PROGRAMA DE APOIO AOS POVOS INDÍGENAS BRASIL ESTRATÉGIA 2015-2019
Introdução A Noruega procura ter um papel ativo nos esforços para proteger e promover os direitos dos povos indígenas e para melhorar suas condições de vida. Princípios orientadores para o compromisso e envolvimento norueguês nessa área incluem questões relacionadas à terra, aos recursos naturais, aos saberes dos povos indígenas e ao seu empoderamento. O apoio norueguês aos povos indígenas tem sido uma parte importante da cooperação norueguesa ao desenvolvimento no Brasil, celebrando 30 anos, em 2013, de existência. Através de um compromisso de longo prazo e do apoio ao fortalecimento de organizações dos povos indígenas e organizações indigenistas, a Noruega vem contribuindo significativamente para o estabelecimento, consolidação e efetivação do aparato jurídico-legal relativo aos direitos dos povos indígenas no Brasil. Apesar de terem ocorrido nas últimas três décadas importantes progressos no reconhecimento formal dos direitos indígenas no Brasil, muitos desafios permanecem, especialmente no que diz respeito aos direitos territoriais e à participação indígena em processos de tomada de decisão. Com o propósito de ampliar a eficiência e o monitoramento de resultados, a estratégia 2015-2019 foi construída para estabelecer uma abordagem programática, estruturando o Programa de Apoio aos Povos Indígenas (PAPI) em três linhas temáticas de apoio: participação dos povos indígenas, direitos territoriais e gênero. Nesse contexto, é vital o contínuo fortalecimento de organizações indígenas e indigenistas. A presente estratégia foi construída com base em lições aprendidas, assim como em recomendações do Contribution Study, realizado em 2013. A estratégia servirá como um instrumento de orientação à Embaixada e ao Serviço de Relações Exteriores da Noruega, assim como um instrumento de comunicação com organizações parceiras, governo brasileiros e outros atores relevantes no Brasil. Organizações indígenas e indigenistas foram envolvidas de diferentes formas no processo de construção da estratégia. 1. Antecedentes e contexto Povos indígenas no Brasil A população indígena no Brasil é hoje estimada em cerca de 900.000 indivíduos, somando menos que 0,5% da população brasileira. A população indígena é extremamente diversificada: 241 povos espalhados por diferentes regiões e que falam cerca de 150 diferentes línguas. Adicionalmente, cerca de 60 grupos não contatados vêm sendo monitorados à distancia. A Constituição brasileira de 1988 é uma das mais avançadas no mundo em termos de concessão de direitos abrangentes aos povos indígenas, incluindo direitos à terra. O Brasil ratificou a Convenção 169 da OIT sobre povos indígenas e tribais. A FUNAI, vinculada ao Ministério da Justiça, é o órgão de coordenação oficial para assuntos indígenas. Quase 60% da população indígena vive em terras indígenas oficialmente reconhecidas, sendo que os restantes 40% vivem em áreas rurais ou urbanas. Existem no Brasil cerca de 700 terras indígenas, em vários estágios de reconhecimento, que somam cerca de 13% do território nacional. Essas terras estão principalmente concentradas na Amazônia brasileira, onde vive cerca de metade da população indígena; a outra metade vive fora da região amazônica, em áreas em que estão ainda pendentes muitas reivindicações pelo acesso à terra. 2
Nos últimos 10-15 anos, houve avanços significativos na área de educação escolar indígena. A prestação de serviços de saúde para a população indígena é mais problemática, e o Brasil ainda não conseguiu definir e implementar um modelo eficiente. Iniciativas governamentais para promover o desenvolvimento sustentável em terras indígenas tiveram progressos concretos nos últimos anos. A recente aprovação da Política Nacional de Gestão Ambiental e Territorial de Terras Indígenas (PNGATI) reforça o crescente reconhecimento do papel vital que os povos indígenas têm na conservação de florestas e na redução do desmatamento, fornecendo ferramentas para meios de vida sustentáveis nas comunidades e para a proteção territorial. Com o reconhecimento dos direitos coletivos dos povos indígenas na Constituição de 1988, organizações indígenas emergiram em várias regiões do país. Essas organizações formam hoje um expressivo movimento de representação política dos povos indígenas, engajando-se em diálogos com governos em todos os níveis. Em 2006, foi criado um fórum para o alinhamento do desenvolvimento de políticas, a Comissão Nacional de Política Indigenista (CNPI), que representa uma importante conquista em termos de garantir formalmente um canal de diálogo entre instituições governamentais e lideranças dos povos indígenas. Com vistas a elevar o status e a efetividade desta comissão, há uma proposta no Congresso para transformá-la em um conselho permanente. Desafios atuais no contexto brasileiro Apesar de uma legislação progressista e da existência de direitos formais e reconhecidos para os povos indígenas, cerca de 70% das terras indígenas estão sob crescente pressão, oriunda de variados setores e de diferentes grupos de interesse, tais como o grande agronegócio, fazendas de criação de gado, fazendeiros, madeireiras, empresas de mineração e investimentos destinados ao desenvolvimento energético, principalmente hidrelétricos. Todos esses formam poderosos grupos de lobby no Congresso Nacional. Presentes em nível local, regional e nacional, frequentemente tomam posições divergentes em relação aos interesses dos povos indígenas, vistos como obstáculos para o crescimento e desenvolvimento econômico. Tal processo levou a um abrandamento na implementação dos direitos indígenas e políticas públicas, especialmente aqueles relacionados a demandas territoriais: em janeiro de 2015, existiam 228 demandas pendentes de regularização fundiária. Adicionalmente, existem diversos exemplos de inconsistência entre a legislação federal e políticas regionais. Instrumentos legais recentemente propostos sobre demarcação de terras indígenas e mineração também estariam em contradição com a estrutura legal de direitos dos povos indígenas. O recente crescimento econômico do Brasil tem gerado desafios particulares, uma vez que há uma maior demanda por investimentos em infra-estrutura, geração de energia e outras atividades extrativas. Isso tem contribuído para um aumento de conflitos envolvendo povos indígenas em várias regiões do país, primariamente em relação ao direito à terra. Em alguns conflitos existem detentores de direitos em ambos os lados apesar dos direitos dos povos indígenas serem considerados direitos originários aumentando a complexidade da questão e dilemas quanto a soluções. No Brasil, mecanismos de consulta alinhados com a Convenção 169 da OIT estão ainda sendo regulados e necessitam de maior atenção. Essa é uma prioridade para os povos indígenas. Conforme cresce a consciência de urgência em abordar questões climáticas tanto no Brasil como globalmente o importante papel das áreas protegidas e das terras indígenas recebe 3
destaque. Os povos indígenas e suas organizações estão buscando posicionarem-se em uma agenda sobre REDD+ de caráter complexo e em expansão. Organizações indígenas sofrem de uma falta de recursos humanos e financeiros e de capacidade de comunicação e gestão, fragilizando sua posição como atores e detentores de direitos. Organizações indigenistas são em geral melhor preparadas, mas são também amplamente dependentes de fundos da cooperação internacional. A consciência sobre questões de gênero é ainda tímida, com poucas organizações indígenas ativas na promoção de ações de empoderamento e maior inclusão de mulheres. O apoio norueguês O foco do apoio norueguês centra-se no fortalecimento de organizações indígenas e indigenistas com o propósito de fortalecer a participação indígena e influenciar processos de tomada de decisão política. Isso é feito através de suporte financeiro a organizações indígenas e indigenistas em todo o Brasil, assim como atividades para capacitação. Um Contribution Study, realizado em 2013, concluiu que o compromisso norueguês de longo prazo, associado a uma abordagem flexível no apoio e a uma capacidade de se adaptar a necessidades e prioridades das organizações indígenas, foram elementos importantes na constituição de organizações indígenas e indigenistas mais assertivas e fortalecidas. Muitos parceiros apoiados pela Noruega têm elevada capacidade de influenciar e definir agendas, diretamente afetando e aprimorando políticas públicas e fortalecendo direitos indígenas. Instrumentos internacionais relevantes A convenção 169 da OIT, o único instrumento internacional juridicamente vinculante sobre direitos dos povos indígenas, e a Declaração das Nações Unidas sobre os Direitos dos Povos Indígenas (UNDRIP) são os principais instrumentos internacionais disponíveis. Ambos os instrumentos reconhecem os povos indígenas como detentores de direitos coletivos e dotados do direito à autodeterminação. Os Princípios Orientadores sobre Empresas e Direitos Humanos, da ONU, é o primeiro parâmetro normativo globalmente acordado desenhado para proteger e respeitar direitos humanos em contextos de negócios. O documento também orienta a forma como impactos adversos nos direitos humanos relacionados a atividades empresariais devem ser tratados. Negociações estão ocorrendo para que seja assinado um novo acordo internacional de mudanças climáticas na COP21 em Paris em Dezembro de 2015. O empoderamento de lideranças, comunidades e organizações indígenas com o objetivo de desempenharem um papel de protagonismo e colaboração no esforço global frente às mudanças climáticas é parte da agenda. Políticas norueguesas e prioridades O recém-lançado (2014) Livro Branco norueguês sobre direitos humanos é um relevante documento de política para esta estratégia. No Livro Branco, a Noruega menciona especificamente os povos indígenas e a intensificação dos esforços para promover e proteger direitos humanos, defensores de direitos humanos e uma sociedade civil forte e independente. O documento Diretrizes para o Serviço de Relações Exteriores da Noruega Promovendo os Direitos dos Povos Indígenas (2013) é uma outra referência importante. Essas diretrizes visam a 4
assegurar que a Noruega busque uma política coerente e integrada que leve em consideração os direitos dos povos indígenas. Em 2011, o governo norueguês lançou uma estratégia para a cooperação entre Brasil e Noruega a Estratégia Brasil com a visão de desenvolver uma parceria estratégica em áreas onde os países tenham forças e expertise para oferecer entre si e onde a cooperação resultará em benefício mútuo. A Noruega tem quatro áreas prioritárias para sua cooperação com o Brasil: (i) desenvolvimento do setor privado, comércio e investimentos; (ii) questões climáticas e ambientais e desenvolvimento sustentável; (iii) desafios globais; (iv) trocas de conhecimento e desenvolvimento social. O apoio aos direitos do povos indígenas relaciona-se à cooperação em questões climáticas e ambientais, uma vez que existem fortes sinergias entre os esforços para fortalecer os direitos dos povos indígenas especialmente os direitos territoriais e a conservação florestal e da biodiversidade no Brasil. Questões climáticas e ambientais detêm elevada importância na agenda norueguesa e a colaboração com o Brasil inclui um importante apoio ao Fundo Amazônia para a redução do desmatamento na Amazônia, o desenvolvimento de uma parceria estratégia sobre questões ambientais e climáticas globais, assim como cooperação ambiental bilateral. A Estratégia Brasil afirma que a Noruega deseja fortalecer a cooperação com autoridades brasileiras para intensificação dos esforços para assegurar os direitos dos povos indígenas, apoio à sociedade civil e fortalecimento da cooperação entre povos indígenas da Noruega e do Brasil. Políticas e prioridades brasileiras A Constituição brasileira de 1988 concede direitos estendidos aos povos indígenas. O Brasil também ratificou a Convenção 169 da OIT sobre Povos Indígenas e Tribais. Até 1991, assuntos indígenas no Brasil eram de responsabilidade exclusiva da FUNAI. Isso mudou quando o presidente Collor emitiu quatro decretos repassando atribuições da FUNAI para outros ministérios e órgãos federais. A elaboração e implementação de políticas públicas indígenas continuam a sofrer de fragmentação e sobreposição, enquanto o papel da FUNAI, embora ainda responsável pela coordenação das políticas indígenas, foi reduzido principalmente para lidar com questões relacionadas à terra. A fim de abordar a limitada participação de representantes indígenas na formulação de políticas públicas, duas iniciativas foram lançadas na última década: a já mencionada criação da CNPI (2006) e o início da reestruturação da FUNAI (2009), que inclui a criação de instâncias consultivas locais/regionais. Entre as prioridades para o governo brasileiro estão a resolução das reivindicações pendentes por terra, o que inclui acomodar os diferentes grupos de interesse. Principalmente na região centrosul do Brasil, os povos indígenas estão envolvidos em disputas territoriais, particularmente com grandes proprietários de terra. É reconhecida a necessidade de implementar mecanismos sólidos de consulta. 2. Objetivos e prioridade temáticas Objetivo geral do Programa - Direitos dos povos indígenas fortalecidos através de uma participação indígena ampliada no debate público e na formulação de políticas 5
O Programa proporciona um arcabouço e uma plataforma para trabalhar com um foco específico em três áreas temáticas: 1) Capacitação e participação A participação indígena no Brasil é ainda frágil. Enquanto a participação é um fim em si, o cumprimento de outros direitos dos povos indígenas depende de sua capacidade de negociar e conduzir processos relevantes. O núcleo central do Programa consiste no fortalecimento de organizações indígenas e indigenistas com o objetivo de promover a participação indígena e a influência dos povos indígenas em processos de tomada de decisão. Esse objetivo será alcançado através de apoio institucional a organizações indígenas e indigenistas em todo o Brasil, bem como através da promoção de atividades de capacitação. Objetivo - Ampliada participação e influência dos povos indígenas em processos de tomada de decisão O Programa irá: - Contribuir para reforçar as bases para uma maior participação indígena em todos os níveis, através da capacitação e de formação no campo organizacional - Dar atenção especial à participação em processos de tomada de decisão - Dar atenção especial a organizações regionais representativas de povos indígenas - Apoiar a participação indígena na elaboração de políticas nacionais - Promover o diálogo e a articulação entre povos indígenas, governo e setor privado a respeito da responsabilidade social empresarial quanto aos direitos humanos - Melhorar a capacidade de participação dos povos indígenas nos processos políticos sobre mudanças climáticas e proteção florestal 2) Direitos indígenas e gestão territorial A questão geral de maior importância para os povos indígenas no Brasil continua a ser o direito à terra. O direito coletivo a terras tradicionalmente ocupadas é visto como uma precondição para a efetivação de outros direitos e para o bem-estar e a integridade cultural dos povos indígenas. Como as terras indígenas compreendem nada menos que 22% da Amazônia brasileira, os povos indígenas deveriam ter um papel central nas políticas de mudanças climáticas e de proteção da biodiversidade. Objetivo - Direitos coletivos dos povos indígenas ampliados e garantidos, com ênfase nos direitos territoriais O Programa irá: - Contribuir para o cumprimento dos direitos constitucionais relativos aos povos indígenas através do apoio a iniciativas para reconhecimento, demarcação e legalização de terras indígenas - Apoiar a proteção de terras indígenas e a gestão territorial sustentável - Apoiar o fortalecimento das capacidades de comunicação e estimular a permanente interlocução das organizações parceiras com a sociedade brasileira, com vistas a ampliar a 6
consciência nacional a respeito dos povos indígenas, seus direitos, estilos de vida, dilemas, etc. - Estimular relações entre organizações indígenas, setor privado e governo, em particular em relação a processos de consulta e Consentimento Livre, Prévio e Informado assim como acesso à compensação e à repartição de benefícios - Reforçar a capacidade dos povos indígenas para desempenhar um papel central nas políticas de mudanças climáticas (e a sua capacidade de enfrentar o impacto das mudanças climáticas que já são notados pelas comunidades) - Apoiar defensores de direitos humanos e lideranças indígenas que estão sujeitas a ameaças em decorrência de seu trabalho 3) Igualdade de gênero Organizações indígenas e indigenistas não têm reservado grande atenção a questões de gênero, em particular aos direitos das mulheres. No entanto, tais questões têm sido recentemente levantadas pelas próprias mulheres indígenas como pelas agências parceiras. Este é um tópico particularmente desafiador, em que alegações de respeito à diversidade cultural tendem a estabelecer resistências iniciais. O Programa irá ativamente identificar e buscar apoiar iniciativas que visam a reforçar a igualdade de gênero e a promoção da participação política das mulheres indígenas. A questão de gênero será também destacada como uma questão transversal em todos os documentos do Programa (solicitações de apoio, relatórios, reuniões anuais). Objetivo - Igualdade de gênero fortalecida e participação política de mulheres indígenas ampliada O Programa irá: - Contribuir para fortalecer as bases para a participação política das mulheres indígenas em todos os níveis, através da capacitação e da formação no campo organizacional - Estabelecer contato próximo com mulheres em organizações indígenas parceiras e estimular as organizações parceiras a alocar recursos para apoiar a participação de mulheres indígenas em diálogos e processos - Apoiar o envolvimento e a participação de mulheres indígenas na elaboração de políticas nacionais 3. Organizações parceiras e tipo de apoio Ao longo dos anos, o apoio do Programa tem envolvido diretamente mais de 65 diferentes povos indígenas que vivem em mais de 100 terras indígenas em 14 estados. O Programa continuará tendo uma ampla cobertura geográfica. Organizações indigenistas são atores técnicos e políticos importantes nos esforços para implementar e proteger os direitos indígenas no Brasil. O valor acrescentado do Programa consiste no apoio direto às organizações de povos indígenas, preparando os povos indígenas para se representar de forma mais qualificada e participar nos processos de tomada de decisão. O Programa apoiará por meio de: - Priorização do apoio financeiro a organizações representativas de povos indígenas - Priorização do apoio a organizações indígenas e indigenistas fora da região Amazônica, onde a maior das comunidades indígenas permanecem sem acesso a terras reconhecidas e demarcadas 7
- Inclusão de parcerias estratégicas com instituições multilaterais, destacadamente organizações da ONU - Compromisso de longo prazo - Foco no financiamento e apoio institucional - Estímulo à colaboração entre organizações indigenistas e organizações dos povos indígenas, incluindo iniciativas transfronteiriças 4. Modo de trabalho O papel da Embaixada no Programa é tanto financeiro como político. Além de administrar o Programa, a Embaixada irá: - Envolver-se no diálogo político com ministérios e instituições governamentais relevantes, incluindo a FUNAI - Explorar possibilidades de sinergias e colaboração entre stakeholders com posicionamentos próximos em relação a questões indígenas (ONU, doadores bilaterais e organizações internacionais) - Buscar a ampliação da cooperação com a FUNAI - Incluir sistematicamente questões relativas aos povos indígenas em relatórios políticos e iniciativas relevantes - Explorar possibilidades de sinergia com outras áreas temáticas da Embaixada (clima e floresta, energia e responsabilidade social empresarial) - Estimular organizações indígenas e indigenistas a acessarem recursos do Fundo Amazônia - Buscar a interação com outras embaixadas da Noruega na região, bem como com instituições relevantes na Noruega (p.ex. Sametinget - o parlamento Sami) 5. Gestão do Programa e capacitação Uma nova abordagem programática requer a revisão e atualização dos sistemas existentes de planejamento, monitoramento e avaliação. Isso inclui uma revisão dos modelos existentes, tais como modelos para proposta de projeto, plano de trabalho e relatório semestral e anual. O Programa continuará a promover oficinas de capacitação para parceiros em planejamento estratégico, gestão de projetos orientada a resultados, fortalecimento institucional e questões temáticas. O Programa se concentrará também na capacitação em temas e questões "novas" e relevantes como gênero, mudanças climáticas e responsabilidade social empresarial. O Programa procurará criar espaços de reunião em diferentes níveis, com o objetivo de ampliar e promover possíveis sinergias entre parceiros. Recursos humanos e financeiros Ainda que no limite, a Embaixada dispõe de recursos humanos suficientes para implementar e gerenciar o Programa, que conta também com consultores externos para monitoramento adicional dos projetos e iniciativas de capacitação com organizações parceiras. Uma execução satisfatória do Programa exigirá: - Ênfase crescente na capacitação de organizações indígenas - Realização de atividades conjuntas regulares (reuniões anuais, p.ex.) para fortalecer a abordagem programática - Apoio crescente a organizações indígenas - Busca contínua por iniciativas que promovam e apóiem questões de gênero 8
Formação técnica relevante e atualização temática para a equipe do Programa A equipe do programa identificou as seguintes necessidades em termos de formação técnica e de atualização temática: - Proteção dos Defensores dos Direitos Humanos - Mudanças climáticas e povos indígenas - Quadro jurídico e fóruns internacionais para a promoção dos direitos dos povos indígenas 6. Cronograma - Um manual de gestão operacional - incluindo revisão do sistema para seleção, planejamento, monitoramento e avaliação - será elaborado em fevereiro/março de 2015 - Um documento com orientações para o fortalecimento das organizações dos povos indígenas será elaborado no primeiro semestre de 2015 - Uma revisão intercalar da presente estratégia será realizada em 2017 Anexo - Lógica da intervenção 9
Anexo 1 Lógica da Intervenção Objetivo Geral: Direitos dos povos indígenas fortalecidos através de uma participação indígena ampliada no debate público e na formulação de políticas Objetivos Específicos Indicadores Hipóteses (+) e Riscos (-) Ampliada participação e influência dos povos indígenas em processos de tomada de decisão. Direitos coletivos dos povos indígenas ampliados e garantidos, com ênfase nos direitos territoriais. Igualdade de gênero fortalecida e participação política de mulheres indígenas ampliada. Capacitação e participação Indicador primário (+) Organizações parceiras prosseguem valorizando e Número e tipo de políticas públicas que foram fortemente priorizando ações de reforço de capacidades institucionais. influenciadas por demandas, propostas e visões dos povos (-) Fragmentação nas lutas indígenas e dificuldades de sua indígenas. articulação com outros movimentos sociais. Indicador de suporte (-) Políticas sociais inclusivas e de geração de renda Número de lideranças indígenas (mulheres/homens) produzem impactos negativos na organização e na vida dos capacitados em temas relacionados a organização social, povos indígenas. formação política e gestão institucional. Direitos indígenas e gestão territorial Indicadores primários (+) Sociedade brasileira mostra-se sensível aos problemas Evolução dos processos de reconhecimento oficial de e ameaças aos povos indígenas. Terras Indi genas e avanc os nos procedimentos (+) Acordos climáticos internacionais evoluem administrativos de regularizac a o fundia ria. satisfatoriamente. Proposições legislativas (PECs, PLs, PLPs, etc.) em (-) Intensificação dos conflitos em certas regiões (MT e MS, contradição com a estrutura legal de direitos dos povos p.ex.) dificultam a realização de atividades formativas e indígenas arquivadas ou rejeitadas no Congresso Nacional. organizativas. Indicadores de suporte (-) Perfil conservador do Congresso Nacional amplia Número e perfil de novas experiências implantadas em possibilidades de inflexão dos direitos indígenas. comunidades indígenas para gestão territorial. (-) Eventos climáticos extremos intensificam-se, afetando Mecanismos criados ou fortalecidos para levar mais e experiências de gestão territorial e condições de vida de melhores informações sobre os povos indígenas e seus famílias indígenas. direitos à sociedade brasileira. Igualdade de gênero Indicador primário Número e perfil de grupos, organizações ou instâncias de mulheres que foram criados ou fortalecidos. Indicador de suporte Número e tipo de iniciativa (seminários, encontros, oficinas, publicações, etc.) que tratam especificamente de temas prioritários para as mulheres indígenas. 10 (+) Organizações indígenas seguem valorizando a experiência das mulheres na busca de formas diferenciadas de trabalho e de organização. (+) Condições que permitam às mulheres participar de processos formativos e assumirem posições de liderança. (-) Organizações parcerias não conseguem atrair mulheres jovens para o trabalho formativo. Nota: indicadores primários e de suporte são complementares e buscam dar maior abrangência e estabilidade ao monitoramento de efeitos do Programa. Indicadores primários são os parâmetros centrais e relevantes para exame do grau de alcance das mudanças em nível de objetivos específicos; indicadores de suporte estão relacionados a processos, produtos ou serviços que têm importância destacada para alcance de um objetivo específico.