Avaliação da Descentralização de Programas Sociais o caso do Bolsa Família no Nordeste V Seminário da Rede Brasileira de Monitoramento e Avaliação Campinas, 27/09/2013 Cátia Wanderley Lubambo FUNDAJ/UFPE

Considerações Iniciais O objetivo central foi analisar o acompanhamento das condicionalidades da educação para o Programa Bolsa Família nas escolas do Nordeste do Brasil. Tratou-se de uma demanda do MEC, especificamente para uma avaliação de processo do Projeto Presença que acompanha a frequência escolar. Interessava um estudo qualitativo sobre a frequência escolar dos beneficiários do Programa Bolsa Família.

Foco da Pesquisa O mecanismo institucional do PBF (intersetorialidade no âmbito do Município), além de suas articulações comoestadoeoministério; As estratégias utilizadas para o monitoramento da presença na escola nas unidades escolares e nas famílias. Universo de Atores: gestores do programa, diretores e professores em 50 escolas públicas, além de famílias beneficiárias e não beneficiárias em 25 municípios, nosestados doceará,depernambucoedabahia.

Avaliação de Processo Esta é uma abordagem político-institucional. Apesar do importante legado do NEPP/UNICAMP(escola da qual me considero integrante), a reduzida relevância analítica dos fatores político institucionais, observada nas avaliações, causa preocupação. Significa dizer que a dimensão da cultura institucional e política ou do contexto local é simplesmente anunciada como uma variável explicativa dos fracassos e não investigada com o devido aprofundamento analítico.

Construindo uma Metodologia Influência do NEPP: disseminação de uma rede metodológica avaliativa 1. Pesquisa Seminal sobre Estudos de Políticas Públicas; 2. Pesquisa sobre a TV Escola; 3. Avaliação de Programas Sociais da Casa Civil (construção de indicadores); 4. Pesquisa sobre a política do PLANFOR e PEQs estaduais (metodologia comparada)

Construindo uma Metodologia Qualitativa Esta avaliação não foi de uma avaliação de impactos, nem de efetividade social do PBF; O estágio de implementação do programa demandava a descoberta de novas hipóteses para a evasão/permanência na escola, além de obviamente requerer recomendações e ajustes imediatos para o Projeto-Presença.

Análise Detalhada da Experiência Para manter a estrutura mínima prevista de funcionamento da condicionalidade educacional - presença escolar, o Programa Bolsa Família criou uma nova institucionalidade que perpassa os níveis federal, estadual e municipal. Para além da burocracia, novos atores e papéis foram introduzidos no ambiente político local: o coordenador municipal do programa; o operador máster da presença escolar; o conselho gestor do programa e o coordenador estadual.

Instrumentos Aplicados Tipo e Quantidade de Instrumentos por Município e no Total do Campo Roteiro de Entrevista 1 Coordenador Programa 1 24 Roteiro de Entrevista 2 Diretora Escola 2 48 Roteiro de Entrevista 3 Família Não-Beneficiária 1 24 Roteiro de Entrevista 5 Operador-Master 1 24 Grupo Focal com Famílias Beneficiárias 3 72 Grupo Focal com Professores 2 48

Características da Amostra das Escolas As escolas em cada município (uma da rede municipal e outra estadual) foram escolhidas de acordo com o percentual de beneficiários. Em cada estado, pelo menos três escolas da rede municipal foram selecionadas na zona rural(compelomenosoensino1ªa5ªsériee no mínimo 100 alunos).

Técnicas Qualitativas nos GFs Mapa Social da Comunidade; Mapa Institucional para participação no Programa; Fluxo Causal da Cidadania Percepção da Educação como Direito

Principais Resultados Na análise foram privilegiados dois grupos de fatores como variáveis independentes: os aspectos relativos à capacidade de gestão de programas públicos nos municípios; o padrão das relações intergovernamentais e da governança compartilhada de programas.

Como indicador da capacidade de gestão de programas públicos nos municípios, buscaram-se fatores de natureza estrutural, relacionados a características das unidades onde se realiza a gestão. Dentre eles destacam-se: fatores de ordem econômico-fiscal, relativos à condição dos municípios de assumirem os custos financeiros de assumir suas competências e fatores de natureza organizacionais, relacionados à capacidade técnica. É corrente o argumento de que nos municípios menos desenvolvidos do país, tendencialmente, espera-se um baixo desempenho na gestão dos programas.

Foi analisada a dinâmica econômica do município: o volume de descentralização tributária e o porte, considerando a hipótese da inviabilidade fiscal. A importância ponderada do IGD revelou um perfil semelhante municípios, geralmente aqueles que têm capacidade de execução orçamentária e financeira já consolidada, para os quais os recursos do IGD não são expressivos e permanecem na Secretaria de Assistência; outro grupo de municípios (no qual podem figurar municípios de médio porte), para os quais os recursos do IGD passam a ser importantes e alvos de disputas e estratégias de alocação às vezes conflituosas.

Outro fator refere-se à dicotomia entre urbano x rural. Encontramos diferenças importantes no controle da frequência entre comunidades rurais e urbanas, com uma vantagem de efetividade visível para as primeiras. A concentração de problemas na grande cidade foi apontada em várias abordagens, como responsável pela dificuldade de se manter o aluno na escola e mesmo, de precisar o motivo da ausência. Em contraposição, em vários grupos focais foi mencionada a presença de uma dinâmica mais humanizada - "verdadeira sociabilidade" -, favorecendo a integração entre escola e comunidade e a aproximação com os alunos.

Para indicar o padrão das relações intergovernamentais e da governança compartilhada de programas, foram analisadas a experiência anterior com programas descentralizados no âmbito das Secretarias Municipais e Estaduais de Educação, bem como a atuação do Coordenador Estadual para o PBF, do Operador Máster e do Conselho Gestor no Município.

Quadro de Ação da Coordenação do Programa Bahia Pernambuco Ceará Articulação com os municípios por intermédio dos operadores master; participa de atividades nas Gerências Regionais (6 DIRECs), mas não exerce funções exclusivas do Projeto-Presença, realiza as ações relativas ao SIMEC (Sistema Estadual de Acompanhamento de Frequência) Reuniões periódicas em nível do Conselho Gestor. Evidência de centralização do poder nas secretarias de assistência (responsável pelas inscrições e cadastros), mas identifica-se uma tendência de conflitos com os agentes de saúde que tendem a querer indicar os beneficiários. A atuação do Estado Articulação com as escolas estaduais por intermédio de um técnico designado para a função de acompanhar/monitorar o sistema nas Gerências Regionais; mas não exerce funções exclusivas do Projeto- Presença, o que causa uma confusão na percepção pelos atores. O papel do Conselho Gestor (intersetorialidade) Depende do acordo/compromisso da gestão: no estado e nas grandes cidades há os conflitos gerados pelas coalizões políticas criadas para o momento eleitoral. Em municípios menores, as ações parecem convergir em torno de um mesmo pacto, geralmente consolidado em torno da liderança do prefeito. Articulação com as secretarias municipais e as escolas estaduais, por intermédio das Gerências Regionais (19 CREDEs); Articulação com a associação de prefeitos (APRECE) e com a União dos Dirigentes Educação (UNDIME) A intersetorialidadefoi citada como um recurso de fortalecimento institucional. A ampliação dos obstáculos institucionais nas metrópoles, acabam por induzir a criação novas formatações para a descentralização de programas sociais.

Considerações Finais: hipóteses x achados As hipóteses iniciais levantadas seguiram na seguinte perspectiva: os melhores desempenhos são registrados onde se registra uma melhor capacidade administrativa; ou onde há uma maior autonomia financeira do município; ou ainda, onde há o aprendizado institucional experimentado a partir de trajetória de outras políticas e programas. Os achados de pesquisa apontaram o segunte: não existe um resultado homogêneo para categorias de municípios, entre as distintas experiências municipais; as diferenças associam-se mais à experiência adquirida com outros programas e as melhores situações encontram-se onde o desenho institucional reforça, com mais ênfase, a tradição associativa das comunidades locais.

Modelo Simplificado para Capacidade Ampliada

Níveis Encontrados para Tradição Associativa