Modalidades de Controle dos Consórcios Públicos Belo Horizonte, MG 30 de Junho 2010 Adv. Cleber Demetrio Oliveira da Silva
Credenciais do Palestrante Advogado Pós-Graduado em Direito Empresarial PUCRS Mestre em Direito do Estado PUCRS Sócio Diretor da RZO Consultoria Ltda. (Gestão Pública) Sócio da Cleber Demetrio Advogados Associados Colaborador da Subchefia de Assuntos Federativos da Presidência da República Presidente da Comissão Executiva de Criação da Associação Gaúcha de Consórcios Públicos (AGCONP) Consultor da Associação dos Consórcios Intermunicipais de Saúde do Paraná (ACISPAR) Consultor da Associação de Municípios da Região Nordeste do RS (AMUNOR) Consultor do Consórcio Intermunicipal da Região Centro do RS (Santa Maria/RS) Consultor do Consórcio Intermunicipal do Vale do Jacuí (Sobradinho/RS) Consultor do Consórcio Intermunicipal do Vale do Caí (Montenegro/RS) Consultor do Município de São Gabriel/RS (Constituição Consórcio) Consultor do Município de Quaraí/RS Foi Assessor de Conselheiro do TCE/RS (1998-2008) Foi Consultor de 06 Consórcios Intermunicipais de Saúde do Estado do ES (2007) Foi Consultor da FUNASA/PR (2008) Foi Consultor do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (SESAN)(2009) 2
Considerações preliminares Regime jurídico especial para consórcios públicos Lei Federal nº 11.107/05 Decreto nº 6.017/07 Principal Característica: Combinação de instrumentos de natureza diversa Leis ex: ratificadora do protocolo de intenções... Contratos ex: protocolo de intenções, contrato de rateio... 3
Modalidades de Controle 4
Modalidades de Controle Ato administrativo submete-se a quatro tipos de controle: Controle Social Controle Judicial Controle Externo Controle Interno 5
Controle Social Próprio de regimes democráticos Realizado pelo cidadão Constituição Federal Art. 5º, LXXIII (direitos e garantias fundamentais) - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência; Art. 74, 2º - Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União. 6
Controle Social Lei nº 8.666/93 (Lei de Licitações e Contratos Administrativos) Art. 4 o Todos quantos participem de licitação promovida pelos órgãos ou entidades a que se refere o art. 1º têm direito público subjetivo à fiel observância do pertinente procedimento estabelecido nesta lei, podendo qualquer cidadão acompanhar o seu desenvolvimento, desde que não interfira de modo a perturbar ou impedir a realização dos trabalhos. Art. 7º, 8 o Qualquer cidadão poderá requerer à Administração Pública os quantitativos das obras e preços unitários de determinada obra executada. Art. 15, 6 o Qualquer cidadão é parte legítima para impugnar preço constante do quadro geral em razão de incompatibilidade desse com o preço vigente no mercado. 7
Controle Judicial Realizado pelo Poder Judiciário Constituição Federal Art. 5º (direitos e garantias fundamentais): XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito; XXXVI - a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada; LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência; LXIX - conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por "habeas-corpus" ou "habeas-data", quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público; 8
Controle Externo Realizado pelos Poderes Legislativos com auxílio dos Tribunais de Contas Externo realizado por outro Poder Constituição Federal Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: 11 competências 9
Controle Externo (competências) I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento; II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público; III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório; IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II; 10
Controle Externo (competências) V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município; VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas; VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário; 11
Controle Externo (competências) IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal; XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados. Ministério Público Ação de Improbidade Administrativa Ressarcimento ao erário perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de 5 (cinco) a 8 (oito) anos (Lei 8.429/92) 12
Controle Externo Detalhe importante aos gestores Art. 71, 3º, CF - As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo. Utilizado para ajuizar ação de execução contra o gestor devedor. 13
Controle Interno Realizado pelo próprio Poder Executivo Possui 04 competências constitucionais Constituição Federal Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei. 14
Controle Interno Constituição Federal Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei. 1º - O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver. 2º - O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal. 3º - As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei. 4º - É vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais. 15
Controle Interno (04 Competências) Constituição Federal Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária. 16
Abordagem prática da fiscalização dos consórcios públicos pelo SCI (art. 74, II, CF) 1. Atos constitutivos do consórcio público protocolo de intenções contrato de consórcio público 2. Atos de gestão do consórcio público contrato de rateio contrato de programa contrato de prestação de serviços convênios aquisição de bens, serviço, obras de engenharia e admissão de pessoal; orçamento 3. Peculiaridade do procedimento fiscalizatório do SCI Unicidade de controleinterno 17
Da fiscalização dos atos constitutivos 18
Atos Constitutivos Protocolo de intenções cláusulas necessárias - art. 4º, I a XII, Lei 11.107/05 Lei ratificadora do protocolo de intenções mera declaração de intenções ratificação com reserva art. 5º, Lei 11.107/05 Contrato de consórcio público assunção de direitos e obrigações art. 3º, 5º, Lei 11;107/05 Leicriadora da associaçãopública (consórcio de direito público) Autarquia interfederativa (art. 41, IV, Lei 10.406/02) Administração Indireta de todos os entes consorciados (art. 6º, 1º, Lei 11.107/05) Estatuto Estrutura organizacional do consórcio Regras gerais sobre competências dos órgãos, formas de deliberação, instrumentos normativos do consórcio... Regimento Regras de funcionamento do consórcio 19
Da fiscalização dos atos de gestão 20
Atos de Gestão Contrato de rateio rateio das despesas do consórcio art. 8º, Lei 11.107/05 Contrato de programa prestação de serviços remunerada pelo usuário art. 13, Lei 11.107/05 Contratos de prestação de serviços consórcio prestador de serviços ao consorciado (interesses contrapostos) art. 2º, 1º, III, Lei nº 11.107/05 art. 18, Parágrafo único, Decreto 6.017/07 Convênios Consórcio facilitador de serviços ao consorciados (interesses justapostos) art. 2º, 1º, I, Lei nº 11.107/05 21
Atos de Gestão Aquisição de bens, serviços, obras de engenharia e admissão de pessoal Lei nº 8.666/93 Aumento do limite de dispensa de licitação: R$ 16 mil» art. 24, Parágrafo Único, Lei 8.666/93 Aumento dos limites das modalidades licitatórias» 2 X para consórcios com até 3 integrantes (Ex.: R$ 160 mil para modalidade convite bens e serviços)» 3 X para consórcios com 4 ou mais integrantes (Ex: R$ 240 mil para a modalidade convite bens e serviços) Art. 23, 8º, Lei 8.666/93 Dispensa de licitação para celebração de contrato de programa» art. 24, XXVI, Lei 8.666/93 Licitação compartilhada» art. 112, 1º, Lei 8.666/93 22
Atos de Gestão Admissão de pessoal Regime jurídico celetista (art. 4º, IX; 5º, IX; 6º, 2º; Lei 11.107/05; art. 8º, 2º; 29) Empregado público Formas de admissão: concurso público (art. 37, II, CF; art. 6º, 2º, Lei 11.107/05) livre nomeação e exoneração (art. 37, II, parte final, CF) Cedência de servidor de ente consorciado (art. 4º, 4º, Lei 11.107/05) 23
Atos de Gestão Orçamento do consórcio público Execução das receitas e despesas do consórcio subordinado às normas de direito financeiro das entidades públicas (art. 9º, Lei 11.107/05) Lei 4.320/64, Lei Complementar 101/00 Assim, consórcio deverá possuir: Plano Plurianual, Diretrizes Orçamentárias, Peça Orçamentária Anual Fornecimento de informações para consolidação das contas dos entes consorciados (art. 8º, 4º, Lei 11.107/05) 24
Atos de Gestão Orçamento do consórcio público Obrigatoriedade do ente consorciado consignar dotação para contrato de rateio (art. 8º, 5º, Lei 11.107/05) Pena de exclusão Improbidade administrativa celebrar contrato de rateio sem prévia dotação orçamentária (art. 10, XV, Lei 8.429/92) 25
Atos de Gestão Orçamento do consórcio público Pena para ato de improbidade administrativa perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de 5 (cinco) a 8 (oito) anos (art. 12, II, Lei 8.429/92) 26
Atos de Gestão Orçamento do consórcio público Portaria Conjunta STN/SOF nº 3/2008 - Por ser entidade multigovernamental, o consórcio possui orçamento próprio que não integra o orçamento dos entes consorciados (Manual de Despesas e Receitas Nacionais da STN) 27
Da peculiaridade do procedimento fiscalizatório do Sistema de Controle Interno 28
Unicidade do Controle Interno sugestão Regime jurídico consorcial em construção. Não há regras expressas sobre o assunto Consórcio tem autonomia para deliberar sobre o assunto (ausência de previsão legal e necessidade de economizar recursos materiais e humanos naatividade de controle interno) o consórcio público está sujeito à fiscalização contábil, operacional e patrimonial pelo Tribunal de Contas competente para apreciar as contas do Chefe do Poder Executivo representante legal do consórcio (art. 9º, Parágrafo Único, Lei 11.107/05) Sugestão: Por analogia, visando manter a sistematização estabelecida para o controle externo, o controle interno responsável pela fiscalização do consórcio poderia ser o sistema de controle interno do ente federativo do representantelegal do consórcio 29
Fim 30