O CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO DA SAÚDE PÚBLICA BRASILEIRA: UM ESTUDO COMPILADO SOBRE O SIOPS E O CAUC COMO DOIS INSTRUMENTOS SUBSIDIÁRIOS 1 Adriana Gonçalves Menezes 2 RESUMO O controle da Administração Pública tornou-se mais relevante à medida que as sociedades evoluíram, conscientizando-se do importante papel do controle social na condução das atividades do Estado. A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 contém as matrizes de várias espécies de controle e fiscalização dos poderes públicos. O controle interno, o controle externo e o controle social têm finalidades distintas e competências relativas aos respectivos âmbitos de atuação. O Sistema Único de Saúde (SUS) foi criado pela Constituição de 1988, e regulamentado pelas Leis nº. 8080/90 e nº. 8142/90, e reconhece a saúde como um direito a ser assegurado pelo Estado sendo pautado pelos princípios de universalidade, eqüidade, integralidade e organizado de maneira descentralizada, hierarquizada e com participação da população. O SUS é constituído pelo conjunto de ações e serviços de saúde prestados por órgãos e instituições públicas federais, estaduais e municipais e, complementarmente, por iniciativa privada que se vincule ao Sistema. Para tanto, torna-se necessário que a Administração Pública disponibilize mecanismos de controle para que a sociedade tenha acesso às informações sobre a saúde a ela assegurada, principalmente nos momentos de decisão sobre as questões que afetam direta e imediatamente a todos. Nesta perspectiva, percebe-se que o Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Saúde (SIOPS) e o Cadastro Único de exigências para Transferências Voluntárias (CAUC) são dois instrumentos potenciais para subsidiar este processo. Propõe-se para este trabalho investigar e evidenciar a relevância das formas de controle da Administração Pública e potencializar o uso do SIOPS e o CAUC como instrumentos de controle para a melhoria da eficiência e desenvolvimento do SUS e, notadamente para a promoção do controle social. Os estudos realizados e a análise de indicadores e relatórios do SIOPS, referentes às receitas e despesas com saúde pública e, do CAUC, relativos ao controle de adimplência e inadimplência dos entes federativos concedentes de transferências voluntárias da União, sugerem que estes dois instrumentos podem contribuir efetivamente para os processos de acompanhamento, fiscalização, controle e alocação eqüitativa dos recursos no SUS. Palavras-chave: controle, administração publica, SIOPS, CAUC, SUS, transferência voluntária. 1 INTRODUÇÃO O direito à saúde pública implica a participação dos cidadãos e de todos os segmentos sociais no processo de tomada de decisão sobre as políticas de saúde que são definidas, assim como o controle e fiscalização sobre as ações e serviços de saúde que são desenvolvidos para a promoção, proteção, recuperação e reabilitação da saúde de todos os cidadãos. Nesta perspectiva, percebe-se que o Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Saúde (SIOPS) e o Cadastro Único de exigências para Transferências Voluntárias (CAUC) são dois instrumentos potenciais para subsidiar o controle da Administração Pública na consecução da transparência, desburocratização e alocação eqüitativa de recursos públicos para saúde brasileira; na otimização e desenvolvimento do SUS e, notadamente para a promoção do Controle Social. 1 Resumo da Monografia apresentada ao Curso de Especialização em Controle Externo, da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais - Instituto de Educação Continuada e Escola de Contas e Capacitação Professor Pedro Aleixo - Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, como requisito parcial para obtenção do título de Especialista em Controle Externo da Administração Pública, (2005 / 2006). Orientadora: Profª Mariângela Leal Cherchiglia, MD, MSc, PHD (cherchml@medicina.ufmg.br). 2 Administradora, especialista em Controle Externo da Administração Pública, Técnica do DATASUS/MG - Departamento de Informação e Informática do SUS / Ministério da Saúde Núcleo Estadual de MG, Belo Horizonte (adriana.menezes@saude.gov.br).
1.1 JUSTIFICATIVA A Constituição da República Federativa do Brasil (BRASIL, 1988) contém as matrizes da necessidade e da importância das espécies de Controle Interno, Externo e Social, cada qual com finalidades distintas e com relação à competência e ao âmbito de atuação de cada um deles. A interação entre as espécies de controle e a utilização de instrumentos de controle são condições essenciais para a existência de um efetivo Sistema de Controle e Fiscalização da Administração Pública brasileira. Destarte, evidencia-se o SIOPS e o CAUC, como instrumentos de controle significativos para a otimização deste processo, no segmento da saúde pública. 1.2 OBJETIVO Propõe-se para este trabalho investigar e evidenciar a relevância das formas de controle da Administração Pública, visando contribuir para os debates sobre a necessidade de se conhecer, aplicar e potencializar o uso de alguns tipos de instrumentos de controle, em especial o SIOPS e o CAUC, que foram criados com a finalidade de apoiar os processos de acompanhamento, fiscalização e controle dos recursos públicos destinados ao setor de saúde pública. 2 O CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Hely Lopes Meirelles, citado por Ferreira (1998, p.371), preceitua que o vocábulo controle significa um conjunto de atribuições de vigilância, orientação e correção que um Poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro. Segundo Ferreira (1998), independente da matéria do controle, suas manifestações são apreciadas precipuamente como funções de controle e de fiscalização da licitude e da eficiência da Administração Pública e devem-se haver meios de permanente aferição do respeito a esses valores. Guerra (2004) cita que o controle da administração pública é a possibilidade de verificação, inspeção, exame, pela própria Administração, por outros poderes ou por qualquer cidadão, da efetiva correção na conduta gerencial de um poder, órgão ou autoridade, no escopo de garantir atuação conforme os modelos desejados e anteriormente planejados, gerando uma aferição sistemática. Trata-se, na verdade, de poder-dever de fiscalização, já que, uma vez determinado em lei, não poderá ser renunciado ou postergado, sob pena de responsabilização por omissão do agente infrator. Os instrumentos de controle devem ser pautados pelos princípios da legalidade, legitimidade, economicidade, eficiência e eficácia e estão fundamentados basicamente pela Constituição da República Federativa do Brasil (BRASIL, 1988); Lei nº. 4320/64 (BRASIL, 1964); Lei Complementar (LC) nº. 101/00 (BRASIL, 2000); Constituições Estaduais; Leis Orgânicas Municipais e dos dos Tribunais de Contas; Lei nº 8.080/90 (BRASIL, 1990); Lei nº 8.142/90 (BRASIL, 1990); Portarias da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e Resoluções do Senado. 2.1 TIPOS DE CONTROLE 2.1.1. Controle Interno Segundo Guerra (2004), o Controle Interno decorre da estrutura da Administração Pública fundada nos princípios da hierarquia e da autotutela. Tais princípios determinam que o Controle Interno deve ser feito sobre os próprios atos e agentes estatais e exercido pela própria autoridade competente ou provocado pelos administrados, na busca da verificação da obediência aos princípios constitucionais e legais, visando salvaguardar os interesses e recursos públicos, verificar a exatidão e a veracidade das informações orçamentárias, financeiras e administrativas O Controle Interno deve ser praticado por meio de um sistema de controle sistematizado por rotinas, planos, métodos e procedimentos interligados, no âmbito de cada unidade administrativa.
Conforme a Constituição da República Federativa do Brasil (BRASIL, 1988), nos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, no Ministério Publico e Tribunais de Contas, abrangendo todos os órgãos da Administração Direta e Indireta, em todas as esferas governamentais, deve-se haver um Sistema de Controle Interno, com a finalidade de avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual (PPA), a execução dos programas e do orçamento; de comprovar a legalidade e avaliar resultados quanto à eficácia e eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial; de exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União, e de apoiar o Controle Externo. 2.1.2. Controle Externo De acordo com Guerra (2004), o Controle Externo é um sistema de controle da Administração Pública, realizado por órgão controlador alheio a entidade pública controlada, que tem a finalidade de controlar e fiscalizar a gestão governamental de todos os órgãos ou agentes que utilizem, arrecadem, guardem, gerenciem ou administrem dinheiro, bens ou valores públicos ou pelo qual o Estado responda ou, em nome deste, assumam obrigações de natureza pecuniária. O Controle Externo deve ser exercido pelo Poder Legislativo e pelos Tribunais de Contas. O Poder Legislativo atua como controlador político financeiro com a responsabilidade de representar a população no controle e fiscalização dos processos de arrecadação, aplicação e distribuição de recursos públicos e com a função de fazer o julgamento político das contas publicas, de acordo com as metas do bem estar social. O Tribunal de Contas (TC) atua como órgão especializado em Controle Externo da Administração Pública do ponto de vista técnico financeiro, com a competência de desempenhar as funções opinativa, jurisdicional, corretiva e fiscalizadora das contas públicas nos seus aspectos contábeis, financeiros, orçamentários, operacionais e patrimoniais. 2.1.3. Controle Social O Controle Social compreende a participação da sociedade no acompanhamento e fiscalização das ações da gestão pública e na execução das políticas públicas e sociais, avaliando objetivos, processos e resultados. Este tipo de controle dispõe de diversos instrumentos de apoio para a sociedade fiscalizar as ações públicas, buscar caminhos, propor idéias e promover a participação efetiva da comunidade nas decisões de caráter público. Para Assis (1995), o Controle Social não é só uma extensão burocrática e executiva, mas um processo contínuo de democratização no âmbito local, o que implica o estabelecimento de uma nova sociabilidade política e um novo espaço de cidadania, e nesse sentido o cidadão deve ser o centro do processo de avaliação das ações nos serviços públicos.segundo Cecílio (1999), o Controle Social é constituído de múltiplas possibilidades de organização autônoma da sociedade civil, através das organizações independentes do Estado, tais como as associações de moradores, conselhos de saúde, associação de docentes e grupos de mulheres, que poderão confluir ou não suas intervenções para uma atuação direta junto aos órgãos de controle previstos em Lei. 3 O SUS E O CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA No que se refere à saúde pública, além dos instrumentos de controle da Administração Pública afetos aos tipos de Controle Interno, Externo e Social, a Lei Orgânica da Saúde, Lei nº. 8142/90 (BRASIL, 1990) reconheceu a participação da comunidade na gestão do SUS, mediante a criação dos Conselhos de Saúde e das Conferências de Saúde. A lei 8080/90 dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços de saúde e a lei 8142/90 dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do SUS e sobre as transferências intergovernamentais de recursos financeiros na área da saúde. A legislação do SUS garante e regulamenta os Conselhos de Saúde e as Conferências de Saúde como instâncias colegiadas, sem prejuízo das funções do Poder Legislativo, e promove a necessidade de participação popular com paridade em relação aos demais segmentos sociais, seja
para avaliar a situação da saúde e formular novas diretrizes, seja para aprovar as normas que regem tais instâncias e também para controlar a execução da política de saúde no que tange os aspectos econômicos, financeiros e de fiscalização. Avalia-se que além dos instrumentos de controle da Administração da Saúde Pública disponíveis, o governo brasileiro vem tentando ampliar e aperfeiçoar os mecanismos de controle que permitam ao cidadão ter participação ativa no exercício da cidadania onde haja também a ação do Estado. Da observação deste cenário, o Ministério da Saúde (MS), por meio do seu Departamento de Informação e Informática (DATASUS) - criou o SIOPS e a STN criou o CAUC, com o objetivo de oferecer para a sociedade brasileira alternativas inovadoras para contribuir para o controle da Administração Pública. 3.1 SIOPS O SIOPS é um sistema de informações provenientes da coleta e processamento de dados sobre receitas totais e gastos com ações e serviços públicos de saúde. Os dados são lançados pelas Secretarias Municipais e Estaduais de Saúde no aplicativo de informática do SIOPS, desenvolvido pelo Departamento de Informação e Informática do SUS (DATASUS), em períodos semestrais, dividido desta forma em dados do primeiro semestre e anual. O SIOPS foi originado em 1993 e passou pela Portaria Interministerial do MS nº 529/99; nº 1.163/00; nº 2047/02; nº 446/04; Resolução do CNS - nº 322/03; Instrução Normativa da Secretaria do Tesouro Nacional (IN/STN) nº. 1/05; IN/STN nº. 2/05; Portaria STN nº 471/04. Seguindo seu histórico legal, o SIOPS é considerado um instrumento legal de controle, fiscalização e acompanhamento da aplicação dos recursos vinculados em ações e serviços públicos de saúde. A base de dados nacional, as informações e os relatórios pertinentes ao SIOPS ficam disponíveis na Internet (http://siops.datasus.gov.br), tanto no formato de planilhas, quanto na forma de indicadores, para consulta do Poder Legislativo, Tribunais de Contas, Conselhos de Saúde, Ministério Público, e da sociedade em geral. Sendo um instrumento de caráter declaratório, o SIOPS é utilizado obrigatoriamente para coletar as informações solicitadas no Demonstrativo da Saúde, que integra o Relatório Resumido da Execução Orçamentária da LC nº 101/00 (LRF); para habilitar Estados e Municípios às condições previstas na Norma Operacional Básica para Financiamentos em saúde (NOAS) 01/02. Em 2005, a Instrução Normativa da Secretaria do Tesouro Nacional (IN/STN) nº. 1/05 considera legalmente as informações do SIOPS como uma das exigências legais para transferências voluntárias previstas na LRF, no que se refere à verificação da regularidade da EC nº 29/00. O SIOPS disponibiliza informações sobre o acompanhamento do gasto público com saúde, tais como: percentual de recursos próprios aplicados em saúde, de acordo com a Emenda Constitucional (EC) nº29/00; a receita de impostos e transferências constitucionais e legais e detalhes das despesas com ações e serviços de saúde. Tais informações indicam elementos relevantes na análise do perfil do gasto e da capacidade de financiamento dos gastos públicos com saúde de cada Estado e Município brasileiro, permitindo assim, comparações entre os entes federados. As informações podem ser utilizadas como recursos basilares para o Controle da Administração Pública, nos aspectos social, político e financeiro, bem como para a elaboração e implementação dos Planos Diretores de Regionalização (PDRs) e para os Planos de Investimentos (PDIs). 3.2 CAUC De acordo com a Instrução Normativa STN (IN) nº 1/01 (BRASIL, 2001) o Cadastro Único de Exigências para Transferências Voluntárias (CAUC) é um subsistema do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI), criado para controle da Administração Pública direta e indireta, que tem como finalidade cadastrar os entes da Federação adimplentes ou inadimplentes para o recebimento das transferências voluntárias da União. Atualmente, nove das treze exigências para transferências voluntárias são atualizadas automaticamente no CAUC, sendo que as informações necessárias são retiradas diretamente pelo
sistema junto aos bancos de dados que estão nos sítios da internet dos órgãos certificadores, tais como: Receita Federal, Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS), FGTS, Dívida Ativa da União e Cadastro de Convênios do SIAFI (CONCONV). Não obstante a normatização da IN/STN nº. 2/05, a verificação da aplicação mínima de recursos na área de saúde, exigida para transferência voluntária, será realizada por meio de consulta aos dados obtidos diretamente do SIOPS. Os tipos de exigências legais, bem como a situação de adimplência ou inadimplência do beneficiário da transferência voluntária, podem ser consultados na internet, no site https://consulta.tesouro.fazenda.gov.br/regularidadesiafi/index_regularidade.asp. Considerando-se que a IN/STN nº. 1/01 (BRASIL/2001) tem por objetivo a desburocratização e a simplificação das análises que deverão ser realizadas pelos diversos órgãos públicos concedentes de transferências voluntárias, percebe-se que com a utilização do CAUC garante-se mais consistência e segurança dos dados e informações exigidas pela análise dos documentos, além de obter-se mais transparência e velocidade no controle da Administração Pública. Isto porque a contratação destes convênios ocorre de forma descentralizada a partir de cada Ministério. Neste caso, cada um dos órgãos públicos que firmarem convênios poderá utilizar as informações disponíveis no CAUC. 4 O SIOPS E O CAUC COMO INSTRUMENTOS DE CONTROLE Qualquer espécie de controle da Administração Pública requer a utilização e execução de planos, métodos, técnicas e ações práticas para se efetivar o controle e para se garantir a eficácia contábil, financeira e orçamentária dos recursos públicos, como condições fundamentais para se promover o bem-estar social. Portanto, torna-se fundamental que a Administração Pública e cada ator social tenha acesso a recursos, informações e instrumentos subsidiários. Ora, se existem diversos instrumentos legais e procedimentais para subsidiar todas as espécies de controle, resta à sociedade utilizar estes instrumentos de maneira efetiva. Para tanto, é preciso ter conhecimento sobre os recursos e as informações disponíveis para utilização dos instrumentos. Quanto mais bem informada a população, terá ela melhores condições de fiscalizar as ações públicas, buscar caminhos, propor idéias e promover a participação efetiva da comunidade nas decisões de caráter público. Avalia-se que o SIOPS é um instrumento legal e eficiente para o acompanhamento, fiscalização e controle da aplicação dos recursos vinculados em ações e serviços públicos de saúde. No Controle Interno, os dados, as informações e os indicadores do SIOPS, referente às receitas e despesas com saúde, podem contribuir para que os Sistemas de Controle Interno possam desempenhar seu papel de tutor e promotor da eficiência e economia dos recursos públicos, necessários para assegurar o cumprimento das metas e objetivos programados nos instrumentos de planejamento de que dispõem o poder público. NO Controle Externo, cuja responsabilidade é do Poder Legislativo e dos Tribunais de Contas, avalia-se que o SIOPS, além de ser considerado um instrumento formalmente declaratório, pode contribuir efetivamente para que se garanta a eficácia contábil, financeira e orçamentária das contas públicas da saúde, visando assegurar os direitos e interesses públicos. No que se refere ao Controle Social, evidencia-se que o SIOPS certamente representará para a população um instrumento de controle que fornecerá, por meio dos seus relatórios e indicadores sobre os gastos públicos, informações basilares para que a sociedade tenha consciência das metas e ações sociais de saúde pública que são necessárias para a consecução do bem comum. O CAUC, por sua vez também pode ser utilizado com instrumento de apoio para todas as espécies de controle da Admnistração Pública. As transferências voluntárias para as instituições do SUS, são recursos financeiros transferidos aos entes federativos a título de cooperação, auxílio ou assistência, objetivando a qualificação da infra-estrutura da rede do SUS e do atendimento à saúde da população. Desta forma, torna-se necessário que os entes beneficiários de convênios provenientes de transferências voluntárias, ou os entes candidatos a pleitear os convênios, estejam adimplentes com
a União. Por meio do CAUC, os entes federativos declaram a situação de regularidade de seus documentos de maneira objetiva, sem burocracia, com mais eficiência operacional e mais transparência sobre a gestão e alocação do bem público. O CAUC é utilizado para cadastrar a documentação e demonstrar a situação de regularidade dos entes federativos concedentes de transferências voluntárias de qualquer setor social. A sua função para o controle e desburocratização do SUS, associada com a exigência da verificação da regularidade quanto à aplicação mínima de recursos na área da saúde, de acordo com a EC nº 29/00, por meio dos dados do SIOPS, significará um passo importante no processo de acompanhamento, fiscalização e o controle da aplicação dos recursos vinculados em ações e serviços públicos de saúde, e um passo significativo para o Controle Social.