DIREITO ADMINISTRATIVO

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1 DIREITO ADMINISTRATIVO Segunda Fase Prof. José Aras BENS PÚBLICOS 1. Generalidades: - Constitui os bens das pessoas de direito público; - Domínio Eminente é DIFERENTE de Bens Públicos; - Domínio Eminente = abarca os bens públicos + os bens privados 2. Conceito: - Os Bens Públicos são aqueles titularizados pelas pessoas jurídicas de direito público; - O titular dos bens públicos = Administração Pública Direta ou Centralizada União, Estados, DF e Municípios; Administração Pública Indireta Autarquias, Fundações Públicas e Associações Públicas; - Art. 98 e 41 do CC/02; 3. Titularidade: - Art. 20 da CF = Bens da União; - Art. 26 da CF = Bens dos Estados; - Essas duas previsões são meramente exemplificativas; - NÃO existe previsão constitucional dos bens dos Municípios; caráter residual (quando não for da União e nem dos Estados, será dos Municípios); - Súmulas 477 e 650 STF

2 4. Classificação: - Os bens públicos são INDISPONÍVEIS; - Art. 99 do CC/02 c/c Art. 41 CC/02; a) Bens de Uso Comum do Povo: são os bens de uso comum do povo; são os bens que o povo usa de forma comum; são os bens acessíveis a toda coletividade; ex: ruas, rios, mares, praças; b) Bens de Uso Especial: são aqueles prestados / mantidos para a execução de atividades públicas (não é apenas para a prestação de serviços); ex: prédios públicos, carros oficiais, prédio do Supremo Tribunal Federal, todo o maquinário público; OBS: as terras indígenas também são bens públicos de uso especial; cuidar de índio não envolve serviço público; c) Bens Dominicais: também chamados por alguns autores de Bens Dominiais; são aqueles bens do senhor, esses bens são bens SEM USO; ex: terras devolutas (é uma terra sem uso / pode ser da União, Estados, DF e Municípios), terrenos de marinha, dívida ativa; Art. 99, parágrafo único do CC 4.1. Bens afetados (consagrados) x Bens desafetados (desconsagrados) OBS: O uso ou não dos bens públicos faz nascer uma subclassificação, através da qual teremos os bens AFETADOS e os bens DESAFETADOS; Os dois bens que tem USO (bens de uso comum do povo e bens especiais), são denominados de bens AFETADOS; Os bens dominicais, que NÃO tem uso, são os bens DESAFETADOS; Bens de USO Bens SEM uso Afetados Desafetados OBS: Pode acontecer tanto, a afetação como a desafetação dos bens públicos. Na afetação, o bem era sem uso e passou a ter um uso; na desafetação, um bem que tem uso, deixa de ser utilizado; 2

3 Afetação: A afetação pode decorrer de lei, de ato administrativo ou de um fato administrativo, inclusive o simples uso do bem; ex: uma tenda armada no meio da praça para vacinação o simples uso já torna o bem afetado; Desafetação: Já na desafetação pode decorrer da lei, de um ato administrativo ou de um fato administrativo; ex: um incêndio que atinge um prédio inteiro do poder público esse fato vai inutilizar o bem; A desafetação, entretanto NÃO decorre do simples NÃO uso do bem; A desafetação desprotege o bem, por esse motivo que é necessário um ato formal; A desafetação de imóveis da Administração Pública Direta Autárquica e Fundacional SOMENTE se fazem através de lei; 5. Características dos bens públicos: - Essas características acabam compondo o regime jurídico desses bens; a) Impenhorabilidade: significa que os bens públicos NÃO podem ser objeto de constrição judicial por meio de penhora; OBS: existe a execução contra a Fazenda Pública, porém se realizará através do sistema de precatórios (requisição de pagamento); Art. 730 e 731 do CPC c/c Art. 100 da CF/88; OBS: Os bens privados afetados ao serviço público também gozam da característica da impenhorabilidade; ex: estações de tratamento de água e esgoto de propriedade de Estatais, frota de ônibus de empresa concessionária de serviços públicos; OBS: Os débitos decorrentes de condenação de natureza alimentar também se submetem a precatório, trata-se de precatório privilegiado. b) Imprescritibilidade: significa que os bens públicos NÃO podem ser adquiridos por usucapião; 3

4 Usucapião é a prescrição punitiva, e isso NÃO acontece com o bem público, independente do tempo que a pessoa fique com a propriedade do bem; A imprescritibilidade dos bens públicos está materializada nos Arts. 183, 3º e 191, parágrafo único da CF/88, Art. 102 CC/02 e na Súmula 340 STF; c) Não Onerabilidade: significa que os bens públicos por serem indisponíveis NÃO estão sujeitos a ônus; bem publico não pode ser gravado com penhor, não pode ser gravado com hipoteca e nem com anticrese; Arts e 1419 CC/02; d) Inalienabilidade (também chamada de Alienabilidade Condicionada): os bens públicos são inalienáveis uma vez que, não podem ser, como regra, vendidos a terceiros; Alienar não é apenas vender, é colocar para fora; permuta, dação em pagamento e doação são espécies de alienações; MAS quando envolver bem público iremos entender / visualizar que o bem público NÃO pode ser VENDIDO para terceiros (pode ser doado, pode ser dado em dação em pagamento); OBS: Das quatro características acima, as três primeiras são absolutas; os bens públicos são absolutamente impenhoráveis, imprescritíveis e não oneráveis. Isso porque os bens públicos podem ser vendidos a terceiros, DESDE que observadas quatro condições: i) avaliação prévia (não pode ser vendido abaixo do mercado); ii) interesse público na venda; iii) licitação (para vender é obrigatória a licitação / licitação na modalidade concorrência, quando se tratar de bens imóveis e, leilão quando se tratar de bens móveis ou semoventes); Art. 17, I e II da Lei 8666/93; O art.19 da lei 8666/93 possibilita que a venda de bens imóveis pode ser feita mediante concorrência ou leilão, quando esses imóveis tiverem sidos adquiridos pela Administração Pública através DAÇÃO EM PAGAMENTO ou PROCESSO DE EXECUÇÃO; 4

5 iv) desafetação (daí porque apenas os bens dominicais podem ser vendidos a terceiros); Art. 100 e 101 do CC/02; OBS: São absolutamente inalienáveis as terras arrecadadas em processos discriminatórios (Art. 225, 5º da CF) e os bens públicos tombados (Art. 11 do decreto lei 25/37); 6. Uso dos bens públicos: - O uso do bem público pode ser: a) Uso Normal: é quando se dá em conformidade com a destinação própria do bem; b) Uso Anormal: é quando não se dá em conformidade com a destinação própria do bem; ex: carnaval (quando fecha a rua para a festa); c) Uso Comum: não depende de qualquer consentimento do Estado, já que é dado em benefício genérico da coletividade; ex: utilização da praia, hospital; toda a coletividade pode ter acesso ao bem público; c.1) Uso Comum Gratuito: quando nada tem que se pagar; ex: praia; c.2) Uso Comum Oneroso: é a mesma coisa que o uso retribuído do bem público; contraprestação para a utilização do bem; ex: pedágios; d) Uso Privativo: é quando apenas pessoas determinadas fazem uso do bem; ex: cantina ou lanchonete em fóruns; cemitérios; bancas de revista em calçadas; OBS: O uso privativo de bens públicos por sua vez, depende (imprescindível / necessita) de instrumento formal; ex: concessão de uso, permissão de uso e da autorização de uso; OBS: A transferência é tão somente do uso do bem, uma vez que a titularidade permanece com o poder público; ex: quando o Estado faz uma permissão, o mesmo mantém ainda a titularidade, apenas transfere para o particular a utilização; 5

6 OBS: Daí porque esses bens com uso transferido manterão as características públicas do bem, assim como o seu regime jurídico. Desse modo não incide a esses bens, por exemplo, a cobrança de IPTU conforme decidiu o STF (RE ). Haverá incidência, entretanto de IPTU quando houver exploração econômica (RE STF); Modalidades de uso privativo de bens públicos: a) Concessão de Uso: Trata-se de contrato administrativo, precedido em regra de licitação, e estabelecida com prazo pré-definido (prazo certo); Considerando esse prazo contratual, a concessão de uso de bem público confere uma estabilidade ao concessionário, de modo que a retomada do bem e a consequente rescisão antecipada do contrato dará direito a INDENIZAÇÃO ao concessionário (não havendo culpa do concessionário); se houver culpa por parte do concessionário NÃO há direito a indenização; b) Permissão de Uso: Trata-se de ato administrativo, unilateral (vontade de um só), discricionário e precário; precário significa que o ato pode ser revogado a qualquer tempo SEM direito a indenização; igual a autorização de uso; OBS: A permissão de uso difere da autorização de uso: 1º) Por necessitar de licitação; 2º) Enquanto a permissão de uso se dá no interesse prevalente da coletividade, e obriga o uso, a autorização de uso se dá no interesse prevalente do particular e não obriga o uso pelo autorizatário; OBS: Autorização ou permissão qualificada ou condicionada são aquelas em que o poder público estabelece um prazo de utilização. Ao pré estabelecer esse prazo, a Administração Pública fica ligada / vinculada à observância e na garantia do uso do bem nesse lapso temporal, mitigando (fragilizando) destarte, o seu caráter precário. Se a Administração tomar o bem antes do prazo, terá de fazer de forma fundamentada e com indenização. 6

7 c) Autorização de Uso: Trata-se de ato administrativo, unilateral (vontade de um só), discricionário e precário; precário significa que o ato pode ser revogado a qualquer tempo SEM direito a indenização; igual a permissão de uso; d) Concessão de Direito Real do Uso: Trata-se de direito real resolúvel (porque o próprio contrato já prevê a forma de extinção) correspondente a um contrato administrativo que, garante permanentemente, o uso privativo do bem imóvel por um particular; Decreto-lei 271/1967, Art. 7º; Esse direito real é transmissível por atos intervivos ou causas mortis, e como qualquer direito real, pode ser objeto de oneração (ex: pode ser hipotecado, pode ser gravado com penhor); e) Concessão de Uso Especial para fins de Moradia: Medida Provisória 2220/01, Art. 1º, que regulamenta esse instituto de direito público; Como não existe a usucapião de bens públicos, foi criada essa MP para concessão de bens públicos com a finalidade de moradia; Condições: cinco anos ininterruptos; sem oposição; até 250 metros quadrados; utilizando para moradia; desde que não seja proprietário de qualquer outro título de imóvel urbano ou rural; Trata-se de direito real, também passível de ônus (ex: penhor, hipoteca, anticrese); Art. 1225, XI do CC/02; 7

8 Concessão Autorização Permissão - contrato administrativo (bilateral) - licitação - prazo pré-determinado - sem culpa do concessionário = indenização - com culpa do concessionário = Não há indenização - ato administrativo (unilateral) - ato discricionário - ato precário (não há indenização) - interesse do particular - não obriga o uso do bem - ato administrativo (unilateral) - licitação - ato discricionário - ato precário (não há indenização) - interesse da coletividade - obrigado a usar o bem OBS: Os bens afetados não podem ser vendidos enquanto mantiverem a sua destinação. Isto significa que esses bens, estão FORA do comércio jurídico de direito PRIVADO. Já os bens dominicais (desafetados), podem ser vendidos (instituto de direito privado), de modo que esses bens estão dentro do comércio jurídico do direito privado. A concessão, a permissão e a autorização são institutos de direito PÚBLICO. Todos os bens públicos, inclusive os bens afetados, podem ser transmitidos por esses institutos, de modo que esses bens (uso comum, uso especial e dominical) estão dentro do comércio jurídico de direito PÚBLICO. 8

9 7. Normas e dispositivos legais pertinentes ao tema: TEMA BENS PÚBLICOS. 20 NORMAS CONSTITUCIONAIS , 1º ao 4º. 183, 3º. 191, p. único. 225 e 225, 5º NORMAS INFRACONSTITUCIONAIS. Código Civil (arts. 41; 98 a 103; 1419 e 1225). CPC (arts. 730 e 731). Lei 8666/93 (arts. 17, I e II; 19; 22, V e 5º). Lei /01. Dec-lei 9760/46. Lei 6383/76. Lei 8617/93. Lei 9636/98. Dec. 25/37 (art. 11). Dec. 271/67 (concessão de direito real de uso). MP 2.220/01 8. Aspectos jurisprudenciais: Súmula Vinculante 17, STF. Súmulas 340; 477; 479 e 650, STF. Súmula 130, STJ. 9. Questões sobre o tema: - Páginas 75 a 79 do Livro de Prática (verde); Material constante do livro Coleção OAB 2A Fase Direito Administrativo, Ed. Impetus, José Aras e Flávia Cristina; QUESTÕES 2ª FASE OAB (UnB / CESPE OAB Exame de Ordem ). O chefe do almoxarifado da Câmara Legislativa de determinado município comunicou, mediante memorando interno, ao diretor de administração municipal, a conclusão do inventário dos bens do município, no qual ficou constatada a existência de três automóveis inservíveis à Administração. Considerando essa situação hipotética, redija um texto, de forma fundamentada que descreva os procedimentos que a Administração poderá utilizar para se desfazer desses automóveis. Em seu texto, aborde, ainda, a necessidade ou não de se fazer licitação na situação descrita. 9

10 Resposta A doutrina especializada ensina que os bens públicos submetem-se a um regime jurídico próprio que lhe marca com as características da impenhorabilidade, imprescritibilidade, inalienabilidade e pela impossibilidade de serem onerados. Dessas características, a inalienabilidade é a única que admite exceção (daí porque é comumente chamada de alienabilidade condicionada ), uma vez que, observados certos requisitos estabelecidos em lei, admite-se a alienação de bens públicos inservíveis para a Administração Pública, isto é, aqueles bens desafetados a destinações públicas, os quais se inserem na categoria de bens dominicais. As condições para a alienação de bens públicos móveis estão instituídas no art. 17, II, da Lei nº 8.666/93, quais sejam: Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:... II quando móveis, dependerá de avaliação prévia e de licitação (...). Resta patente, pelo texto legal acima transcrito, como regra, a necessidade de licitação para a alienação dos bens públicos, através de leilão, por tratar a hipótese de bens móveis. Assim, a demonstração de interesse público, desafetação, avaliação prévia e licitação são os procedimentos que a Administração deverá utilizar para se desfazer dos referidos automóveis. (OAB/BA VI Exame Unificado - FGV) Ao assumir a presidência de uma importante autarquia estadual, Tício determinou a realização de uma auditoria em todo o patrimônio da entidade. Ao final dos trabalhos da comissão de auditoria, chamou atenção de Tício a enorme quantidade de bens móveis catalogados, no relatório final de auditoria, como inservíveis para a administração. Considerando a situação hipotética narrada, responda aos questionamentos a seguir formulados, empregando os argumentos jurídicos apropriados e a fundamentação legal pertinente ao caso. a) Qual a natureza jurídica dos bens pertencentes à autarquia? b) Como deverá proceder Tício caso resolva alienar os bens móveis catalogados como inservíveis para a administração? Resposta O ordenamento jurídico pátrio estabelece que as Autarquias são pessoas jurídicas de direito público interno, daí porque os bens que lhe pertencem têm natureza de bens públicos, consoante se vê dos arts. 41 e 98 do Código Civil. Por sua vez, a doutrina especializada ensina que os bens públicos submetem-se a um regime jurídico próprio que lhe marca com as características da impenhorabilidade, imprescritibilidade, inalienabilidade e pela impossibilidade de serem onerados. Dessas características, a inalienabilidade é a única que admite exceção (daí porque é comumente chamada de alienabilidade condicionada ), uma vez que, observados certos requisitos estabelecidos em lei, admite-se a alienação de bens públicos inservíveis para a Administração Pública, isto é, aqueles bens desafetados a destinações públicas, os quais se inserem na categoria de bens dominicais. 10

11 As condições para a alienação de bens públicos móveis estão instituídas no art. 17, II, da Lei nº 8.666/93, quais sejam: Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:... II quando móveis, dependerá de avaliação prévia e de licitação (...). Resta patente, pelo texto legal acima transcrito, como regra, a necessidade de licitação para a alienação dos bens públicos, através de leilão, por tratar a hipótese de bens móveis. O presidente da Autarquia, portando, deve demonstrar a existência de interesse público, desafetação, avaliação prévia e licitação para a alienação dos referidos móveis. (OAB/BA VII Exame Unificado - FGV) O Estado X ajuizou ação de reintegração de posse em face de Caio, servidor público que, na qualidade de vigia de uma escola pública estadual, reside em uma pequena casa nos fundos do referido imóvel público e, embora devidamente notificado para desocupar o bem, recusou-se a fazê-lo. Em sua defesa, Caio alega (i) que reside no imóvel com a anuência verbal do Poder Público e (ii) que a sua boa-fé, associada ao decurso de mais de quinze anos de ocupação do bem sem qualquer oposição, lhe asseguram a usucapião do imóvel. Considerando a situação hipotética apresentada, analise os dois fundamentos deduzidos por Caio em sua defesa, empregando os argumentos jurídicos apropriados e a fundamentação legal pertinente ao caso. Padrão para resposta A doutrina especializada ensina que os bens públicos submetem-se a um regime jurídico próprio que lhe marca com as características da impenhorabilidade, imprescritibilidade, inalienabilidade e pela impossibilidade de serem onerados. Dessas características, a imprescritibilidade significa que... É o que se vê dos arts., da CRFB, literis: Art.... Art..... Nesse sentido, estabelece o Código Civil: Art.... Ainda nesse diapasão a Súmula estabelece: No caso em tela, portanto, a boa-fé do servidor, associada ao decurso de mais de quinze anos de ocupação do bem sem qualquer oposição, não lhe asseguram a usucapião do imóvel. Por sua vez, a utilização do imóvel com a anuência verbal do Poder Público não confere ao servidor a propriedade do imóvel, seja porque é proibido contrato verbal com a administração pública, seja porque o ato tem natureza de simples autorização de uso, que, como se sabe, tem caráter precário, podendo ser retomado a qualquer tempo, sem direito à indenização. (OAB/CESPE DIVERSAS REGIOES/2008.3) 11

12 A administração pública, mediante licitação e por ato unilateral, discricionário e precário, consentiu a um particular a exploração, pelo prazo de 1 ano, em prédio pertencente ao poder público, de restaurante especializado em atendimento a turistas. Passados 6 meses, a administração revogou o referido ato. Em face da situação hipotética apresentada, indique, com a devida fundamentação, a que espécie de ato administrativo pertence o ato revogado e o que pode o particular postular em seu favor. 12