Finanças Públicas Para Concursos Teoria e questões comentadas livro_financas_publicas.indb 1 05/09/2013 15:58:51
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SÁVIO NASCIMENTO Finanças Públicas Para Concursos SÉRIE PROVAS & CONCURSOS Teoria e questões comentadas livro_financas_publicas.indb 3 05/09/2013 15:58:52
2014, Elsevier Editora Ltda. Todos os direitos reservados e protegidos pela Lei n o 9.610, de 19/02/1998. Nenhuma parte deste livro, sem autorização prévia por escrito da editora, poderá ser reproduzida ou transmitida sejam quais forem os meios empregados: eletrônicos, mecânicos, fotográficos, gravação ou quaisquer outros. Copidesque: Vânia Coutinho Santiago Revisão Gráfica: Tássia Hallais Veríssimos Editoração Eletrônica: SBNigri Artes e Textos Ltda. Coordenador da Série: Sylvio Motta Elsevier Editora Ltda. Conhecimento sem Fronteiras Rua Sete de Setembro, 111 16 o andar 20050-006 Centro Rio de Janeiro RJ Brasil Rua Quintana, 753 8 o andar 04569-011 Brooklin São Paulo SP Brasil Serviço de Atendimento ao Cliente 0800-0265340 atendimento1@elsevier.com ISBN 978-85-352-7498-1 ISBN (versão eletrônica) 978-85-352-7499-8 Nota: Muito zelo e técnica foram empregados na edição desta obra. No entanto, podem ocorrer erros de digitação, impressão ou dúvida conceitual. Em qualquer das hipóteses, solicitamos a comunicação ao nosso Serviço de Atendimento ao Cliente, para que possamos esclarecer ou encaminhar a questão. Nem a editora nem o autor assumem qualquer responsabilidade por eventuais danos ou perdas a pessoas ou bens, originados do uso desta publicação. CIP-Brasil. Catalogação-na-fonte. Sindicato Nacional dos Editores de Livros, RJ N198f Nascimento, Sávio Finanças públicas para concursos / Sávio Nascimento. 1. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2014. 264 p. (Provas e concursos) ISBN 978-85-352-7498-1 1. Orçamento Brasil. 2. Administração financeira Brasil. 3. Finanças públicas Brasil. 4. Responsabilidade fiscal Brasil. 5. Administração pública Brasil. 6. Serviço público Brasil Concursos. I. Título. 13-04578 CDU: 347.51:336.2 livro_financas_publicas.indb 4 05/09/2013 15:58:52
Dedicatória Dedico esta obra à minha família, amigos(as); aos auditores dos órgãos de controle das finanças públicas; àqueles cidadãos com fé na construção de um país melhor e com atuação em prol do interesse público e, principalmente, aos leais cidadãos controladores de recursos públicos. Sávio Nascimento Ainda que demore a atingir sua meta, durante o caminho você é exemplo. Sávio Nascimento livro_financas_publicas.indb 5 05/09/2013 15:58:52
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Notas sobre o Autor Sávio Nascimento ocupa o cargo de Analista de Finanças e Controle da Controladoria-Geral da União. É especialista em Administração Tributária. Professor de Administração Financeira e Orçamentária, Finanças Públicas e Contabilidade em diversos cursos preparatórios, bem como em instituições, tais como a Escola de Administração Fazendária Esaf. livro_financas_publicas.indb 7 05/09/2013 15:58:52
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Prefácio Chega ao público a mais nova obra do professor Sávio Nascimento, Finanças Públicas Teoria e Exercícios Comentados, obra zelosamente produzida por este competente profissional, como fruto de anos de estudo e trabalho. O livro corresponde a um misto de um excelente conteúdo científico e uma ampla coletânea de exercícios escolhidos cuidadosamente pelo autor. O público-alvo do novo material é representado tanto pelos indivíduos que se preparam para os concursos públicos da área de Finanças Públicas como pelos profissionais que já atuam na área. O conteúdo apresentado tem como uma de suas missões a de instruir o leitor sobre a captação de recursos pelo governo e sua respectiva aplicação, pontuando sobre o conflito econômico das receitas e despesas públicas em um aspecto mais amplo do que o mero equilíbrio contábil, desdobrando o raciocínio para uma visão de equilíbrio econômico, na qual o excesso de gastos governamentais pode ter como justificativa a expansão do crescimento da economia. Só por esse aspecto já se nota que se trata de uma obra que não se limita a meramente expor a matéria, mas procura dar uma verdadeira visão crítica sobre as práticas governamentais na área das Finanças Públicas. Para o concurseiro, isso é excelente, pois as atuais questões de concurso público há muito que ultrapassaram a simples memorização de dados, passando a enfatizar hoje a detalhada compreensão dos conceitos financeiros, inclusive em questões discursivas. Com a intenção de dar aos candidatos as melhores condições para a conquista da sonhada aprovação em um concurso público, o autor transporta para as páginas do presente livro a mesma didática apresentada nas salas de aulas, com o diferencial de apresentar a matéria de uma forma leve, didática e interessante. Para isso, o professor Sávio Nascimento se utiliza de quadros para facilitar a assimilação do conhecimento, esclarecimentos complementares em notas de rodapé, campos de dicas para o processo de memorização, entre outros recursos educacionais. livro_financas_publicas.indb 9 05/09/2013 15:58:52
Diante de tudo, não tenho dúvidas de que este será mais um livro de sucesso no campo das Finanças Públicas para concursos. Resta desejar aos concurseiros e estudantes em geral que extraiam o melhor proveito possível da obra, bem como fazer votos de estima e sucesso ao professor Sávio Nascimento neste novo projeto. LUCIANO OLIVEIRA Consultor Legislativo do Senado Federal livro_financas_publicas.indb 10 05/09/2013 15:58:52
Apresentação O livro Finanças Públicas para Concursos Teoria e Questões Comentadas é voltado para estudantes de concursos públicos, universitários e servidores públicos. A obra aborda os conteúdos exigidos nos Editais dos Concursos Públicos da Secretaria do Tesouro Nacional 2013 e da Polícia Federal 2012, por meio da exposição de assuntos relativos: a) Ao conceito das finanças públicas. b) Às suas formas de operacionalização mediante a política econômica do governo, com ênfase na política fiscal. c) Às funções econômicas alocativas, distributivas e estabilizadoras, com abordagem de seus aspectos de políticas públicas, como no caso da função distributiva evidenciada principalmente pelo Programa Bolsa- -Família. d) Às formas de financiamento governamental, com destaque para a política de tributação. e) Às metodologias de resultado fiscal, evidenciado predominantemente pelo déficit público. f) À composição das fontes de financiamento e das aplicações de recursos, mediante a classificação das receitas e despesas públicas. g) À importante reforma estrutural no sentido de buscar o ajuste fiscal com destaque para a Lei de Responsabilidade Fiscal; e h) Ao histórico das finanças públicas brasileira, com ênfase na economia contemporânea relativa à segunda metade do século passado. O objetivo do livro é informar sobre a captação de recursos pelo governo e a respectiva aplicação, destacando a importância do recolhimento de tributos, e mais ainda a sua regular alocação, que visa buscar o bem-estar social e econômico, afeta a um público impessoal e não a um público direcionado ou pessoalizado que suporta interesses privados, medida esta comumente realizada pela prática da corrupção; bem como pontuar sobre o impacto econômico das receitas e livro_financas_publicas.indb 11 05/09/2013 15:58:52
despesas públicas em um aspecto mais amplo do que o mero equilíbrio contábil, estendendo para uma visão de equilíbrio econômico, na qual o excesso de gastos governamentais pode ter como justificativa a expansão do crescimento da economia. A sua leitura apresenta-se de maneira fácil e didática, uma vez que contém, além do conteúdo, os seguintes aspectos: a) Quadros para facilitar o conhecimento. b) Esclarecimentos complementares constantes das notas de rodapé. c) Campo de dicas para auxiliar no processo de memorização; e d) Campo de observação com vistas a aprofundar o tema tratado a título de exemplo, citam-se os temas Reforma Tributária e Federalismo Fiscal. Inclui um método de absorção prática, direta, do conteúdo, representado pela exposição teórica, seguida, nos temas mais complexos, de uma questão de concurso, ou seja, primeiro dá-se um tapa com a teoria e depois se faz um carinho com as questões, visando simplificar assuntos mais complexos e tornar um estudo mais focado e pragmático para certames públicos. Ademais, para os concurseiros, os assuntos mais recorrentes em provas foram destacados em negrito, e incluídos comentários nas questões objetivas e atualizadas de concursos públicos referentes principalmente às bancas Cespe e Esaf. Por fim, esse trabalho possui os objetivos de clarificar o aprendizado das finanças públicas atuando como material complementar ao livro Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, da editora Elsevier, bem como fornecer informações sobre o controle do dinheiro público, para estimular a figura do cidadão controlador, sendo mais que um livro que agrega conhecimento, mostrando-se como uma ferramenta de estímulo ao controle social e ao combate à corrupção. Sávio Nascimento (Setembro de 2013) livro_financas_publicas.indb 12 05/09/2013 15:58:52
Lista de Abreviaturas Bacen Banco Central do Brasil BB Banco do Brasil BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social CEF Caixa Econômica Federal CF/1988 Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 CGF Conselho de Gestão Fiscal CGU Controladoria-Geral da União CMO Comissão Mista de Planos, Fiscalização e Orçamentos do Congresso Nacional EED Empresa Estatal Dependente LAI Lei de Acesso à Informação LDO Lei de Diretrizes Orçamentárias LOA Lei Orçamentária Anual LRF Lei de Responsabilidade Fiscal MTO Manual Técnico do Orçamento OFSS Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social OIE Orçamento de Investimento das Empresas RCL Receita Corrente Líquida TCU Tribunal de Contas da União RGPS Regime Geral de Previdência Social RPPS Regime Próprio de Previdência Social Siafi Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal STN Secretaria do Tesouro Nacional livro_financas_publicas.indb 13 05/09/2013 15:58:52
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Sumário Capítulo 1 Objetivos, Metas, Abrangência e Definição de Finanças Públicas 1 1.1. Definição de finanças públicas...1 1.2. Abrangência das finanças públicas...2 1.2.1. Política cambial...3 1.2.2. Política comercial...4 1.2.3. Política monetária...5 1.2.4. Política fiscal...9 1.3. Objetivos das finanças públicas...9 1.4. Metas das finanças públicas...11 1.4.1. Instituições definidoras de metas...11 1.4.2. Instrumentos definidores de metas...12 1.4.3. Atingimento de metas...13 Exercícios...15 Gabarito...17 Capítulo 2 Visão Clássica das Funções do Estado e Evolução das Funções do Governo 19 2.1. Papel do Estado na visão clássica...19 2.2. Origem da visão clássica...19 2.3. Orçamento público na visão clássica...20 2.4. Fim do modelo clássico...20 2.5. Funções clássicas do Estado...21 2.6. Evolução das funções do governo...23 2.7. Papel do Estado na visão keynesiana...23 2.8. Origem da visão keynesiana...24 2.9. Orçamento público na visão keynesiana...24 2.10. Fim do modelo keynesiano...27 Exercícios...28 Gabarito...32 Capítulo 3 Falhas de Mercado e o Papel do Governo 33 3.1. Falhas de mercado...33 3.1.1. Conceito...33 livro_financas_publicas.indb 15 05/09/2013 15:58:52
3.1.2. Classificação...33 3.1.2.1. Existência de bem público...33 3.1.2.2. Externalidades...35 3.1.2.3. Assimetria de informação...36 3.1.2.4. Falhas de competição/concentração...36 3.1.2.5. Desigualdade...38 3.2. O papel do governo...38 3.2.1. Estado produtor...38 3.2.2. Estado regulador...39 Exercícios...42 Gabarito...45 Capítulo 4 Objetivos da Política Fiscal e Políticas Alocativas, Distributivas e de Estabilização 47 4.1. Os objetivos da política fiscal...47 4.1.1. Conceito da política fiscal...49 4.1.2. Objetos da política fiscal...49 4.1.3. Atividades da política fiscal...49 4.1.4. Situações fiscais...50 4.2. Políticas alocativas, distributivas e de estabilização...51 4.2.1. Função ou política alocativa...51 4.2.2. Função ou política distributiva...52 4.2.2.1. Indicador de concentração de renda Índice de Gini...53 4.2.3. Função estabilizadora...54 4.2.4. Relação das políticas alocativas, distributivas e estabilizadoras...55 Exercícios...55 Gabarito...58 Capítulo 5 Financiamento dos Gastos Públicos 59 5.1. Tributação e equidade...60 5.1.1. Tributo...61 5.1.2. Princípios de tributação...63 5.1.2.1. Princípio da neutralidade...63 5.1.2.2. Princípio da equidade...64 5.1.2.3. Princípio da habilidade ou capacidade de pagamento...65 5.1.2.4. Princípio do benefício...66 5.1.2.5. Princípio da simplicidade...67 5.1.2.6. Princípio da derivação...68 5.1.2.7. Princípios de tributação expressos na CF/1988...69 5.1.3. Classificação dos tributos...73 Exercícios...83 Gabarito...86 livro_financas_publicas.indb 16 05/09/2013 15:58:52
Capítulo 6 Déficit Público e Financiamento do Déficit 87 6.1. Conceito de déficit público...87 6.2. Financiamento do déficit...88 6.3. Resultado fiscal do governo...91 6.3.1. Conceito...91 6.3.2. Regime contábil de apuração do resultado fiscal...92 6.3.3. Tipos de resultado fiscal...93 6.3.3.1. Resultado Primário (RP)...93 6.3.3.2. Resultado Operacional (RO)...95 6.3.3.3. Resultado Nominal (RN)...96 6.4. Formas de apuração do resultado fiscal...100 Exercícios...102 Gabarito...105 Capítulo 7 Lei de Responsabilidade Fiscal: Princípios, Objetivos e Efeitos 107 7.1. Princípios, objetivos e efeitos no planejamento e no processo orçamentário, Regra de Ouro...108 7.1.1. Princípios...108 7.1.2. Objetivos...110 7.1.3. Efeitos no planejamento e no processo orçamentário...111 7.1.4. Regra de Ouro...112 7.2. Anexo de Metas Fiscais...113 7.2.1. Anexo de Riscos Fiscais...116 7.2.2. Receita Corrente Líquida...120 7.2.3. Renúncia de receita...124 7.2.3.1. Abrangência da renúncia de receita...126 7.2.3.2. Receitas renunciadas não sujeitas aos requisitos fiscais...127 7.2.3. Geração da despesa e despesa obrigatória de caráter continuado...128 7.2.3.1. Geração da despesa...128 7.2.3.2. Requisitos para aumento da despesa decorrente da criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental...129 7.2.3.3. Requisitos de estimativa do impacto orçamentário-financeiro e declaração do OD como condição prévia para empenho, licitação e desapropriação de imóveis urbanos...130 7.2.3.4. Despesas não sujeitas aos requisitos da estimativa do impacto orçamentário-financeiro e da declaração do OD...131 7.2.3.5. Despesa Obrigatória de Caráter Continuado (DOCC)...131 7.2.3.6. Requisitos para criação ou aumento de DOCC...132 7.2.3.7. Despesas não sujeitas aos requisitos para criação ou aumento de DOCC...135 7.2.3.8. Vedações...135 7.2.4. Instrumentos de transparência...135 7.2.4.1. Prestação de Contas do Presidente da República...137 livro_financas_publicas.indb 17 05/09/2013 15:58:52
7.2.4.1.1. Estrutura da PCPR...138 7.2.4.1.2. Órgãos responsáveis pela elaboração da PCPR...139 7.2.4.2. Relatório Resumido da Execução Orçamentária...140 7.2.4.2.1. Conceito...140 7.2.4.2.2. Abrangência...141 7.2.4.2.3. Prazo de publicação...142 7.2.4.2.4. Composição do RREO...142 7.2.4.2.5. Forma do RREO...144 7.2.4.3. Relatório de Gestão Fiscal...144 7.2.4.3.1. Conceito...144 7.2.4.3.2. Responsáveis pela emissão do RGF...146 7.2.4.3.3. Prazo de publicação...147 7.1.9.3.4. Composição (conteúdo) do RGF...147 7.2.4.3.5. Forma do RGF...149 Exercícios...149 Gabarito...152 Capítulo 8 Classificação das Receitas e Despesas Públicas 153 8.1. Receita pública...153 8.1.1 Conceito...153 8.1.2 Classificação da Receita Pública...155 8.1.2.1. Categoria econômica...156 8.1.2.2. Classificação por natureza da receita...158 8.1.2.2.1. Codificação da natureza da receita...158 8.1.2.3. Classificação por indicador de resultado primário...165 8.1.2.4. Classificação por fonte/destinação de recursos...166 8.1.2.4.1. Codificação da fonte/destinação de recursos...167 8.2. Despesa pública...169 8.2.1. Conceito...169 8.2.2. Classificação despesa pública...169 8.2.2.1. Classificação por esfera...170 8.2.2.1.1. Codificação da esfera orçamentária...172 8.2.2.2. Classificação institucional...172 8.2.2.2.1. Codificação da classificação institucional...172 8.2.2.3. Classificação funcional da despesa...173 8.2.2.3.1. Codificação da classificação funcional...174 8.2.2.4. Estrutura programática...175 8.2.2.4.1. Codificação dos programas...176 8.2.2.4.2. Codificação da ação...178 8.2.2.5. Natureza da despesa...179 8.2.2.5.1. Categoria econômica...180 8.2.2.5.2. Grupo de Natureza da Despesa (GND)...181 livro_financas_publicas.indb 18 05/09/2013 15:58:52
8.2.2.5.3. Modalidade de Aplicação (MA)...182 8.2.2.5.4. Elemento de despesa...183 8.2.2.5.5. Subelemento...184 8.2.2.6. Identificador de Uso Iduso...185 8.2.2.6.1. Codificação do Iduso...186 8.2.2.7. Identificador de Doação e de Operação de Crédito - Idoc...186 8.2.2.7.1. Codificação do Idoc...187 8.2.2.8. Classificação da Despesa por Identificador de Resultado Primário...187 8.2.2.8.1. Codificação do Identificador de Resultado Primário...187 Exercícios...190 Gabarito...193 Capítulo 9 Finanças Públicas no Brasil Experiências Recentes 195 9.1. Período em torno de 1930...195 9.2. Período de 1940 e 1950...196 9.2.1. Planejamento econômico do período de 1940-1950...197 9.2.2. Visões sobre o nível de intervenção econômica do Estado...198 9.3. Período de 1960 e 1970...198 9.3.1. Eficiência econômica das estatais...199 9.3.2. Papéis econômicos do Estado...200 9.3.3. Ausência de contabilidade fiscal...202 9.3.4. Política estabilizadora da década de 1960...203 9.3.5. Reforma bancária...203 9.3.6. Correção monetária e o mercado de títulos da dívida...203 9.3.7. Liberdade das autoridades monetárias para financiar contas públicas...204 9.4. Década de 1980...205 9.4.1. Tendência ao ajustamento fiscal 1981 a 1984...205 9.4.2. Tendência ao desajustamento fiscal 1985 a 1989...207 9.4.2.1. Mudanças institucionais para o controle fiscal...209 9.5. Década de 1990...210 9.5.1. Medidas de combate ao déficit público e à alta inflação...212 9.5.2. Ajuste parcial das contas públicas...213 9.5.3. A estabilização de preços e os déficits sucessivos 1995 a 1998...213 9.5.4. Medidas de controle das finanças públicas estaduais...215 9.5.5. Contenção fiscal temporária 1995 a 1998...216 9.5.6. Rigidez alocativa decorrente da Constituição Federal de 1988...217 9.5.7. Restrição orçamentária fraca 1994 a 1998...217 9.6. Período em torno da década de 2000...219 9.6.1. Medidas de ajuste fiscal 1999...219 9.6.1.1. Liberação cambial em detrimento do aumento de dívida...220 9.6.1.2. Medidas de política estabilizadora e reformas estruturais...221 9.6.2. Crise econômica 2001 a 2003...223 livro_financas_publicas.indb 19 05/09/2013 15:58:52
9.7. Melhoria econômica de 2003 a 2010 ascensão ao poder do Partido dos Trabalhadores...224 9.7.1. Redução quantitativa da dívida e seu aumento qualitativo...225 9.7.2. Reformas fiscais...226 9.7.3. Incentivo ao investimento privado Parcerias Público-Privada...227 9.7.4. Crise econômica de 2008 e sua influência nas finanças públicas brasileira...230 9.7.5. Incentivo à transparência fiscal em 2009...231 9.8. Trajetória da dívida pública no Brasil de 1980 a 2006...233 Exercícios...237 Gabarito...240 Referências Bibliográficas 241 livro_financas_publicas.indb 20 05/09/2013 15:58:52