Senhor Procurador-Geral do Estado:

Parecer nº 12798 Sistema de Seguro Agrícola do Rio Grande do Sul. Lei nº 11.352, de 14.07.99. Natureza privada do contrato de seguro, a afastar a incidência da Lei nº 8.666/93. Prévia inclusão das entidades seguradores no Sistema. Participação destas condicionada ao atendimento dos requisitos legais e estabelecidos pelo Conselho Administrativo do Sistema. Necessidade de adoção de critérios que permitam a participação de todas as Seguradoras que atendam o projeto nos parâmetros predefinidos. Inclusão no Sistema que se operacionaliza mediante adesão, por credenciamento ou outro método que atenda os princípios da impessoalidade, moralidade e publicidade dos atos da Administração Pública. Senhor Procurador-Geral do Estado: A matéria versada na consulta, encaminhada pelo Senhor Secretário de Estado da Agricultura, trata da prática de ações inerentes ao Sistema Estadual de Seguro Agrícola, criado pela Lei Estadual nº 11.352, de 14.07.99, e regulamentada pelo Decreto nº 39.722, de 16.09.99. Consta do processo que a implantação do Sistema ocorrerá de forma gradual, com início na safra 2000/2001, a partir de um projeto piloto, provavelmente, com as culturas de milho, feijão e soja. Consta no relato da Coordenadoria de Planejamento Agrícola, fls. 2/6, que o projeto piloto deverá contar com a participação integrada dos principais agentes do sistema de Seguro Agrícola, que referiu serem os produtores rurais, as companhias seguradoras e o Estado. Tece considerações sobre a proposta que se almeja implementar, dizendo que, de início, pensouse em contratar diretamente a Companhia Seguradora do Estado de São Paulo - COSEP, para atuar como seguradora. Idéia que foi abandonada por não ser ela integrante da Administração Pública. Assim, busca respaldo no art. 11 da Lei nº 11. 352/99 para agregar as seguradoras ao Sistema, de vez que essa norma considera como agentes interessados em integrá-lo aqueles que exercem alguma ação dentro do Sistema, inclusive as Companhias Seguradoras. Entende que cabe ao Conselho de Administração do Sistema deliberar sobre o tema, mediante o estabelecimento de critérios objetivos de seleção daqueles que integrarão o Sistema. De sua manifestação consta: "(... ) Assim, a questão em aberto, é como se dá a "integração" de um agente ao sistema? Se entende que quem tem poder de determinar isto é o Conselho de Administração. Então, se o Conselho deliberar que por exemplo a COSESP é parte integrante, ela poderá exercer ações dentro do Sistema. Contudo, o Conselho deverá estabelecer regras/critérios claros (objetivos) para a "seleção" dos que integram o sistema. Estes critérios devem ser definidos pelo Conselho e estabelecidos por decreto do Governador ou do

Secretário, separadamente ou sendo parte integrante do regimento interno do Sisterna ou do funcionamento do Conselho de Administração. Ou ainda poderá ser feito através de resolução do Conselho. "É importante observar que esta forma de integrar as seguradoras no Sistema, abre espaço para que "todas" participem, desde que obedeçam aos critérios estabelecidos. "Uma vez Estabelecia a forma e a integração das seguradoras no Sistema pode-se proceder legalmente o pagamento de subsídios ao produtor. cg(... ) "Assim, a operacionalização do Sistema teria o seguinte formato: Conselho de Administração seleciona os integrantes do Sistema, segundo os critérios a serem estabelecidos e divulgados; A (s) companhia (s) seguradora (s) que integra (m) o Sistema aprova as apólices de seguro junto à SUSEP; - Os produtos (seguro para as diversas culturas, tipos de cobertura, etc) são comercializados no mercado. Ou seja, a seguradora vende o seguro (idéia é que seja via Banrisul, o que depende do caso "Companhia União de Seguros"). Os produtores rurais se cadastram no Sistema (idéia é que seja feito pela Emater) e contratam o seguro. Ou seja compram a apólice. - Os agricultores familiares, enquadrados no art. 10 do Decreto 39.7222 de 16 de setembro de 1999, pagam o valor do prêmio descontado o subsídio.. A Companhia Seguradora, de posse da apólice e do comprovante de pagamento do produtor, encaminha a documentação para o Conselho de Administração, que após o enquadramento do produtor, emite empenho para pagamento do subsídio à Companhia Seguradora através do FESAG". O Coordenador do Departamento Jurídico da Secretaria da Agricultura e Abastecimento diz que os contratos de seguro agrícola não serão, em princípio, contratos administrativos pois serão celebrados entre os agricultores e a seguradora. Sendo contratos privados (art. 4º da Lei nº 11.352/99), entende não haver o que se cogitar de licitação. Sustenta competir ao Conselho de Administração do Sistema deliberar sobre o assunto. São anexadas cópias dos diplomas legais sobre o tema. É o relatório. Extrai-se da consulta que a principal preocupação do Administrador reside em saber como irá implementar a integração das entidades seguradoras ao Sistema de Seguro Agrícola. É inegável que o Conselho de Administração possui competência para definir as ações que serão desenvolvidas e custearas pelo Sistema. O art. 10 da Lei nº 11.352/99 é explícito nesse sentido, verbis:

"Art. 10 Fica criado o Conselho de Administração do Sistema de Seguro Agrícola do Rio Grande do Sul com caráter normativo e deliberativo, com a atribuição de definir e aprovar diretrizes, políticas e estratégias de implantação, e decidir sobre o uso e destinação dos recursos, de modo que venham a ser executadas ações harmônicas para a implementação deste sistema de seguro". Consta neste processo que a intenção é desenvolver projeto-piloto, abrangendo algumas culturas específicas, e que se pretende deixar a cargo do Conselho de Administração a tarefa de proceder a integração da Seguradora, ou mais de uma, a firmar o contrato de seguro com o beneficiário. E aqui está a dúvida, pois num primeiro momento a autoridade afirma que pretendia eleger uma determinada Companhia Seguradora - COSESP, depois abandona essa idéia para entender que o Conselho de Administração é livre para eleger a Seguradora, já que o contrato de seguro será firmado entre esta e o produtor. Efetivamente, o contrato de seguro, por ser de natureza privada, é firmado entre a Seguradora e o beneficiário direto. Porém, considerando que se trata de Sistema de Seguro Agrícola instituído pelo Estado, há peculiaridades a considerar quanto à forma de inclusão da Seguradora no Sistema. O Poder Público estadual, ao que se constata, participará da definição dos riscos a serem abrangidos pelo seguro, na respectiva apólice, assumindo a obrigação de subsidiar e empregar recursos seus no pagamento do prêmio. Isto está previsto no art. 8º da Lei criadora do Sistema. Há, assim, a presença da Administração Pública no controle das regras que irão constar da apólice do seguro. A abrangência desta, a possibilitar o pagamento do prêmio eleito e o emprego de recursos públicos a subsidiá-lo não pode dispensar a presença do Estado. Essas definições e delimitações, obedecida a legislação específica, deverão ser atendidas pelos contratantes privados. Por isso mesmo que a Lei nº 11.352/99, ao tratar do tema, alude à integração dos agentes do Seguro Agrícola ao Sistema. Diz a lei: "Art. 3º O Sistema instituído por esta Lei terá a participação do Estado e dos agentes interessados em integrá-lo. "Parágrafo único - Consideram-se agentes, para os efeitos desta Lei, aqueles que exercem alguma ação dentro do Sistema de Seguro Agrícola do Rio Grande do Sul, assim entendidos os demais entes federados, as Instituições Financeiras, as Companhias Seguradoras, as Corretoras, as Sociedades Cooperativas, as Associações, as Entidades vinculadas ao setor agropecuário e outras que vierem a ser incluídas. "Art. 4º O Sistema de Seguro Agrícola do Rio Grande do Sul será regido por esta Lei e pelas demais normas legais pertinentes ao Sistema Nacional de Seguros Privados. "Art. 5º A coordenação do Sistema instituído por esta Lei ficará a cargo da Secretaria da Agricultura e Abastecimento que terá a finalidade de desenvolver ações para sua implementação podendo, para isso, celebrar convênios, ajustes ou acordos com órgãos ou entidades de direito público ou privado. "(...)

"Art. 7º O Sistema de Seguro Agrícola para o Rio Grande do Sul poderá ser operacionalizado por cooperativas, sociedades de economia mista, empresas públicas ou privadas autorizadas na forma da legislação em vigor. "Art. 8º Fica criado o Fundo Estadual de Seguro Agrícola - FESAG, cujos recursos se destinam a custear a operacionalização do Sistema de Seguro Agrícola para o rio Grande do Sul, suportar ações, projetos e programas a este vinculados, bem como a possíveis subsídios ao prêmio do seguro Agrícola". Pelo Sistema idealizado, o subsídio é concedido pelo Estado em favor do agricultor que se enquadrar no projeto a ser implementado. O contrato de seguro é firmado entre o beneficiário e a Seguradora. A relação jurídica de seguro é, portanto, estabelecida de modo privado, sem a participação do Poder Público. Este, no entanto, por ter interesse em controlar a destinação dos subsídios, visando a finalidade prevista em lei, deve definir previamente quais as entidades seguradoras que poderão operar no Sistema de Seguro Agrícola, ou seja, que estejam aptas a comercializar o seguro. Esta deve ser a interpretação correta da lei em comento, ao se referir à integração dos agentes ao Sistema. Então, se de um lado a relação jurídica de seguro é travada entre o agricultor e a Seguradora, de outro, tem-se o interesse da Administração em os vincular aos princípios e finalidades do Sistema. É inegável que a Seguradora eleita terá o beneficio, indireto, de receber do segurado o valor do subsídio público a ele concedido. Consta da informação de fl. 6, de início transcrita, que "A Companhia Seguradora, de posse da apólice e do comprovante de pagamento do produtor, encaminha a documentação para o Conselho de Administração, que após o enquadramento do produtor, emite empenho para pagamento do subsídio à Companhia Seguradora através do FESAG ". Consta também que a pretensão da Administração é de selecionar os integrantes do Sistema, segundo critérios a serem estabelecidos e divulgados. Esta peculiaridade de operacionalização do Sistema não permite que seja escolhida certa e determinada Seguradora. Dever-se-á propiciar que todas as que estejam aptas a tanto possam, obedecias as regras definidas pelo Conselho de Administração, integrar o Sistema. Não se pode admitir também que o agricultor escolha Companhias Seguradoras não integrantes do Sistema, pois o art. 3º da Lei nº 11.352/99 exige a integração e inclusão dos agentes que o irão compor. Não se pode esquecer que o seguro agrícola, tal como estruturado pela lei, materializa uma competência constitucionalmente definida para o Estado-membro, que é o fomento da produção agropecuária. Basta ver o disposto no art. 23, VIII, da Constituição Federal. Em se tratando de fomento, a interpretação das normas que o materializam se há de fazer de modo estrito, como disse esta Casa nos Pareceres nºs 12.517 e 12.775, bem como nas Informações nºs 27/99 - GAB, 1/00 - CS e 13/00 - GAB, dentre outros. Para tanto, entende-se deva o Conselho de Administração viabilizar, mediante a definição dos requisitos de integração ao Sistema, a inclusão das entidades seguradoras que, obedecidas as condições preestabelecidas, tenham interesse em participar do Sistema, ficando o agricultor livre para escolher uma Seguradora dentre as credenciadas ou autorizadas e com ela celebrar o contrato de seguro. O que impõe a prévia inclusão da Seguradora no Sistema para que

possa ser contratada pelo beneficiário é, justamente, o emprego de recursos públicos no projeto. Essa situação distinguida toma imperiosa a adoção de mecanismo que assegure a possibilidade de que todas as Seguradoras aptas e que preencham os requisitos legais possam ter a chance de integrar o Sistema. Esta integração justifica-se independentemente de ser o contrato de seguro privado. Dá-se em razão dos princípios da impessoalidade e moralidade públicas (art. 37, "caput", da CF/88). Trata-se, na verdade, de hipótese em que a relação privada - contrato de seguro - e o enquadramento do beneficiário no projeto-piloto de seguro agrícola são o pressuposto para o emprego de recursos públicos, mediante subsídio e, portanto, em condições diferenciadas e peculiares. Por esse motivo, embora não se trate de contrato administrativo, temse um regime especial, para o qual deverão ser observados critérios de igualdade. O Sistema Nacional de Seguros Privados, instituído pelo Decreto-lei nº 73, de 21.11.66, com alterações posteriores (Lei nº 9.656/98 e outras), vincula a cobertura do seguro à obrigação de pagamento do prêmio pelo segurado, obrigação esta que vigerá a partir do dia previsto na apólice ou bilhete de seguro (art. 12). O pagamento de indenização decorrente do contrato de seguro dependerá da prova de pagamento do prêmio e encargos estipulados (art. 12, parágrafo único). Como, então, o Estado irá assumir a obrigação de realizar subsídio, se não tiver conhecimento prévio da apólice e dos valores do prêmio e encargos? O seguro a ser ofertado aos produtores deve ser previamente aprovado pela Superintendência de Seguros Privados - SUSEP (art. 36, 'e'). Porém, deve o Estado ter prévio conhecimento da apólice, com condições especiais, considerando o Sistema de Seguro Agrícola instituído, embora o seguro somente possa ser comercializado após aprovação pela SUSEP. Isto decorre, necessariamente, do dever constitucional da gestão responsável dos recursos públicos, definida no art. 70 da Constituição Federal, afirmado por esta Casa na Informação nº 27/99 - GAB e no Parecer nº 12.732/00, com remissão a precedentes administrativos e jurisprudenciais, reforçado ainda pela Lei Complementar nº 101/00, art. 48, "caput", e art. 56, "caput". Deve-se, uma vez fixados os requisitos pelo Conselho de Administração do Sistema, dar publicidade ao projeto, propiciando que os agentes seguradores manifestem interesse em operar no Sistema e a ele possam aderir. A Administração, em casos de licitação inviável, tem utilizado a figura do credenciamento, em especial quando não há competição a estabelecer. Em tese, todas as Seguradoras do ramo estarão aptas a integrar o Sistema de Seguro Agrícola. Este método foi adotado pelo DETRAN para credenciar os Centros de Habilitação de Condutores (Parecer - PGE nº 12.143). Mesmo não se tratando aqui de contratação do seguro pelo Estado, mas de autorização para as Seguradoras celebrarem contrato com os produtores, gozando estes de subsídios, apropriáveis no próprio prêmio, mostra-se indispensável a adoção de critério igualitário e que possibilite a participação de quem preencha os requisitos legais.. É importante referir que não apenas o contrato, mas qualquer ajuste, convênio, acordo ou instrumento congênere se submete, a rigor, no que couber, às regras da Lei nº 8.666/93. Aqui não se está diante de contrato administrativo, mas, como dito, de natureza privada (art. 62, 3º, da Lei n' 8.666/93). Porém princípios de Direito Administrativo têm incidência na espécie, devendo ser atendidos, presente a situação peculiar e diferenciada a impor a adoção de critério que enseje a participação de todas as Seguradoras que preencham os requisitos legais. O credenciamento comumente encontra amparo

nos arts. 25, "caput", e 114 da Lei Geral de Licitações, justificado na inviabilidade de competição e conseqüente inexigibilidade de licitação. Jorge Ulisses Jacoby Fernandes comenta: "A pré-qualificação ainda pode ser utilizada, com grandes vantagens para a Administração Pública, quando ocorre a chamada inviabilidade de competição pela contratarão de todos. "A Lei n' 8.666/93 prevê no art. 25, "caput", que é inexigível a licitação quando houver a inviabilidade de competição. "Todos os compêndios clássicos sobre o tema colocavam a idéia de que a inviabilidade de competição caracterizava-se quando só um futuro contratado ou só um objeto vendido por fornecedor exclusivo pudessem satisfazer o interesse da Administração. "Carlos Ari Sundfeld foi um dos primeiros mestres a estabelecer a teoria da inviabilidade de competição por contratarão de todos. Se a Administração convoca todos os profissionais de determinado setor, dispondo-se a contratar todos os que tiverem interesse e que satisfaçam os requisitos estabelecidos, fixando ela própria o valor que dispõe a pagar, os possíveis licitantes não competirão, no estrito sentido da palavra, inviabilizando a competição, uma vez que a todos foi assegurada a contratação. É a figura do credenciamento, que o Tribunal de Contas da União vem recomendando para a contratação de serviços médicos" (Contratação Direta sem Licitação, Brasília Jurídica, 4ª ed., p. 407). A situação concreta não se amolda com exatidão à hipótese de credenciamento, por não se submeter ao procedimento da Lei nº 8.666/93, que, em seu art. 62, 3º, 7exclui expressamente a aplicação desta aos contratos de seguro celebrados pelo Estado, sujeitando-os às regras de direito privado e, apenas no que couber aos ditames da Lei Geral de Licitações. Aqui, por não haver contrato de seguro a ser celebrado pelo Estado, mas pelo agricultor, não se pode cogitar de sujeição a tal lei. O que há de parte do Estado é, na verdade, a competência para autorizar determinado agente a integrar o Sistema e poder comercializar o seguro. A inclusão da entidade seguradora, por meio de credenciamento específico ou autorização, antecedidos de divulgação, garante a transparência no procedimento. É preferível adotar posição que assegure a integração de todas as Seguradoras interessadas ao Sistema a correr o risco de questionamentos quanto à lisura dos atos do Conselho de Administração que venham a significar exclusão de alguma delas, ocasionando disputas judiciais que terminariam por inviabilizar o próprio programa. A importância de se evitar atulhar o Judiciário de demandas desnecessárias tem sido afirmada por esta Casa nos Pareceres nºs 12.567 e 12.726, bem como na Informação nº 27/99 - GAB. Dentre os agentes de seguro integrantes do Sistema, poderá o agricultor exercer a opção de escolha. Isto em função da característica da atividade de fomento, onde, ao contrário do que ocorre em relação a situações disciplinadas por normas coercitivas, a tônica é a da atribuição de conseqüências benéficas à adesão espontânea do seu destinatário. Discorrendo sobre a função de fomento Ricardo Antônio Lucas Camargo, Doutor em Direito Econômico e Procurador do Estado do Rio Grande do Sul, comenta:

"Numa ordem econômica amimada por uma ideologia em que se mesclam elementos liberais e dirigistas, mas que consagre a liberdade de iniciativa, seria, efetivamente um contra-senso que se pudesse compelir autoritariamente o particular a exercer a atividade produtiva num regime intervencionista. Haveria necessidade da instauração que uma situação que apresentasse vantagens para o agente econômico. Este foi um fator fundamental para que paralelamente ao Direito coativo e repressor se fosse desenvolvendo um Direito incitativo, cujas sanções seriam de caráter premial. Assim, surgem diplomas normativos que atribuem a uma dada conduta desejada uma conseqüência benéfica" (Breve Introdução ao Direito Econômico, Sergio Antonio Fabris Editor, 1993, p. 48). O incentivo à exploração agropecuária pelo seguro agrícola destina-se àqueles que tiverem interesse e preencherem as condições legais para usufruir do beneficio. De parte dos agentes seguradores deve-se propiciar que todos os que se proponham a atender os objetivos do Sistema possam comercializar o seguro. Assim, conclui-se: a) pela necessidade de definição prévia dos requisitos para integração dos agentes que irão operar o Sistema de Seguro Agrícola do Rio Grande do Sul, tarefa que deverá ser implementada pelo Conselho de Administração do Sistema, nos termos dos arts. 3º, 4º e 10 da Lei nº 11.352/99- b) não obstante o contrato de seguro seja de natureza privada, a escolha do gente segurador deverá recair em um daqueles integrantes do Sistema, devidamente autorizados pela Administração- c) a autorização para inclusão das seguradoras (agentes seguradores) no Sistema depende de ato do Conselho de Administração e deverá ser franqueada a todas as seguradoras que atendam os requisitos legais e condições especiais da apólice de seguro, devidamente aprovada pela SUSEP; d) a publicidade do ato de credenciamento ou autorização de inclusão de entidades seguradoras no Sistema deve ser atendida, como forma de propiciar a transparência, a impessoalidade e a moralidade públicas; e) considerando-se as peculiaridades do Sistema e o emprego de recursos públicos em forma de subsídio ao prêmio do seguro (art. 8º da lei em referência), mostra-se indispensável o rígido controle da gestão dos recursos e do atendimento das finalidades a que se destinam. É o parecer. Porto Alegre, 04 de julho de 2000, Maria Tereza Oltramari Velasques Procuradora do Estado Processo nº 003306-15.00/00.0 Acolho as conclusões do PARECER nº 12798, do Gabinete da Procuradoria-Geral do Estado, de autoria da Procuradora do Estado Doutora MARIA TEREZA OLTRAMARI VELASQUES.

Restitua-se o expediente ao Excelentíssimo Senhor Secretário de Estado da Agricultura e Abastecimento. Em 02 de agosto de 2000. Paulo Peretti Torelly, Procurador do Estado.