A Política das Agências Reguladoras Pedro Ivo Sebba Ramalho
Sumário da apresentação Estado e sociedade no Brasil: gramáticas políticas Reforma do Estado da década de 1990: reforma regulatória e agencificação O caso da Agência Nacional de Energia Elétrica Padrões de comportamento dos reguladores frente aos atores externos: corporativismo na regulação do setor elétrico Autonomia, controle, previsibilidade e transparência: insulamento burocrático e superprocedimentalização Conclusões
Estado e sociedade no Brasil: gramáticas políticas Referencial teórico Gramáticas políticas: conjunto de procedimentos, protocolos, normas e convenções, tanto oficiais quanto informais (Nunes) Instituições: estruturantes de interações sociais que geram situações políticas e econômicas, e produzem resultados baseados nas relações assimétricas de poder entre atores Neo-institucionalismo histórico: estudos comparativos, o papel do Estado como ente político autônomo, e o conceito de path dependecy
Estado e sociedade no Brasil: gramáticas políticas A sociedade brasileira foi formada em bases patrimoniais Forte tradição estatal: no Brasil, o Estado existiu antes da sociedade Clientelismo: trocas generalizadas ou pessoais Formação do Estado brasileiro: state building da Era Vargas deu início a uma moderna ordem capitalista no Brasil Novas gramáticas políticas: corporativismo, insulamento burocrático e universalismo de procedimentos
Estado e sociedade no Brasil: gramáticas políticas Corporativismo no Brasil: política deliberada do Estado Novo de Getúlio Vargas Incorporação do empresariado e operariado, atores emergentes no Brasil de 1930 Conjuntura: Desenvolvimento econômico urbano e industrial Relação entre capital e trabalho: instituições formais e legislação reguladora O sistema corporativo setorial bipartite brasileiro promoveu a criação de espaços políticos ao empresariado Corporativismo híbrido (estatal e societal), com preponderância do estatal
Estado e sociedade no Brasil: gramáticas políticas Reação ao clientelismo: insulamento burocrático e universalismo de procedimentos Universalismo de procedimentos: normas aplicadas indistintamente, impersonalismo, direitos iguais, noção de cidadania Burocratização do Estado brasileiro: procedimentalização das atividades estatais Criação do DASP (Departamento Administrativo do Serviço Público), 1938 Implantação de sistemas de mérito na seleção de pessoal e desenvolvimento das carreiras para os quadros administrativos do aparelho do Estado
Estado e sociedade no Brasil: gramáticas políticas Insulamento burocrático: ilhas de racionalidade e especialização, proteção do centro técnico do Estado Processos, resultados, rotinas e ambientes de decisão e formulação de políticas: finalidades técnicas por meios racionais (tradição racional-legal weberiana) Refrear o personalismo e a patronagem, eliminar incertezas do ambiente institucional Isolamento dos políticos e grupos de interesse (ingerências) Concepção: políticas econômicas e fiscais irresponsáveis ou de caráter populista privatização do interesse público mediante barganhas e acordos clientelistas Críticas (Diniz): deficit democrático Irracionalidade da burocracia: ineficiência do processo decisório Despolitização artificial do processo decisório: jogo político em segundo plano Autonomia e independência ameaçam interesse público: decisões de agentes não-eleitos
Reforma do Estado da década de 1990: reforma regulatória e agencificação Dez anos de agências reguladoras no Brasil: maior inovação institucional no Estado Agencificação (Santos; Di Pietro) ou agenciamento (Nunes) Inspiração no direito norte-americano Agências autônomas, agências executivas, agências reguladoras Novembro de 1995: Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado Maio de 1996: Construção do Marco Legal dos Entes Reguladores (CRE) Atuação do Estado na regulação de mercados, notadamente nos privatizados Desenhos institucionais diversos: contrato de gestão, ouvidoria, duração do mandato, recondução, definição do presidente da agência, quarentena, consultas e audiências públicas, relação com órgãos de defesa da concorrência
Reforma do Estado da década de 1990: reforma regulatória e agencificação Autarquias públicas federais de caráter especial: replicação em estados e municípios Independência e autonomia: autonomia reforçada (Aragão) Independência administrativa, autonomia financeira, ausência de subordinação Marca do desenho institucional: mandato estável dos dirigentes Sabatina no Senado Federal Vedação para demissão ad nutum Forte incentivo para a adesão ao modelo de agências reguladoras Gerações de agências: primeira (ANEEL, ANATEL e ANP), segunda (ANVISA, ANS) e terceira (ANA, ANTAQ, ANTT e ANCINE), e ANAC Efeito carona, isomorfismo organizacional, ou o chamado kit reguladoras (Santana)
O caso da Agência Nacional de Energia Elétrica Estudo de caso: Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) Padrões de comportamento dos reguladores frente aos atores externos: corporativismo na regulação do setor elétrico Padrões de representação de interesses em audiências e consultas públicas Reuniões de atores com a direção da Agência Autonomia, controle, previsibilidade e transparência: insulamento burocrático e super-procedimentalização Mecanismos e instrumentos de transparência e accountability Normas e procedimentos de padronização de comportamentos dos reguladores
Padrões de comportamento dos reguladores frente aos atores externos: corporativismo na regulação do setor elétrico Consultas e audiências públicas: incorporar a participação e a representação de interesses dos atores envolvidos no processo de formulação de políticas públicas nos setores regulados pelas agências Objetivos: Definição de regras para a operação de empresas nos setores Fixação de padrões de qualidade para produtos e serviços Estabelecimento de preços e tarifas Indicação de critérios para a fiscalização dos agentes econômicos Espaços públicos institucionalizados para discussão de propostas das agências Novo modelo de relação público-privado para a representação de interesses e a formulação de políticas, distinto do padrão corporativista estatal
Padrões de comportamento dos reguladores frente aos atores externos: corporativismo na regulação do setor elétrico Em 2005 e 2006, a ANEEL realizou 92 audiências e consultas públicas Dados sobre qualquer manifestação (modalidade ao vivo ou à distância) Total de contribuições recebidas: 1134 Contribuições das empresas do setor elétrico: 637 Contribuições de entidades de agentes: 173 Outros: 324
Padrões de comportamento dos reguladores frente aos atores externos: corporativismo na regulação do setor elétrico Proporção entre as contribuições nas audiências e consultas públicas da ANEEL, por categoria, em 2005 e 2006 (total de contribuições = 1134) 15% 56% 29% Agentes do setor elétrico Entidades dos agentes Outros
Padrões de comportamento dos reguladores frente aos atores externos: corporativismo na regulação do setor elétrico Contribuições nas audiências e consultas públicas da ANEEL, por categoria, em 2005 e 2006 (total de contribuições = 1134) Agentes do setor elétrico 637 Entidades dos agentes 173 Profissionais 120 Consumidores 118 Órgãos públicos 86
Padrões de comportamento dos reguladores frente aos atores externos: corporativismo na regulação do setor elétrico Contribuições nas audiências e consultas públicas da ANEEL, por segmento e por ano, em 2005 e 2006 Contribuições 2005 2006 TOTAL Agentes do setor elétrico 405 232 637 Entidades dos agentes 98 75 173 Profissionais 87 33 120 Consumidores 55 63 118 Órgãos públicos 64 22 86 TOTAL 709 425 1134
Padrões de comportamento dos reguladores frente aos atores externos: corporativismo na regulação do setor elétrico Contribuições nas audiências e consultas públicas da ANEEL apresentadas pela categoria das entidades dos agentes do setor elétrico, em 2005 e 2006 Entidade Participação ABRADEE (Assoc. Bras. de Distribuidores de Energia Elétrica) 33 APINE (Assoc. Bras. dos Produtores Independentes de Energia Elétrica) 26 ABRAGE (Assoc. Bras. das Empresas Geradoras de Energia Elétrica) 23 ABIAPE (Assoc. Bras. de Investidores em Autoprodução de Energia Elétrica) 22 ABRACEEL (Assoc. Bras. dos Agentes Comercializadores de Energia Elétrica) 13 ABRAGET (Assoc. Bras. das Geradoras Termelétricas) 13 ABRATE (Assoc. Bras. de Grandes Empresas de Transmissão de Energia Elétrica) 12 APMPE (Assoc. Bras. dos Pequenos e Médios Produtores de Energia Elétrica) 8 Outros 23 TOTAL 173
Padrões de comportamento dos reguladores frente aos atores externos: corporativismo na regulação do setor elétrico Número de reuniões de entidades de agentes do setor elétrico com a diretoria da ANEEL, em 2005 e 2006 ABRADEE 12 ABRAGET 7 APINE ABRACEEL ABCE 5 5 5 ABRATE 4 ABIAPE ABDIB 3 3 ABRAGEF ABRAGE 2 2 APMPE ABAR ABAE 1 1 1
Autonomia, controle, previsibilidade e transparência: insulamento burocrático e super-procedimentalização Transparência: compromisso de fornecer informação sistemática aos governados O que o governo faz, que meios utiliza para fazer, de que forma faz e, sobretudo, por que toma certas decisões num conjunto de outras alternativas possíveis Mitigar o risco regulatório: previsibilidade das regras e estabilidade do mercado Estimular os investimentos Garantir segurança, acesso e qualidade dos produtos aos cidadãos-consumidores Nas agências: segurança regulatória X assimetria de informações Forte incentivo para o comportamento oportunista de agentes
Autonomia, controle, previsibilidade e transparência: insulamento burocrático e super-procedimentalização Existem alguns instrumentos formais nas agências para ampliação da accountability Críticos: inexistem mecanismos efetivos de responsabilização e controle dos reguladores Ineficiência do exercício do controle da accountability favorece o insulamento Delegação e controle nas agências: complexidade, conhecimento e especialização técnica A especialização das funções dos reguladores seria um tipo de restrição à possibilidade de acompanhamento e controle dos atos dos reguladores, ampliando o deficit democrático
Autonomia, controle, previsibilidade e transparência: insulamento burocrático e super-procedimentalização Super-procedimentalização: padronização dos comportamentos (normas em volume e detalhamento) Profusão de critérios, métodos, técnicas, processos etc, definidos por atos administrativos de conteúdo normativo, que se destinam a regular a conduta e os comportamentos dos próprios agentes reguladores Objetivos: Previsibilidade dos atos Estabilidade do mercado Segurança jurídica aos administrados Proteger os direitos dos agentes econômicos e dos consumidores Universalismo e impersonalismo Respeito ao contraditório e ampla defesa Busca constante pela ampliação da transparência dos atos
Autonomia, controle, previsibilidade e transparência: insulamento burocrático e super-procedimentalização Tentativa de elevação da confiança da população nas atividades regulatórias desempenhadas pelas Agências Processo regular na elaboração de normas e regulamentos garantir a legitimidade dos atos, para conferir validade e aceitação Porém, conjunto de formalidades pode promover o deficit democrático: insuspeição e discricionaridade técnica As agências reguladoras se utilizam da procedimentalização não só para elaboração de normas, mas para uma série de atividades administrativas rotineiras
Autonomia, controle, previsibilidade e transparência: insulamento burocrático e super-procedimentalização A ANEEL tem seus processos disciplinados nas Normas de Organização Disciplinar as atividades organizacionais internas da Agência Sinalizar e garantir aos agentes externos uma série de prerrogativas e direitos Conteúdo substantivo: tomada de decisão, proteção do conhecimento e da informação, e conduta ética Procedimentos de funcionamento, ordem dos trabalhos e processo decisório da Diretoria Procedimentos gerais referentes às Reuniões Deliberativas Públicas da Diretoria Procedimentos para a criação, revisão e cancelamento de Súmulas Política de Segurança da Informação Comissão Permanente de Avaliação de Documentos Sigilosos Código de Ética da Agência Rotina operacional: gestão de documentos, bens patrimoniais e recursos humanos
Autonomia, controle, previsibilidade e transparência: insulamento burocrático e super-procedimentalização Mecanismos e instrumentos de accountability da ANEEL Consultas e audiências públicas Contrato de gestão Ouvidoria Conselhos de consumidores de energia elétrica Reuniões públicas da diretoria Acesso a informações no sítio da internet Relatórios e balanços
Autonomia, controle, previsibilidade e transparência: insulamento burocrático e super-procedimentalização Proporção entre audiências e consultas públicas da ANEEL, por ano, em 2005 e 2006 36 46 45 44 22 19 6 11 10 10 5 1 13 7 4 7 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Audiência pública Consulta pública
Autonomia, controle, previsibilidade e transparência: insulamento burocrático e super-procedimentalização Contrato de gestão: Parâmetros para a administração interna, os procedimentos administrativos e a avaliação do desempenho da Agência (objetivos, metas e indicadores) Focos: regulação econômica do setor de energia elétrica; fiscalização e qualidade dos serviços de energia elétrica; e efetividade no uso e na oferta de energia elétrica Ouvidoria: zelar pela qualidade dos serviços públicos de energia elétrica, recebendo, apurando e solucionando as reclamações de agentes e consumidores Conselhos de consumidores de energia elétrica: promover a participação da comunidade para orientar, analisar e avaliar as questões ligadas ao fornecimento, tarifas e adequação dos serviços prestados ao consumidor final
Autonomia, controle, previsibilidade e transparência: insulamento burocrático e super-procedimentalização Reuniões públicas da diretoria: possibilitar o acompanhamento in loco e pela internet do processo de tomada de decisões da diretoria da Agência Acesso a informações no sítio da internet: promover o acesso da sociedade aos documentos e informações sobre o setor elétrico a atuação da Agência, inclusive à sua prestação de contas Relatórios e balanços: apresentar a prestação de contas ao Tribunal de Contas da União (TCU) e as principais atividades e a evolução do setor elétrico, do ponto de vista da regulação
Conclusões A gramática do corporativismo societal é uma das faces das novas agências reguladoras brasileiras, marca trazida pelo processo de reforma do Estado brasileiro dos anos 1990; A super-procedimentalização tende a se tornar a base para o relacionamento entre a sociedade e o Estado, mediante a estipulação de critérios e métodos de diálogo e interação, como é o caso das audiências e consultas; A accountability das agências é um contrafluxo à tendência ao insulamento burocrático, ao mesmo tempo em que se pode configurar num esforço de afirmação ou reconhecimento pela sociedade e governo da chegada de um novo aparato institucional no Estado brasileiro: as agências reguladoras; As agências reguladoras brasileiras conformam-se numa tensão entre a continuidade das gramáticas políticas e a transfiguração de determinados aspectos das gramáticas do corporativismo, do insulamento e da procedimentalização.