ÍNDICE INTRODUÇÃO 3 I. PANORAMA GERAL DA SITUAÇÃO NO HEMISFÉRIO 5 II. ESTRATÉGIA NACIONAL Planos nacionais Comissões nacionais Estruturas jurídicas nacionais e acordos assinados e vigentes Sistemas nacionais de informação e estatísticas sobre drogas 9 9 10 10 12 III. REDUÇÃO DA DEMANDA Estratégia nacional de redução da demanda Magnitude, tendências e distribuição do uso de drogas Sistemas nacionais de prevenção do uso indevido de drogas em grupos-chave e de alto risco na população 13 13 14 14 IV. REDUÇÃO DA OFERTA Produção de drogas ilícitas no Hemisfério Programas de desenvolvimento alternativo Prevenção do desvio de produtos farmacêuticos e substâncias químicas controladas utilizados para a fabricação ilícita de drogas V. MEDIDAS DE CONTROLE Tráfico ilícito de drogas: controle e interdição Armas de fogo: Redução do desvio relacionado com o tráfico ilícito de drogas Lavagem de ativos: prevenção, controle e repressão 15 15 17 17 19 19 21 21 VI. COOPERAÇÃO INTERNACIONAL HEMISFÉRICA 23 VII. RECOMENDAÇÕES 24 OEA/Ser.L/XIV.6.1 ISBN 0-8270-4220-5
INTRODUÇÃO Na Segunda Cúpula das Américas, realizada em Santiago, Chile, em abril de 1998, os Chefes de Estado e de Governo ressaltaram a necessidade de fortalecer a confiança mútua, o diálogo e a cooperação hemisférica no tratamento das diversas manifestações do problema das drogas. Assim sendo, decidiram estabelecer um processo único e objetivo de avaliação governamental de caráter multilateral, para o monitoramento do progresso individual e coletivo dos esforços hemisféricos e de todos os países participantes da Cúpula no tratamento das diversas manifestações do problema das drogas. Este relatório hemisférico é resultado da primeira rodada de avaliação realizada pela Comissão Interamericana para o Controle do Abuso de Drogas (CICAD), no âmbito do Mecanismo de Avaliação Multilateral (MEM), estabelecido em cumprimento do mandato da Segunda Cúpula das Américas. O MEM se fundamenta nos princípios de respeito à soberania, à jurisdição territorial e à ordem jurídica interna dos Estados, bem como nos princípios da reciprocidade, da responsabilidade compartilhada e do equilíbrio no tratamento do tema. O relatório abrange o período 1999-2000 com informações e cifras atualizadas, 1 sempre que possível, até outubro de 2000. A primeira rodada de avaliação esteve a cargo de um Grupo de Peritos Governamentais (GEG), constituído de um representante designado, respectivamente, pelo governo de cada um dos 34 países participantes. Nenhum perito participou da avaliação de seu próprio país. O GEG trabalhou ao longo do ano e realizou quatro reuniões em Washington, D.C., entre abril e novembro de 2000. Em conformidade com a metodologia estabelecida, os governos tiveram a oportunidade de apresentar suas observações sobre o trabalho realizado pelo GEG em diversas etapas de suas deliberações, cumprindo assim os requisitos de transparência, imparcialidade e eqüidade. Cada governo teve a responsabilidade de designar uma entidade nacional coordenadora, encarregada de consolidar a informação solicitada e de atuar como interlocutor governamental do GEG. A avaliação tomou por base um questionário constituído de 61 indicadores. As respostas ao referido questionário, acompanhadas de um relatório apresentado pelos Governos, explicando a situação do problema das drogas em seu território, inclusive as estratégias aplicadas, os obstáculos enfrentados e os resultados alcançados, bem como as observações governamentais apresentadas em diversas etapas da rodada, constituíram os insumos levados em consideração pelo GEG para a elaboração tanto dos relatórios de avaliação sobre cada país quanto do relatório hemisférico. (1) Em todas as cifras, a vírgula é utilizada para separar tanto milhares como milhões. 3
Esta primeira rodada multilateral representa o quadro de referência que permitirá que nas rodadas subseqüentes se possa realizar uma avaliação dos avanços nas políticas e ações realizadas nos âmbitos identificados nos indicadores, os quais, por sua vez, correspondem às linhas de ação prioritárias identificadas na Estratégia Antidrogas no Hemisfério, aprovada em Buenos Aires, Argentina, em 1996 e assinada em Montevidéu, Uruguai, no mesmo ano. A referida Estratégia examina o problema das drogas de um ponto de vista global e multidisciplinar. Todos os países do Hemisfério reconhecem que compartilham a responsabilidade de assegurar que todos os aspectos do fenômeno sejam abordados de maneira integrada e equilibrada, levando em conta a capacidade de cada um e os recursos nacionais disponíveis. Da mesma forma, concordam com a necessidade de destinar mais recursos por parte de todos os Estados e de identificar novas fontes de financiamento que permitam cumprir as recomendações emanadas dos relatórios nacionais e hemisférico. O MEM é um processo de caráter evolutivo, cuja capacidade de identificar tendências e acompanhar o progresso individual e coletivo em face do problema das drogas no Hemisfério será fortalecida a cada rodada de avaliação. Este relatório representa uma primeira aproximação coletiva da situação do problema das drogas na Região, que permitirá identificar e promover medidas nacionais por parte dos governos, assim como de cooperação internacional, de acordo com as necessidades individuais dos Estados, bem como as tendências gerais que afetam o Hemisfério. O número de recomendações a um Estado membro não constitui medida que tenha a ver com seu nível de observância na eficaz abordagem da Estratégia Antidrogas. 4
I. PANORAMA GERAL DA SITUAÇÃO NO HEMISFÉRIO Dada a evolução do problema das drogas no Hemisfério nos últimos anos e dado seu reconhecimento na Segunda Cúpula das Américas, a Região superou a tendência internacional de distinguir entre países produtores, consumidores e de trânsito. Os que eram antes apontados como produtores viram crescer seus índices de consumo, enquanto os considerados consumidores reconheceram que também se vêem afetados pelas outras manifestações do problema em seus respectivos territórios. O panorama geral do problema das drogas no Hemisfério é caracterizado pela presença de manifestações de progresso em determinadas áreas, bem como pelo surgimento de novos problemas e desafios em diversos campos do trabalho de controle do abuso de drogas. A demanda de entorpecentes e substâncias psicotrópicas se viu aumentada na maioria dos países do Hemisfério, os quais, em muitos casos, eram tradicionalmente considerados zonas de produção e/ou trânsito. Parte das drogas que antes somente se dirigiam aos países onde se localizam os grandes mercados de consumo permanece agora nos países de origem ou de trânsito, para consumo interno, seja em conseqüência, em alguns casos, da aplicação de medidas efetivas de controle e interdição para cortar as rotas de trânsito, seja como expressão de novas modalidades de pagamento em espécie adotadas pelo tráfico de drogas. Intermediários e traficantes as comercializam entre a população residente, particularmente entre crianças, adolescentes e outros grupos populacionais vulneráveis, elevando a oferta local. Essa nova tendência provocou novos cenários de violência e criminalidade associados com o problema das drogas. Nos países nos quais foram realizados estudos comparativos sobre o uso indevido de drogas, os dados indicam a existência de claros indícios de que, em média, a idade do primeiro uso de drogas foi reduzida e a incidência anual de novos consumidores aumentou sensivelmente. Também aparece como uma nova tendência o consumo de heroína em países que anteriormente não acusavam esse problema. Foi registrado também o surgimento no mercado de novas drogas de origem sintética e um aumento de sua disponibilidade. No que se refere à produção de drogas orgânicas, apesar de no Peru e na Bolívia ter diminuído consideravelmente a superfície dos cultivos ilícitos de coca, esses aumentaram proporcionalmente na Colômbia, mantendo assim uma tendência geralmente estável na área cultivada total da Região para o período 1990-2000, estimada em 200,000 hectares (2) em média, embora com uma (2) A cifra média de 200,000 hectares para o período 1990-2000 toma como base o total de hectares existentes em 31 de dezembro de cada ano. Tal cifra leva em conta tanto as novas áreas cultivadas como os hectares erradicados no respectivo período. No Primeiro Período Extraordinário de Sessões da CICAD, a Bolívia indicou que, em dezembro de 2000, seus cultivos não-tradicionais de coca tinham sido reduzidos em 90%. 5
pequena variação em 1999. Além disso, os Estados membros da CICAD estão preocupados com os delitos praticados no Hemisfério relacionados com cultivos ilícitos de coca fora das áreas tradicionais de cultivo. Quanto aos cultivos de papoula e maconha, eles se expandiram para outros países. Também aumentaram os potenciais de produção, os volumes de drogas ilícitas disponíveis e os níveis de pureza das mesmas. A produção e a disponibilidade de drogas sintéticas apresentam aumento no Hemisfério. Os estimulantes de tipo anfetamínico, como a MDA (speed) e o MDMA (ecstasy), são produzidos em pequenos laboratórios clandestinos que podem ser transferidos ou abandonados facilmente, complicando significativamente as ações de controle. A Internet se converteu no meio mais utilizado para a expansão da produção desse tipo de drogas, podendo-se encontrar com facilidade sites em que é possível obter informações sobre sua fabricação caseira. 6
A existência de novos e mais rentáveis mercados para as drogas provenientes do Hemisfério americano, particularmente na Europa, é outro fator que incentiva a produção. O desvio e contrabando de substâncias químicas controladas continuam a representar grave problema no Hemisfério, em decorrência, particularmente, da deficiência dos controles exercidos e do insuficiente cumprimento, pelos países tanto exportadores como importadores, dos compromissos internacionais decorrentes das convenções vigentes. As principais substâncias químicas utilizadas na produção das drogas sintéticas como a efedrina e a pseudo-efedrina são legais na maioria dos países e, em muitos casos, de livre acesso em razão de seus diversos usos na indústria farmacêutica. Isso permite um baixo custo de produção e alta rentabilidade das referidas drogas. O aparecimento de novos mercados, o fortalecimento das medidas de controle aplicadas pelos países e, em geral, a dinâmica própria do problema das drogas modificaram, entre outras tendências, a das rotas do tráfico e a dos padrões de criminalidade associada com as drogas. Devido ao maior controle das rotas tradicionais de tráfico aéreo e terrestre com destino aos mercados de consumo da América do Norte e outras regiões, particularmente a Europa, provocou o aumento de atividades ilícitas no Pacífico e no Caribe Oriental. O tráfico de drogas como manifestação do crime organizado no Hemisfério se transformou e se sofisticou, aproveitando os principais instrumentos da globalização, como as comunicações instantâneas, a transferência eletrônica de capitais, o uso da Internet e de novas tecnologias de ponta e uma crescente capacidade de obter informações privilegiadas. Atualmente, os mesmos recursos e modalidades usados pelo comércio internacional para o intercâmbio de bens e serviços são utilizados pelas organizações do crime internacional para traficar drogas ilícitas, substâncias químicas controladas e armas. Como resultado desse fenômeno, as referidas organizações acumularam poder, recursos financeiros e armamentos que freqüentemente superam as capacidades institucionais e de controle dos governos que as enfrentam. Cada vez mais as rotas do tráfico de armas são as mesmas utilizadas para o tráfico de drogas. Nesse sentido, foi detectada a troca de drogas por armamento, aparecendo, em alguns casos, relações simbióticas entre grupos de traficantes de armas e de traficantes de drogas. Além de sua enorme capacidade financeira, que promove e aumenta a corrupção, os grupos que se ocupam do tráfico de drogas intensificaram e diversificaram sua participação em novas atividades delituosas além do tráfico de armas, como a lavagem de ativos, o tráfico de pessoas e o roubo de veículos, entre outras, afetando a segurança pública, desvirtuando o desenvolvimento econômico, enfraquecendo a governabilidade e destruindo o tecido social. Essa situação, além disso, fragiliza as instituições 7
governamentais, privadas e da sociedade civil e enfraquece as capacidades de desenvolvimento das estratégias antidrogas nacionais e hemisférica. Avançou nos países do Hemisfério a adoção de legislação para a prevenção e controle da lavagem de ativos. No entanto, o desenvolvimento e a aplicação da referida legislação mal começa a produzir resultados significativos. A lavagem de ativos continua a ser um dos delitos conexos que mais afeta a capacidade dos governos de confrontar o crime organizado transnacional em todas as suas manifestações, especialmente no tráfico de drogas. No passado, os países da Região concentraram seu esforços nacionais principalmente na interdição ou erradicação, com o objetivo de limitar a oferta e diminuir o consumo. No entanto, a experiência mostrou que esse enfoque foi insuficiente. Por exemplo, as apreensões de várias toneladas de drogas não parecem afetar seu preço nem disponibilidade a curto prazo. Os países obtiveram melhores resultados no tratamento de todos os aspectos do problema das drogas aplicando estratégias integradas que abrangem tanto medidas de controle e interdição como de redução da demanda e, quando necessário, de desenvolvimento alternativo. Não obstante a dimensão dos desafios enfrentados na luta contra as drogas, não há dúvida de que nos últimos anos houve progresso no desenvolvimento da cooperação hemisférica e no fortalecimento das capacidades nacionais. Foi criada uma estrutura jurídica internacional fundamentada nos princípios do Direito Internacional e da responsabilidade compartilhada, tanto no âmbito das Nações Unidas como no âmbito interamericano. O sistema legislativo da Região e sua necessária adequação permanente, com aplicação plena por parte dos países, confere ao Hemisfério instrumentos suficientes para uma cooperação eficaz que previna a expansão e a ampliação das diferentes manifestações do problema. Por intermédio da CICAD foi fortalecido consideravelmente o diálogo e a cooperação a respeito de problemas de interesse comum, desempenhando ela em muitos casos papel pioneiro no contexto internacional, o que se evidenciou na Estratégia Antidrogas no Hemisfério e no desenvolvimento e aplicação do Mecanismo de Avaliação Multilateral. 8
II. ESTRATÉGIA NACIONAL Esta seção trata dos planos e estratégias nacionais antidrogas, por meio das quais os Estados da Região procuram enfrentar as diversas manifestações do problema das drogas. Esses planos e estratégias são instrumentos básicos para os países na definição de prioridades e atribuição de responsabilidades às instituições nacionais competentes, bem como na identificação dos recursos econômicos necessários para sua execução e para a avaliação dos esforços institucionais. Também se refere à existência de uma estrutura institucional, inclusive as chamadas Comissões Nacionais Antidrogas, encarregadas da coordenação e aplicação dos planos e estratégias nacionais antidrogas. O Hemisfério necessita de instituições nacionais adequadamente estruturadas e dotadas dos recursos necessários para o cumprimento de sua função. Os Estados requerem sistemas jurídicos e estruturas operacionais, bem como mecanismos de coleta de informações e estatísticas para a formulação e execução de programas antidrogas. TENDÊNCIAS HEMISFÉRICAS GERAIS: PLANOS NACIONAIS Da análise das respostas ao questionário de avaliação depreende-se que, dos 34 países objeto da avaliação multilateral, 22 possuem planos nacionais, 17 dos quais foram aprovados a partir de 1996, após a adoção da Estratégia Antidrogas no Hemisfério. Os demais países se encontram em processo de formulação e aprovação de seus respectivos planos, contando para isso com a assistência técnica e financeira da CICAD. Entretanto, a adoção e plena execução desses planos e estratégias nacionais são afetadas pela insuficiência de recursos financeiros, materiais e humanos. Fica também evidenciada a carência de sistemas adequados de avaliação para medir a efetiva aplicação dos planos e estratégias nacionais, bem como para quantificar a medida em que são introduzidas as mudanças ou modificações esperadas nas populações-alvo, em decorrência da implementação dos programas e projetos que constituem o Plano Nacional. 9
SITUAÇÃO DOS PLANOS NACIONAIS ANTIDROGAS NO HEMISFÉRIO 12 17 5 APROVADO DEPOIS DE 1996 APROVADO ANTES DE1996 NÃO TÊM PLANO NACIONAL COMISSÕES NACIONAIS Foi observado que 33 Estados dispõem de comissões nacionais antidrogas, embora nem todas coordenem a totalidade dos aspectos de suas respectivas estratégias. Graças à análise das informações disponíveis, foi observado que persistem deficiências em matéria de coordenação interinstitucional, basicamente nas áreas de interdição e controle. Em muitos casos não foi possível estabelecer o nível de importância conferido nos países à autoridade central de coordenação e sua capacidade de gestão. ESTRUTURAS JURÍDICAS NACIONAIS E ACORDOS ASSINADOS E VIGENTES O quadro jurídico internacional nesta matéria é constituído pela Convenção das Nações Unidas contra o Tráfico Ilícito de Entorpecentes e Substâncias Psicotrópicas, de 1988; a Convenção das Nações Unidas sobre Substâncias Psicotrópicas, de 1971; a Convenção Única sobre Entorpecentes, das Nações Unidas, de 1961; a Convenção Interamericana sobre Assistência Mútua em Matéria Penal, de 1992; a Convenção Interamericana contra a Corrupção, de 1996; e a Convenção Interamericana contra a Fabricação e o Tráfico Ilícitos de Armas de Fogo, Munições, Explosivos e outros Materiais Correlatos (CIFTA), de 1997. Com relação às convenções das Nações Unidas acima citadas, a maioria dos países do Hemisfério são Partes nas mesmas, destacando-se que todos são Partes na Convenção de Viena de 1988. No âmbito interamericano, 32 Estados assinaram a Convenção CIFTA, 21 dos quais deverão completar o respectivo processo de ratificação ou adesão. No que se refere à Convenção Interamericana contra a Corrupção, oito Estados não a assinaram e, dos 26 que o fizeram, seis devem completar o processo de ratificação ou adesão. A Convenção Interamericana sobre Assistência Mútua 10
em Matéria Penal não foi ratificada por 26 Estados. Cabe assinalar que vários países manifestaram-se no sentido de que esse instrumento jurídico foi superado pela assinatura de acordos de natureza bilateral. ASSINATURA E RATIFIÇÃO DA CONVENÇÃO INTERAMERICANA CONTRA CORRUPÇÃO 8 20 6 PAÍSES QUE ASSINARAM E RATIFICARAM PAÍSES QUE ASSINARAM MAS NÃO RATIFICARAM PAÍSES QUE NÃO ASSINARAM No âmbito nacional, 24 Estados membros incorporaram à sua estrutura legislativa leis relativas à prevenção e controle da lavagem de ativos, ao desvio de substâncias químicas controladas e ao controle do tráfico de armas de fogo, munições, explosivos e materiais correlatos, adequando-as aos conteúdos das convenções internacionais e aos regulamentos modelo da CICAD. ASSINATURA E RATIFICAÇÃO DA CONVENÇÃO INTERAMERICANA CONTRA A FABICAÇÃO E O TRÁFICO ILÎCITOS DE ARMAS DE FOGO, MUNIÇÕES, EXPLOSIVOS E OUTROS MATERIAIS CORRELATOS 2 11 21 PAÍSES QUE ASSINARAM E RATIFICARAM PAÍSES QUE ASSINARAM MAS NÃO RATIFICARAM PAÍSES QUE NÃO ASSINARAM 11
SISTEMAS NACIONAIS DE INFORMAÇÃO E ESTATÍSTICAS SOBRE DROGAS Alguns países da Região dispõem de sistemas integrados de informação estatística e documental. No entanto, o desenvolvimento dessa primeira rodada de avaliação multilateral evidenciou que a maioria dos países das Américas conta com mecanismos básicos de coleta de informação estatística e documental de maneira fragmentada, uma vez que não cobrem todos os aspectos do problema. Os países reconhecem que é importante dispor de sistemas que possibilitem a identificação, compilação e organização da produção nacional de documentação e estatísticas relacionadas com a redução da oferta, redução da demanda, medidas de controle e impacto das drogas na sociedade, com o objetivo de realizar adequado acompanhamento das tendências e conseqüências do fenômeno das drogas no âmbito nacional e ajudar o processo de tomada de decisões que tendam a melhorar a eficácia de sua abordagem. Nesse contexto, os trabalhos que o Observatório Interamericano de Drogas da CICAD vem desenvolvendo para estabelecer observatórios nacionais, bem como o apoio prestado pelo Observatório Europeu e pelo Plano Nacional de Drogas da Espanha a países específicos da Região, representam um progresso nessa área. Somente quatro países dispõem de um sistema de estimativa do custo humano, social e econômico do problema das drogas. Essa informação é fundamental para que cada país compreenda melhor a magnitude do problema e possa reconhecer seu custo como proporção do Produto Nacional Bruto ou orçamento nacional anual. A assistência que o Observatório Interamericano de Drogas, com o apoio de outras entidades competentes, possa oferecer aos países na formulação desse sistema contribuirá significativamente para o esforço de identificar com clareza e cientificamente o custo que o problema das drogas implica para o Hemisfério. 12
III. REDUÇÃO DA DEMANDA Esta seção trata das estratégias nacionais de redução da demanda por intermédio das quais os Estados da Região procuram melhorar e tornar mais efetivos seus esforços na prevenção do consumo de drogas, bem como no tratamento e reabilitação dos dependentes das mesmas. Também se refere à realização de estudos sobre tendências e níveis de consumo, que ajudam na formação de programas eficazes de prevenção, tratamento e reabilitação. TENDÊNCIAS HEMISFÉRICAS GERAIS: ESTRATÉGIA NACIONAL DE REDUÇÃO DA DEMANDA A Declaração das Nações Unidas sobre os Princípios que Regem a Redução da Demanda de Drogas e seu Plano de Ação, adotada no Vigésimo Período Extraordinário de Sessões da Assembléia Geral das Nações Unidas, realizado em 1998, oferece o quadro de referência para a formulação de estratégias nacionais sobre a matéria e para sua execução a partir de sistemas e programas nacionais. Não obstante algumas evidências de progresso observadas na Região, com relação à formulação e aplicação de estratégias nacionais de redução da demanda, ajustadas às normas internacionais acordadas no âmbito das Nações Unidas, é clara a necessidade de empreender maiores esforços, principalmente nos países do Caribe e da América Central. A maioria dos países não avalia sistematicamente seus programas de redução da demanda. As avaliações presumem a coleta, análise e interpretação sistemáticas de informações relacionadas com o funcionamento, efeitos e impacto das intervenções na redução da demanda, que permitem melhorar o nível de conhecimento sobre a prevenção, o tratamento e a reabilitação, bem como fundamentar as decisões que possibilitem a validação, aprimoramento, modificação ou suspensão, conforme o caso, dos programas e projetos executados naqueles âmbitos. 13
MAGNITUDE, TENDÊNCIAS E DISTRIBUIÇÃO DO USO DE DROGAS Diversas pesquisas nacionais demonstram que, ao longo dos últimos anos, em quase todos os países aumentou o consumo de drogas ilícitas. No entanto, não existe uma estimativa do consumo global no Hemisfério, uma vez que a maioria dos países não realiza, na população em geral, pesquisas epidemiológicas uniformes e comparáveis, que meçam a prevalência desse consumo global, sua incidência e a idade de início do mesmo. SISTEMAS NACIONAIS DE PREVENÇÃO DO USO INDEVIDO DE DROGAS EM GRUPOS- CHAVE E DE ALTO RISCO NA POPULAÇÃO Embora um número significativo de países disponha de programas de prevenção, destinados a populações específicas, sendo a escolar a mais atendida, reconhece-se a necessidade prioritária de desenvolver, o mais breve possível, sistemas nacionais integrados que abranjam os diferentes setores da população. Considerando que alguns países realizaram programas parciais de prevenção e outros vêm estabelecendo a estrutura básica requerida para leválos à prática, é necessária a cooperação técnica de organizações nacionais, regionais e internacionais com experiência na matéria. No que se refere ao tratamento, reabilitação e reintegração social dos toxicômanos, é também necessário o desenvolvimento, melhoramento e estabelecimento de programas integrados nessas matérias. Cabe assinalar que na maioria dos países esses serviços são atendidos por organizações não-governamentais. À luz das informações obtidas, depreende-se que se trata de uma área em que a maioria dos países deve procurar maiores recursos. 14
IV. REDUÇÃO DA OFERTA Esta seção trata das estratégias e ações que os Estados do Hemisfério desenvolvem e executam para reduzir a produção de drogas orgânicas e sintéticas. Essas estratégias e ações se referem à aplicação de medidas administrativas, de controle e de desenvolvimento, destinadas a reduzir as áreas de cultivos ilícitos, a produção de drogas sintéticas e o desvio de substâncias químicas controladas utilizadas para esse fim. TENDÊNCIAS HEMISFÉRICAS GERAIS: PRODUÇÃO DE DROGAS ILÍCITAS NO HEMISFERIO A produção de coca se concentra em três países andinos, Bolívia, Colômbia e Peru. Em fins de 1999, estimava-se a área cultivada em 152,000 hectares (ver quadro na página 6). Foram erradicados 70,000 hectares, mas ainda não há estimativas referentes a novos cultivos em todos os países. 90,000 80,000 70,000 60,000 ERRADICAÇÃO DO CULTIVO DA FOLHA DE COCA NO HEMISFÉRIO HECTARES 50,000 40,000 30,000 20,000 10,000 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Fonte: CICAD / CICDAT A maconha é cultivada em 30 países do Hemisfério, enquanto a papoula em quatro, a saber, Colômbia, Guatemala, México e Peru. Mas não há estimativas consolidadas no âmbito hemisférico sobre áreas cultivadas e produção potencial durante o período de avaliação. 15
ERRADICAÇÃO DO CULTIVO DA MACONHA NO HEMISFÉRIO 500,000 400,000 HECTARES 300,000 200,000 100,000 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Fonte: CICAD / CICDAT 30,000 ERRADICAÇÃO DE CULTIVOS DE PAPOULA NO HEMISFÉRIO 20,000 HECTARES 10,000 DADOS NÃO DISPONÍVEIS 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Fonte: CICAD / CICDAT 16
Embora não existam estimativas consolidadas sobre produção anual de drogas sintéticas no Hemisfério, obtiveram-se informações sobre sua produção em três países, Canadá, Estados Unidos e México. Das informações proporcionadas, depreende-se que são produzidos no Hemisfério anfetaminas, metanfetaminas, fenciclidinas (PCP) e o ecstasy (MDMA), e que aumentou a disponibilidade no Hemisfério devido a quantidades procedentes de outras regiões, como a Europa. PROGRAMAS DE DESENVOLVIMENTO ALTERNATIVO A execução de programas amplos e integrados de desenvolvimento alternativo constitui um dos principais instrumentos dos países produtores para reduzir e eliminar os cultivos ilícitos em seus territórios. Deduz-se, da análise das informações proporcionadas pelos países, que, apesar dos esforços realizados pelos países produtores que executam programas de desenvolvimento alternativo, estes tiveram sua execução afetada por fatores de várias ordens, inclusive a carência de recursos financeiros que limitam sua sustentabilidade. Fica também evidenciado que as políticas de desenvolvimento alternativo somente podem ter êxito na medida em que façam parte de uma estratégia integrada de longo prazo articulada com as ações de controle e prevenção. Vários países viram-se afetados pelo aparecimento de cultivos ilícitos em pequena escala, em regiões que apresentam condições socioeconômicas particularmente críticas. Há nessas regiões a necessidade de desenvolver programas que ofereçam alternativas econômicas lícitas, destinadas a evitar a expansão desses cultivos. Em outros países vêm sendo desenvolvidos programas baseados num conceito amplo de desenvolvimento integrado, buscando-se prevenir tanto a instalação de cultivos ilícitos quanto o deslocamento de mão-de-obra desempregada para as áreas onde esses cultivos existem. PREVENÇÃO DO DESVIO DE PRODUTOS FARMACÊUTICOS E SUBSTÂNCIAS QUÍMICAS CONTROLADAS UTILIZADOS NA FABRICAÇÃO ILÍCITA DE DROGAS Embora 21 países do Hemisfério disponham de mecanismos de controle para prevenir o desvio de produtos farmacêuticos e substâncias químicas controladas, bem como a estrutura institucional necessária, que compreende autoridades, legislação, capacidade para determinar as necessidades de substâncias químicas controladas lícitas e coordenação nacional, o desvio de substâncias químicas controladas e de produtos farmacêuticos continua a ser 17
um dos principais problemas enfrentados pela Região. Fica assim demonstrada a urgente necessidade de fortalecer a aplicação dos mecanismos nacionais e internacionais de controle, em particular o da notificação prévia da exportação de substâncias controladas. Cônscios da dimensão do problema, os países da Região vêm melhorando seus mecanismos de coordenação e cooperação internacional em ações destinadas a reduzir e controlar a produção e o tráfico de drogas ilícitas e o desvio de substâncias químicas controladas. Nesse contexto considera-se importante o esforço para aperfeiçoar a coordenação e a cooperação operacionais no nível internacional, como as que 14 países da Região vêm realizando por intermédio do programa Unidos Contra Drogas, patrocinado pela CICAD e o Governo dos Estados Unidos, no qual participam diversas entidades nacionais de controle. No mesmo sentido, visando ao desenvolvimento de uma iniciativa proposta no âmbito das Nações Unidas, desde abril de 1999 alguns países da Região vêm participando da Operação Púrpura, cujo objetivo é o controle das transações internacionais de permanganato de potássio, a fim de evitar seu desvio. 18
V. MEDIDAS DE CONTROLE Esta seção se refere à aplicação, no contexto da cooperação internacional, de medidas nacionais e hemisféricas administrativas e judiciais destinadas a impedir o tráfico de drogas. TENDÊNCIAS HEMISFÉRICAS GERAIS: TRÁFICO ILÍCITO DE DROGAS: CONTROLE E INTERDIÇÃO O reconhecimento do crescente impacto das atividades criminosas vinculadas ao tráfico ilícito de drogas propiciou maior coordenação entre os países, verificando-se, entre outros aspectos, o desmantelamento de várias redes de tráfico de drogas, a apreensão de grandes volumes de substâncias químicas, o confisco de bens relacionados com o delito e o aumento do número de detidos por sua participação nesse delito. 400,000 APREENSÕES DE COCAÍNA NO HEMISFÉRIO 300,000 QUILOGRAMAS 200,000 100,000 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Fonte: CICAD / CICDAT 19
2,700,000 APREENSÕES DE MACONHA NO HEMISFÉRIO QUILOGRAMAS 1,800,000 900,000 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Fonte: CICAD / CICDAT 2,400 APREENSÕES DE HEROÍNA NO HEMISFÉRIO 2,000 QUILOGRAMAS 1,600 1,200 800 400 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Fonte: CICAD / CICDAT 20
Entretanto, a disparidade entre o número de condenações e o de pessoas detidas leva a crer em deficiências no sistema de aplicação da lei e/ou nos sistemas de administração de justiça. Também aponta para uma falta de coordenação entre as entidades encarregadas por essas atividades. É imprescindível a abordagem desses problemas a fim de assegurar a repressão eficaz dos delitos relacionados com as drogas. ARMAS DE FOGO: REDUÇÃO DO DESVIO RELACIONADO COM O TRÁFICO ILÍCITO DE DROGAS A informação prestada permite afirmar que o tráfico e o contrabando de armas vêm crescendo na Região. Entretanto, a falta de bancos de dados e registros uniformes não permite que seja precisado o volume hemisférico dos mesmos. A maioria dos países pune a fabricação e o tráfico ilícitos de armas de fogo, munições, explosivos e outros materiais correlatos e mantém controles administrativos que autorizam sua apreensão e seu confisco. Apesar disso, o desenvolvimento da base jurídica para o controle de armas é demasiado incipiente, apesar de se tratar de fenômeno transnacional, pois os países apenas recentemente vêm procurando enfrentá-lo. A diversificação e ampliação das rotas do tráfico de armas tornam imperativo que os países do Hemisfério continuem a desenvolver e a melhorar os mecanismos de identificação da origem e das rotas das armas de fogo, munições, explosivos e outros materiais correlatos apreendidos. Isso permitirá maior coordenação e cooperação internacional no controle do problema. LAVAGEM DE ATIVOS: PREVENÇÃO, CONTROLE E REPRESSÃO A maioria dos países do Hemisfério adotou legislação em matéria de controle de lavagem de ativos, de acordo com as normas internacionais, particularmente com respeito à criação de unidades de inteligência financeira (FIU), a obrigatoriedade da comunicação de transações suspeitas e a criação de mecanismos para o manejo e administração dos bens apreendidos e confiscados. Contudo, tendo em vista a recente adoção de legislação e regulamentos, alguns países ainda não estão em condições de prestar informações suficientes para a avaliação do grau de aplicação efetiva das leis sobre prevenção, controle e repressão da lavagem de ativos. 21
No que se refere à cooperação internacional, os países do Hemisfério se acham comprometidos com diversos esforços mediante sua ativa participação em diferentes grupos, tais como a Força-Tarefa de Ação Financeira do Caribe (CFATF) e a Força-Tarefa de Ação Financeira da América do Sul (GAFISUD), recentemente constituída. Também o Grupo de Peritos da CICAD desenvolve atividade permanente de promoção do aprimoramento das legislações nacionais e dos programas de treinamento e capacitação na matéria. Nesse contexto, é de grande importância o trabalho conjunto do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e da CICAD. 22
VI. COOPERAÇÃO INTERNACIONAL HEMISFÉRICA Em 1986, ao ser criada a CICAD, foram estabelecidas as bases da cooperação antidrogas entre os Estados membros. Nesse contexto, foi possível definir a Estratégia Antidrogas no Hemisfério, bem como assegurar maior conhecimento das diversas manifestações do problema. Foi consolidada na Região uma perspectiva integrada do fenômeno das drogas inspirada no princípio da responsabilidade partilhada e do respeito aos princípios fundamentais do Direito Internacional. Há, hoje em dia, plena consciência de que a cooperação internacional é o único meio de enfrentar com êxito o problema mundial das drogas. O trabalho realizado pelo Grupo de Peritos da CICAD em matéria de redução da demanda, controle da lavagem de ativos, controle do desvio de substâncias químicas, controle do contrabando de armas e explosivos, bem como em matéria de desenvolvimento alternativo, determinou progressos legislativos e reguladores e promoveu o intercâmbio de informações e conhecimentos por parte das autoridades competentes. Nesse contexto, o Hemisfério, mediante os regulamentos modelo da CICAD, foi gradualmente incorporando a seu sistema jurídico medidas normativas pertinentes que respondem à dinâmica do problema e, desse modo, dispõe hoje de normas gerais para que os países desenvolvam suas respectivas legislações. Entretanto, apesar do avanço registrado, os Estados continuam a enfrentar enormes desafios. O combate às drogas implica alto custo para os países, tanto do ponto de vista de seu desenvolvimento econômico e social como sob o prisma dos recursos humanos e financeiros nele comprometidos. A magnitude do impacto das drogas na sociedade torna imperativo o fortalecimento da cooperação internacional a fim de responder, de maneira adequada, às novas tendências e modalidades enfrentadas pelos países em seus esforços antidrogas. Essa cooperação também tem de estender-se a regiões fora do Hemisfério a fim abranger acordos bilaterais, bem como atividades conjuntas com outras organizações multilaterais, em especial o Programa Internacional das Nações Unidas para o Controle de Drogas (UNDCP). A adoção de estratégias antidrogas na Região tem tido certo êxito, embora imperfeito. A dinâmica do fenômeno das drogas, que sempre procura melhores métodos de operação, exige a ação coordenada e cooperativa dos países do Hemisfério a fim de evitar o deslocamento e a expansão do problema e suas manifestações. 23
VII. RECOMENDAÇÕES Da situação do Hemisfério no que se refere a drogas e das tendências identificadas neste relatório, decorrem as seguintes recomendações a todos os governos bem como à CICAD no sentido de uma tomada de ação com a brevidade possível: 1. Promover a adoção e ratificação das convenções pertinentes das Nações Unidas e interamericanas relacionadas com drogas, bem como de outros instrumentos internacionais vinculados ao tema, particularmente em matéria de combate à corrupção e ao crime organizado transnacional. Os países deverão realizar todas as ações internas necessárias que permitam a plena observância dessas convenções em seus respectivos territórios. A CICAD e outras organizações internacionais poderão prestar assistência técnica aos Estados membros que a requeiram para a adequada implementação desta recomendação. 2. Fortalecer a estrutura institucional de todos os Estados membros para o enfrentamento do problema em todas as suas manifestações mediante a destinação dos recursos necessários para uma gestão eficaz. Os países que ainda não dispõem de adequadas estruturas institucionais antidrogas deverão envidar ingentes esforços por assegurar a criação das mesmas. A CICAD deverá priorizar a assistência técnica aos países que requeiram apoio nessa área. Esses esforços deverão incluir a realização de um seminário regional destinado a promover a modernização das estruturas acima mencionadas. 3. Promover a capacitação de funcionários governamentais, por intermédio da CICAD e de outras entidades internacionais competentes, para a elaboração das estratégias nacionais e das estruturas legislativas e reguladoras gerais dos países que ainda não dispõem desses instrumentos, bem como para o fortalecimento de capacidades de resposta ao problema das drogas em áreas específicas, de acordo com as necessidades de cada país. 4. Impulsionar a celebração de acordos bilaterais antidrogas e de assistência jurídica mútua entre os países da Região, bem como o intercâmbio de conhecimentos e informações, entre outros mecanismos, no sentido do fortalecimento da confiança entre as autoridades operacionais dos países membros. A CICAD deverá prestar a assistência técnica aos países que solicitem tal apoio. 24
5. Desenvolver sistemas integrados de coleta de dados e de informações documentais relacionados com todos os aspectos do problema das drogas. O Observatório Interamericano de Drogas deverá apoiar os Estados membros nesse empenho bem como intercambiar informações com seus similares nacionais e Observatórios de Drogas de outras regiões. 6. Realizar pesquisas epidemiológicas uniformes e comparáveis mais aprofundadas. Para tanto, o Observatório Interamericano de Drogas da CICAD deverá intensificar esforços para o apoio aos países que necessitam de assistência para a execução das referidas pesquisas. 7. Promover o intercâmbio bilateral quanto multilateral de conhecimentos, informações, pessoal e, em alguns casos, de recursos financeiros, em matéria de redução da demanda. É necessário dar maior ênfase, nos níveis nacional e internacional, às atividades relacionadas com a redução da demanda, começando-se pela destinação de mais recursos em cada país e, em função de sua situação especifica, redestinando-se recursos de outras áreas. 8. Buscar recursos e financiamento para fortalecer e aprimorar a infraestrutura para a prestação de serviços de tratamento e reabilitação em países onde sejam deficientes ou não existam sistemas ou instituições para a oferta desses serviços. A CICAD deverá ajudar os países no processo de elaboração de propostas que visem ao acesso a tal financiamento. Identificar no nível nacional ou através da comunidade internacional protocolos ou modalidades eficazes de tratamento baseados na pesquisa capazes de ser adotados pelos países e adaptados localmente, levando em consideração as características culturais locais e as necessidades das populações-alvo. Exigir que todos os programas que recebam tais fundos observem normas de qualidade tais como Normas Mínimas de Tratamento da Organização Mundial da Saúde. 9. Intensificar os esforços conjuntos do Banco Interamericano de Desenvolvimento e da CICAD no sentido de convocar a comunidade doadora internacional, por intermédio de grupos consultivos de apoio aos esforços antidrogas, a fim de obter recursos financeiros para os programas de desenvolvimento alternativo e de redução da demanda. 10. Desenvolver sistemas de acompanhamento e estimativa de áreas cultivadas nos países afetados por cultivos ilícitos, a fim de prevenir sua expansão. 25
11. Instar os Estados membros, Observadores Permanentes e instituições de comércio internacional a que procurem manter e, quando conveniente, fortalecer e desenvolver sistemas de preferências comerciais de apoio aos programas regionais de desenvolvimento alternativo, tais como a Ata de Preferências Comerciais Andinas, a Iniciativa da Bacia do Caribe, as disposições especiais do Sistema Generalizado de Preferências da União Européia (UE) para os Países Andinos e Centro-americanos e o Acordo de Lomé, entre a UE e países da África, Caribe e Pacífico. 12. Fortalecer, diretamente ou por intermédio da CICAD, vínculos com as Nações Unidas, governos europeus e outras regiões, a fim de reforçar a cooperação contra o tráfico de drogas e delitos conexos, particularmente com respeito ao desvio e tráfico de substâncias químicas controladas, bem como em matéria de lavagem de ativos. 13. Apoiar a cooperação destinada a tornar mais eficiente a aplicação do mecanismo de notificação prévia à exportação de substâncias químicas controladas, por parte dos países tanto exportadores como importadores da Região. 14. Fortalecer, por intermédio da CICAD, os programas de apoio à atualização da legislação dos Estados membros referente à prevenção da lavagem de ativos a fim de que se disponha de instrumentos e regulamentação homogêneos na Região. 15. Estabelecer nos países que ainda não o tenham feito unidades de inteligência financeira com o apoio da CICAD e de entidades internacionais especializadas na matéria. Nesse contexto, recomenda-se a ampliação dos programas de treinamento desenvolvidos pela CICAD e BID. 16. Adotar e fortalecer mecanismos de intercâmbio de informações e de cooperação internacional em matéria de lavagem de ativos, controle de substâncias químicas e assistência jurídica. 17. Fortalecer a especialização dos membros do Poder Judiciário, Ministério Público e demais órgãos responsáveis pelo combate aos delitos relacionados com as drogas. 18. Agilizar o processo de ratificação da Convenção Interamericana contra a Fabricação e o Tráfico Ilícitos de Armas de Fogo, Munições, Explosivos e outros Materiais Correlatos (CIFTA), de 1997, bem como de adesão a ela, e apoiar as atividades iniciadas pela Comissão Consultiva estabelecida por esse instrumento jurídico internacional. 19. Aumentar a coordenação e cooperação operacional de interdição e controle na esfera interinstitucional e internacional. 26
20. Desenvolver, no âmbito da CICAD, uma estratégia de longo prazo que inclua um programa de três anos de duração destinado a estabelecer um mecanismo básico e uniforme para a estimativa dos custos sociais, humanos e econômicos do problema das drogas nas Américas e a prestação de apoio aos países mediante a assistência técnica necessária. 21. Procurar obter a assistência necessária para que os Estados membros que o solicitarem possam levar a cabo as recomendações precedentes. 27