R E S O L U Ç Ã O Nº. 17.325 (Processo nº. 2007/50269-2)

R E S O L U Ç Ã O Nº. 17.325 (Processo nº. 2007/50269-2) Assunto: Consulta formulada pelo Sr. CARLOS ACATAUASSÚ NUNES, Diretor-Geral da AGÊNCIA DE REGULAÇÃO E CONTROLE DE SERVIÇOS PÚBLICOS DO ESTADO DO PARÁ sobre a concessão, por meio de Resolução, de descontos na receita proveniente de multa administrativa de natureza não tributária, sem a incidência das prescrições estabelecidas pelo art. 14 da Lei Complementar nº. 101/00 Lei de Responsabilidade Fiscal. EMENTA: Por não dispor a ARCON de autorização legal para proceder a descontos nas multas que aplica em decorrência de seu poder de polícia administrativa impedida está de fazê-lo por mero ato administrativo, pois tal fato afrontaria o princípio da legalidade. O fato de que tais multas não tenham natureza tributária tem o condão, apenas, de afastar tais concessões da subsunção aos regramentos estabelecidos no art. 14 da Lei Complementar n. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal). Relatório do Exmº. Sr. ELIAS NAIF DAIBES HAMOUCHE: Processo nº. 2007/50269-2 1. Cuidam os autos da Consulta formulada pelo Senhor Carlos Acatauassú Nunes, Diretor Geral da Agência de Regulação e Controle de Serviços Públicos do Estado do Pará ARCON, sobre a concessão, por meio de Resolução, de descontos na receita proveniente de multa administrativa de natureza não tributária, sem a incidência das prescrições estabelecidas pelo art. 14 da Lei Complementar nº. 101/00 Lei de Responsabilidade Fiscal. 2. Visando a instrução dos presentes autos, a Presidência, após admitir o expediente, como Consulta (fls. 14, v.), encaminhou os autos à Consultoria Jurídica deste Tribunal, para análise e parecer, às fls.08 a 14. 1

Transcrição do Parecer nº. 44/2007, da Consultoria Jurídica desta Corte, constante às fls. 08 a 14 do processo supra: Expediente nº. 2006/11663 Assunto: desconto na receita proveniente de multa administrativa de natureza não tributária. Interessado: Agência de Regulação e Serviços Públicos do Estado do Pará ARCON Parecer nº. 44/2007 Senhor Presidente, Vem a esta Consultoria Jurídica o expediente acima epigrafado, subscrito pelo gestor titular da Agência de Regulação e Serviços Públicos do Estado do Pará - ARCON, no qual formula consulta a esta Corte de Contas. RELATÓRIO O objeto da consulta é a possibilidade da concessão através de Resolução, de descontos na receita proveniente de multa administrativa de natureza não tributária sem a incidência das prescrições estabelecidas pelo art. 14 da Lei Complementar n. 101/00 - Lei de Responsabilidade Fiscal. Aduz a Consulta que, "considerando o grande número de operadores inadimplentes em virtude do não pagamento das multas supramencionadas, bem como o grande número de autos de infração lavrados e em tramitação, pretende essa Agência de Regulação conceder um desconto atrativo, a incidir sobre as penalidades lavradas, a fim de promover uma maior solvência, antes da respectiva inscrição das mesmas em Dívida Ativa não- Tributária. " O expediente em trato transcreve parecer do Núcleo Jurídico da ARCON no qual se perfilha o entendimento de que o artigo 14 da LRF não se aplica às multas administrativas e, dessa forma, não haveria óbice para que a Agência de Regulação em trato concedesse os descontos pretendidos. Cita ainda, em seu abono, jurisprudência do Tribunal de Contas de Santa Catarina que, segundo entende, "também fixou posicionamento de que não se aplica a LRF às multas de natureza não tributária, reforçando nosso 2

entendimento de que se a ARCON pretende conceder desconto aos operadores, que estão inadimplentes por conta de débitos provenientes da aplicação de auto de infração, não haveria a caracterização de renúncia de receita na forma do artigo 14 da LRF, razão pela qual citada lei não se adota no caso em comento. " Arrola, ainda, em apoio ao seu entendimento, o que dispõe o art. 636 da Consolidação das Leis do Trabalho CLT e o que dispõe o art. 284 do Código Nacional de Trânsito. Por fim, menciona que a providência pretendida a concessão de descontos no valor das multas aplicadas pelo órgão seria promovida através de Resolução, instrumento normativo infralegal. Preliminarmente, convém referirmos que recepcionamos a presente consulta como formulada em tese (art. 220 e seu parág. único do RITCE-PA), pelo que a resposta a ela não constitui prejulgamento de fato ou caso concreto. PARECER Cumpre referir que a ARCON é uma autarquia estadual dotada de autonomia administrativa e financeira, ente de Direito Público revestido de poder de polícia. Foi criada pela Lei n. 6.099, de 30 de dezembro de 1997 com a finalidade de regular e controlar a prestação dos serviços públicos de competência do Governo do Estado do Pará, cuja exploração tenha sido delegada a terceiros, entidade pública ou privada, através de concessão, permissão ou autorização. A Lei de criação da ARCON autoriza esta a cobrar a taxa de Regulação de Serviços Públicos Concedidos (art. 23) é já estipula alíquota, base de cálculo, identifica o contribuinte (órgãos e entidades prestadores de serviços públicos ou privados) e remete a forma de recolhimento para ser definida em regulamento. Havendo o descumprimento das obrigações dos contribuintes e outras ocorrências a elas relacionadas tais fatos implicarão na aplicação de multas em percentuais relativos ao valor das taxas, também já definidos pela Lei nº. 6.099/97. Estas multas, por serem consectárias de taxas, uma das modalidades de tributos, só podem ser afetadas por descontos concedidos aos contribuintes caso a medida se subordine as prescrições do art. 14 da LRF, 3

isto por se tratarem de multas resultantes de imposição de natureza tributária e, ainda, tais descontos serem autorizados por lei. A ARCON, no entanto, também aplica multas decorrentes do poder de polícia. Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello o poder de polícia administrativo é: "a atividade da Administração Pública, expressa em atos normativos ou concretos, de condicionar, com fundamento em sua supremacia geral e na forma da lê, a liberdade e a propriedade dos indivíduos, mediante ação fiscalizadora, ora preventiva, ora repressiva, impondo coercitivamente aos particulares um dever de abstenção ("non facere") a fim de conformar-lhes os comportamentos aos interesses sociais consagrados no sistema normativo". (MELLO, Curso de Direito Administrativo, 11ª ed. p.567). " Sob o ponto de vista legal, o único conceito referente ao poder de polícia encontrado no ordenamento jurídico brasileiro, e o expresso no art. 78 do Código Tributário Nacional (Lei Federal 5172/66), "verbis": Art. 78 - Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou a abstenção de fato, em razão do interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável. Com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder. A Autorização legal para a ARCON atuar com poder de polícia administrativa encontra-se no art. 21 de sua lei. de criação (Lei 6.099/97), como segue: 4

Art. 21- Os órgãos e entidades prestadores de serviços públicos ou privados, regulados e controlados pela Agência Estadual, que venham incorrer em alguma infração às leis, regulamentos, contratos e outras normas pertinentes, ou ainda que não cumpram adequadamente as ordens, instruções e resoluções da Agência, serão objeto das sanções cabíveis previstas da Lei Federal nº. 9.074. de 7 de julho de 1995. e na legislação especifica relativa aos serviços públicos concedidos, permitidos ou autorizados. A Lei Federal a que se refere o dispositivo acima transcrito, resultante da conversão da medida provisória nº. 1.017, de 98.06.95, na verdade não prevê nenhuma sanção aos órgãos prestadores de serviços públicos e privados. A lei 9.074/95 se ocupa em elencar as atividades sujeitas ao regime de concessão e permissão de serviços públicos e em grande parte se ocupa, também, das concessões de serviços de energia elétrica e, ainda, da reestruturação dos serviços públicos concedidos. A Lei que, verdadeiramente se ocupa, de maneira genérica, em se referir as sanções em trato é a de n. 8.987, de 13.02.95, assim: Art. 23. São cláusulas essenciais do contrato de concessão as relativas:... VIII - às penalidades contratuais e administrativas a que se sujeita a concessionária e sua forma de aplicação;... Art. 29. Incumbe ao poder concedente:... 11 - aplicar as penalidades regulamentares e contratuais; Têm-se, assim, que a lei local (a Lei 6.099/97) que cria a ARCON, não estabelece as cominações administrativas, entre elas as multas, dirigidas aos órgãos e entidades prestadores de serviços públicos e privados é nem, muito menos, autoriza a concessão de descontos na receita proveniente da aplicação dessas multas. A Lei em comento remete (art. 23) o 5

estabelecimento de sanções a legislação especifica relativa aos serviços públicos concedidos, permitidos ou autorizados. De outro lado, não há lei posterior, específica com tal destinação. As cominações em trato são estabelecidas por ato administrativo da espécie Resolução, tendo sido expedidas pela ARCON várias delas com o objetivo de disciplinar os serviços prestados por tais órgãos e entidades. Esses atos estabelecem infrações e penalidades como multas, suspensão dos serviços, cassação e outras, como é o caso das Resoluções 05/1999, 08/1999, 09/2000, 01/2000 e 17/2001. Admita-se que tais cominações possam ser estabelecidas por ato administrativo e não por lei, em que pese a própria Lei 6.099/97, instituidora da ARCON no acima transcrito art. 21, estabelecer que as sanções serão as previstas na legislação especifica relativa aos serviços públicos concedidos, permitidos ou autorizados. No entanto, uma vez estabelecidas multas por resolução (espécie de ato administrativo), tal não implica que por resolução se possa conceder desconto no valor destas aos prestadores de serviços, mesmo que se trate de multa de natureza não tributária. A jurisprudência do Tribunal de Contas de Santa Catarina citada e transcrita pelo consulente, como sancionadora de sua pretensão de oferecer aos contribuintes descontos nas multas por não terem estas natureza tributária é, na verdade, uma decisão plenária simples, de n. 1958/2003 e, não, um prejulgado, como dá conta o expediente da consulente. A decisão em trato responde a uma consulta nos seguintes termos: 6.2.1. A exclusão ou destinação especifica, determinada em lei, para a multa administrativa que não decorra de competência tributária constitucional atribuída aos entes, não enseja caracterização de renúncia fiscal nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal. (grifamos) Constata-se, "prima facie", que a Corte de Contas considera que a exclusão (isenção e anistia) mesmo para a multa administrativa que não decorra da competência tributária, deve ser autorizada por lei. Assim, a medida efetivamente não se caracterizaria como renúncia fiscal nos termos da LRF e, por conseguinte, não se lhe aplicaria 6

as prescrições do art. 14 desta, mas não prescindiria de lei para a sua implementação. De outra banda, os dois permissivos citados pelo consulente como exemplo para a redução de multas de natureza não tributária são dispositivos de lei, ou seja, o art. 636 da CLT e o art. 284 do Código Nacional de trânsito. Nos dois casos há a permissão para a concessão de descontos e já o estabelecimento de percentual em que estes devem ser concedidos. Assim dispõem, respectivamente, os dois dispositivos legais acima referidos: Art. 636.... 6 a multa será reduzida em 50% (cinqüenta por cento) se o infrator renunciar ao recurso e recolher ao Tesouro Nacional dentro de um prazo de 10 (dez) dias contados do recebimento da notificação ou publicação do edital. Art. 284. O pagamento da multa poderá ser efetuado até a data do vencimento expressa na notificação, por oitenta por cento do seu valor. É, portanto, a lei, e não ato administrativo que, tanto no caso da CLT como no do Código Nacional de Trânsito autoriza o desconto e, indo além, estabelece o percentual deste vinculando, portanto, estritamente o administrador aos seus ditames. Acresce que nas duas situações a concessão de desconto na multa tem o caráter de prêmio à conduta do destinatário da sanção. No caso da CLT, o infrator é premiado se renunciar ao recurso; no caso do CNT, se o infrator pagar a multa até a data do vencimento. O Tribunal de Contas do Rio Grande do Sul também se posiciona no mesmo sentido quanto a questão. Na informação a consulta constante do Processo n. 1.251-02.00/01-3 assim se pronuncia: Lei de Responsabilidade Fiscal. Renúncia de Receita. Art. 14. Requisitos necessários. Dívida ativa tributária. Cobrança administrativa ou amigável. Redução de multa e juros de mora. Impossibilidade por falta de previsão no CTN. Dívida ativa não tributária. Cobrança judicial ou amigável. Redução de multa e juros de mora. Possibilidade, desde que lei 7

local autorize. Inaplicabilidade do CTN. Precedentes. Considerações. Conclusões. Têm-se, portanto, que o entendimento das duas cortes de contas aqui referidas e acima transcritos permitem concluir que: a) o TCE de Santa Catarina entende que a redução de multa e de juros para a multa administrativa que não decorra de competência tributária não enseja caracterização de renúncia fiscal nos termos da LRF, mas exige a necessária e competente autorização determinada em lei; b) O TCE do Rio Grande do Sul entende, também, que os ditames do art. 14 da LRF não se aplicam à cobrança de receitas não tributárias, para cujo pagamento seria concedida redução de multa e juros de mora. Considera, também que, no caso, as disposições do CTN não se lhe aplicam mas, no entanto, a concessão dos citados benefícios só seria possível no caso de lei local (estadual ou municipal) assim dispor. As decisões das duas cortes de contas acima referidas acertadamente não reconhecem competência ao administrador para a concessão de descontos em multas administrativas através de ato de mera gestão pelo fato de que, caso contrário, tal fato estaria na inteira dependência do arbítrio do gestor, sem nenhum regramento para a sua conduta, face a ausência de autorização e de parâmetros legais. CONCLUSÃO Por não dispor a ARCON de autorização legal para proceder a descontos nas multas que aplica em decorrência de seu poder de polícia administrativa impedida está de fazê-lo por mero ato administrativo, pois tal fato afrontaria o princípio da legalidade. O fato de que tais multas não tenham natureza tributária tem o condão, apenas, de afastar tais concessões da subsunção aos regramentos estabelecidos no art. 14 da Lei Complementar n. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal). É o Parecer, SMJ. É o Relatório. 8

V O T O: Tribunal de Contas do Estado do Pará Manifesto-me no sentido de que o questionamento formulado pelo titular da ARCON, seja respondido nos termos do Parecer da Consultoria Jurídica desta Corte (fls. 08 a 14). R E S O L V E M os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado do Pará, unanimemente, responder a presente consulta nos termos do parecer da Consultoria Jurídica desta Corte de Contas, acima transcrito. Plenário Conselheiro Emílio Martins, em 03 de abril de 2007. FERNANDO COUTINHO JORGE Presidente ELIAS NAIF DAIBES HAMOUCHE Relator ANTÔNIO ERLINDO BRAGA EDILSON OLIVEIRA E SILVA Presente à sessão o Procurador-Geral do Ministério Público de Contas Dr. Antonio Maria F. Cavalcante. RC/0100455/ 9