COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO EUROPEU, AO CONSELHO E AO BANCO CENTRAL EUROPEU

COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, 14.3.2018 COM(2018) 133 final COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO EUROPEU, AO CONSELHO E AO BANCO CENTRAL EUROPEU Segundo relatório sobre os progressos realizados na redução do crédito malparado na Europa {SWD(2018) 72 final} PT PT

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO EUROPEU, AO CONSELHO E AO BANCO CENTRAL EUROPEU Segundo relatório sobre os progressos realizados na redução do crédito malparado na Europa 1. INTRODUÇÃO À medida que a União Europeia e a sua economia recuperam visivelmente o seu dinamismo, a UE deve continuar a aproveitar essa tendência para reforçar a sua União Económica e Monetária (UEM). No âmbito do roteiro estabelecido pela Comissão em 6 de dezembro de 2017 para o aprofundamento da União Económica e Monetária Europeia 1 e de acordo com a Agenda dos Líderes 2, uma das prioridades mais imediatas consiste em concluir a União Bancária e implementar todos os elementos constitutivos de uma União dos Mercados de Capitais 3. Um sistema financeiro integrado permitirá reforçar a capacidade de resistência da União Económica e Monetária a choques adversos, permitindo a partilha transfronteiras de riscos privados e reduzindo a necessidade de partilha dos riscos públicos. Simultaneamente, a comunicação da Comissão de 11 de outubro de 2017 4 define o caminho a seguir para concluir a União Bancária através da promoção, em paralelo, da redução e partilha de riscos, com base no Roteiro do Conselho de junho de 2016 5. As medidas de redução dos riscos adotadas desde a crise financeira resultaram numa melhoria significativa em termos de solvência, alavancagem e posição de liquidez dos bancos, conforme mencionado no primeiro relatório da Comissão sobre os progressos realizados na redução do crédito malparado (NPL) na Europa, publicado em 18 de janeiro de 2018 6. Além dos progressos alcançados em relação aos principais métodos de medição dos riscos em praticamente todos os Estados-Membros, pode observar-se também nesses mesmos Estados-Membros uma maior convergência no sentido de uma melhoria da média destes indicadores. Esta evolução é motivada nomeadamente por melhorias significativas nos sistemas bancários nacionais mais afetados pela crise e pela subsequente recessão económica. Os rácios de capital de nível 1 dos bancos da área do euro melhoraram em toda a amostra do Banco Central Europeu (BCE), tendo passado de 14,6 % no terceiro trimestre de 2016 para 15,3 % no terceiro trimestre de 2017. O reforço das posições de capital dos bancos da área do euro é também visível no reforço dos seus rácios de alavancagem. O rácio de alavancagem médio 7 continuou a aumentar, tendo passado de 5 % no terceiro trimestre 1 COM(2017) 821. 2 http://www.consilium.europa.eu/media/21594/leaders-agenda.pdf. 3 A Comissão emitiu em 7 de março uma comunicação [COM(2018)] com o título «Concluir a União dos Mercados de Capitais em 2019 - momento de acelerar a concretização». 4 https://ec.europa.eu/info/publications/171011-communication-banking-union_en. 5 http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2016/06/17/conclusions-on-banking-union/. 6 COM(2018) 37. 7 Ou seja, o rácio de alavancagem global que deverá ser calculado de forma mais criteriosa e apresentado antes de 2019, ano em que termina a fase de transição. O efeito de atenuação do período de aplicação transitória é ignorado. 2

de 2016 para 5,2 % no terceiro trimestre de 2017. Os bancos da área do euro melhoraram ainda a sua capacidade de resistência aos choques de liquidez, uma vez que os seus rácios de cobertura de liquidez aumentaram de 138 % no terceiro trimestre de 2016 para 140 % no terceiro trimestre de 2017. Como resultado de uma ação determinada na redução dos riscos, os riscos remanescentes são hoje abordados de forma mais eficaz e equilibrada na área do euro do que acontecia há três anos. A Comissão apresentou ainda várias outras medidas substanciais com vista a reduzir os riscos e a aumentar a capacidade de resistência do setor bancário da UE. Em novembro de 2016, por exemplo, a Comissão propôs um pacote legislativo significativo, que visava rever a Diretiva Resolução e Recuperação Bancária (BRRD), o Regulamento Mecanismo Único de Resolução (SRMR), a Quarta Diretiva Requisitos de Fundos Próprios (CRD IV) e o Regulamento Requisitos de Fundos Próprios (CRR) com o objetivo de reduzir ainda mais os riscos no setor bancário 8. No mesmo ano, a Comissão adotou ainda uma proposta de diretiva relativa aos procedimentos em matéria de reestruturação preventiva, à concessão de uma segunda oportunidade aos empresários e à eficiência dos quadros legislativos em matéria de insolvência 9. É essencial que existam normas de restruturação e insolvência eficazes para a prevenção ou redução dos NPL e para assegurar o bom funcionamento da União dos Mercados de Capitais. A Comissão convida o Parlamento Europeu e o Conselho a demonstrar determinação em relação a estes importantes atos, com vista a facilitar a sua rápida adoção. A resolução do problema criado pelo elevado volume de NPL 10 e pela possível acumulação futura desses mesmos NPL será essencial para concluir a União Bancária. Os NPL são empréstimos no quadro dos quais o mutuário tem dificuldades em efetuar os pagamentos agendados para cobrir os juros e\ou reembolsos de capital. Se os pagamentos tiverem vencido há mais de 90 dias ou se se concluir pela improbabilidade de que o mutuário venha a pagar o seu empréstimo, o empréstimo é classificado como NPL. A crise financeira e a subsequente recessão conduziram a uma incapacidade mais generalizada dos mutuários para pagar os respetivos empréstimos, à medida que cada vez mais empresas e pessoas enfrentavam contínuas dificuldades de pagamento ou mesmo uma situação de falência. Este problema verificou-se especialmente nos Estados-Membros que enfrentaram recessões mais profundas ou prolongadas. Consequentemente, muitos bancos observaram um aumento dos NPL nas suas contas. O desempenho de um banco pode ser afetado por um volume elevado de NPL, fundamentalmente de duas maneiras: 1. Os NPL geram menos receita para um banco do que os empréstimos cujo reembolso esteja em dia, reduzindo assim a sua rentabilidade, e podem provocar perdas que reduzem o capital do banco. Nos casos mais graves, estes efeitos podem pôr em causa a viabilidade do banco, com potenciais implicações para a estabilidade financeira. 8 http://europa.eu/rapid/press-release_ip-16-3731_en.htm 9 COM/2016/0723-2016/0359 (COD). 10 A sigla NPL refere-se a empréstimos nos quais o mutuário não consegue efetuar os pagamentos agendados para cobrir os juros ou reembolsos de capital. Se os pagamentos tiverem vencido há mais de 90 dias ou se se concluir pela improbabilidade de que o mutuário venha a pagar o seu empréstimo, o empréstimo é classificado como NPL [Regulamento de Execução (UE) 2015/227 da Comissão]. 3

2. Os NPL mobilizam uma parte significativa dos recursos humanos e financeiros de um banco, reduzindo a sua capacidade para conceder empréstimos, nomeadamente a pequenas e médias empresas. A responsabilidade primordial pela redução dos elevados níveis de NPL continua a caber aos bancos afetados e aos Estados-Membros. A Comissão tem referido este facto de forma constante aos países em causa, no quadro do Semestre Europeu. Ao mesmo tempo, dada a interligação do sistema bancário da UE em geral e da área do euro em particular, a redução dos atuais rácios de NPL e a necessidade de evitar uma nova acumulação desses mesmos NPL têm também claramente uma dimensão europeia. Os elevados rácios de NPL em certos Estados-Membros têm repercussões importantes na economia da UE no seu conjunto, tanto em termos de crescimento económico como de estabilidade financeira. Refletindo esta dimensão da UE e com base no acordo comum sobre a necessidade de continuar a aplicar e alargar as medidas já lançadas pela Comissão, o Conselho adotou, em julho de 2017, um «Plano de ação para combater os créditos não produtivos na Europa», convidando várias instituições incluindo a Comissão a tomarem medidas apropriadas para continuar a dar resposta aos desafios colocados pelo elevado nível dos NPL na Europa. No seu primeiro relatório sobre os progressos realizados na redução dos NPL, a Comissão comprometeu-se a informar, em março, sobre os progressos realizados na implementação dessas medidas. Como resultado dos esforços combinados e da atual recuperação económica, os elevados volumes de NPL, particularmente em determinados bancos e Estados-Membros, estão a ser reduzidos. O rácio médio de NPL apresenta uma tendência contínua para a redução e já diminuiu mais de um terço desde 2014 11. Conforme explicado abaixo, os progressos realizados na redução dos NPL mantiveram-se ao longo dos últimos meses. Será agora fundamental reforçar os esforços para dar uma resposta decisiva aos NPL ainda remanescentes e à possibilidade de futuras acumulações dos mesmos. Juntamente com o presente relatório sobre os progressos alcançados e com base nos fundamentos sólidos das medidas de redução dos riscos adotadas até à data pela União, a Comissão apresenta um pacote abrangente para acelerar a resolução do problema dos NPL na Europa e para prevenir a sua acumulação no futuro. O pacote consiste em duas propostas legislativas que visam criar um enquadramento legal à escala da União para incentivar à resolução do problema dos NPL, acompanhadas de um documento de trabalho dos serviços da Comissão que irá estabelecer orientações técnicas não vinculativas (aquilo que se designa habitualmente por um «roteiro») sobre a forma como poderão ser criadas sociedades de gestão de ativos (SGA) a nível nacional. Em conjunto, estas propostas irão: reforçar os instrumentos prudenciais necessários para abordar eficazmente os NPL; encorajar o desenvolvimento dos mercados secundários para os NPL; facilitar a recuperação das dividas através do reforço da proteção dos credores garantidos num processo extrajudicial, de forma complementar à proposta relativa aos procedimentos de reestruturação preventiva, à concessão de uma segunda 11 Ver secção 2 para uma descrição detalhada. 4

oportunidade aos empresários e à eficiência dos quadros legislativos em matéria de insolvência, apresentada em novembro de 2016; e fornecer aos Estados-Membros que manifestem esse desejo orientações para a reestruturação dos respetivos bancos, através do estabelecimento de SGA ou de outras medidas para resolver o problema dos NPL. 2. PROGRESSOS REALIZADOS EM RELAÇÃO AOS NPL A Comissão tem dedicado especial atenção à questão dos NPL desde o início da crise financeira, em 2008-2009. Em relação aos bancos cuja viabilidade estava ameaçada pelos elevados níveis de NPL, a Comissão prestou assistência aos Estados-Membros no estabelecimento de medidas ad hoc e sistémicas para reduzir os volumes desses mesmos NPL, de forma compatível com as regras relativas aos auxílios estatais 12. O resultado foi uma redução substancial do volume agregado de NPL no setor bancário. Os bancos foram incentivados a gerir e reduzir os seus NPL através de mecanismos de mercado, evitando assim, mediante uma repartição adequada dos ónus e uma reestruturação profunda, que os custos recaíssem sobre os contribuintes. Além disso, tem sido exigido aos bancos, no âmbito dos requisitos aplicáveis ao abrigo das regras relativas aos auxílios estatais, que reestruturem as suas atividades com vista a garantir a viabilidade a longo prazo. Os bancos cuja viabilidade não pôde ser garantida foram liquidados ou adquiridos por bancos viáveis. Estas ações contribuíram para um sistema bancário mais sólido e resistente. Da mesma forma, daqui para a frente, os bancos que enfrentem problemas deverão ser reestruturados ou liquidados para poderem ser elegíveis para auxílios estatais, reforçando assim o sistema bancário. Os acordos institucionais para a supervisão e resolução dos bancos da UE e, nomeadamente, da área do euro, também foram fundamentalmente reforçados com o estabelecimento da União Bancária e concretamente de dois dos seus três pilares, o Mecanismo Único de Supervisão e o Conselho Único de Resolução 13. Além disso, as recomendações do Semestre Europeu dirigidas aos Estados-Membros em causa sublinharam a necessidade de que fossem adotadas medidas determinadas para reduzir os elevados rácios de NPL. O Serviço de Apoio às Reformas Estruturais da Comissão presta, por outro lado, assistência técnica aos Estados- Membros para projetos relacionados com os NPL 14. O Banco Central Europeu, na sua qualidade de supervisor, o Mecanismo Único de Supervisão, as autoridades competentes nacionais e a Autoridade Bancária Europeia (EBA) desempenharam igualmente um papel importante no reforço da supervisão e da comunicação de informações sobre os NPL na Europa, tendo o Banco Central Europeu assumido integralmente as suas responsabilidades em termos da salvaguarda da estabilidade financeira na UE. Como resultado destes esforços combinados, foram registados progressos significativos, ao longo dos últimos anos, na redução dos volumes e rácios de NPL nos bancos da UE. Os dados mais recentes, referentes ao final do terceiro trimestre de 2017, confirmam nomeadamente a tendência decrescente do rácio de NPL na UE. Foi registado um declínio 12 Nalguns casos, como parte de um programa de assistência financeira. 13 O terceiro pilar da União Bancária, o Sistema Europeu de Seguro de Depósitos (SESD), foi proposto pela Comissão em novembro de 2015. Em outubro de 2017, a Comissão, na sua Comunicação sobre a conclusão da União Bancária [COM(2017) 592], deu novo impulso às negociações sobre o SESD. 14 Regulamento (UE) 2017/825. 5

para 4,4 %, ou seja, de cerca de 1 ponto percentual em relação ao período homólogo do ano anterior (ver a figura 1) e de 0,2 %, ou 40 mil milhões de euros, em termos trimestrais. O rácio alcançou o seu nível mais baixo desde o quarto trimestre de 2014. Este é o resultado de uma diminuição do volume dos NPL, bem como de um aumento do volume de empréstimos na UE. O rácio de provisionamento 15 permaneceu estável, ascendendo a 50,7 %. Apesar desses desenvolvimentos positivos, é necessário continuar a desenvolver e reforçar uma ação decidida. Figura 1: NPL na UE Total bruto dos empréstimos e adiantamentos em crédito malparado na UE, em % do total bruto dos empréstimos e adiantamentos, valores no final do trimestre 6 5 4 mar-15 set-15 mar-16 set-16 mar-17 set-17 Fonte: Banco Central Europeu Os rácios de NPL diminuíram recentemente em quase todos os Estados-Membros, embora a situação difira significativamente 16 entre eles (ver o quadro 1). Contudo, há progressos encorajadores nos Estados-Membros que ainda apresentam rácios elevados de NPL, graças ao efeito combinado das medidas políticas e do crescimento económico. 15 Fonte: BCE. Na ausência de dados disponíveis sobre o provisionamento dos empréstimos, o rácio de provisionamento para a UE foi calculado com base nas imparidades e nos NPL para o conjunto dos instrumentos de dívida (empréstimos e títulos de dívida). 16 No final do terceiro trimestre de 2017, vários Estados-Membros apresentavam baixos rácios de NPL (10 Estados- Membros apresentavam rácios inferiores a 3 %). Outros apresentavam rácios elevados (8 Estados-Membros apresentavam rácios superiores a 10 %). 6

Quadro 1: NPL e provisões por Estado-Membro 17 Valor bruto dos empréstimos e adiantamentos em crédito malparado (% do total bruto dos empréstimos e adiantamentos) NPL do setor privado* (% dos empréstimos ao setor privado) Total das provisões para perdas (empréstimos)** (% do valor total dos empréstimos de cobrança duvidosa e do crédito malparado) 3.º T de 2017 3.º T de 2016 3.º T de 2017 3.º T de 2016 3.º T de 2017 3.º T de 2016 Bélgica 2,7 3,4 3,9 4,4 50,1 48,9 Bulgária 11,5 13,7 18,6 22,0 56,6 55,1 República Checa 2,6 4,3 5,0 6,3 54,2 50,9 Dinamarca 2,7 3,4 3,0 3,9 39,6 38,7 Alemanha 2,1 2,7 4,0 4,9 42,6 43,2 Estónia 2,0 1,9 2,7 2,6 42,9 51,3 Irlanda 11,2 14,4 15,4 18,6 37,2 41,8 Grécia 46,7 47,4 50,4 50,3 49,1 49,8 Espanha 4,7 5,8 6,3 7,5 59,2 59,5 França 3,2 3,9 4,5 4,9 60,3 60,3 Croácia 10,8 11,3 15,8 16,7 69,0 74,6 Itália 12,1 16,1 15,7 19,9 53,6 50,0 Chipre 32,1 36,8 51,3 55,5 47,3 39,5 Letónia 6,0 6,2 9,0 10,1 44,1 44,6 Lituânia 3,7 4,4 4,9 5,9 34,4 38,7 Luxemburgo 0,7 1,0 1,7 2,3 52,4 39,2 Hungria 9,6 13,7 14,1 21,7 67,1 63,9 Malta 3,4 4,4 5,7 6,8 44,7 40,7 Países Baixos 2,2 2,4 2,9 3,1 37,2 41,3 Áustria 3,8 5,8 5,3 7,2 63,8 59,2 Polónia 6,6 6,6 7,2 7,3 57,9 60,6 Portugal 14,6 17,7 14,6 17,7 50,2 47,3 Roménia 8,1 10,2 10,3 13,5 70,1 62,9 Eslovénia 10,8 14,4 13,9 18,8 70,9 71,7 Eslováquia 4,1 4,9 4,6 5,4 70,4 64,5 Finlândia 1,2 1,4 2,1 2,1 31,8 34,0 Suécia 1,2 1,2 1,4 1,4 34,5 36,1 Reino Unido 1,6 2,1 1,6 2,1 41,2 38,5 União Europeia 4,4 5,5 4,4 5,5 50,7 47,7 Fonte: BCE, Dados Bancários Consolidados. Cálculos dos serviços da Comissão (DG FISMA). 17 Notas: Os dados correspondem às instituições de crédito nacionais e às filiais e sucursais controladas por entidades estrangeiras. * Não se encontram disponíveis dados setoriais para Portugal e para a UE. Os dados correspondem aos empréstimos e adiantamentos em todos os setores. Os dados setoriais (ou seja, a exposição total às famílias e sociedades não financeiras) para a Alemanha, Bulgária, Espanha e Hungria só estão disponíveis em termos de montante escriturado. ** Não se encontram disponíveis dados sobre o provisionamento dos empréstimos nos casos da Alemanha, Bulgária, Espanha e Hungria, nem da UE. Nesses casos, os valores foram calculados com base nas imparidades e nos NPL para o conjunto dos instrumentos de dívida (ou seja, empréstimos e títulos de dívida). Não se encontram disponíveis dados agregados para a UE referentes aos segundo e terceiro trimestres de 2016. Os dados para 2016 constantes do quadro correspondem nesse caso ao primeiro trimestre de 2016. 7

Apesar dos progressos significativos registados, os NPL continuam a representar riscos para o crescimento económico e para a estabilidade financeira. O volume total de NPL na UE continua a situar-se em 910 mil milhões de euros, claramente acima dos níveis anteriores à crise 18. Subsistem obstáculos estruturais que continuam a entravar uma diminuição mais rápida do volume dos NPL. O provisionamento é muitas vezes demasiado lento e insuficiente para resolver e prevenir de forma eficaz qualquer acumulação crítica de NPL que possa vir a ocorrer. A atividade nos mercados secundários de NPL ainda não é suficiente para apoiar substancialmente os esforços de redução, apesar do crescente interesse de alguns grupos de investidores e do aumento do volume das transações relacionadas com NPL. Adicionalmente, os procedimentos de reestruturação das dívidas, de insolvência e de recuperação das dívidas na ausência de progressos quanto às propostas já apresentadas pela Comissão são ainda muito lentos e, nalguns casos, carecem de segurança jurídica. 3. UM PACOTE ABRANGENTE PARA ABORDAR OS NPL REMANESCENTES E FUTUROS Apesar dos progressos significativos, afigura-se necessário adotar novas medidas legislativas para resolver as questões ainda remanescentes em relação com os elevados níveis de NPL. Neste contexto, é necessária uma abordagem abrangente, que deverá focar-se num conjunto de medidas políticas complementares em quatro domínios: i) regulamentação e supervisão bancária, ii) novas reformas dos quadros legislativos nacionais em matéria de reestruturação, insolvência e recuperação de dívidas, iii) desenvolvimento de mercados secundários para os ativos em dificuldades, e iv) promoção da reestruturação dos bancos, conforme apropriado e necessário. As medidas nestes quatro domínios devem ser tomadas a nível nacional e da União, sempre que necessário. A Comissão está empenhada em dar cumprimento aos objetivos do Plano de Ação para os NPL que são da sua alçada direta. A Comissão adota hoje um pacote abrangente que aborda os quatro domínios acima referidos, contribuindo assim para a estabilidade financeira na UE (ver a figura 2, que reflete a forma como o pacote de medidas adotado pela Comissão se enquadra no plano de ação geral). As medidas propostas permitirão aos bancos e Estados-Membros abordar os NPL de uma forma ainda mais determinada e evitar a futura acumulação excessiva desses mesmos NPL. Os bancos deverão reservar recursos suficientes para uma situação em que novos empréstimos deixem de ser pagos em dia, através da criação de incentivos adequados para resolver os problemas com NPL numa fase precoce e para evitar as acumulações excessivas desses mesmos NPL. Se, no entanto, o pagamento de um empréstimo deixar de estar em dia, mecanismos de execução mais eficientes para os empréstimos garantidos permitirão aos bancos solucionar os NPL, sob reserva de salvaguardas adequadas para os devedores e com exceção dos empréstimos no quadro do crédito ao consumo. Se, apesar das medidas referidas acima, os volumes de NPL se tornarem muito elevados como acontece atualmente nalguns bancos em determinados Estados-Membros os bancos 18 Fonte: BCE. 8

poderão vender os seus NPL a outros operadores em mercados secundários eficientes, competitivos e transparentes. As autoridades de supervisão vão orientar os bancos nestes esforços, com base nos seus poderes específicos sobre os bancos no âmbito do Regulamento Requisitos de Fundos Próprios o chamado pilar 2 19. Se os NPL se tornarem um problema significativo e generalizado, os Estados-Membros que assim o pretendam podem criar SGA nacionais ou aplicar outras medidas no âmbito das regras em vigor para os auxílios estatais e para a resolução dos bancos. Figura 2: Elementos do «Plano de ação para combater os créditos não produtivos na Europa» do Conselho 20 Abordar o potencial subprovisionamento, através de mecanismos de provisionamento automáticos e calendarizados Pacote da Comissão para os NPL Aumentar a proteção dos credores garantidos Desenvolver mercados secundários para os NPL Desenvolver um Roteiro para as SGA Interpretação do art.º 16 do SSMR e do art.º 104 da CRD IV Avaliação comparativa dos quadros nacionais em matéria de insolvência e de execução dos empréstimos Centrar a discussão sobre as questões de insolvência no Semestre Europeu Reforçar a infraestrutura de dados sobre os NPL Alargar as orientações do Mecanismo Único de Supervisão para os NPL aos bancos de menor dimensão Adotar orientações a nível da UE para a gestão das NPE Novas orientações sobre a concessão de empréstimos e a monitorização e governação interna dos bancos Requisitos de divulgação reforçados quanto à qualidade dos ativos e aos NPL, para todos os bancos Melhorar a prestação de informações regulares pelos bancos quanto aos empréstimos concedidos Desenvolver abordagens macroprudenciais para fazer face à acumulação de NPL 4. SUFICIENTE COBERTURA PELOS BANCOS DAS PERDAS COM FUTUROS NPL Um regulamento de alteração do Regulamento Requisitos de Fundos Próprios 21 exigirá que os bancos constituam uma cobertura suficiente para as perdas com empréstimos recém-concedidos que acabem por resultar em exposições de má qualidade. A alteração introduz um «mecanismo de salvaguarda prudencial obrigatório» para evitar o risco de subprovisionamento dos futuros NPL. Esse mecanismo de salvaguarda materializa-se em níveis mínimos de cobertura por provisões e em deduções aos fundos próprios que os bancos terão de assegurar para cobrir as perdas suportadas ou esperadas com empréstimos recém-concedidos que resultem posteriormente em crédito malparado. No caso de um banco não cumprir o nível mínimo aplicável, serão aplicáveis deduções aos fundos próprios. 19 Regulamento (UE) n.º 575/2013 (Regulamento Requisitos de Fundos Próprios) 20 Nota sobre as abreviaturas: SGA (Sociedade de Gestão de Ativos), SSMR (Regulamento Mecanismo Único de Supervisão) CRD IV (Quarta Diretiva Requisitos de Fundos Próprios). 21 Regulamento (UE) n.º 575/2013. 9

Para garantir a coerência do quadro prudencial, a Comissão introduziu também uma definição comum de exposições de má qualidade (NPE), em conformidade com a definição já utilizada para efeitos da comunicação de informações para fins de supervisão. A salvaguarda prudencial reduzirá os riscos para a estabilidade financeira associados aos elevados níveis de NPE sem uma cobertura suficiente, evitando as acumulações ou aumentos dessas NPE que possam ter um efeito de contágio em condições de tensão do mercado. Garantirá ainda que as instituições tenham uma cobertura suficiente para as perdas com NPE, protegendo desta forma a sua rentabilidade e capital e limitando os custos de financiamento em momentos de tensão. Por seu turno, esses efeitos garantirão a disponibilidade de financiamento estável e menos pró-cíclico para as famílias e empresas. 5. UMA DIRETIVA RELATIVA AOS GESTORES DE CRÉDITO, AOS COMPRADORES DE CRÉDITO E À RECUPERAÇÃO DE GARANTIAS A diretiva permite aos bancos lidar de forma mais eficiente com os empréstimos que resultam em crédito malparado, criando melhores condições para a execução das garantias dadas em caução do crédito ou para a venda desse mesmo crédito a terceiros. Um processo extrajudicial acelerado de execução das garantias, como mecanismo rápido de recuperação do valor, reduziria os custos de resolução dos NPL, apoiando assim os bancos nessa recuperação do valor. Nos casos em que os bancos enfrentam uma elevada acumulação de NPL e não dispõem do pessoal ou da especialização necessária para prestar um serviço adequado a esses empréstimos, a diretiva facilita a subcontratação desses serviços a um gestor de crédito especializado ou a venda do contrato de crédito a um comprador de crédito que tenha o perfil de risco e experiência necessários para o gerir. As duas possibilidades conferidas pela diretiva para que os bancos possam lidar com os NPL reforçam-se mutuamente. O tempo de resolução mais curto e o aumento das recuperações que deverão decorrer do processo extrajudicial acelerado de execução das garantias resultarão num aumento do valor dos NPL, bem como dos preços das propostas de compra em eventuais transações de NPL. Além disso, é mais fácil definir o preço nos mercados secundários de um NPL garantido por caução do que de um NPL não garantido, uma vez que o valor dessa caução corresponde a um valor mínimo para o NPL em causa. Consequentemente, os compradores de crédito vão dar preferência aos NPL que permitam a aplicação do processo extrajudicial acelerado de execução das garantias. Por sua vez, as instituições de crédito terão incentivos adicionais para integrarem essa característica nos novos empréstimos que concedem. Além disso, a harmonização alcançada através do processo extrajudicial acelerado de execução das garantias fomentará o aparecimento de investidores pan-europeus em NPL, o que aumentaria ainda mais a liquidez do mercado. 5.1. Continuar a desenvolver os mercados secundários de NPL A diretiva vai contribuir para o desenvolvimento de mercados secundários para os NPL, eliminando os obstáculos injustificados à prestação de serviços de gestão dos empréstimos por terceiros e à transferência desses empréstimos para compradores de crédito, sem deixar de respeitar integralmente o acervo da União em matéria de direito civil e as regras de defesa do consumidor dos Estados-Membros. Atualmente, os bancos nem sempre estão preparados para gerir os seus NPL de forma adequada e eficaz. Nesses casos, os bancos vão recuperar menos das suas carteiras do que 10

seria possível. Isto pode acontecer, por exemplo, quando os bancos enfrentam um elevado volume de NPL e falta de pessoal ou especialização adequada para assegurar os serviços necessários para uma gestão adequada desses NPL. Os bancos podem também confrontar-se com uma carteira de NPL cuja natureza não se integre na sua atividade principal, dificultando a recuperação. Nestas circunstâncias, a melhor opção poderá ser subcontratar a gestão desses empréstimos a um gestor de crédito especializado ou vender o contrato de crédito. Por esses motivos, a proposta cria um conjunto de regras comuns que os gestores de crédito deverão respeitar para poderem operar além-fronteiras no território da União. A proposta estabelece normas comuns para assegurar a boa conduta e a supervisão dos compradores de empréstimos e dos gestores de crédito na União, permitindo ao mesmo tempo uma maior concorrência através da harmonização das normas de acesso ao mercado em todos os Estados-Membros. Tal irá diminuir os custos de entrada no mercado para os potenciais compradores de empréstimos, aumentando a acessibilidade dos serviços de gestão dos créditos e reduzindo os respetivos custos. Um maior número de compradores no mercado significa que esse mercado será mais competitivo, o que resulta numa maior procura e em preços mais elevados. Para que possa existir um mercado secundário funcional para os NPL e um quadro sólido para os gestores de crédito, propõem-se regras claras para defender os direitos e interesses dos consumidores. A proposta inclui salvaguardas legais e regras de transparência, assegurando que o nível de defesa do consumidor não possa ser afetado pela transferência das dívidas. É dispensada especial atenção aos consumidores mais vulneráveis e sobreendividados. A título de exemplo, os gestores de crédito devem dispor de políticas adequadas para lidar com os mutuários e, sempre que necessário, devem remeter o consumidor para serviços sociais ou de aconselhamento em matéria de endividamento. Para evitar o aparecimento de novos NPL no contexto do crédito ao consumo, os Estados-Membros são igualmente convidados a estabelecer regras para a avaliação da taxa de esforço do consumidor. Os trabalhos preparatórios respeitantes às avaliações da solvabilidade previstas no Plano de Ação para os Serviços Financeiros prestados a Consumidores 22 estão em curso e a Comissão irá continuar a trabalhar com os Estados-Membros com vista a definir as melhores práticas e princípios orientadores para as instituições de crédito na avaliação da solvabilidade dos consumidores. 5.2. Recuperação mais eficiente do valor dos empréstimos garantidos A diretiva disponibilizará aos credores garantidos um método mais eficiente de recuperação do valor dos empréstimos garantidos, através de um processo extrajudicial acelerado de execução das garantias. Trata-se de um mecanismo de execução extrajudicial rápido e eficaz que permitirá aos mutuantes garantidos recuperar o valor das garantias prestadas por empresas e empresários exclusivamente para garantir um empréstimo. Este mecanismo já existe em 25 Estados-Membros (em metade destes, contudo, o seu âmbito está limitado aos bens móveis ou imóveis). 22 COM(2017) 139. 11

A proposta vai ajudar os bancos a melhorar o seu atual processo de negociação e a gerir os seus NPL, aumentando a eficiência dos procedimentos de recuperação das dívidas através de um processo extrajudicial acelerado de execução das garantias. Na maioria dos casos, os bancos fazem face aos seus NPL tentando recuperar os valores em causa pela via da negociação. Uma grande parte dos empréstimos que resultam em crédito malparado são empréstimos caucionados por garantias. Embora os bancos possam executar as garantias no âmbito dos quadros nacionais em matéria de insolvência e de recuperação de dívidas, o processo pode muitas vezes ser lento e carecer de segurança jurídica. Entretanto, os NPL permanecem nos balanços dos bancos, mantendo o banco exposto a uma incerteza prolongada e mobilizando os seus recursos. Isto impede que o banco se concentre na concessão de novos empréstimos a clientes viáveis. Logo, a proposta inclui um método eficiente para que os bancos e outras entidades autorizadas a conceder empréstimos possam recuperar os seus fundos empatados em empréstimos garantidos a mutuários empresariais, num procedimento extrajudicial. Este processo extrajudicial eficiente estará acessível quando acordado antecipadamente entre o mutuante e o mutuário no respetivo contrato de empréstimo. Não estará disponível para o crédito ao consumo e foi concebido de forma a não afetar os procedimentos de reestruturação precoce ou de insolvência. Não terá impacto na legislação em matéria de insolvência dos diferentes Estados-Membros em questões como a hierarquia dos credores em caso de insolvência. Os procedimentos de reestruturação e insolvência prevalecem sobre o processo extrajudicial acelerado de execução das garantias estabelecido nesta proposta. Com vista a garantir a total coerência e complementaridade com a proposta relativa à reestruturação, aplica-se o seguinte princípio: a execução extrajudicial de garantias só será possível enquanto não tiver sido adotada uma eventual suspensão das ações de execução individuais, em conformidade com as leis nacionais em vigor. A proposta relativa à reestruturação já prevê que os credores, incluindo os credores garantidos de uma sociedade ou de um empresário que se encontre em fase de reestruturação, estão sujeitos a uma suspensão das ações de execução individuais. Nesse caso, o devedor em dificuldades pode negociar um plano de reestruturação com os credores e evitar a insolvência. 6. UM ROTEIRO TÉCNICO SOBRE AS POSSÍVEIS MODALIDADES DE CONSTITUIÇÃO DE SOCIEDADES DE GESTÃO DE ATIVOS (SGA) NACIONAIS Como parte do pacote, são ainda disponibilizadas aos Estados-Membros orientações não vinculativas sobre a forma como poderão constituir, se assim o entenderem, SGA nacionais, no estrito cumprimento das regras da UE em matéria bancária e dos auxílios estatais. O Roteiro para as SGA apresenta orientações práticas para a conceção e constituição de SGA a nível nacional, com base nas melhores práticas estabelecidas a partir da experiência anterior nos diferentes Estados-Membros, na medida em que seja aplicável. As SGA podem ser apoiadas pelo setor privado ou (parcialmente) pelo setor público sem que isso configure necessariamente um auxílio estatal, caso se possa considerar que o Estado atuou como qualquer outro agente económico. A possibilidade de uma SGA que envolva auxílios estatais não deve ser vista como a solução normal. Posto isto, considerando as SGA com um elemento de auxílio estatal como uma solução excecional, o roteiro visa esclarecer a construção permissível para essas sociedades, de forma totalmente coerente com o quadro jurídico da UE e, em particular, com a BRRD, o SRMR e as regras em matéria de auxílios estatais. 12

O roteiro sugere uma série de princípios comuns, tais como o perímetro relevante dos ativos, o perímetro das participações, considerações sobre o limiar de dimensão dos ativos, normas de avaliação dos ativos, a estrutura de capital adequada e a governação e funcionamento da SGA. O roteiro descreve ainda determinadas medidas alternativas, que não configuram auxílios estatais, de proteção dos ativos em imparidade, como por exemplo garantias estatais em condições de mercado que permitam a titularização de NPL. Nos últimos anos, a Comissão tem também avaliado outras medidas propostas pelos Estados-Membros para lidar com NPL remanescentes do passado histórico e vai continuar a fazê-lo em casos concretos, de modo a assegurar que as medidas em causa respeitam plenamente a BRRD, o SRMR e as regras em matéria de auxílios estatais. 7. UM PACOTE FORTE, COM MEDIDAS QUE SE REFORÇAM MUTUAMENTE As propostas deste pacote reforçam-se mutuamente e não seriam tão eficazes se fossem implementadas isoladamente. O mecanismo obrigatório de salvaguarda prudencial assegurará que as perdas de crédito com futuros NPL tenham uma cobertura suficiente, facilitando a sua resolução ou venda. Estes efeitos serão complementados pelo impulso ao desenvolvimento dos mercados secundários para os NPL, uma vez que aumentarão a competitividade da procura de NPL e aumentarão o seu valor de mercado. Além disso, a aplicação do processo extrajudicial acelerado de execução das garantias, como mecanismo rápido de recuperação do valor dessas mesmas garantias, reduzirá os custos de resolução dos NPL. O pacote abrange grande parte do Plano de Ação do Conselho. Ao combinar vários elementos, o pacote no seu conjunto criará um ambiente apropriado para resolver o problema dos NPL presentes nos balanços dos bancos e para reduzir os riscos de acumulação futura dos mesmos. Prevê-se que o seu impacto seja diferente nos vários Estados-Membros e instituições. Alguns elementos terão um maior impacto na avaliação ex ante dos riscos dos bancos no momento da concessão dos empréstimos, outros fomentarão um rápido reconhecimento e uma melhor gestão dos NPL e outros ainda contribuirão para aumentar o valor de mercado desses mesmos NPL. Nomeadamente: A proposta respeitante ao mecanismo de salvaguarda prudencial assegurará que as perdas de crédito com futuros NPL estejam suficientemente provisionadas, facilitando a resolução e\ou alienação desses empréstimos. Esse efeito será complementado por um maior desenvolvimento dos mercados secundários para os NPL, uma vez que reforçarão a procura e aumentarão o seu valor de mercado. Os bancos conseguirão portanto vender mais facilmente os seus NPL, à luz das regras de provisionamento mais rigorosas. As SGA têm provado ser uma ferramenta útil, desde que estejam reunidas condições prévias adequadas, e continuarão a sê-lo, embora o quadro jurídico relevante da UE tenha evoluído nos últimos anos. Contudo, a utilidade das SGA diminuirá se os mercados secundários para os NPL não estiverem suficientemente desenvolvidos, uma vez que uma das possibilidades mais importantes à disposição das SGA é a venda dos seus empréstimos a terceiros investidores. As SGA, tal como muitos outros potenciais compradores de crédito, estão altamente dependentes da disponibilidade de empresas independentes que possam prestar serviços aos seus empréstimos e gerir esses mesmos empréstimos em seu nome. Assim, as SGA serão mais eficientes com o apoio das 13

propostas jurídicas que a Comissão apresenta neste pacote. Por outro lado, sem que haja melhorias no funcionamento dos mercados secundários para os NPL, uma SGA poderá ter mais dificuldades para cumprir os seus propósitos. Além disso, a aplicação do processo extrajudicial acelerado de execução das garantias, como mecanismo rápido de recuperação do valor dessas mesmas garantias, reduzirá os custos de resolução dos NPL, apoiando assim os bancos e os compradores de NPL na recuperação do respetivo valor. Esse mecanismo, disponível fora do contexto dos procedimentos de reestruturação preventiva ou de insolvência, será complementar da proposta de diretiva relativa aos procedimentos de reestruturação, à concessão de uma segunda oportunidade aos empresários e à eficiência dos quadros legislativos em matéria de insolvência, de novembro de 2016. Figura 3: Pacote para os NPL: Reforçar os efeitos das diferentes medidas A Comissão está também a explorar, juntamente com o BCE e com a EBA, uma forma de promover uma maior transparência dos NPL e dos respetivos mercados. Neste sentido, a disponibilidade e comparabilidade dos dados sobre esses mesmos NPL terão de ser melhoradas. Uma possibilidade que está a ser analisada neste contexto consiste em apoiar o desenvolvimento pelos participantes no mercado de plataformas de informação sobre os NPL ou de registos de crédito. Os trabalhos preparatórios estão quase finalizados e irá ser publicada uma nota técnica específica que apresentará os trabalhos desenvolvidos conjuntamente pela Comissão, pelo BCE e pela EBA 23. 23 A gestão dos NPL será beneficiada se existirem quadros mais eficientes e previsíveis em matéria de insolvência e de execução dos empréstimos. A Comissão está portanto a desenvolver um exercício de avaliação comparativa destes regimes com vista a estabelecer uma perspetiva fiável dos atrasos e da recuperação de valor que os bancos registaram face aos incumprimentos por parte dos mutuários. Convida a uma estreita cooperação entre os Estados-Membros e os supervisores para o desenvolvimento de uma sólida metodologia de avaliação comparativa. Neste contexto, a proposta de diretiva da Comissão relativa à insolvência das empresas, à reestruturação e à 14

Por fim, as iniciativas hoje apresentadas pela Comissão são também altamente complementares de outros elementos do Plano de Ação do Conselho, incluindo as medidas propostas e que deverão ser adotadas pelos Estados-Membros, pelas autoridades de supervisão e pelas outras instituições da UE. Mais especificamente, as seguintes medidas complementarão as medidas hoje propostas pela Comissão: orientações gerais sobre a gestão dos NPL, para todos os bancos da UE; orientações pormenorizadas sobre a concessão de empréstimos e a monitorização e a governação interna dos bancos, abordando em particular as questões da transparência e da avaliação da taxa de esforço dos mutuários; abordagens macroprudenciais com vista a prevenir o aparecimento de problemas sistémicos com os NPL, tomando em consideração o eventual caráter pró-cíclico e as implicações para a estabilidade financeira das medidas políticas aplicáveis aos NPL; e obrigações de comunicação de informações no que respeita à qualidade dos ativos e aos NPL na posse dos bancos. As ações desenvolvidas pela Comissão, pelo BCE, pela EBA e pelo Comité Europeu do Risco Sistémico criarão sinergias importantes. Os requisitos mínimos obrigatórios de cobertura propostos proporcionarão um forte incentivo para que as administrações dos bancos previnam a futura acumulação de NPL, através de uma melhor gestão desses mesmos NPL e de práticas de concessão de empréstimos mais sólidas. Deste modo, serão reforçados os efeitos esperados dos trabalhos em curso, conduzidos pelo BCE e pela EBA, no que respeita às práticas de concessão de empréstimos, de gestão dos NPL e de monitorização e governação interna dos bancos. Os trabalhos realizados no domínio da infraestrutura dos mercados de NPL e da informação sobre esses mesmos NPL contribuirão para melhorar o funcionamento dos mercados secundários para os NPL. 8. CONCLUSÕES Em consonância com os significativos progressos globais realizados na redução dos riscos do setor bancário da UE, o volume de NPL continua a diminuir. Apesar desta evolução positiva, os elevados níveis de NPL continuam a constituir um desafio importante para vários Estados-Membros e para a UE no seu conjunto. A aceleração das atuais tendências de redução dos NPL e a prevenção da acumulação de novos NPL serão passos importantes para a conclusão da União Bancária. Embora a supervisão dos bancos sistémicos e de grande dimensão pelo BCE (Mecanismo Único de Supervisão) e o próprio Conselho Único de Resolução já estejam operacionais, a União Bancária continua a não estar completa. Os principais elementos integrantes dos quadros prudenciais e de resolução pós-crise já foram ou serão em breve adotados e os riscos do setor bancário da área do euro estão a diminuir significativamente. Isto significa que está na altura de avançar com os dois elementos em falta para a União Bancária: um mecanismo comum de salvaguarda orçamental para o Fundo Único de Resolução e o Sistema Europeu concessão de uma segunda oportunidade aos empresários estabelece obrigações para os Estados-Membros no sentido da recolha de dados comparáveis sobres os processos de insolvência e de reestruturação e da comunicação desses dados à Comissão. Esses elementos serão cruciais para demonstrar a eficiência do quadro regulamentar dos Estados-Membros no que respeita aos devedores insolventes. 15

de Seguro de Depósitos. No âmbito de uma União Bancária incompleta, o setor bancário permanecerá fragmentado de acordo com as fronteiras nacionais, pelo que não poderá proporcionar os benefícios económicos e a maior estabilidade que decorreriam de um setor mais integrado. O pacote abrangente hoje lançado constitui um passo importante para enfrentar esse desafio. Será necessário manter o ritmo dos progressos no sentido da aplicação, ao longo dos próximos meses e anos, de todas as medidas previstas para conseguir dar resposta ao desafio dos elevados níveis de NPL, tanto em termos de redução dos volumes atuais para níveis sustentáveis como de prevenção da sua futura acumulação. Enquanto os bancos individuais e os Estados-Membros afetados devem manter os seus esforços a um ritmo sustentado, será necessário assegurar uma atuação permanente e concertada por parte da Comissão e das outras instituições da UE, incluindo o BCE. O pacote de medidas legislativas e não legislativas hoje apresentado, juntamente com a presente comunicação, constitui uma parte crítica deste trabalho. A Comissão convida portanto o Parlamento Europeu e o Conselho a avançarem rapidamente nesta importante matéria, com vista a apoiar os esforços conjuntos em curso para reduzir os riscos no setor bancário europeu. Ao mesmo tempo, a adoção ainda pendente das propostas legislativas em matéria de redução dos riscos (o chamado Pacote Bancário, de novembro de 2016 24 ), bem como em matéria de insolvência e de restruturação das empresas, deve merecer a máxima prioridade política e ser objeto de um acordo o mais rapidamente possível. A Comissão está preparada para colaborar com os colegisladores para esse efeito. 24 http://europa.eu/rapid/press-release_ip-16-3731_en.htm. 16