Curso de Siafi Uma Abordagem Prática da Execução Orçamentária e Financeira
Stéphano Leite dos Santos Paulo Henrique Feijó Curso de Siafi Uma Abordagem Prática da Execução Orçamentária e Financeira Volume II 2ª Edição Brasília 2014 Editora Gestão Pública
Curso de Siafi: Uma Abordagem Prática da Execução Orçamentária e Financeira Editora Gestão Pública 2014 Todos os direitos reservados Capa: Thiago Feijó Ponte Revisão: Tetê Oliveira Editoração eletrônica: Edimilson Alves Pereira Impressão e acabamento: Cidade Gráfica e Editora Santos, Stéphano leite dos. Curso de Siafi: Uma Abordagem Prática da Execução Orçamentária e Financeira / Stéphano Leite dos Santos, Paulo Henrique Feijó. 3a edição, Volume II, Brasília: Gestão Pública, 2014. 380 p.: il. Bibliografia ISBN 978-85-62880-07-0 1. Finanças Públicas - Brasil 2. Suprimento de Fundos 3. Cartão de Pagamentos do Governo Federal 4. Regime de Adiantamento 5. Sistema Integrado de Administração Financeira (Siafi). I. Feijó, Paulo Henrique. II. Título. CDD-336.81 TODOS OS DIREITOS RESERVADOS - É proibida a reprodução total ou parcial, de qualquer forma ou por qualquer meio, incluindo fotocópia, gravação ou informação computadorizada, sem permissão por escrito dos autores. A violação dos direitos de autor (Lei nº 9.610/1998) é crime estabelecido pelo artigo 184 do Código Penal. As opiniões expressas neste livro são de exclusiva responsabilidade dos autores, não expressando necessariamente a opinião dos órgãos e entidades onde os mesmos exercem ou exerceram atividade profissional. Muito zelo e técnica foram empregados na edição desta obra. No entanto, erros de digitação ou impressão poderão ter ocorrido. Caso o leitor identifique qualquer falha, favor informar mediante mensagem para: editora@gestaopublica.com.br. Os autores estão disponíveis para prestar esclarecimentos adicionais quanto a qualquer dúvida ou questionamento a respeito dos temas tratados neste livro: contato@financaspublicas.com.br. O editor e os autores não assumem qualquer responsabilidade por eventuais danos ou perdas decorrentes da aplicação dos conhecimentos e informações constantes desta publicação. Editora: Gestão Pública Editora e Treinamentos Sociedade Ltda. - EPP Condomínio Mansões Entre Lagos, Etapa 1, Conjunto U, Lote 28 Região dos Lagos, Sobradinho Brasília DF - CEP: 73255-900 Tel.: 61-9124-6315 E-mail: editora@gestaopublica.com.br
AGRADECIMENTOS Neste mundo mágico em que vivemos, somos herdeiros de nós próprios, tudo que fazemos ou pensamos volta para nós, na sua forma ou conteúdo, com o respectivo efeito multiplicador. Antonino Ferreira Agradecemos a oportunidade de escrever este livro à Secretaria do Tesouro Nacional, responsável em grande parte pelos nossos conhecimentos e experiência, e ainda aos colegas de trabalho e alunos, verdadeiras fontes de inspiração ao desenvolvimento desta obra. Oferecemos este trabalho aos nossos pais, filhos, companheiras e familiares que, muitas vezes, tiveram que compreender a nossa ausência para permitir a realização de um sonho.
SUMÁRIO Apresentação...11 Visão geral do livro...15 1 Concessão de Suprimento de Fundos...17 1.1 O que é suprimento de fundos?...20 1.2 Forma de movimentação do suprimento de fundos...22 1.3 O Papel do Ordenador de Despesas...25 1.4 As despesas realizáveis por suprimento de fundos...26 1.5 Restrições à concessão de suprimento de fundos...32 1.6 Regras gerais para a concessão...33 1.7 Limites orçamentários e financeiros para concessão e utilização do suprimento...35 1.8 Modelo de Proposta de Concessão de Suprimento de Fundos PCSF...39 1.9 Exemplo prático de concessão...41 2 Execução Orçamentária...47 2.1 Executando o Orçamento...50 2.2 Detalhando o Crédito Autorizado (DETAORC)...51 2.3 Descentralizando o Crédito Disponível (NC)...59 2.4 Empenhando a Despesa (NE)...61 2.5 Criando a Lista de Itens de Empenho (ATULI)...62 2.6 Emitindo o Empenho (NE)...69 2.7 Liquidando a Despesa no CPR (INCDH)...79 3 Gerenciamento do Cartão de Pagamento do Governo Federal (CPGF)...95 3.1 Acesso ao Autoatendimento Setor Público na internet...111 3.2 Consultando Demonstrativos Mensais...113 3.3 Incluindo ou alterando limites financeiros no AASP...120 3.4 Imprimindo a fatura do CPGF no AASP...128 3.5 Concedendo poderes para acesso de outros usuários ao AASP...132
4 Execução da Despesa pelo Suprido...137 4.1 Utilização dos Recursos pelo Suprido...139 4.2 Retenções Tributárias...141 4.3 Utilização do CPGF...152 4.4 Problemas mais Comuns Observados em Processos de Suprimento de Fundos...153 4.5 Modelo de Recibo de Pagamento ao Contribuinte Individual...155 5 Execução Financeira Conceitos e pagamento da fatura do CPGF...157 5.1 Solicitação de Recursos...159 5.2 Autorização para Utilização dos Recursos...163 5.3 Utilização dos Recursos pelo Suprido...166 5.4 Pagamento da Fatura...169 6 Retenções de Tributos e Contribuições Saque pelo valor líquido da despesa...193 6.1 Passo a Passo Retenções Tributárias...195 7 Retenções de Tributos e Contribuições Saque pelo valor bruto da despesa...233 7.1 Retenções Tributárias Saque do suprido pelo valor bruto da despesa...235 8 Prestação de Contas Reclassificação da Despesa...275 8.1 Aspectos Gerais da Prestação de Contas...277 8.2 Reclassificando a despesa no CPR...282 9 Prestação de Contas Devolução de Valores e baixa dos saques com o CPGF...301 9.1 Devolvendo o Valor do Saque não Utilizado (GRU/DU)...303 9.2 Devolvendo o valor não utilizado do processo de Suprimento de Fundos...318 9.3 Lançando no CPR os saques efetuados...328
Dúvidas mais Frequentes...337 Avaliação de Aprendizado...345 Legislação Básica...359 Referências...375
APRESENTAÇÃO Algumas pessoas podem se perguntar sobre os motivos para se escrever um livro sobre assunto tão específico da Administração Pública, como é o caso da rotina de suprimento de fundos. Realmente, trata-se de fato impensável no passado. Mas, como acontece em várias áreas do conhecimento humano, o tema finanças públicas evoluiu muito nos últimos anos. Essa evolução, acompanhada da revolução tecnológica trazida pelos sistemas informatizados e pelos modernos meios de pagamento, chegou ao setor público e trouxe como consequência a exigência por maior especialização profissional, com técnicos mais preparados e capazes de executar as rotinas de forma correta, sempre em benefício da sociedade. É bem verdade que a rotina de suprimento de fundos, ou regime de adiantamento de recursos a servidor designado no âmbito de uma unidade, não é novidade no ordenamento jurídico nacional, pois está prevista na Lei nº 4.320/1964. Nas empresas, essa modalidade de despesa é corriqueira e recebe nomes variados, como despesa de pequena monta, de pequeno valor ou fundo fixo de caixa. Entretanto, no Governo Federal, os mecanismos de execução e controle orçamentários e financeiros sofreram grandes mudanças. As implementações do Sistema Integrado de Administração Financeira (Siafi), da Conta Única e do Cartão de Pagamento do Governo Federal (CPGF) alteraram a forma de movimentação dos recursos e de pagamento por meio de suprimento de fundos. Atualmente, um dos instrumentos que viabiliza o controle das referidas despesas por meio do CPGF é o Portal da Transparência do Governo Federal (www.portaldatransparencia.gov.br). No auge da crise sobre a utilização do CPGF, em 2008, muitas impropriedades foram ditas e escritas na mídia em geral, salvo algumas exceções de colunistas especializados. Claramente, percebia-se uma completa desinformação sobre o tema. A ferramenta que proporcionou a transparência foi crucificada, quando na verdade deveria ter sido louvada. Parecia que todo o problema seria resolvido se, naquele momento, o CPGF fosse extinto. As iniciativas no sentido de se esclarecer à sociedade que essas despesas já ocorriam na Administração Pública, mas por meio de conta corrente bancária e sem a transparência necessária, foram poucas. No governo, sempre ocorreram por meio de conta corrente bancária, sem a transparência necessária para os cidadãos.. Assim, à época foi correta a resposta do Poder Executivo Federal quando, por meio de ato do presidente da República, determinou que todas as unidades utilizassem o cartão como instrumento de movimentação de suprimento de fundos. Dessa forma, a sociedade 11
efetivamente obteve instrumento para exercer o controle social, por meio da divulgação dos gastos dos agentes supridos na internet. Outras informações também devem ser disponibilizadas sobre a concessão dos suprimentos, para que o público em geral conheça os motivos da concessão e não tire conclusões sobre os gastos simplesmente em função do tipo do estabelecimento em que foi efetuado o gasto. Nesse sentido, o Governo Federal, por meio da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI), criou o Sistema do Cartão de Pagamentos (SCP), com o objetivo de discriminar as despesas realizadas com CPGF. Sob a ótica operacional, a experiência em sala de aula tem demonstrado que o assunto suprimento de fundos é um dos que mais suscitam dúvidas por parte do gestor público, principalmente dos marinheiros de primeira viagem, que muitas vezes são designados como agentes supridos e recebem adiantamento de recurso público para posterior prestação de contas. Além desse fato, o ordenador de despesas da unidade desempenha papel fundamental, com relação ao completo entendimento da rotina, pois é o responsável pela autorização do adiantamento e, em última instância, pela aprovação da prestação de contas. Sendo assim, o ponto inicial da discussão acontece quando o ordenador de despesas precisa realizar determinado gasto na unidade gestora e se depara com o seguinte questionamento: Posso realizá-lo por suprimento de fundos?. Talvez essa seja uma das perguntas mais corriqueiras em qualquer unidade gestora. A resposta não é direta, pois depende da situação e do tipo da despesa. No entanto, a melhor orientação segue a linha de que, sempre que possível, se deve evitar a realização de despesas por meio da sistemática de suprimento de fundos. As regras a serem seguidas, por se tratar de modalidade excepcional, invertem procedimentos e geram dificuldades operacionais. O processo de prestação de contas exige o cumprimento de exigências normativas e, se o gestor não estiver bem preparado e informado, a probabilidade de se cometer algum erro ou impropriedade é elevada. Porém, se você precisa trabalhar com esse tipo de despesa recomendamos mãos à obra! Ou melhor: a leitura da obra. Esse livro tem como objetivo demonstrar todas as etapas a serem seguidas em casos de suprimentos de fundos, desde a concessão até a prestação de contas, de forma a tratar os tópicos mais controversos da matéria e que requerem cuidados e atenção. Nunca perca de vista que as despesas públicas devem obedecer ao trâmite normal de aplicação (planejamento, licitação, empenho, liquidação e pagamento). Lembre-se que suprimento de fundos não é válvula de escape. Estabeleça relações contratuais de forma planejada com os fornecedores, evitando o fracionamento da despesa. O processo licitatório existe e as despesas com suprimento de fundos devem ser bem fundamentadas. Logo, é importante que o ordenador de despesas seja criterioso antes de autorizar a realização de despesas por meio de suprimento de fundos e que defina de forma clara e objetiva as despesas a serem executadas. Vale ressaltar, ainda, que suprimento de fundos é um assunto dinâmico e que sofre frequentes atualizações. Portanto, o gestor deve acompanhar de perto as eventuais alterações 12
na legislação e na rotina de execução. Esta segunda edição do livro proporciona a visão da rotina de suprimento à luz do SiafiWeb. Permeando todos esses aspectos, esperamos ajudá- -lo ao apresentar um passo a passo sobre como proceder em casos de despesas por meio da concessão de suprimento de fundos, incluindo ainda a legislação básica que regula o tema. Com esse conhecimento, não temos dúvidas de que você se sentirá mais seguro quando tiver de lidar com essa sistemática. Esse é o nosso principal objetivo! Boa leitura! Os Autores 13
VISÃO GERAL DO LIVRO Este livro está estruturado de forma que o leitor entenda as etapas da rotina de suprimento de fundos em todos os sistemas os quais o gestor é obrigado a interagir. Seus capítulos trazem os conceitos básicos, as regras da execução orçamentária e financeira, a prestação de contas, os aspectos diferenciais de movimentação por meio do Cartão de Pagamento do Governo Federal (CPGF) e por meio de conta bancária, entre outros tópicos. Vale ressaltar que não serão abordados, de maneira aprofundada, conceitos relacionados ao Siafi e à administração orçamentária e financeira, pois os mesmos foram tratados no Volume I dessa série; portanto, parte-se do princípio de que o leitor possui conhecimentos básicos sobre o tema e agora deseja conhecer a rotina de suprimento de fundos. Mesmo assim, o início dos capítulos traz uma espécie de resumo, que apresenta os principais temas envolvidos e algumas funcionalidades do SiafiWeb, permitindo ao leitor identificar os conceitos mais importantes para o bom acompanhamento de cada capítulo. No primeiro capítulo, são abordados os aspectos conceituais, as restrições, os limites financeiros e, em geral, os mecanismos de movimentação previstos na legislação. É o ponto de partida para o entendimento dos demais tópicos. A partir de uma situação hipotética estabelecida nesse capítulo, o leitor poderá acompanhar as demais etapas por meio de simulação no Siafi Educacional, com figuras que demonstram o passo a passo da execução orçamentária e financeira. A concessão de suprimento de fundos deve ser acompanhada de prévio empenho, conforme estabelece a legislação. O segundo capítulo trata das questões orçamentárias e descreve o detalhamento das dotações orçamentárias aprovadas, o empenho e a liquidação da despesa. Para entender os procedimentos que são mostrados na sequência do livro, é importante que o leitor conheça algumas ferramentas do Siafi, em especial aspectos do Subsistema de Contas a Pagar e a Receber (CPR). Executada a despesa até a etapa da liquidação, já é possível autorizar limites no Cartão de Pagamento do Governo Federal ou transferir os recursos ao agente suprido por meio de conta bancária. As principais consultas referentes ao gerenciamento do CPGF, através do Autoatendimento Setor Público (AASP), são apresentadas no terceiro capítulo. O AASP é um aplicativo disponibilizado pelo Banco do Brasil e utilizado para controle dos gastos realizados por meio do cartão. 15
Somente depois de se disponibilizar os limites para o agente suprido é que este poderá executar a despesa. O quarto capítulo traz a visão do suprido em relação à execução do gasto e algumas recomendações que devem ser seguidas para a aplicação correta dos recursos. No quinto capítulo, são abordados aspectos relevantes da execução financeira, com destaque para a solicitação dos recursos financeiros no Siafi, as possibilidades de imposição de crédito ao agente suprido, o estudo dos procedimentos referentes ao pagamento da fatura, o funcionamento da rotina de saque e a integração da referida rotina com a conta única. As regras para retenções tributárias estão separadas nos dois capítulos seguintes, sendo que o Capítulo 6 destaca a situação em que o suprido faz o saque pelo valor líquido da despesa e o Capítulo 7 quando o saque ocorre pelo valor bruto. O oitavo capítulo traz o aspecto conceitual, orçamentário e financeiro da prestação de contas pelo agente suprido. O leitor terá contato com as regras para a reclassificação da despesa. O estorno do valor sacado e não utilizado com o CPGF e a devolução desse valor por meio da Guia de Recolhimento da União se relacionam com a prestação de contas, mas são esmiuçados no Capítulo 9, que também apresenta os procedimentos de estorno do valor do suprimento concedido e não utilizado e a baixa da responsabilidade do agente suprido. Os três últimos capítulos trazem, respectivamente, a legislação básica que rege a rotina de suprimento de fundos, as dúvidas mais frequentes sobre o tema e suas respostas, e exercícios de fixação, acompanhados de gabarito comentado.. Assim, espera-se que o gestor, ao final da leitura, tenha os elementos essenciais para o entendimento da sistemática de suprimento de fundos, sob o enfoque normativo, conceitual, orçamentário e financeiro no âmbito do Governo Federal. 16