Raquel Carvalho Professora auxiliar da Faculdade de Direito Escola do Porto Universidade Católica Portuguesa Investigadora e membro integrado do Catolica Research Centre for the Future Of Law Centro de Estudos e Investigação em Direito Comentário ao Regime Disciplinar dos Trabalhadores em Funções Públicas Universidade Católica Editora
Índice Lista de Siglas... 11 Nota Introdutória... 13 Lei n.º 35/2014, de 20 de junho... 17 LEI GERAL DO TRABALHO EM FUNÇÕES PÚBLICAS PARTE I Disposições gerais... 35 TÍTULO I Âmbito... 35 TÍTULO II Modalidades de vínculo e prestação de trabalho para o exercício de funções públicas... 46 TÍTULO III Fontes e participação na legislação do trabalho... 48 CAPÍTULO I Fontes... 48 CAPÍTULO II Participação dos trabalhadores na legislação do trabalho... 49 PARTE II Vínculo de emprego público... 50 TÍTULO I Trabalhador e empregador... 50 CAPÍTULO I Trabalhador... 50 SECÇÃO I Requisitos para a constituição do vínculo de emprego público... 50 SECÇÃO II Garantias de imparcialidade... 50 CAPÍTULO II Empregador público... 53 CAPÍTULO III Planeamento e gestão dos recursos humanos... 54 TÍTULO II Formação do vínculo... 57 CAPÍTULO I Recrutamento... 57 CAPÍTULO II Forma, período experimental e invalidades... 61 SECÇÃO I Forma... 61 SECÇÃO II Período experimental... 62 SECÇÃO III Invalidade do vínculo de emprego público... 64 TÍTULO III Modalidades especiais de vínculo de emprego público... 65 CAPÍTULO I Contrato de trabalho em funções públicas a termo resolutivo... 65 CAPÍTULO II Outras modalidades especiais de vínculo de emprego público... 69 7
Comentário ao Regime Disciplinar dos Trabalhadores em Funções Públicas TÍTULO IV Conteúdo do vínculo de emprego público... 70 CAPÍTULO I Direitos, deveres e garantias do trabalhador e do empregador público... 70 SECÇÃO I Disposições gerais... 70 SECÇÃO II Poderes do empregador público... 82 SECÇÃO III Acordos de limitação da liberdade de trabalho... 84 CAPÍTULO II Atividade, local de trabalho e carreiras... 85 SECÇÃO I Disposições gerais... 85 SECÇÃO II Carreiras... 87 SECÇÃO III Avaliação do desempenho... 89 CAPÍTULO III Mobilidade... 89 CAPÍTULO IV Tempo de trabalho... 94 SECÇÃO I Disposições gerais... 94 SECÇÃO II Regimes de duração do trabalho... 95 SUBSECÇÃO I Regimes de adaptabilidade e banco de horas... 95 SECÇÃO III Horário de trabalho... 96 SUBSECÇÃO I Disposições gerais... 96 SUBSECÇÃO II Modalidades de horário... 97 SUBSECÇÃO III Isenção de horário de trabalho... 99 SECÇÃO IV Trabalho suplementar... 101 CAPÍTULO V Tempos de não trabalho... 102 SECÇÃO I Disposição... 102 SECÇÃO II Férias.......................................... 104 SECÇÃO III Faltas... 106 SUBSECÇÃO I Disposições comuns... 106 SUBSECÇÃO II Faltas por doença e justificação da doença... 108 CAPÍTULO VI Remuneração... 110 SECÇÃO I Disposições gerais... 110 SECÇÃO II Remuneração base... 111 SECÇÃO III Alteração do posicionamento remuneratório... 113 SECÇÃO IV Suplementos remuneratórios... 115 SECÇÃO V Prémios de desempenho... 118 SECÇÃO VI Descontos... 119 SECÇÃO VII Cumprimento... 119 SECÇÃO VIII Garantias dos créditos remuneratórios... 120 CAPÍTULO VII Exercício do poder disciplinar... 121 SECÇÃO I Disposições gerais... 121 SECÇÃO II Sanções disciplinares... 152 SUBSECÇÃO I Disposições gerais... 152 SUBSECÇÃO II Infrações a que são aplicáveis as sanções disciplinares... 162 SECÇÃO III Procedimentos disciplinares... 195 SUBSECÇÃO I Disposições gerais... 195 SUBSECÇÃO II Procedimento disciplinar comum... 223 DIVISÃO I Fase de instrução do processo... 223 8
Índice DIVISÃO II Fase de defesa do trabalhador... 240 DIVISÃO III Fase da decisão... 250 DIVISÃO IV Impugnações... 257 SUBSECÇÃO III Procedimentos disciplinares especiais... 267 DIVISÃO I Processos de inquérito e de sindicância... 267 DIVISÃO II Processo disciplinar especial de averiguações......... 272 DIVISÃO III Revisão do procedimento disciplinar................ 277 DIVISÃO IV Reabilitação... 285 CAPÍTULO VIII Vicissitudes modificativas... 287 SECÇÃO I Cedência de interesse público... 287 SECÇÃO II Reafetação de trabalhadores em caso de reorganização e racionalização de efetivos......... 289 SUBSECÇÃO I Procedimento de reorganização ou racionalização e reafetação dos trabalhadores... 289 DIVISÃO I Disposições gerais... 289 DIVISÃO II Tramitação... 291 SUBSECÇÃO II Enquadramento dos trabalhadores em situação de requalificação... 295 DIVISÃO I Disposições gerais... 295 DIVISÃO II Reinício de funções e vicissitudes da situação de requalificação... 299 DIVISÃO III Gestão dos trabalhadores em situação de requalificação... 301 SECÇÃO III Outras situações de redução da atividade ou suspensão do vínculo de emprego público... 303 SUBSECÇÃO I Disposições gerais... 303 SUBSECÇÃO II Suspensão do vínculo de emprego público por facto respeitante ao trabalhador... 304 SUBSECÇÃO III Licenças... 304 SUBSECÇÃO IV Pré-reforma... 306 CAPÍTULO IX Extinção do vínculo... 308 SECÇÃO I Disposições gerais... 308 SECÇÃO II Causas de extinção comuns... 309 SUBSECÇÃO I Caducidade do vínculo de emprego público... 309 SUBSECÇÃO II Extinção por acordo... 310 SUBSECÇÃO III Extinção por motivos disciplinares... 311 SUBSECÇÃO IV Extinção pelo trabalhador com aviso prévio... 330 SUBSECÇÃO V Extinção pelo trabalhador com justa causa... 331 SECÇÃO III Cessação do contrato de trabalho em funções públicas na sequência de processo de reorganização de serviços e racionalização de efetivos... 332 PARTE III Direito coletivo... 333 TÍTULO I Estruturas de representação coletiva dos trabalhadores... 333 9
Comentário ao Regime Disciplinar dos Trabalhadores em Funções Públicas CAPÍTULO I Disposições gerais... 333 CAPÍTULO II Comissões de trabalhadores... 335 SECÇÃO I Disposições gerais sobre comissões de trabalhadores... 335 SECÇÃO II Direitos das comissões de trabalhadores... 336 SUBSECÇÃO I Disposições gerais... 336 SUBSECÇÃO II Informação e consulta... 337 SUBSECÇÃO III Controlo de gestão do empregador público... 338 SECÇÃO III Constituição e extinção da comissão de trabalhadores... 338 CAPÍTULO III Associações sindicais... 341 SECÇÃO I Disposições gerais... 341 SECÇÃO II Constituição e organização das associações... 342 SECÇÃO III Atividade sindical no órgão ou serviço... 342 TÍTULO II Negociação coletiva... 346 CAPÍTULO I Princípios gerais... 346 SECÇÃO I Disposições gerais... 346 CAPÍTULO II Negociação coletiva sobre o estatuto dos trabalhadores em funções públicas... 348 CAPÍTULO III Instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho.. 350 SECÇÃO I Disposições gerais... 350 SECÇÃO II Acordo coletivo de trabalho... 351 SUBSECÇÃO I Processo negocial para a celebração do acordo coletivo... 351 SUBSECÇÃO II Celebração e conteúdo... 352 SUBSECÇÃO III Depósito... 354 SUBSECÇÃO IV Âmbito pessoal de aplicação... 354 SUBSECÇÃO V Âmbito temporal de aplicação... 356 SECÇÃO III Acordo de adesão... 357 CAPÍTULO IV Arbitragem... 357 SECÇÃO I Disposições gerais... 357 SECÇÃO II Arbitragem voluntária... 358 SECÇÃO III Arbitragem necessária... 358 TÍTULO III Conflitos coletivos de trabalho... 360 CAPÍTULO I Conciliação, mediação e arbitragem................. 360 CAPÍTULO II Greve e proibição do lock-out... 362 SECÇÃO I Disposições gerais... 362 SECÇÃO II Arbitragem dos serviços mínimos... 365 SUBSECÇÃO I Designação de árbitros... 365 SUBSECÇÃO II Do funcionamento da arbitragem... 365 10
Nota Introdutória 1. O legislador optou por levar a cabo, através da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, a unificação, num único diploma, de regras fundamentais do trabalho em funções públicas, aí se incluindo o regime disciplinar, revogando a Lei n.º 58/2008, de 9 de setembro. Porque entendemos que o comentário ao regime disciplinar continua a revelar-se útil, optamos por dar continuidade ao trabalho iniciado com o Comentário ao Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores em Funções Públicas (2012). Uma vez que agora o regime disciplinar se integra numa Lei mais ampla que o domínio disciplinar, procede-se à anotação do conjunto nuclear das normas relativas ao regime disciplinar mas também a outras disposições necessárias para a cabal compreensão das normas disciplinares. Cabe por isso advertir o leitor que as anotações a estas prescrições estão precisamente dirigidas à compreensão do regime disciplinar e não propriamente à globalidade normativa da LTFP. As anotações foram adaptadas à nova prescrição normativa, tendo também havido a preocupação de levar a cabo uma atualização de jurisprudência 1. Optou-se pela publicação integral da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, e da LTFP, inserindo-se os comentários nos normativos relacionados com o regime disciplinar, pois entendeu-se que assim a obra ganhava em coerência e racionalidade, permitindo ao leitor aceder com facilidade a todos os normativos da LTFP. 2. A Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, foi aprovada na sequência de proposta de lei apresentada pelo Governo, na qual se reconhecia a complexidade e proliferação de diplomas que regulavam o regime de trabalho em funções públicas, bem como as alterações avulsas e sucessivas de que o mesmo foi objeto, sobretudo por via das leis do Orçamento do Estado, ainda que justificadas no particular contexto histórico em que ocorreram. 1 Os Acordãos citados foram consultados na base de dados do IGFEI, www. dgsi.pt. Os Acordãos são transcritos conforme publicados no mesmo site. 13
Comentário ao Regime Disciplinar dos Trabalhadores em Funções Públicas Entendeu o legislador que era tempo de concretizar um objetivo prosseguido desde há muito, de dotar a Administração Pública de um diploma que reunisse, de forma racional, tecnicamente rigorosa e sistematicamente organizada, o essencial do regime laboral dos seus trabalhadores, viabilizando a sua mais fácil apreensão e garantindo a justiça e equidade na sua aplicação 2. 3. Na verdade, esta lei não revoga toda a legislação avulsa nem assume a intencionalidade de ser um código. No elenco de matérias agregadas nesta lei, constam como bases definidoras do regime e âmbito do vínculo de emprego público (artigo 3.º): a) Os artigos 6.º a 10.º sobre as modalidades de vínculo e prestação de trabalho para o exercício de funções públicas; b) Os artigos 13.º a 16.º, relativos às fontes e participação na legislação do trabalho; c) Os artigos 19.º a 24.º, relativos às garantias de imparcialidade; d) O artigo 33.º, sobre o procedimento concursal; e) Os artigos 70.º a 73.º, sobre direitos, deveres e garantias do trabalhador e do empregador público; f) Os artigos 79.º a 83.º, relativos às disposições gerais sobre estruturação das carreiras; g) Os artigos 92.º a 100.º, sobre a mobilidade; h) Os artigos 144.º a 146.º, sobre princípios gerais relativos às remunerações; i) Os artigos 176.º a 240.º, sobre o exercício do poder disciplinar; j) Os artigos 245.º a 275.º, relativos à reafetação e requalificação dos trabalhadores; k) Os artigos 288.º a 313.º, relativos à extinção do vínculo; l) Os artigos 347.º a 386.º, sobre a negociação coletiva. Em simultâneo, o artigo 5.º elenca as matérias que continuam a ser disciplinadas em diploma próprio: a) O sistema integrado de gestão e avaliação do desempenho na Administração Pública; b) O regime de acidentes de trabalho e doenças profissionais dos trabalhadores que exercem funções públicas; c) O regime de formação profissional dos trabalhadores que exercem funções públicas; d) Os estatutos do pessoal dirigente da Administração Pública. 2 Exposição de motivos da Proposta de Lei n.º 184/XII. 14
Nota Introdutória 4. O legislador prossegue com a aproximação ao regime juslaboral privado, desde logo ao prever no artigo 4.º, a regulação de diversas matérias com remissão para o Código do Trabalho: 1 É aplicável ao vínculo de emprego público, sem prejuízo do disposto na presente lei e com as necessárias adaptações, o disposto no Código do Trabalho e respetiva legislação complementar, nomeadamente em matéria de: a) Relação entre a lei e os instrumentos de regulamentação coletiva e entre aquelas fontes e o contrato de trabalho em funções públicas; b) Direitos de personalidade; c) Igualdade e não discriminação; d) Parentalidade; e) Trabalhador com capacidade reduzida e trabalhadores com deficiência ou doença crónica; f) Trabalhador estudante; g) Organização e Tempo de trabalho; h) Tempos de não trabalho; i) Promoção da segurança e saúde no trabalho, incluindo a prevenção; j) Comissões de trabalhadores, associações sindicais e representantes dos trabalhadores em matéria de segurança e saúde no trabalho; k) Mecanismos de resolução pacífica de conflitos coletivos; l) Greve e lock-out. 2 Quando da aplicação do Código do Trabalho e legislação complementar referida no número anterior resultar a atribuição de competências ao serviço com competência inspetiva do ministério responsável pela área laboral, estas devem ser entendidas como atribuídas ao serviço com competência inspetiva do ministério que dirija, superintenda ou tutele o empregador público em causa e, cumulativamente, à Inspeção-Geral de Finanças (IGF). 3 Para efeitos da aplicação do regime previsto no Código do Trabalho ao vínculo de emprego público, as referências a empregador e empresa ou estabelecimento, consideram-se feitas a empregador público e órgão ou serviço, respetivamente. 4 O regime do Código do Trabalho e legislação complementar, em matéria de acidentes de trabalho e doenças profissionais, é aplicável aos trabalhadores que exercem funções públicas nas entidades referidas nas alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 2.º 5. No que respeita às regras disciplinares, a Lei opera a revogação da Lei n.º 58/2008, de 9 de setembro, como já referimos. 15
Comentário ao Regime Disciplinar dos Trabalhadores em Funções Públicas O novo regime disciplinar está, no essencial, regulado nos artigos 176.º a 240.º, sendo todavia necessário, para plena compreensão daquele regime, ter em consideração as normas relativas a: a) Âmbito de aplicação artigos 1.º e 2.º; b) Regras sobre a acumulação de funções artigos 21.º e ss.; c) Deveres do trabalhador artigo 73.º; d) Poder disciplinar artigo 76.º; e) Extinção por motivos disciplinares artigos 297.º a 302.º 6. O regime disciplinar agora instituído não opera nenhuma revolução face ao que constava do Estatuto Disciplinar, aprovado pela Lei n.º 58/2008, de 9 de setembro. Existem contudo algumas diferenças de redação de preceitos, agregação de outros num único artigo, algumas soluções diferentes. Uma das alterações significativas diz respeito ao modo de designar o até agora arguido. O legislador deixou cair tal designação. Agora, a referência é sempre em relação ao trabalhador. Do mesmo passo, o legislador deixou cair a expressão penas disciplinares para a substituir por sanções disciplinares. As demais alterações ao regime disciplinar serão sublinhadas nas anotações às disposições que as contemplem. 7. Resta por fim chamar a atenção para a norma transitória contida no n.º 1 do artigo 11.º da Lei que aprova a LTFP. O regime disciplinar é imediatamente aplicável não só aos procedimentos mas também às penas em execução, quando se revele mais favorável ao trabalhador e melhor garanta os seus direitos de defesa e audiência. 16