BENS PÚBLICOS 1. Código Civil arts. 98 a 103: 1.1 Conceito: Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem. 1.2 Classificação dos bens públicos: Art. 99. São bens públicos: I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças; II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias; III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades. Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado. 1.3 Inalienabilidade dos bens de uso comum e de uso especial: Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar. 1.4 Alienabilidade dos bens dominicais: Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei. 1.5 Imprescritibilidade dos bens públicos:
Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião. 1.6 Uso comum dos bens públicos: Art. 103. O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído, conforme for estabelecido legalmente pela entidade a cuja administração pertencerem. 2. Conceito: 2.1 Para o Código Civil, somente são públicos os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público (art. 98). 2.2 Segundo ensinamentos de Elias Rosa (Ob. Cit., p. 183), o patrimônio das empresas públicas e das sociedades de economia mista, assim como o das concessionárias de serviços públicos, são equiparados a bens públicos, visto estarem sujeitos a regime especial, podendo ser gravados de inalienabilidade, impenhorabilidade e imprescritibilidade (o STF considerou constitucional a extensão da inalienabilidade de bens pertencentes à EBCT AI 243.250-RS, rel. Min. Sepúlveda Pertence, j. 10-2- 2004). 2.3 Desta forma, podemos definir bens públicos como todos aqueles pertencentes às pessoas jurídicas de direito público, integrantes da Administração direta e indireta, bem como aqueles que, embora não pertencentes a essas pessoas, estejam afetados à prestação de serviços públicos, o que acabaria por abranger, também, os bens diretamente relacionados aos serviços públicos executados por concessionários e permissionários (Celso Spitzcovsky, p. 374). 3. Bens Públicos da União Art. 20. São bens da União: I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos; II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei;
III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais; IV as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II;(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 46, de 2005) V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva; VI - o mar territorial; VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos; VIII - os potenciais de energia hidráulica; IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo; X - as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos; XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios. 4. Bens Públicos dos Estados Art. 26. Incluem-se entre os bens dos Estados: I - as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União; II - as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, excluídas aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros; III - as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União; IV - as terras devolutas não compreendidas entre as da União. Conclusão: Os bens públicos pertencentes aos Estados são, basicamente, aqueles que não se classificam como bens federais (Mazza, p. 537).
5. Bens Públicos do Distrito Federal Devem ser considerados todos os bens onde estão instaladas as repartições públicas distritais, tanto quanto os indispensáveis para prestação dos serviços públicos de atribuição do Distrito Federal (Mazza, p. 538). 6. Bens Públicos dos Municípios (...) devem ser assim considerados todos aqueles onde se encontram instalados repartições públicas municipais, bem como os equipamentos destinados à prestação do serviços públicos de competência municipal. Pertencem aos Municípios, ainda, as estradas municipais, ruas, parques, praças, logradouros públicos e outros bens da mesma espécie (Mazza, p. 538). 7. Classificação 7.1 Quanto à titularidade: federais, estaduais, distritais, territoriais ou municipais. 7.2 Quanto à destinação: bens de uso comum do povo, bens de uso especial e bens dominicais. a) Bens de Uso Comum do Povo (Art. 99, I e Art. 103, ambos do CC): São destinados ao uso indistinto de todos, e podem eles assumir um caráter gratuito ou oneroso na direta dependência das leis estabelecidas pela União, Estados ou Municípios bem como Distrito Federal (...) (Celso Spitzcovsky, p. 374/375). Exemplos: logradouros públicos, praças, mares, ruas, florestas, meio ambiente, etc. (...) enquanto mantiverem essa qualidade, não podem ser alienados ou onerados (art. 100 do CC). Somente após o processo de desafetação, sendo transformados em dominicais, poderiam ser alienados (Mazza, p. 540).
b) Bens de Uso Especial (art. 99, II, do CC): (...) são aqueles afetados a um determinado serviço ou a estabelecimento público (Celso Spitzcovsky, p. 375). Fazem parte do aparelhamento administrativo sendo considerados instrumentais para execução dos serviços públicos (Mazza, p. 540). São bens de uso especial os edifícios públicos, como as escolas e universidades, os hospitais, os prédios do Executivo, Legislativo e Judiciário, os quartéis e os demais onde se situem repartições públicas; os cemitérios públicos; os aeroportos; os museus; os mercados públicos; as terras reservadas aos indígenas etc. Estão, ainda, nessa categoria, os veículos oficiais, os navios militares e todos os demais bens móveis necessários às atividades gerais da Administração, nesta incluindo-se a administração autárquica, como passou a constar do Código Civil em vigor (Carvalho Filho, p. 1130). Ver Art. 100, CC: Não podem ser alienados, salvo via desafetação. c) Bens Dominicais (art. 99, III, CC): São aqueles que, embora integrando o domínio público como os demais, deles diferem pela possibilidade sempre presente de serem utilizados em qualquer fim ou, mesmo, alienados pela Administração, se assim desejar (Hely, p. 488). Desse modo, são bens dominicais as terras sem destinação pública específica (entre elas, as terras devolutas, adiante estudadas), os prédios públicos desativados, os bens móveis inservíveis e a dívida ativa (Carvalho Filho, p. 1131). (...) viaturas sucateadas, terrenos baldios, carteiras escolares danificadas (...) (Mazza, p. 541). Assim, os bens dominicais podem ser alienados, nos termos do disposto na legislação, por meio de compra e venda, doação, permuta, dação (instituto de direito privado)... (Mazza, p. 541). Além desses bens originariamente integrantes do patrimônio indisponíveis da Administração, por não terem uma destinação pública determinada, nem um fim administrativo específico, outros poderão ser transferidos, por lei, para esta categoria, ficando desafetados de sua primitiva finalidade pública, para subseqüente alienação (Hely, p. 489).
7.3 Quanto à disponibilidade: a) bens indisponíveis por natureza: são aqueles que, devido a sua intrínseca condição não patrimonial, são insuscetíveis a alienação ou oneração. (...). É o caso do meio ambiente, dos mares e do ar; (Mazza, p. 539) b) bens patrimoniais indisponíveis (bens de uso comum do povo ou de uso especial): (...) são naturalmente passíveis de alienação, mas legalmente inalienáveis. Exemplos: ruas, praças, estradas e demais logradouros públicos (Mazza, p. 540). c) bens patrimoniais disponíveis (bens dominiais): são legalmente passíveis de alienação. É o caso dos bens dominiais, como as terras devolutas (Mazza, p. 540). 8. Atributos (regime jurídico especial) 8.1 Inalienabilidade: essa característica impede sejam os bens públicos alienados, ou seja, não podem ser eles vendidos, permutados, doados, em vista dos interesses aqui representados, que são os da coletividade (Celso Spitzcovsky, p. 377). Assim, o mais apropriado é falar em alienabilidade condicionada ao cumprimento de exigências legalmente impostas. Decorre da inalienabilidade a conclusão de que os bens públicos não podem ser embargados, hipotecados, desapropriados, penhorados, reivindicados, usufruídos, nem objeto de servidão (Mazza, p. 542). 8.2 Impenhorabilidade: (...) referidos bens são insuscetíveis de constrição judicial por penhora (Eliana Raposo Maltini, p. 180). A impenhorabilidade é extensiva, também, aos bens de empresas públicas, sociedades de economia mista e concessionários afetados à prestação de serviços públicos (Mazza, p. 543). (...) a impenhorabilidade tem o escopo de salvaguardar os bens públicos desse processo de alienação, comum aos bens privados. Com efeito, admitir-se a penhora de bens
públicos seria o mesmo que admitir sua alienabilidade nos moldes do que ocorre com os bens particulares em geral (Carvalho Filho, p. 1136/1137). (...) a impenhorabilidade é absoluta, sob pena de afrontar o disposto no art. 100 da CF, ou seja, eventual penhora de bens públicos acarretaria na quebra de ordem cronológica de liquidação de precatórios. Há, no entanto, aqueles que admitem a penhora em relação aos bens dominicais (Eliana Raposo Maltini, p. 181). Dispõe o art. 100 da Constituição Federal que os créditos de terceiros contra a Fazenda Pública, em virtude de sentença judicial, são pagos através do sistema de precatórios, em que o Judiciário recomenda ao Executivo que introduza o crédito, em ordem cronológica, na relação de credores para ulterior pagamento. Atualmente, no entanto, como já vimos, o 3º do art. 100 da CF, introduzido pela EC nº 20/1998 (reforma da Previdência Social), admite que créditos de pequeno valor, a ser este definido em lei, possam ser exigíveis fora do sistema de precatórios. De qualquer modo, o novo dispositivo em nada interfere no que toca à garantia da impenhorabilidade dos bens públicos (Carvalho Filho, p. 1136). Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009). (Vide Emenda Constitucional nº 62, de 2009) (Vide ADI 4425) 1º Os débitos de natureza alimentícia compreendem aqueles decorrentes de salários, vencimentos, proventos, pensões e suas complementações, benefícios previdenciários e indenizações por morte ou por invalidez, fundadas em responsabilidade civil, em virtude de sentença judicial transitada em julgado, e serão pagos com preferência sobre todos os demais débitos, exceto sobre aqueles referidos no 2º deste artigo. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009). 2º Os débitos de natureza alimentícia cujos titulares, originários ou por sucessão hereditária, tenham 60 (sessenta) anos de idade, ou sejam portadores de doença grave, ou pessoas com deficiência, assim definidos na forma da lei, serão pagos com preferência sobre todos os demais débitos, até o valor equivalente ao triplo fixado em lei para os fins do disposto no 3º deste artigo, admitido o fracionamento para essa finalidade, sendo que o restante será pago na ordem cronológica de apresentação do precatório. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 94, de 2016) 3º O disposto no caput deste artigo relativamente à expedição de precatórios não se aplica aos pagamentos de obrigações definidas em leis como de pequeno valor que as Fazendas referidas devam fazer em virtude de sentença judicial transitada em julgado. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009). 4º Para os fins do disposto no 3º, poderão ser fixados, por leis próprias, valores distintos às entidades de direito público, segundo as diferentes capacidades econômicas,
sendo o mínimo igual ao valor do maior benefício do regime geral de previdência social. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009). 5º É obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades de direito público, de verba necessária ao pagamento de seus débitos, oriundos de sentenças transitadas em julgado, constantes de precatórios judiciários apresentados até 1º de julho, fazendo-se o pagamento até o final do exercício seguinte, quando terão seus valores atualizados monetariamente. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009). 6º As dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados diretamente ao Poder Judiciário, cabendo ao Presidente do Tribunal que proferir a decisão exequenda determinar o pagamento integral e autorizar, a requerimento do credor e exclusivamente para os casos de preterimento de seu direito de precedência ou de não alocação orçamentária do valor necessário à satisfação do seu débito, o sequestro da quantia respectiva. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009). (...) Créditos de Pequeno Valor: Lei 10.259/01 Art. 17. Tratando-se de obrigação de pagar quantia certa, após o trânsito em julgado da decisão, o pagamento será efetuado no prazo de sessenta dias, contados da entrega da requisição, por ordem do Juiz, à autoridade citada para a causa, na agência mais próxima da Caixa Econômica Federal ou do Banco do Brasil, independentemente de precatório. 1 o Para os efeitos do 3 o do art. 100 da Constituição Federal, as obrigações ali definidas como de pequeno valor, a serem pagas independentemente de precatório, terão como limite o mesmo valor estabelecido nesta Lei para a competência do Juizado Especial Federal Cível (art. 3 o, caput). 2 o Desatendida a requisição judicial, o Juiz determinará o seqüestro do numerário suficiente ao cumprimento da decisão. 3 o São vedados o fracionamento, repartição ou quebra do valor da execução, de modo que o pagamento se faça, em parte, na forma estabelecida no 1 o deste artigo, e, em parte, mediante expedição do precatório, e a expedição de precatório complementar ou suplementar do valor pago. 4 o Se o valor da execução ultrapassar o estabelecido no 1 o, o pagamento far-se-á, sempre, por meio do precatório, sendo facultado à parte exeqüente a renúncia ao crédito do valor excedente, para que possa optar pelo pagamento do saldo sem o precatório, da forma lá prevista.
8.3 Imprescritibildade (Arts. 183, 3º, 191, parágrafo único, da CF e 102 do CC) : A imprescritibilidade significa que os bens públicos são insuscetíveis de aquisição por usucapião, e isso independentemente da categoria a que pertençam (Carvalho Filho, p. 1137). Segundo a corrente majoritária, a imprescritibilidade é atributo de todas as espécies de bens públicos, incluindo os dominicais (Mazza, p. 543). 9. Defesa dos bens públicos: É possível manejar ações possessórias (reintegração e manutenção da posse). 10. Afetação e Desafetação Exceção para os dominicais, todos os bens públicos (de uso comum ou de uso especial) são adquiridos ou incorporados ao patrimônio público para uma destinação específica. A essa destinação específica é que podemos chamar de afetação. A retirada dessa destinação, com a inclusão do bem entre os dominicais (que compõem o patrimônio disponível), corresponde à desafetação (Elias Rosa, p. 183/184). Se o bem está vinculado a uma finalidade pública qualquer, diz-se estar afetado; se não tiver tal vinculação, está desafetado (Mazza, p. 544). A doutrina majoritária entende que a desafetação ou desconsagração, compreendida como o processo de transformação de bem de uso comum ou de uso especial em bem público dominical, só pode ser promovida mediante lei específica. (..) de qualquer forma, não existe no direito brasileiro a denominada desafetação tácita, entendida como a mudança de categoria do bem pela falta de uso (Mazza, p. 545). 11. Aquisição São formas usuais de aquisição a compra, a doação, a dação em pagamento e a permuta, a acessão, a transmissão de herança, a usucapião, além de outras que refogem ao direito privado, como a desapropriação, o confisco e a perda de bens em razão de ilícito penal e de ato de improbidade administrativa, a investidura e o registro de parcelamento do solo (Elias Rosa, p. 185).
11.1 Aquisição de bens móveis: A aquisição de bens móveis depende de licitação, salvo nas hipóteses de contratação direta. 11.2 Aquisição de bens imóveis: 11.2.1 Formas: a) contrato; b) usucapião; c) desapropriação; d) acessão (art. 1248, CC); e) aquisição causa mortis; f) arrematação; g) adjudicação; h) dação em pagamento; i) por força de lei 11.2.2 Outras formas: confisco, perda de bens e registro de parcelamento. 11.2.3 As compras dependem: a) de autorização legislativa, b) avaliação prévia e, c) via de regra, de licitação, dispensada esta na hipótese de o imóvel destinar-se ao atendimento das finalidades precípuas daquela, e suas necessidades condicionarem a sua escolha (Lei n. 8.666/93, art. 24, X). 12. Requisitos para alienação dos bens públicos (Art. 17 da Lei nº. 8.666/93) 12.1 Somente os bens dominicais podem ser alienados; 12.2 CONDIÇÕES ESPECÍFICAS PARA ALIENAÇÃO DE BENS IMÓVEIS PERTENCENTES A ÓRGÃO DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA, AUTARQUIAS E FUNDAÇÕES PÚBLICAS: a) interesse público devidamente justificado; b) avaliação prévia; c) autorização legislativa; d) licitação na modalidade concorrência. 12.3 CONDIÇÕES ESPECÍFICAS PARA ALIENAÇÃO DE BENS IMÓVEIS PERTENCENTES A EMPRESAS PÚBLICAS, SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA E PARAESTATAIS: a) interesse público devidamente justificado; b) avaliação prévia; c) licitação na modalidade concorrência. 12.4 CONDIÇÕES ESPECÍFICAS PARA ALIENAÇÃO DE BENS MÓVEIS INDEPENDENTEMENTE DE A QUEM PERTENÇAM: a) interesse público devidamente justificado; b) avaliação prévia; c) licitação em qualquer modalidade (exceto bens inservíveis e apreendidos ou penhorados, cuja modalidade é o leilão). 13. Formas de uso: a) uso comum; b) uso especial; c) uso compartilhado; d) uso privativo. a) Uso Comum:
é aquele aberto à coletividade, sem necessidade de autorização estatal (Mazza, p. 546). b) Uso Especial: utilização submetida a regras específicas e consentimento estatal. Pode ser gratuito ou remunerado. Exemplo: utilização de rodovia pedagiada (Mazza, p. 546). c) Uso compartilhado: quando pessoas jurídicas públicas ou privadas precisam usar bens pertencentes a outras pessoas governamentais. Exemplo: instalação, por Estado-membro, de dutos com fio elétricos sob área pública municipal (Mazza, p. 546). d) Uso privativo: quando a utilização do bem público é outorgada temporiariamente a determinada pessoa, mediante instrumento jurídico específico, excluindo-se a possibilidade de uso do mesmo bem pelas demais pessoas (Mazza, p. 546). 13.1- Formas de utilização privativa: 13.1.1 Os bens públicos de qualquer espécie podem ter o seu uso privativo outorgado temporariamente, em caráter precário, a determinados particulares (Mazza, p. 546). 13.1.2 As principais formas de uso privativo de bem público: I) Autorização de uso de bem público trata-se de uma utilização especial de bem público feita no interesse do particular, para eventos ocasionais e temporários, feita por ato unilateral, discricionário e precário. Exemplo. Fechamento de uma rua para realização de festas típicas por um final de semana, a utilização de um terreno público por um circo, também por tempo extremamente curto. II) Permissão de uso de bem público é forma de utilização especial de bem público feita no interesse não exclusivamente do particular, mas sim da coletividade e por meio de ato unilateral, discricionário e precário (mais permanente que na autorização). Exemplo. A instalação de banca de jornal em área pública, a instalação de barracas em
feiras livres, de boxes em mercados municipais, e a instalação de mesas e cadeiras em frente a estabelecimentos comerciais. III) Concessão de uso de bem público formalizada por meio de contrato administrativo com prévio procedimento licitatório, a concessão de uso é uma forma solene de utilização especial de bem público realizada no interesse público somente. Na concessão, o uso do bem é prazo certo e determinado. Exemplo: a concessão para uso de uma área de um aeroporto para um restaurante, um zoológico ou um parque municipal, para uma lanchonete ou um quiosque de flores em um cemitério, etc. IV) Concessão de direito real de uso Decreto Lei n. 271/67. BIBLIOGRAFIA CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo, 25ª edição, Atlas, 2012. DI PIETRO, Maria Sylvia. Zanella. Direito administrativo. 25. ed. São Paulo: Atlas, 2012. JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 309. MALTINI. Eliana Raposo. Direito administrativo. 4ª Ed. São Paulo: Saraiva, 2010. MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo, 2ª edição, Saraiva, 2012. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 27ª edição, Malheiros, 2002. ROSA, Márcio Fernando Elias. Direito Administrativo, Parte I, Coleção Sinopses Jurídicas, v. 19, Saraiva, 2010. SPITZCOVSKY, Celso. Direito administrativo. 5. ed. São Paulo: Damásio de Jesus, 2003.