ESTUDO SOBRE O SISTEMA DE TRANSPORTES COLECTIVOS DE PASSAGEIROS DA ÁREA METROPOLITANA DE LISBOA 2º Relatório de progresso Rua Padre Américo, nº. 4B 1600-548 Lisboa Tel. 217160644 Email: proplano@proplano.pt Site: www.proplano.pt
ESTUDO SOBRE O SISTEMA DE TRANSPORTES COLECTIVOS DE PASSAGEIROS DA ÁREA METROPOLITANA DE LISBOA Introdução Versão Provisória 1. Conquanto constitucionalmente consagradas, o certo é que as áreas metropolitanas só vieram a ser formalmente criadas, através da Lei 44/91 de 2 de Agosto, como pessoas colectivas de direito público de âmbito territorial e visando a prossecução dos interesses das populações da área dos municípios integrantes. Está assim delimitado, espacialmente, o âmbito do Estudo em epígrafe. Observe-se todavia que, desde os anos 50, estava já adquirido o conceito (pelo menos em termos de desenvolvimento urbanístico) das áreas directamente polarizadas pelas metrópoles de Lisboa e Porto. Chamou-se-lhe então e sucessivamente Grande Lisboa e Grande Porto, Região de Lisboa e Região do Porto, mas é no IV Plano de Fomento aprovado pela Lei 8/73 que se aborda especificamente a organização dos transportes em meio urbano estabelecendo orientações de política quanto à estreita coordenação do planeamento urbanístico e dos transportes das áreas metropolitanas de Lisboa e Porto e das áreas urbanas em geral, nomeadamente Coimbra e Aveiro. 2. Por outro lado, em termos de horizonte temporal quanto à legislação aplicável, o Estudo recua ao início dos anos 70 em que, introduzido o metropolitano em Lisboa, dá-se o resgate da concessão da Carris. Deste modo analisam-se, breve e sucintamente, os antecedentes do sistema de transportes colectivos da área Metropolitana de Lisboa, fazendo um ponto de situação quanto ao seu enquadramento legal, quanto à sua rede e frota disponibilizável e, ainda, quanto a aspectos económicos e financeiros envolventes. Também e em simples exercício de benchmarking referem-se competências institucionais de algumas aglomerações europeias em matéria de transportes colectivos urbanos como preâmbulo a uma análise sobre as dificuldades encontradas para a consagração da figura de autoridade metropolitana de transportes.
Quadro legislativo vigente 3. É a Lei 2008, de 7 de Setembro de 1945, que baliza a intervenção do Estado no domínio dos transportes colectivos de passageiros e em período subsequente à 2ª. conflagração mundial (1939-45). Mas foi o Decreto nº. 37272, de 31 de Dezembro de 1948, que estabeleceu o Regulamento de Transportes em Automóveis (R.T.A) definindo a natureza de transporte público em contraponto com o transporte particular, sem direito a qualquer remuneração directa ou indirecta. É nesse diploma, aliás, que se fixam regras para as concessões de carreiras regulares e para as respectivas tarifas, bem como se tomam precauções para assegurar uma concorrência regrada. Às câmaras municipais era reservada uma competência restrita nos transportes locais (sedes de concelho). 4. No Anexo I elencam-se todos os diplomas que, nas últimas três décadas, têm estado subjacentes aos sistemas de transporte existentes. Destacam-se, antes de mais, cinco acontecimentos de marcante significado na vida dos transportes urbanos e que estão plasmados naquela legislação: o funcionamento do metro de Lisboa; o resgate da concessão da Carris; a criação da Rodoviária Nacional pela nacionalização de 92 empresas de transportes rodoviários; a introdução dos passes sociais e seu progressivo alargamento aos diferentes modos de transporte (rodoviário, ferroviário e fluvial); a privatização (1992-95) de empresas rodoviárias de transporte colectivo. 5. Para além dos acontecimentos acima referidos, há que assinalar a aprovação da lei 10/90, de 17 de Março, com as Bases do Sistema de Transportes Terrestres numa perspectiva de concorrência saudável entre empresas (públicas ou privadas) produtoras de serviços de transporte, reconhecendo a liberdade de estabelecimento e introduzindo uma qualificação de serviço público com obrigações específicas quanto à qualidade, quantidade e preço das correspondentes prestações. É ainda a Lei de Bases que cria as regiões metropolitanas de transportes de Lisboa e Porto com as respectivas Comissões Metropolitanas, definidas estas como sendo organismos dotados de autonomia administrativa e financeira e exercendo as competências atribuídas àquelas regiões. Antes, porém e nos anos 80, regista-se um certo movimento legislativo procurando dar competências aos municípios no domínio da exploração dos transportes regulares de passageiros urbanos e locais. Assim, pelo Decreto-lei nº. 439/83 de 22 de Dezembro, aponta-se para que a atribuição de indemnizações compensatórias possa ser de competência municipal através duma taxa de transportes a suportar por entidades empregadoras em aglomerações com mais de 50.000 habitantes e que disponham de rede de transportes colectivos urbanos de passageiros.
E o Decreto-lei nº. 294/84 de 5 de Setembro transfere para a esfera municipal a organização, o funcionamento, o controlo e o financiamento dos transportes escolares. Já depois da citada Lei de Bases os municípios receberam pelo Decreto- Lei nº. 8/93 de 11 de Janeiro as competências de fixação dos preços dos transportes colectivos urbanos rodoviários de passageiros quando por si directamente explorados ou mesmo concessionados (Portaria nº. 798/94 de 7 de Setembro). E a Lei nº. 159/99 de 14 de Setembro prevê a transferência de competências para as autarquias em matéria de transportes urbanos e locais em toda a área dos municípios. Mais recentemente (Decreto-Lei nº. 3/2001 de 10 de Janeiro) isentaram-se os municípios da sujeição às regras de acesso à actividade de transportes quando desenvolvida, em exclusivo, pelos respectivos serviços municipalizados. 6. No que concerne ao regime tarifário aplicável merece referência o Decretolei nº. 8/93, de 11 de Janeiro, incentivando a criação de títulos de transporte combinados entre empresas, carreiras e modos de transporte com os operadores envolvidos a fixarem os preços respectivos e desde que respeitadas determinadas percentagens fixadas. Caracterização do sistema de transportes 7. Para os trabalhos do PROT, a DTL/DGTT produziu um documento a que deu o título de Mobilidade e Transportes 2000 na AML, documento que caracteriza com bastante detalhe o sistema de transportes na área polarizada por Lisboa,. Deste modo o presente Estudo procura tão somente completar a informação existente, centrando o seu enfoque no transporte por autocarro, o qual corresponde de resto a mais de 65% da procura registada na AML em 1998. Volume anual de Passageiros Transportados a) autocarros... b) metropolitano... c) eléctricos... d) comboios suburbanos... e) transporte fluvial... 687,8 milhões 125,3 57,0 125,2 51,7 1.047,0 milhões 65,7% 12,0% 5,5% 11,9% 4,9% 100%
Recorrendo às estatísticas de tráfego dos Transportes e Comunicações (INE), para o ano de 1999, constata-se que na Cidade de Lisboa foram movimentados: Passageiros Transportados a) autocarros 329,2 milhões b) metropolitano e eléctricos 133,6 462,8 milhões Passageiros x Km a) autocarros 1.119,0 milhões b) metropolitano e eléctricos 554,8 1.673,8 milhões 8. O Anexo II disponibiliza dados relativos à frota dos operadores rodoviários da AML, em especial do número e idade dos veículos em 1998. Uma actualização de 2002 conduz a uma frota de cerca de 4.000 autocarros. Barraqueiro Transportes, SA Companhia Carris de Ferro Lisboa, SA Henrique Leonardo Mota, Lda. Isidoro Duarte, Lda. Joaquim Jerónimo, Lda. Rodoviária do Alentejo, SA Rodoviária de Lisboa, SA Rodoviária do Tejo, SA Serviços Municipalizados C.M.Barreiro Stagecoach Portugal TST Transportes Sul do Tejo, SA Vimeca Transportes Nº. de Veículos 350 849 152 82 349 457 381 424 121 103 462 256 3.986 Idade média 12,25 15,60 13,76 16,28 15,93 15,56 15,58 16,87 19,34 7,74 15,33 5,15 14,52 não estando contemplada a tomada de posição da multinacional ARRIVA nos TST.
Registam-se, pois e pelo menos, 10 operadores privados com serviços concessionados por linha (mais de 12.000 Kms) e pelo prazo de 10 anos renováveis de cinco em cinco. Acresce a exploração do comboio suburbano, atravessando a Ponte sobre o Tejo, numa contractualização a 30 anos (renovável). Como operadores públicos e para além dos Transportes Colectivos do Barreiro, há a Carris com uma concessão (em rede) centenária, fixada por via legislativa e renovada (Decreto-lei nº. 688/73 de 21 de Dezembro) por mais 50 anos. Mas o Sistema de Transportes da AML dispõe de outros operadores públicos nos serviços de metro, de comboios suburbanos e de transporte fluvial. A Câmara Municipal de Lisboa concessionara, em 1949 e por 75 anos, à então sociedade Metropolitano de Lisboa SARL a exploração, em exclusividade, duma rede de transportes no subsolo da Cidade. Por outro lado a CP (através das Linhas de Cascais, Sintra, Azambuja e Sado) assegura ligações ferroviárias suburbanas, enquanto a Transtejo (resultante da nacionalização de várias transportadoras fluviais) e a Soflusa (participada pela CP) preenchem o serviço de transporte de passageiros atravessando o Estuário do Tejo. 9. Um sistema de transportes engloba, naturalmente, as grandes redes de infraestruturas, constituindo estas na maior parte dos casos monopólios com forte implicação dos Estados. Todavia e como anteriormente já referido, a Mobilidade e Transportes 2000 caracteriza as redes existentes pelo que somente se recorda a conclusão da CRIL e do anel de Coina (CRIPS) e a expansão da rede do metro, que são, em princípio e no imediato, as infraestruturas cuja implementação está perfeitamente adquirida. Acrescem o alargamento do IC 19, o IC 16/IC 30 e outros desenvolvimentos viários na AML mas que carecem ainda de definição mais concreta, designadamente no que respeita ao respectivo financiamento. De igual modo estão os interfaces, entre os quais a Estação Central Ferroviária de Lisboa (com ou sem TGV). 10. O regime tarifário caracteriza-se pela existência de uma grande diversidade de títulos de transporte. Sem exagero seis dezenas com quatro centenas de modalidades e preços que não equilibram os custos de produção. O regime de transporte combinado introduzido pelo Decreto-Lei nº. 8/93 desburocratizou até certo ponto o sistema tarifário, mas não o suficiente para uma mínima internalização dos custos sociais, internos e externos. Acresce que os aumentos anuais têm ficado bastante aquém da evolução verificada dos preços no consumidor. Em suma: as debilidades do Sistema são de há muito conhecidas. Das disfunções têm beneficiado sobretudo os operadores privados. Mas não foi só por causa dos passes multimodais e dos protocolos que foram celebrados...
11. A qualidade dos transportes colectivos é reconhecidamente deficiente na regularidade, comodidade e segurança do serviço prestado. Mas não tanto para que tenha podido justificar uma constante regressão no seu tráfego, sobretudo na última década e muito especialmente a partir de 1988. É uma realidade que a rede de metropolitano foi consideravelmente ampliada e melhoradas as ligações ferroviárias suburbanas. Mesmo assim a utilização do transporte individual não parou de crescer quase excepcionalmente. 12. O Sector dos Transportes, em 1998 e em Portugal, representou 34% no consumo de energia final, valor superior aos 29% de média na União Europeia. As emissões poluentes podem reduzir-se, através de uma frota mais jovem, pelo que a sua renovação (bem como o aumento da velocidade comercial) é um aspecto importante no controlo do impacte ambiental. A crescente utilização das tecnologias de informação com sistemas de apoio à exploração (SAE) e de posicionamento global (GPS) para além da gestão integrada dos sistemas de transportes (GIST), da bilhética sem contacto, do tacógrafo digital (Regulamento CE 1360/2002) e das caixas negras, são aspectos que hoje preocupam o sistema de transportes colectivos da AML, registando-se já alguns progressos com a sua adopção. 13. Com valores de 2001 (em 10 3 contos) resume-se a situação financeira dos operadores públicos e de alguns privados CARRIS METRO CP (USGL) TRANSTEJO SOFLUSA (1) Proveitos operacionais 17.237 8.692 11.773 2.349 1.871 (2) Custos operacionais 30.727 27.441 15.078 3.832 1.973 (3) Despesas pessoal 21.719 12.777 4.120 1.503 954 (4) Resultados antes impostos (15.165) (33.331) (4.439) (1.269) (127) (5) Prov. operac. : Custos operac. 56,19 31,7% 78,1% 61,3% 94,3% (6) Desp. pess. : Prov. operac. 126% 147% 35% 64% 51% RL TST VIMECA STAGEC. TCB (1) Proveitos operacionais 5.680 6.864 4.037 2.307 1.224 (2) Custos operacionais 5.484 6.404 4.222 2.089 1.231 (3) Despesas pessoal 2.670 3.432 1.897 1.061 710 (4) Resultados antes impostos 211 607 38 107 74 (5) Prov. operac. : Custos operac. 103,8% 107,2% 95,6% 110,5% 99,5% (6) Desp. pess. : Prov. operac. 47% 50% 47% 46% 58% Não obstante os operadores privados estarem a atravessar dificuldades por descapitalização como aliás a SaeR aponta em recente análise do sector, por solicitação da ANTROP/DGTT o certo é que não são possíveis quaisquer aritméticas conjugando a vida financeira dos operadores públicos e privados. Não há médias possíveis.
Os custos totais do segmento público do sistema de transportes da AML foram, em 2000, de 100 milhões de contos (números redondos). No mesmo ano o grupo Vimeca-Stagecoach registou 6,5 milhões de custos totais e o Barraqueiro (por estimativa) terá rondado à volta dos 39 milhões. Os défices dos operadores estatais (antes do imposto) ascenderam a 54,5 milhões de contos não entrando em linha de conta com o esforço financeiro do estado em indemnizações compensatórias e dotações em capital. Na última dezena de anos esse esforço terá sido superior a 200 milhões de contos. Sistema de Transporte Público em outras áreas metropolitanas 14. Em 2001 uma consultora procedeu a uma análise comparativa, para as autoridades da Catalunha, do transporte público em diferentes áreas metropolitanas europeias. Esse exercício de benchmarking contemplou dez áreas: Amsterdam, Copenhague, Stocholm, Lyon, Manchester, Milan, Munich, Zurich, Madrid e Barcelona. O presente Estudo introduz mais uma não europeia: a canadiana Montreal. Verifica-se não existir um modelo europeu na organização e gestão dos sistemas de transporte público metropolitanos. Todavia as aglomerações analisadas apresentam esquemas de funcionamento com características comuns verdadeiramente consolidadas. Todas dispõem duma autoridade coordenadora independente e, em todas, os fundos públicos a que recorrem têm proveniência nos diferentes níveis da Administração. O mesmo acontece com a região metropolitana de Montreal (contando 3,2 milhões de habitantes, pouco mais que a AML) e a sua AMT (Agência Metropolitana de Transportes) criada em 1995 com amplos poderes e dirigida por um conselho de 5 elementos nomeados pelo governo. Observe-se que as deslocações em transporte público, em Montreal, são cerca de metade das que ocorrem na AML e que o financiamento do sistema (600 milhões de Euros) provem dos municípios, da contribuição dos automobilistas (selo de matrícula) e duma sobretaxa por litro de gasolina. 15. Voltando às aglomerações europeias constata-se que as respectivas Autoridades são responsáveis directos pela gestão dos meios de transporte urbanos clássicos (autocarros, eléctricos e metro) e de coordenação e integração tarifária dos interurbanos (comboios suburbanos e autocarros periféricos). Vê-se ainda que os ferroviários suburbanos ficam a depender, quase sempre, das autoridades nacionais. É de assinalar que a regionalização do transporte público constitui um dado adquirido. As competências respectivas visam uma efectiva descentralização de responsabilidades na gestão e financiamento dos serviços e sua transferência para as autoridades locais e regionais.
Por outro lado as autoridades de transportes têm amplas competências incluindo não só o transporte colectivo como o privado individual estendendo-se assim à regulação do tráfego, aos estacionamentos e à gestão das coimas. São aquelas autoridades que implementam sistema tarifário zonal integrado e o emprego de bilhetes multi-modais permitindo a utilização de dispositivos electrónicos na venda ou na validação. As aglomerações europeias analisadas desenvolvem um modelo de gestão e financiamento que emprega instrumentos semelhantes a contratos-programa com empresas operadoras, contratos plurianuais que estabelecem o quadro de relações e de condições-base ao serviço oferecido aos utilizadores. 16. Quanto ao financiamento dos transportes em análise verifica-se que os títulos vendidos aos passageiros constituem a principal fonte de financiamento dos custos de exploração. O que quer dizer que adoptam já o que a União Europeia vem propondo: aproximação dos preços dos títulos aos custos de produção. Acresce que a integração tarifária constitui tendência generalizada como instrumento mais eficaz de travar o desinteresse pelo transporte colectivo. O coeficiente de cobertura das despesas de exploração pelas receitas da venda de títulos varia entre os 30% (Amsterdam) e os 80% de Madrid (no serviço de autocarros urbanos). É o Estado na Holanda, na Dinamarca, na Suécia, em França (no suburbano ferroviário), na Alemanha e em Espanha (também nos suburbanos de Madrid e Barcelona) quem colmata, sozinho, aquela falta de cobertura. Em todos os outros casos o Estado partilha com o escalões regional e local a cobertura dos défices de exploração. Os investimentos de longa duração são, duma forma geral, assumidos ao nível central através da fiscalidade geral mas também da imposição de taxas pelas mais valias que os respectivos empreendimentos induzem nos que delas beneficiam. 17. São de prestar atenção às modalidades francesa (versement) e alemã (fundo federal para o financiamento do transporte). A primeira é aplicável a todas as aglomerações com mais de 20.000 habitantes e a segunda resulta de impostos federais sobre combustíveis e a afectação das receitas provenientes de estacionamentos e coimas. Os alemães, aliás, adoptam uma periquação (Quervebund) reequilibrando redes públicas de infraestruturas. Para além dessas modalidades o benchmarking em referência retém os encaixes pelos estacionamentos seja na via pública, sejam subterrâneos, sejam dissuasores. Também insistem nos impostos locais sobre a circulação. E recorda a conveniência das Autoridades de Transportes receberem as competências necessárias para a utilização de mecanismos permitindo captar receitas indirectas tais como: impostos sobre o desenvolvimento de certas actividades que beneficiem de melhoramentos introduzidos; taxas por mais valias em terrenos ou imóveis beneficiados por redes de transporte público; vendas de direitos de promoções urbanas; vendas de terrenos excedentários.
Da análise, na qual se vem louvando o presente Estudo, recorda-se finalmente os seus pontos fulcrais: estabelecimento dum quadro tarifário unificado; introdução de relações contratuais com os diferentes operadores, com esquemas de bonificações (subsidiação de serviços e não de operadores) procurando a participação destes nos riscos comerciais; fixação de obrigações de serviço público e introdução de licitações abertas para atribuição de concessões. Um modelo de financiamento 18. O Decreto-lei nº. 439/83 abre caminho ao financiamento do transporte público através do estabelecimento duma TMT (taxa municipal de transportes). Todavia e cirurgicamente introduziu-se o Art. 12º. naquele diploma indicando que este só entraria em vigor após a sua regulamentação e nunca antes de 1985. Jamais saiu a regulamentação e o diploma nunca entrou em vigor O Census 2001 só disponibilizará, em Fevereiro, os resultados das deslocações pendulares (casa-trabalho) na AML. Daí manterem-se ainda os dados extraídos do inquérito (1998) à mobilidade promovido pela DGTT/INE. Assim estimam-se 1,163 milhões de postos de trabalho e 1,32 milhões de viagens diárias em transporte público (1,124 na AML Norte, 0,750 em Lisboa e 0,677 na AML Sul). No Anexo II constata-se existirem, em 1999 e na AML, 13.251 estabelecimentos com um número de empregados igual ou superior a 10. Esses estabelecimentos empregaram 571.501 trabalhadores com salários médios mensais de 184,9 contos. Por outro lado a Função Pública (sem as Forças Armadas) dispõe de 216.298 trabalhadores na AML. As forças de segurança (PSP e GNR) totalizaram em 1999 cerca de 18.500 e as Forças Armadas 21.000. Se assim for, o universo de aplicação do Decreto-lei 439/83 é, pelo menos, de 825.000 trabalhadores com uma colecta anual da ordem dos 18 milhões de contos, dos quais 5,5 como encargo das Administrações Central e Local. Reflexões sobre a AMT 19. A Europa depois de 1945, apostou fortemente nos transportes como actividade industrial de ponta para o seu desenvolvimento económico. E teve êxitos assinaláveis, na disputa pela hegemonia comercial, com os Estados Unidos e o Japão. A construção automóvel, o airbus e o TGV são exemplos de verdadeiro sucesso. O Reino Unido, a França e a Alemanha, mas também a Holanda e a Suécia, seguidas pela Espanha e Itália, comandaram a I & D necessária. E, até para dar saída ao produto industrial, aperfeiçoaram aqueles países a organização interna dos transportes cuidando, naturalmente, da sua função social. Criou-se assim um sector público
vertebrado e tecnologicamente desenvolvido, com a Administração Central a descentralizar, progressivamente, competências para os escalões regional e local. 20. Portugal não acompanhou essa movida europeia. Em 1973, com o ETRL e por conselho da equipa suíça do Instituto Politécnico de Lausane, começou a entender-se que seriam necessários (no País) planos de Circulação e Transportes, de resto omissos na tabela oficial MOP de 1972. Pelo menos um dos elementos daquela equipa fixou-se em Portugal dando consultoria nesta matéria. Em 1975 nacionalizou-se o Sector, nem sequer poupando o que já era de propriedade pública: a Carris e o Metro. Havia assim que designar administrações, direcções e pessoal (de todos os escalões) para as empresas públicas nascentes. Não havia qualquer cultura técnica nos transportes. O GEPT (e depois a DGTT) não tiveram tempo útil suficiente para sedimentarem uma verdadeira escola. No entanto dela saíram os primeiros profissionais do Sector, conquanto em número muitíssimo reduzido. Não se estranhe pois que bancários, administrativos, jovens quadros de outros sectores, portadores de diferentes culturas e valências profissionais, tenham vindo a guarnecer os lugares que as novas empresas disponibilizavam. E eram de todos os quadrantes políticos mas de preponderância natural da área dos partidos com vocação de Poder. Foi aliás a génese do Bloco Central 21. Indispensável para afirmação do movimento sindical, sobretudo nas suas reivindicações, percebe-se que durante muitos anos tratou-se dum autêntico jogo de sombras em que os actores nem sequer se mexiam para não serem identificados e muito menos incomodados. No seguimento da carta orange dos franceses, criou-se o passe social. Medida de alcance social e por isso bem aceite por todos não obstante imposta administrativamente e sem dificuldades a um sector praticamente nacionalizado. Curiosamente e numa medida virtuosa cujos efeitos indirectos só agora, passado um quarto de século, começam a ser avaliados. Das nacionalizações escapou o Grupo Barraqueiro que hoje detém mais de 25% da oferta de transporte público na AML. Os outros actores são o Estado 61% e a Vimeca/Stagecoach 9% (cf. Quadro da página seguinte). Quando se analisarem, com atenção, os efeitos do passe social, desde o seu início, não é de estranhar que venha a concluir-se que o Estado também financiou o sobrevivente Barraqueiro. Por tudo quanto se expôs também não será de estranhar que o imobilismo do Sector esteja intimamente ligado à sua génese e à falta de vontade política para alterar o status quo. Lisboa, Dezembro de 2002
ESTUDO SOBRE O SISTEMA DE TRANSPORTES COLECTIVOS DE PASSAGEIROS DA ÁREA METROPOLITANA DE LISBOA 2ª. Fase Relatório Indíce Introdução... Pág. 1 Quadro legislativo vigente... Pág. 2 Caracterização do sistema de transportes... Pág. 3 Sistema de Transporte Público em outras áreas metropolitanas... Pág. 7 Um modelo de financiamento... Pág. 9 Reflexões sobre a AMT... Pág. 9 Quadro AML Operadores dominantes por Concelho... Pág. 11 Anexos (Ver anexos do 1º Relatório)