BENS PÚBLICOS 1. CONCEITO A nossa aula de hoje versará sobre um tema bastante tranqüilo, de fácil assimilação e que não tem sido muito cobrado nos últimos concursos públicos de âmbito nacional: bens públicos. Apesar de não ser um conteúdo preferencial das bancas examinadoras, é necessário esclarecer que o tema apresenta algumas peculiaridades que costumam induzir os candidatos ao erro, por isso temos que ficar atentos. Dentre os vários conceitos de bens públicos formulados pelos nossos principais doutrinadores, destaca-se o de Hely Lopes Meirelles, segundo o qual bens públicos são todas as coisas, corpóreas ou incorpóreas, imóveis, móveis e semoventes, créditos, direitos e ações, que pertençam, a qualquer título, às entidades estatais, autárquicas, fundacionais e empresas governamentais. Analisando-se o conceito do saudoso professor, percebe-se que são incluídos como bens públicos aqueles de titularidade das empresas públicas e sociedades de economia mista, entendimento que é criticado pela doutrina majoritária e que também não está em conformidade com o conceito legal. Nos termos do artigo 98 do Código Civil Brasileiro (Lei 10.406/02), são públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem. O citado artigo é claro ao afirmar que somente os bens pertencentes às entidades regidas pelo direito público podem ser considerados bens públicos. Nesse sentido, somente podem ser considerados bens públicos aqueles pertencentes à União, aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios, às autarquias e às fundações públicas de direito público, nas respectivas esferas. Pergunta: Professor, qual conceito devo adotar para responder às questões de concursos públicos? Bem, apesar de o professor Hely Lopes Meirelles incluir os bens das empresas públicas e sociedades de economia mista (denominadas pelo autor de empresas governamentais) como bens públicos, esse não é o entendimento exigido nas questões de concursos públicos, pois contraria expressamente o artigo 98 do Código Civil Brasileiro, já que ambas as entidades são regidas pelo direito privado. Sendo assim, em regra, os bens www.pontodosconcursos.com.br 1
pertencentes às empresas públicas e sociedades de economia mista devem ser considerados bens privados. Atenção: Lembre-se de que as empresas públicas e sociedades de economia mista que prestam serviços públicos em regime de exclusividade (monopólio), como é o caso da Empresa Brasileira de Correios, gozam de todas as prerrogativas das entidades regidas pelo direito público, inclusive em relação aos seus bens, que serão considerados públicos. Além disso, é válido destacar ainda que os bens de titularidade das fundações públicas de Direito privado não são considerados públicos, prerrogativa inerente somente aos bens das fundações públicas de direito público. 2. CLASSIFICAÇÃO São várias as classificações de bens públicos formuladas pelos nossos principais doutrinadores, mas, para fins de concursos públicos, é importante destacar a que leva em conta a titularidade (propriedade), a disponibilidade e a destinação. 2.1. Quanto à titularidade Quanto à titularidade ou propriedade, os bens públicos podem ser federais (como é o caso do Rio São Francisco, que banha mais de um Estado e, portanto, pertence à União); estaduais ou distritais (como é o caso das rodovias estaduais ou distritais: MG 120, SP 160, DF 280, etc.); municipais (como acontece com inúmeras praças públicas); autárquicos (um prédio pertencente ao INSS, por exemplo) ou fundacionais (veículo pertencente ao IBGE, que é uma fundação pública de Direito público). No artigo 20 da CF/88 estão relacionados os bens pertencentes à União. Já os bens de titularidade dos Estados e Distrito Federal estão relacionados no artigo 26 da CF/88. Entretanto, é importante esclarecer que a relação prevista no artigo 26 não é taxativa, pois aos Estados podem pertencer outros bens como seus prédios, veículos, dívida ativa, entre outros. Em relação aos Municípios, constata-se que os seus bens não foram expressamente relacionados no texto constitucional. Todavia, é lógico que existe um conjunto de bens que são de sua titularidade, a exemplo das ruas, praças, logradouros públicos, jardins públicos e ainda edifícios, veículos e demais bens móveis e imóveis que integram o seu patrimônio. www.pontodosconcursos.com.br 2
2.2. Quanto à disponibilidade Essa classificação objetiva distinguir os bens públicos em relação à sua disponibilidade pelas pessoas jurídicas a que pertencem. 2.2.1. Bens indisponíveis São bens indisponíveis aqueles não podem ser alienados (onerados nem desvirtuados das finalidades a que estão afetados) pela Administração Pública em razão de não possuírem natureza patrimonial (quanto custa o mar que banha Fernando de Noronha?). Nesse caso, recai sobre o Poder Público a obrigação de conservá-los e melhorá-los em prol da coletividade. Como exemplo, podemos citar grande parte dos bens de uso comum do povo, tais como as florestas, os mares, os rios, etc. 2.2.2. Bens patrimoniais indisponíveis Bens patrimoniais indisponíveis são aqueles que não podem ser alienados pela Administração Pública, mesmo possuindo natureza patrimonial, pois estão afetos a uma destinação específica. É válido esclarecer que os bens patrimoniais indisponíveis são suscetíveis de avaliação pecuniária, mas, enquanto estiverem sendo utilizados pelo Estado para alcançar os seus fins, não podem ser alienados. Podemos citar como exemplos os bens de uso especial (edifícios públicos onde estão instalados vários serviços públicos e ainda os veículos públicos). Enquanto o Estado estiver utilizando um edifício de sua propriedade para a prestação de serviços públicos, por exemplo, mesmo que receba uma proposta financeira muito vantajosa, não poderá dispor do imóvel. 2.2.3. Bens patrimoniais disponíveis Como o próprio nome informa, bens patrimoniais disponíveis são aqueles passíveis de alienação (venda, por exemplo), desde que respeitadas as condições e formas estabelecidas em lei, já que não estão afetos a nenhuma finalidade pública específica, a exemplo dos bens dominicais. 2.3. Quanto à destinação ou ao objetivo a que se destinam 2.3.1. Bens de uso comum do povo São as coisas móveis ou imóveis pertencentes às entidades regidas pelo Direito público e que podem ser utilizadas por qualquer indivíduo, www.pontodosconcursos.com.br 3
independentemente de autorização ou qualquer formalidade, a exemplo das praias, rios, ruas, praças, estradas e os logradouros públicos (inciso I do artigo 99 do Código Civil). Qualquer ser humano pode utilizar-se dos citados bens públicos, independentemente de sexo, idade, cor, origem ou religião, desde que respeite a destinação e as regras estabelecidas para a sua utilização. Um indivíduo não pode fechar a rua em que está localizada a sua casa, por exemplo, para realizar uma festa junina, sem autorização do Poder Público. Da mesma forma, não é possível utilizar a praça central da cidade para se esticar um gigantesco varal com o objetivo de secar roupas (dureza, né!). Para a utilização anormal do bem de uso comum do povo, é necessário e imprescindível comunicar previamente ao Poder Público, ou, conforme acontece em alguns casos, solicitar autorização. ATENÇÃO: Atualmente tem sido muito comum a Administração cobrar pela utilização de determinados bens de uso comum do povo, como acontece com os pedágios. A título de exemplo, para se fazer uma viagem de Belo Horizonte a São Paulo pela BR 381 (Rodovia Fernão Dias bem de uso comum do povo), o motorista terá que pagar, em cada um dos 08 (oito) pedágios que foram construídos (até o momento sete já estão funcionando), o valor de R$ 1,10 (um real e dez centavos) a título de tarifa. É válido destacar que a referida cobrança é constitucional (pelo menos esse é o entendimento do STF) e está respaldada em diversos dispositivos legais, a exemplo do artigo 103 do Código Civil Brasileiro. 2.3.2. Bens de uso especial Bens públicos de uso especial são aqueles utilizados pelos seus proprietários (União, Estados, Distrito Federal, Municípios, autarquias e fundações públicas de Direito público) na execução dos serviços públicos e de suas atividades finalísticas, a exemplo de seus computadores, dos veículos, do prédio de uma escola, de um hospital, de uma cadeia, do edifício onde se encontra uma repartição pública etc. Deve ficar bem claro que, neste caso, temos bens que estão sendo usados para um fim especial: a satisfação do interesse público. Sendo assim, enquanto possuírem essa destinação, são inalienáveis. Além de serem utilizados pelos seus proprietários (União, Estados, Distrito Federal, Municípios, autarquias e fundações públicas de Direito público), é lógico que os bens de uso especial também podem ser usados por particulares, em situações específicas. www.pontodosconcursos.com.br 4
Exemplo: Quando o indivíduo comparece ao prédio público onde está instalado o INSS para formalizar o seu pedido de aposentadoria, está usufruindo de um bem de uso especial. O mesmo ocorre com os alunos de uma escola pública estadual ou municipal. Por outro lado, o indivíduo não pode solicitar o empréstimo do computador de propriedade do INSS para fazer as suas atividades de faculdade no fim de semana, pois este possui uma finalidade de uso restrito ao INSS. ATENÇÃO: Quando os bens de uso especial forem passíveis de utilização por particulares, a Administração poderá regular essa utilização, estabelecendo a necessidade de pagamento de determinado valor (como ocorre na visitação a museus públicos), o respeito a horários (que deve ser seguido pelos alunos de uma escola pública), entre outros. 2.3.3. Bens dominicais Bens dominicais são aqueles que, apesar de integrarem o patrimônio da União, Estados, Distrito Federal, Municípios, autarquias e fundações públicas de direito público, não estão sendo utilizados para uma destinação pública especifica, a exemplo de prédios públicos desativados, dívida ativa, terrenos sem qualquer destinação específica, entre outros. Sendo assim, se um bem pertencente a uma entidade de Direito público está sendo utilizado em prol da coletividade ou, ainda, está sendo utilizado especificamente pelo seu proprietário na consecução das atividades administrativas, não poderá ser enquadrado como dominical, pois possui uma finalidade ou destinação específica. Enquanto forem considerados dominicais, a Administração poderá dispor desses bens, desde que respeitadas as formas e as condições estabelecidas em lei. 3. AFETAÇÃO E DESAFETAÇÃO O professor José dos Santos Carvalho Filho explica com maestria os dois institutos. Para o autor, o tema da afetação e da desafetação diz respeito aos fins para os quais está sendo utilizado o bem público. Se um bem está sendo utilizado para determinado fim público, seja diretamente pelo Estado, seja pelo uso dos indivíduos em geral, diz-se que está afetado a determinado fim público. Por exemplo: uma praça, como bem de uso comum do povo, se estiver tendo sua natural utilização será considerada um bem www.pontodosconcursos.com.br 5
afetado ao fim público. O mesmo se dá com um ambulatório público: se no prédio estiver sendo atendida a população com o serviço de assistência médica e ambulatorial, estará ele também afetado a um fim público. Ao contrário, o bem se diz desafetado quando não está sendo usado para qualquer fim público. Por exemplo: uma área pertencente ao Município na qual não haja qualquer serviço administrativo é um bem desafetado de fim público. Uma viatura policial alocada ao depósito público como inservível igualmente se caracteriza como bem desafetado, já que não utilizado para a atividade administrativa normal. Quando os bens não estão afetados a um fim público, serão considerados dominicais e, portanto, poderão ser alienados pela Administração nos termos e condições previstas na lei. Por outro lado, caso a Administração decida alienar um bem de uso comum do povo (o terreno onde atualmente está construída uma praça, por exemplo) ou mesmo um bem de uso especial (o prédio onde atualmente funciona uma Secretaria de Governo), deverá primeiramente efetuar a desafetação desse bem para, somente depois, concretizar a transação, mediante autorização legislativa. Nesse caso, depois que os bens de uso comum do povo ou de uso especial forem desafetados, tornar-se-ão bens dominicais. É comum as bancas examinadoras cobrarem a diferença entre afetação e desafetação, conforme você pode constatar na questão abaixo: (ESAF / Procurador da Fazenda Nacional / 1998) O processo pelo qual um bem público de uso comum passa a classificar-se como bem dominical denomina-se: a) Alienação b) Desapropriação c) Retrocessão d) Tombamento e) Desafetação Resposta: letra e. Da mesma forma que determinados bens podem ser desafetados de uma finalidade pública, passando a ser considerados dominicais, também poderão ser afetados por ato administrativo ou por lei. Exemplo: Um terreno abandonado, de propriedade do município (até então considerado dominical), pode ser afetado a uma finalidade pública, servindo de estacionamento para os veículos da Secretaria Municipal da Fazenda. Nesse caso, o bem (terreno) deixará de ser dominical para ser um bem de uso especial. www.pontodosconcursos.com.br 6
ATENÇÃO: Somente a entidade proprietária do bem público possui competência para realizar as operações de afetação e desafetação, valendose da melhor oportunidade e conveniência. Sendo assim, um Estado não pode afetar um bem público que seja de titularidade de um Município, assim como a União não pode desafetar um bem público que seja de titularidade de um Estado, e vice-versa. 4. REGIME JURÍDICO Como consequência do regime jurídico-administrativo, os bens públicos gozam de algumas características que já estudamos anteriormente e que os diferenciam dos bens privados: a inalienabilidade, a impenhorabilidade, a imprescritibilidade e a não-onerabilidade. 4.1. Inalienabilidade A inalienabilidade é uma característica que impede a alienação ou transferência (venda, doação, permuta) de bens públicos a terceiros enquanto estiverem afetados. Entretanto, caso os bens sejam desafetados, poderão ser alienados, desde que respeitadas as condições legais. É importante esclarecer que existem bens públicos que serão sempre inalienáveis, a exemplo dos mares, rios, praias e florestas, que são bens de uso comum do povo e possuem natureza não-patrimonial. ATENÇÃO: O próprio Código Civil, em seus artigos 100 e 101, afirma que os bens de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem sua qualificação, na forma que a lei determinar. Já os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei. Pergunta: Professor, inalienabilidade e alienabilidade condicionada são expressões sinônimas? Existem alguns doutrinadores que afirmam que a expressão inalienabilidade não consegue transmitir, com precisão, essa característica dos bens públicos. O professor José dos Santos Carvalho Filho, por exemplo, afirma que o mais correto seria incluir como uma das características dos bens públicos a alienabilidade condicionada e não a inalienabilidade. O eminente autor afirma que a regra é a alienabilidade na forma em que a lei dispuser a respeito, atribuindo-se a inalienabilidade somente nos casos do art. 100, e assim mesmo enquanto perdurar a situação específica que envolve os bens. www.pontodosconcursos.com.br 7
Sendo assim, em questões de concursos, pode ser que você encontre as expressões inalienabilidade (que é mais comum) ou alienabilidade condicionada, mas ambas estão corretas. 4.2. Impenhorabilidade A impenhorabilidade é a característica do bem público que impede que sobre esse bem recaia uma penhora judicial. Podemos conceituar a penhora, nas palavras de Liebman, como o ato pelo qual o órgão judiciário submete a seu poder imediato determinados bens do executado, fixando sobre eles a destinação de servirem à satisfação do direito do exeqüente. Tem, pois, natureza de ato executório". Sendo assim, quando um devedor deixa de pagar suas dívidas, o credor pode ingressar com uma ação judicial e requerer ao juiz que determine a penhora de bens daquele a fim de que sejam posteriormente vendidos, em hasta pública, e o respectivo valor repassado ao credor. Entretanto, como os bens públicos são impenhoráveis, caso o credor tenha algum crédito a receber da União, Estados, Municípios, Distrito Federal, autarquias ou fundações públicas de direito público, não poderá requerer ao judiciário a penhora de bens públicos para garantir o seu crédito, pois este será pago nos termos do artigo 100 da Constituição Federal, ou seja, através do regime de precatórios. 4.3. Imprescritibilidade A imprescritibilidade assegura a um bem público a impossibilidade de ser adquirido por terceiros mediante usucapião. O usucapião nada mais é que a aquisição da propriedade em decorrência do transcurso de um certo lapso temporal (15, 10 ou 05 anos, dependendo da situação específica). O 3º do artigo 183, bem como o artigo 191 da Constituição Federal estabelecem expressamente que os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião. Isso quer dizer que, independentemente do tempo que a pessoa tiver a posse mansa e pacífica de um bem público, móvel ou imóvel, jamais conseguirá a propriedade definitiva desse bem, mesmo mediante ação judicial, pois ele integra o patrimônio da União, Estados, Municípios, Distrito Federal, autarquias ou fundações públicas de direito público, e, portanto, é imprescritível. 4.4. Não-onerabilidade www.pontodosconcursos.com.br 8
Onerar um bem significa fornecê-lo em garantia ao pagamento de uma determinação obrigação. Assim, caso um particular necessite de um empréstimo e tenha uma joia guardada em casa, por exemplo, poderá comparecer à Caixa Econômica Federal e oferece-la como garantia para a obtenção de um empréstimo. Futuramente, quando o empréstimo for pago, a joia será devolvida para o seu proprietário. Entretanto, caso o devedor não consiga pagar o empréstimo, ela será vendida e o valor, utilizado para quitar o débito. Em relação aos bens públicos, o artigo 1.420 do Código Civil é expresso ao afirmar que só aquele que pode alienar poderá empenhar, hipotecar ou dar em anticrese. Sendo assim, como os bens públicos são inalienáveis, também não poderão sem empenhados, hipotecados ou dados em anticrese, ou seja, não podem ser onerados. 5. PRINCIPAIS ESPÉCIES DE BENS PÚBLICOS São várias as espécies de bens públicos apresentadas pelos principais doutrinadores nacionais. Contudo, para fins de concursos públicos, iremos nos restringir às principais, que são realmente objeto de provas. 5.1. Terras devolutas Terras devolutas são aquelas que integram o patrimônio das pessoas federativas (União, Estados, Municípios e Distrito Federal), mas não são utilizadas para quaisquer finalidades públicas específicas. Nos termos do inciso II do artigo 20 da CF/88, são bens da União somente as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei. As demais terras devolutas, não compreendidas entre as da União, são de propriedade dos Estados, nos termos do inciso IV do artigo 26 da CF/88. 5.2. Terrenos de marinha Nos termos do artigo 2º do Decreto-Lei 9.760/46, são terrenos de marinha, em uma profundidade de 33 (trinta e três) metros, medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posição da linha da preamar-médio de 1831: a) os situados no continente, na costa marítima e nas margens dos rios e lagoas, até onde se faça sentir a influência das marés; b) os que contornam as ilhas situadas em zona onde se faça sentir a influência das marés. www.pontodosconcursos.com.br 9
O inciso VII do artigo 20 da CF/88 declara expressamente que são bens da União os terrenos de marinha e seus acrescidos e são classificados como dominicais. 5.3. Terrenos acrescidos São terrenos acrescidos de marinha os que se tiverem formado, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento aos terrenos de marinha (artigo 3º do Decreto-Lei 9.760/46). Nos moldes do já citado inciso VII do artigo 20 da CF/88, os terrenos acrescidos também são bens da União. 5.4. Terrenos reservados ou terrenos marginais Terrenos reservados são aqueles que, banhados pelas correntes navegáveis, fora do alcance das marés, se estendem até a distância de 15 metros para a parte da terra, contados desde a linha média das enchentes ordinárias. 5.5. Terras tradicionalmente ocupadas pelos índios O 1º do art. 231 da CF/88 declara expressamente que as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios são as por eles habitadas em caráter permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais necessários a seu bem-estar e as necessárias à sua reprodução física e cultural, segundo os usos, costumes e tradições. Afirma o inciso XI do artigo 20 da CF/88 que são bens da União as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios, sendo consideradas, então, bens de uso especial, já que possuem uma destinação específica. 5.6. Plataforma continental Plataforma Continental é a designação atribuída à margem dos continentes que está submersa pelas águas do oceano. Possui como principal característica o declive pouco acentuado e o aumento progressivo da profundidade até cerca de 200 metros, descendo depois bruscamente para maiores profundidades (a esta zona de descida brusca é dada a designação de talude continental). Trata-se geralmente de uma região com muitos recursos naturais, notadamente piscatórios e petrolíferos, o que justifica o fato de o inciso V do artigo 20 da CF/88 incluí-la entre os bens da União. www.pontodosconcursos.com.br 10
5.7. Ilhas CURSO ON-LINE DIREITO ADMINISTRATIVO TEORIA O professor Diógenes Gasparini define ilha como uma porção de terra que se eleva acima das águas mais altas e por estas cercada em toda a sua periferia. Afirma ainda o autor que podem surgir no mar e, nesse caso, são chamadas marítimas, ou no curso dos rios públicos, nos de águas comuns ou nos lagos, e aí são chamadas, respectivamente, de fluviais e lacustres. É válido esclarecer que as ilhas marítimas podem ser oceânicas ou costeiras. São oceânicas quando localizadas distantes da costa e não têm relação geológica com o relevo do continente. Por outro lado, são denominadas costeiras quando se formam do próprio relevo da plataforma continental. Nos termos do inciso IV do artigo 20 da CF/88, ambas integram o patrimônio da União, exceto as que contenham a sede de Municípios, aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e aquelas previstas no inciso II do artigo 26 da CF/88 (que integram o patrimônio do Estado). Consoante o disposto no inciso IV do artigo 20 da CF/88, as ilhas fluviais e lacustres somente pertencerão à União quando se localizarem nas zonas limítrofes com outros países. Nos demais casos, integrarão o patrimônio do Estado em que estiver localizada (inciso III do artigo 26 da CF/88). 5.8. Faixa de fronteira O artigo 1º da Lei 6.634/79 estabelece que é considerada área indispensável à Segurança Nacional a faixa interna de 150 km (cento e cinqüenta quilômetros) de largura, paralela à linha divisória terrestre do território nacional, que será designada como Faixa de Fronteira.. O 2º do artigo 20 da CF/88 também afirma que a faixa de até cento e cinqüenta quilômetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres, designada como faixa de fronteira, é considerada fundamental para defesa do território nacional, e sua ocupação e utilização serão reguladas em lei. 6. USO DOS BENS PÚBLICOS 6.1. Utilização pela Administração Pública Os bens públicos podem ser utilizados pelos seus respectivos proprietários (União, Estados, Municípios, Distrito Federal, autarquias e fundações públicas de Direito público), pelo povo, através do uso comum e por quaisquer pessoas físicas ou jurídicas, através do uso privativo. www.pontodosconcursos.com.br 11
A utilização dos bens públicos pela própria Administração rege-se pelas normas administrativas internas, que são editadas com o objetivo de garantir a conservação, a guarda e o melhoramento de tais bens. Informa o professor Diógenes Gasparini que o uso deve sempre observar a legislação que lhe é pertinente, principalmente a municipal, no que concerne a leis de zoneamento, de edificação e de uso e ocupação do solo, não importando a natureza do usuário (federal, estadual, municipal ou ainda particular). 6.2. Utilização pelo povo Diferentemente do que ocorre na utilização privativa de um bem público por particulares, que deverá observar as condições legais, na utilização comum pelo povo, existe uma maior liberdade, marcada pela igualdade dos usuários e pela inexistência de qualquer outorga administrativa (concessão, permissão ou autorização). A utilização ocorre sem maiores formalidades legais até que não seja dada uma destinação específica ao bem. 6.3. Utilização privativa É possível que a Administração imponha aos bens públicos, principalmente os imóveis, um regime de utilização privativa que satisfaça ao interesse público e não importe em alienação, desde que atendidos os requisitos legais de uso. Embora o uso privativo decorra, em regra, de institutos jurídicos próprios do Direito privado, a exemplo da locação e do comodato, é possível vislumbrarmos ainda a utilização através da autorização, permissão e concessão de uso (que são os mais exigidos em questões de concursos públicos). 6.3.1. Autorização de uso Nas palavras do professor Celso Antônio Bandeira de Mello, "autorização de uso de bem público é o ato unilateral pelo qual a autoridade administrativa faculta o uso de bem público para utilização episódica de curta duração. Trata-se de um ato discricionário e precário pelo qual a Administração autoriza o particular a utilizar um bem público, de forma gratuita ou onerosa, para satisfazer inicialmente o seu interesse privado. É necessário esclarecer que a Administração não está obrigada a autorizar o particular a utilizar um bem público, mesmo que sejam atendidos todos os requisitos previstos em lei, pois a decisão insere-se dentro da discricionariedade administrativa. Ademais, por se tratar de ato precário, mesmo que a Administração decida autorizar a utilização de determinado www.pontodosconcursos.com.br 12
bem público, pode rever a decisão a qualquer momento, independentemente de indenização (quando as autorizações forem concedidas por prazo indeterminado). Por último, destaca-se que não existe a necessidade de licitação para a concessão de autorização de uso de bem público. 6.3.2. Permissão de uso O professor Celso Antônio Bandeira de Melo afirma que se trata de ato unilateral, precário e discricionário quanto à decisão de outorga, pelo qual se faculta a alguém o uso de um bem público. Sempre que possível, será outorgada mediante licitação ou, no mínimo, com obediência a procedimento em que se assegure tratamento isonômico aos administrados (como, por exemplo, outorga na conformidade de ordem de inscrição). São muito semelhantes as características da autorização e da permissão de uso. Na verdade, a principal diferença entre ambos os institutos está no fato de que na primeira prevalece o interesse do particular, apesar de também se vislumbrar o interesse público, mas em caráter secundário. Em relação à permissão de uso, ocorre a conjugação do interesse público com o interesse particular. O professor José dos Santos Carvalho Filho informa que o ato de permissão de uso é praticado intuitu personae, razão por que sua transferência a terceiros só se legitima se houver consentimento expresso da entidade permitente. Nesse caso, a transferibilidade retrata a prática de novo ato de permissão de uso a permissionário diverso do que era favorecido pelo ato anterior. Quanto à necessidade de licitação, declara o mesmo autor que será necessária sempre que for possível e houver mais de um interessado na utilização do bem, evitando-se favorecimentos ou pretensões ilegítimas. Em alguns casos especiais, porém, a licitação será inexigível, como, por exemplo, a permissão de uso de calçada em frente a um bar, restaurante ou sorveteria. 6.3.3. Concessão de uso Concessão de uso de bem público é o contrato administrativo pelo qual o Poder Público atribui a utilização exclusiva de um bem de seu domínio a um particular, para que o explore por sua conta e risco, segundo a sua específica destinação. Trata-se de um ato bilateral (o que o caracteriza como um contrato administrativo) ao contrário das autorizações e permissões de uso, que são www.pontodosconcursos.com.br 13
atos administrativos unilaterais. Sendo ato bilateral de natureza negocial ou contratual, possui maior solenidade e expectativa de permanência ou estabilidade que a permissão ou autorização de uso de bem público, que se caracterizam pelo alto grau de precariedade. Outra importante informação é o fato de que, em algumas concessões de uso, o interesse do particular estará nivelado ao interesse da Administração, o que não é uma regra, pois é possível constatarmos em concessões de uso a prevalência do interesse particular, em situações específicas. ATENÇÃO: As concessões de uso podem ser realizadas onerosa ou gratuitamente, dependendo do caso em concreto. Além disso, a regra em relação à concessão de uso é a obrigatoriedade de licitação para a seleção do concessionário que apresenta as melhores condições de utilização do bem público. Bem, por hoje é só! Provavelmente você percebeu que não existem maiores dificuldades na assimilação do tema bens públicos, mesmo porque o conteúdo é bem pequeno, o que restringe a quantidade de questões em provas. Sendo assim, não deixe de enviar para o nosso fórum todas as suas dúvidas. Bons estudos! QUESTÕES PARA FIXAÇÃO DO CONTEÚDO ESAF 01. (Arquivista/ENP 2006/ESAF) Quanto aos bens do domínio privado do Estado, é incorreto afirmar: a) os bens dominicais são aqueles bens que pertencem ao Estado em sua qualidade de proprietário. b) os bens dominicais constituem patrimônio da União, dos Estados e dos Municípios, como objeto de direito real ou pessoal de cada um desses entes. c) os bens dominicais podem ser cedidos a particulares para fins de utilidade pública. d) a alienação ou cessão de terras do Estado com área superior a 2.500 ha depende de aprovação prévia do Congresso Nacional. e) os bens dominicais estão sujeitos ao usucapião. 02. (Arquivista/ENP 2006/ESAF) Não é correto afirmar que: a) a autorização de uso é ato administrativo bilateral, vinculante, concedido a título precário, para que o particular utilize bem público com exclusividade. www.pontodosconcursos.com.br 14
b) a permissão de uso é ato administrativo unilateral, discricionário e precário, gratuito ou oneroso, pelo qual se faculta a utilização de bem público, para fins de interesse público. c) a autorização faculta o uso privativo do bem público no interesse privado do interessado, enquanto a permissão implica a utilização privativa do bem público para fins de interesse coletivo. d) a concessão de uso é o contrato administrativo pelo qual o Poder Público outorga a terceiro a utilização privativa de um bem de seu domínio, para que a exerça segundo a sua destinação. e) a concessão de uso de bem público deve ser precedida de licitação. 03. (Arquivista/ENP 2006/ESAF) Quanto aos terrenos de marinha, não é correto afirmar que: a) a sua utilização pelo particular transfere a este o domínio direto, acarretando o pagamento de foro anual à União. b) seus acrescidos se formam naturalmente ou artificialmente para o lado do mar ou dos rios e lagos em seguimento aos seus terrenos. c) são aqueles banhados pelas águas do mar, dos rios e lagoas, até onde se faça sentir a influência das marés, numa distância de até 33 metros para a parte da terra, medidos horizontalmente da posição da linha do preamar médio de 1831. d) compreendem aqueles que contornam as ilhas situadas em zona onde se faça sentir a influência das marés. e) pertencem exclusivamente à União e têm a natureza de bens dominicais. 04. (ESAF / Técnico de Finanças e Controle / 2001) Os bens públicos de uso especial são a) aqueles utilizados por todos, sem necessidade de autorização ou consentimento. b) aqueles destinados a formar a reserva patrimonial do Poder Público, sem utilidade imediata. c) todos aqueles que integram o patrimônio público. d) aqueles utilizados pela Administração Pública para a realização de suas atividades e satisfação de seus objetivos. e) aqueles conhecidos como bens dominicais. 05. (ESAF / Defensor Público Ceará/2002) Quanto à utilização dos bens de uso especial é correto afirmar: a) são bens de uso especial aqueles onde estão instalados repartições públicas, aqueles utilizados através de permissão de uso e os cedidos através de direito real de uso. www.pontodosconcursos.com.br 15
b) são os bens onde estão instaladas as repartições públicas e, como regra, o uso que as pessoas podem fazer deles é o que corresponda às condições de prestação do serviço ali sediado. c) são os utilizados por força de enfiteuse ou aforamento. d) é de livre utilização por todos. 06. (ESAF / Procurador do Distrito Federal/2004) Os bens públicos de uso especial são inalienáveis, porque: a) não podem ser vendidos em hipótese alguma. b) só podem ser vendidos mediante licitação pública. c) podem ser alienados, se uma comissão nomeada pelo chefe do executivo atestar sua desnecessidade. d) sua alienação depende de sentença passada em julgado. e) só podem ser vendidos após desafetados por lei. 07. (ESAF / Procurador do Distrito Federal/2004) As terras devolutas: a) pertencem aos municípios. b) constituem res nullius. c) pertencem ao Estado, ressalvadas aquelas definidas por lei, como pertencentes à União Federal. d) pertencem aos proprietários dos terrenos adjacentes. e) constituem território reservado à preservação ambiental. 08. (ESAF / Técnico de Finanças e Controle/2001) Os bens públicos de uso especial são a) aqueles utilizados por todos, sem necessidade de autorização ou consentimento. b) aqueles destinados a formar a reserva patrimonial do Poder Público, sem utilidade imediata. c) todos aqueles que integram o patrimônio público. d) aqueles utilizados pela Administração Pública para a realização de suas atividades e satisfação de seus objetivos. e) aqueles conhecidos como bens dominicais. 09. (ESAF / AFC / CGU / 2006) As terras devolutas da União incluem-se entre os seus bens a) afetados. b) aforados. c) de uso comum. d) de uso especial. e) dominicais. 10. (ESAF / PFN / 2004) Sobre os bens públicos, assinale a opção incorreta. www.pontodosconcursos.com.br 16
a) Os bens dominicais constituem objeto de direito pessoal ou real das pessoas de direito público. b) Os bens públicos de uso comum e os bens dominicais estão fora do comércio. c) A imprescritibilidade dos bens públicos diz respeito à impossibilidade de que sejam usucapidos. d) A legislação pátria vigente admite a possibilidade de que o uso comum de bens públicos seja, em alguns casos, oneroso. e) Aplicam-se aos bens das autarquias os atributos da impenhorabilidade e da imprescritibilidade. FUNDAÇÃO CARLOS CHAGAS 11. (Procurador Judicial/Pref. de Recife PE 2008/FCC) O uso privativo de bem público pelo particular é a) permitido, desde que o uso seja compatível com o fim a que ele se destina e que tenham sido colhidas as autorizações normativas e administrativas necessárias. b) vedado, pois caracteriza ofensa ao princípio da inalienabilidade dos bens públicos, o que compreende a impossibilidade de sua oneração. c) vedado, pois caracteriza ato de desvio de finalidade, tendo em vista que o patrimônio público deve ser exclusivamente destinado ao atendimento do interesse público. d) permitido, desde que restrito às hipóteses de uso normal, que a finalidade seja de interesse público e que tenham sido colhidas as autorizações legais necessárias. e) permitido, desde que sua utilização seja precedida de licitação, sob pena de desvio de finalidade. 12. (Analista Técnico de Controle/TCE AM 2008/FCC) A regra constitucional da imprescritibilidade dos bens públicos a) não tem exceção. b) tem por exceção as terras devolutas. c) tem por exceção os bens dominicais. d) tem por exceção as terras improdutivas. e) tem por exceção os bens adquiridos como pagamento de dívidas. 13. (Procurador do Estado 3ª Classe PGE Bahia Novembro / 2002 / FCC) Em relação aos bens públicos, cabe afirmar (A) os bens dominicais são comportam alienação por institutos de direito privado (B) não podem ser objeto de utilização exclusiva por particular. (C) os de uso especial são alienáveis, desde que previamente desafetados. www.pontodosconcursos.com.br 17
(D) podem, excepcionalmente, constituir objeto de penhora. (E) podem ser objeto de usucapião pra labore 14. (Técnico de Áudio/MPE RS 2008/FCC) Sobre os bens públicos, é correto afirmar: a) A Administração pode alienar qualquer bem de uso comum ou de uso especial, mesmo que afetados. b) A afetação não pode ser feita por ato administrativo, só por lei. c) Os bens dominiais, ou dominicais, são bens afetados, porque têm uma destinação. d) A afetação é a atribuição de uma destinação a um bem. e) Os bens destinados à execução dos serviços públicos são bens de uso comum. 15. (Procurador/TCE AL 2008/FCC) O usucapião especial urbano previsto na Constituição federal a) aplica-se aos bens públicos sem destinação, podendo o direito ser exercido individual ou coletivamente. b) aplica-se aos bens públicos dominicais ocupados privativamente por particulares não autorizados a tanto, devendo ser pleiteado individualmente. c) não se aplica aos bens públicos em geral, embora esta conclusão não retire a característica de prescritibilidade dos bens públicos dominicais. d) não se aplica aos bens públicos, caracterizando sua imprescritibilidade. e) aplica-se, dada a excepcionalidade da norma, aos bens públicos em que seja possível identificar o ocupante irregular. 16. (Analista Judiciário Adm TRT 22ª R/2004 / FCC) Para a realização de uma tradicional festa de rua, o poder público municipal da cidade de Vento Forte expediu, no interesse privado do utente, ato administrativo unilateral, discricionário e precário, que facultou a interdição de uma via pública, pelo prazo de 2 (dois) dias, para abrigar o evento. O instituto que possibilitou o uso do bem público denomina-se (A) concessão de uso. (B) autorização de uso. (C) permissão de uso. (D) cessão de uso. (E) concessão de direito real de uso. 17. (Juiz Substituto TRT 11ª Região 2005 / FCC) A regra constitucional que impõe o pagamento dos débitos da Fazenda Pública mediante o sistema de precatórios relaciona-se diretamente ao princípio da (A) insuscetibilidade dos bens públicos a hipoteca, penhor ou anticrese. (B) indisponibilidade do interesse público. www.pontodosconcursos.com.br 18
(C) auto-executoriedade dos atos administrativos. (D) impenhorabilidade dos bens públicos. (E) inalienabilidade dos bens públicos. 18. (Analista Judiciário Área Administrativa TRT 24ª Região/2006) - O edifício do Governo do Estado do Mato Grosso do Sul integra a categoria dos bens (A) de uso comum do povo, já que destinado legalmente à fruição exclusiva por parte da Administração Pública. (B) dominicais, que podem ser desafetados para integrar o patrimônio disponível da Administração Pública. (C) de uso especial, uma vez que se destina ao uso da Administração para consecução de seus objetivos. (D) dominicais, posto que destinado, por sua natureza, ao uso coletivo ou exclusivo por parte do Poder Público. (E) de domínio nacional, pois encontra-se afetado à dominialidade da pessoa jurídica de direito público interno. 19. (Subprocurador Tribunal de Contas do Estado de Sergipe Janeiro / 2002 / FCC) As terras devolutas não compreendidas entre as da União são (A) res nullius, podendo ser adquiridas por ocupação. (B) res nullius, podendo ser adquiridas por usucapião. (C) bens dos Estados, podendo ser adquiridas por ocupação. (D) bens dos Estados, podendo ser adquiridas por usucapião. (E) bens dos Estados, sujeitas à imprescritibilidade. 20. (Auditor TCM CE / 2006 / fcc) São bens públicos dominicais (A) as praças, os parques e os teatros públicos, todos afetados ao uso coletivo. (B) as edificações afetadas ao uso próprio da Administração. (C) os bens móveis afetados ao uso próprio da Administração. (D) as edificações não afetadas a um uso público imediato. (E) os bens móveis dotados de valor histórico, artístico, cultural ou etnográfico. CESPE 21. (Auditor Interno/AUGE MG 2009/CESPE) Julgue os itens subsequentes, relativos aos bens públicos. www.pontodosconcursos.com.br 19
I Os mares, rios e ruas são considerados bens de uso especial, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades. II Os bens públicos são caracterizados como impenhoráveis. III São considerados bens federais, entre outros, as terras devolutas necessárias à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, o mar territorial e os potenciais de energia hidráulica. IV O uso comum de bem público se caracteriza quando deste se utilizam todos os membros da coletividade sem que haja discriminação entre os usuários nem consentimento estatal específico para esse fim. V Os bens dominicais, por estarem afetados a fins públicos específicos, são inalienáveis, não podendo ser objeto de relações jurídicas regidas pelo direito civil, como compra e venda, doação, permuta, locação. Estão certos apenas os itens a) I, II e III. b) I, II e IV. c) I, III e V. d) II, III e IV. e) III, IV e V. (Advogado da União/ADV AGU 2009/CESPE) Relativamente aos bens públicos, julgue os itens seguintes. 22. As terras devolutas são espécies de terras públicas que, por serem bens de uso comum do povo, não estão incorporadas ao domínio privado. São indisponíveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos estados-membros, por ações discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturais. Constituem bens da União as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei ( ). 23. Os rios públicos são bens da União quando situados em terrenos de seu domínio, ou ainda quando banharem mais de um estado da Federação, ou servirem de limites com outros países, ou se estenderem a território estrangeiro ou dele provierem. Os demais rios públicos bem como os respectivos potenciais de energia hidráulica pertencem aos estados membros da Federação ( ). 24. (Exame da Ordem/OAB SP 2009/CESPE) Em determinado hospital público pertencente à União, foram construídos, na área interna do terreno em que está situado e que também pertence à União, diversos www.pontodosconcursos.com.br 20
imóveis de 150 m² de área, para moradia temporária de médicos residentes. Os referidos imóveis são benfeitorias do hospital, sendo parte integrante deste, que é um bem afetado a finalidade pública. No entanto, o custo de manutenção desses imóveis ficou, ao longo do tempo, muito alto, e o diretor do hospital resolveu vendê-los. Considerando a situação hipotética apresentada, assinale a opção correta. a) Os imóveis construídos na área interna do hospital, que é afetado a uma finalidade pública, como benfeitorias e partes integrantes que dele são, amoldam-se à definição de bens de uso especial. b) Os imóveis cuja venda se discute estão submetidos ao instituto da afetação e, portanto, podem ser vendidos, sobretudo por haver justificação no seu alto custo de manutenção. c) Não só o hospital e os imóveis que foram construídos em sua área como também os bens de uso especial, de forma geral, concentram-se no domínio da União. d) Os médicos residentes que permanecerem residindo nos imóveis mencionados por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, adquirirão o domínio desses bens, podendo pleitear a usucapião. 25. (Consultor do Senado / 2002 / CESPE) Um grupo de alfaiates ocupa, há mais de trinta anos, uma casa pertencente ao estado da Bahia, situada no centro de Salvador. Com o projeto de restauração do centro histórico, o governo do Estado entrou com uma ação de reintegração de posse, alegando tratar-se de bem público. Apesar dos argumentos jurídicofilosóficos e da alegação do direito de morar apresentados em contestação pelos alfaiates, a sentença foi-lhes desfavorável. Nesse caso, a sentença foi desfavorável por não haver fundamento legal para atender o pedido dos alfaiates ( ) 26. (Consultor do Senado / 2002 / CESPE) Uma associação, fundamentada em seu estatuto que dispõe sobre a defesa dos direitos difusos e coletivos, decidiu cobrar a entrada para visitantes em sítios arqueológicos de uma determinada região do país, alegando que protegia o meio ambiente. Nesse caso, a cobrança está em conformidade com a Constituição da República ( ). 27. (Consultor do Senado / 2002 / CESPE) Os bens públicos de uso comum são utilizados de forma livre, indiscriminada e exclusivamente gratuita ( ). www.pontodosconcursos.com.br 21
28. (Consultor do Senado / 2002 / CESPE) Um bem público de uso especial pode ser desafetado para se transformar em bem público de uso comum ( ). 29. (Procurador da AGU / 2002 / CESPE) Julgue os itens que se seguem, acerca da classificação de bens públicos. A. Os bens que, segundo a destinação, embora integrando o domínio público, como os demais, deles difiram pela possibilidade de ser utilizados em qualquer fim, ou mesmo alienados pela administração, se assim esta o desejar, são chamados bens de uso comum ( ). B. Um prédio adquirido pela União para que nele funcione repartição da Secretaria da Receita Federal, em um estado da Federação, pode ser classificado como bem público federal dominial ( ). C. A Praça dos Três Poderes, situada no Distrito Federal, é classificada como bem público distrital de uso comum ( ). D. A natureza jurídica do rio Tietê, cujo percurso, desde sua nascente, limitase ao estado de São Paulo, é de bem público de uso comum federal ( ). E. O rio São Francisco, que é conhecido como rio da integração nacional, tem natureza jurídica de bem público federal ( ). 30. (Analista legislativo área VIII Câmara dos Deputados/2002) A concessão de uso de bem público é contrato administrativo pelo qual a administração passa a alguém o seu uso para uma finalidade específica, podendo o poder público, por conveniência administrativa, rescindi-la antes do termo estipulado sem indenização ao concessionário ( ). GABARITO ESAF 01.E 02.A 03.A 04.D 05.B 06.E 07.C 08.D 09.E 10.B www.pontodosconcursos.com.br 22
GABARITO FCC 11.A 12.A 13.C 14.D 15.D 16.B 17.D 18.C 19.E 20.D GABARITO CESPE 21.D 22.F 23.F 24.A 25.C 26.E 27.E 28.C 29.E E C E C 30.E www.pontodosconcursos.com.br 23