NOTA TÉCNICA Nº 54/2009/SUREG Data: 6/11/2009 Assunto: Proposta de instituição de sistemática de pagamento de frete ao transportador rodoviário de cargas Projeto Carta-Frete. 1. Do objeto O mercado de fretes do transporte rodoviário de carga movimenta mais de R$ 60 bilhões por ano. Segundo dados das secretarias municipais de fazenda, são cerca de 30 milhões de contratos de transporte rodoviário de cargas firmados por ano. O pagamento dos fretes relativos a estas operações é feito dentro de uma sistemática conhecida como Carta-Frete e se inicia com a emissão de uma ordem de pagamento a Carta-Frete pelo contratante do transporte. Esta é entregue ao transportador autônomo como forma de pagamento pelos serviços prestados. O autônomo, por sua vez, desconta a ordem de pagamento, via de regra em postos de combustível, que acabam tornando-se verdadeiros bancos a beira da estrada. O pagamento da Carta-Frete ao caminhoneiro é feito trocando parte do valor por combustível e parte por dinheiro, sempre com desconto sobre o seu valor de face. Feito isso, o posto de combustível cobra o valor de face da Carta- Frete de seu emissor, no prazo acordado entre eles. O objeto desta Nota Técnica é o encaminhamento de proposta de lei para regulamentar o pagamento do frete ao Transportador Autônomo de Cargas, definido pela Lei nº 11.442, de 5 de janeiro de 2007, um dos objetivos do projeto estruturante 5.4 desta Agência Projeto Carta-Frete. 2. Do histórico A demanda foi encaminhada pela União Nacional dos Caminhoneiros Unicam a esta Agência Reguladora em 6 de fevereiro de 2009, capeando o Manifesto do Movimento Sindical pelo fim da Carta-Frete. O manifesto fora subscrito pela Associação Brasileira dos Caminhoneiros Abcam; pela Federação Interestadual dos Transportadores Rodoviários Autônomos de Bens Fenacam; pelo movimento União Brasil p. 1 de 10
Caminhoneiro MUBC; pelo Sindicato dos Transportadores Rodoviários Autônomos de Bens do Estado do Paraná Sindicam-PR; pelo Sindicato dos Transportadores Rodoviários Autônomos de Bens dos Estados do Rio de Janeiro e Espírito Santo Sindicam-RJ/ES; pelo Sindicato dos Transportadores Rodoviários Autônomos de Bens do Estado de São Paulo Sindicam-SP; pela União Nacional dos Caminhoneiros Unicam; pela Federação dos Caminhoneiros Autônomos dos Estados do Rio Grande do Sul e Santa Catarina Fecam; e pelo Sindicato dos Transportadores Rodoviários Autônomos de Bens de Caxias do Sul Sindicam. A proposta tramitou para a hoje denominada Gerência de Atos Normativos e de Outorga da Superintendência de Marcos Regulatórios para análise e manifestação. 3. Da análise do problema Unicam: Vejamos trechos de estudo sobre a Carta-Frete, encaminhado pela Atualmente, a utilização do documento Carta-Frete para contratação de transportadores autônomos é um dos problemas/desafios mencionados por todos os agentes do setor. Os agentes que trabalham legalmente não enxergam benefícios nessa modalidade de pagamento, principalmente quando se trata do transportador autônomo, um dos mais prejudicados nesse processo. Em contrapartida, outros agentes se beneficiam amplamente com a exploração do caminhoneiro, o elo mais fraco de toda a cadeia. [...] Existem diversas formas de pagamento pelo serviço de frete: dinheiro, cheque, depósito bancário, cartão pré-pago e Carta-Frete. Porém, a modalidade mais utilizada é a última, a Carta-Frete, que nem sempre é a forma de pagamento mais adequada para o caminhoneiro. Sua utilização normalmente deve respeitar um ciclo onde o caminhoneiro, de posse da Carta-Frete e com a mercadoria carregada, dirige-se à um posto credenciado (que é estabelecido pelo emissor), troca a Carta-Frete por mercadorias como combustível e lubrificante e recebe uma parte do pagamento do frete, que pode ser feito através de dinheiro ou cheque do posto (normalmente é pré-datado). Após a entrega da mercadoria, o canhoto de recebimento é assinado pelo destinatário e, só após receber essa assinatura o caminhoneiro pode receber o restante do valor do frete, mas para isso o caminhoneiro deve retornar à um dos postos credenciados e entregar o canhoto assinado para receber seu dinheiro. p. 2 de 10
Muitas vezes o posto de combustível estabelece limites de crédito para os contratantes de frete no recebimento e troca da Carta-Frete. Uma vez que esse limite de crédito é atingido, o posto passa a não mais aceitar a Carta-Frete emitida por esse determinado contratante, fazendo com que o caminhoneiro tenha que se dirigir a outro posto cadastrado para conseguir trocar ou receber a Carta-Frete. Para a troca da Carta-Frete o posto exige que um percentual de seu valor nominal seja gasto em mercadorias no próprio posto, esse percentual pode variar de 30 a 50% do valor nominal da Carta-Frete. Também é comum que os postos pratiquem um preço diferenciado do diesel quando esse é pago via Carta-Frete, equiparando-se ao pagamento à prazo. Para cadastramento dos postos de combustível, o contratante de frete estipula regras como localização geográfica, distância entre um posto e outro, prazo de recebimento, entre outros. Assim sendo, torna-se um mercado fechado em que o caminhoneiro não tem o direito de escolher onde parar para descanso e abastecimento, bem como, fere os princípios de livre concorrência entre os demais postos de combustível. [...] Quando analisadas as razoes específicas da utilização da Carta-Frete, identifica-se que apenas os emissores têm vantagens em sua utilização, pois ela possibilita que: O pagamento do frete seja substituído por outra forma de pagamento que não o cheque ou dinheiro, sem desembolso efetivo do contratante; O embarque e transporte da carga sejam feito sem a necessidade da disponibilização de capital, otimizando o fluxo de caixa do contratante; O emissor atrele a quitação do frete à comprovação de entrega da carga; O embarcador não tenha preocupações quanto ao pagamento das mesmas, pois se trata de um documento sem poderes legais, tornando-se um título não executável pelo caminhoneiro ou pelo posto. [...] Segundo o Prof. Carvalhosa, quanto aos aspectos consumeristas, a Carta-Frete além de atingir o mercado de transporte de cargas e o mercado de revenda de combustíveis, também atinge o mercado de meios de pagamentos eletrônicos, cujos agentes se encontram impedidos de entrar livremente devido a uma série de práticas nocivas por parte de transportadoras e/ou embarcadoras que fazem as vezes de um sistema de pagamento e impõe um sistema de remuneração p. 3 de 10
com efeitos claramente anti-concorrenciais. Por fim, a ausência de regras claras sobre o funcionamento e a utilização do sistema viola o dever de transparência do fornecedor como previsto no Código de Defesa do Consumidor em seu artigo 6º parágrafo III. O parecer jurídico do Prof. Ives Gandra da Silva Martins, bacharel em direito pela Universidade de São Paulo, especialista em direito tributário e ciências das finanças também pela USP, doutor em direito pela Universidade Mackenzie, professor titular de direito econômico e constitucional na Universidade Mackenzie, membro do conselho consultivo do IBEMEC LAW, conselheiro da OAB/SP e autor de inúmeros livros e artigos em revistas especializadas confirma e complementa o parecer do Prof. Modesto Carvalhosa. O Prof. Ives Gandra destaca que a emissão da Carta-Frete por transportadoras e embarcadores fere o disposto no artigo 292 do Código Penal Brasileiro por se caracterizar como um título que contém promessa de pagamento em dinheiro ao portador, além de permitir o não recolhimento aos cofres públicos de encargos sociais, impostos e taxas incidentes sobre o pagamento de frete e despesas correlatas ao transporte de cargas, pois são documentos ausentes de controle fiscal por parte dos entes públicos. [sic] A lógica de processamento segue o seguinte esquema: Embarcador/ Transportador Emissão de Carta-Frete Transportador Autônomo de Cargas O intermediário cobra a Carta-Frete do Emissor, com prazo para pagamento Estas operações ocorrem à margem do controle Estatal Intermediário: Postos de Combustível - Associações - Sindicatos Carta-Frete descontada no intermediário com deságio, venda casada de produtos e combustível com preço majorado Não há troca de informações Receita Federal ANTT Banco Central A Carta-Frete é um título apócrifo e fiduciário. Assim, se o emissor da Carta-Frete for devedor no mercado de Cartas-Frete, sua ordem de pagamento p. 4 de 10
não será aceita para troca. Além disso, existem problemas de falsificação, em que o possuído da ordem legítima pode ser prejudicado. Existem ainda muitos outros problemas. Conforme estudo realizado pela consultoria Deloitte em outubro de 2007, encomendado pela Visa, estabeleceuse algumas correlações negativas geradas pelo uso da Carta-Frete: Baixa automação da Carta-Frete: 1. risco de fraude no recebimento dos valores de frete; 2. risco de inadimplência do emissor; 3. baixo controle operacional; 4. elevação artificial do preço do diesel; 5. ausência de informações fiscais; 6. aumento dos custos operacionais do transporte; etc Além destes fatores, existem conseqüências indiretas advindas do uso da Carta-Frete que elevam o custo do transporte no País. A redução na renda do transportador autônomo faz com que a manutenção dos veículos seja negligenciada, aumentado os riscos inerentes à atividade; compele o transportador a trafegar com excesso de peso, acarretando o desgaste prematuro do veículo e do pavimento das rodovias; obriga o transportador a uma longa jornada, deteriorando a sua saúde e prejudicando a segurança no trânsito; etc. Ciente dessas questões e respondendo à demanda dos transportadores autônomos, a ANTT buscou estabelecer uma solução para o pagamento dos fretes relativos ao transporte rodoviário de cargas. Contudo, uma intervenção como esta no mercado careceria de arcabouço legal para compelir o pagamento do frete de uma forma regulamentada. Seria necessária, portanto, uma Lei que obrigasse ao pagamento por um meio controlado e transparente tanto para o contratante quanto para o contratado, além de permitir o controle Estatal da atividade. A opção de inserir um artigo na Lei nº 11.442, de 5 de janeiro de 2007, surgiu pela pertinência da matéria ao disposto na Lei, que trata do transporte rodoviário de cargas por conta de terceiros e mediante remuneração. O texto do artigo seria o seguinte: Art. 5º-A O pagamento do frete do transporte rodoviário de cargas ao TAC deverá ser efetuado por meio de crédito em conta de depósitos p. 5 de 10
ou por outro meio de pagamento homologado para esse fim pela ANTT. 1º A conta de depósitos deverá ser de titularidade do TAC, mantida em instituição bancária e identificada no conhecimento de transporte. 2º O contratante e o subcontratante dos serviços de transporte rodoviário de cargas, assim como o consignatário e o proprietário da carga, são solidariamente responsáveis pela obrigação prevista no caput, resguardado o direito de regresso destes contra os primeiros. 3º Para os fins deste artigo, equiparam-se ao TAC a ETC que possuir até três veículos registrados em sua frota no RNTRC e as CTCs. 4º As CTCs deverão efetuar o pagamento aos seus cooperados na forma do caput. 5º O registro das movimentações da conta de depósitos ou do meio de pagamento de que trata o caput servirá como comprovante de rendimento do TAC. 6º Fica vedado o pagamento do frete por qualquer outro meio ou forma diverso do previsto no caput ou em seu regulamento. (NR) Solucionada a questão legal, caberia então a regulamentação da sistemática de pagamento do frete, em substituição à utilização da Carta-Frete, transferindo a intermediação e o controle da operação de pagamento para instituições que fossem regularmente autorizadas para tal, sem, contudo, onerar o transportador autônomo. Caberia à Agência Nacional de Transportes Terrestres a regulamentação do dispositivo. A Unicam apresentou, em linhas gerais as características da operação de pagamento de frete que atenderia aos anseios da categoria. Vejamos suas considerações: Considerando todos os pontos levantados neste documento, pode-se afirmar que a definição de um novo modelo de pagamento de frete deve proporcionar aos caminhoneiros e ao governo: Possibilidade de comprovação de renda do caminhoneiro (extrato); Recebimento do valor referente ao frete através de meio de pagamento reconhecido pelo sistema financeiro formal e pelas instancias tributárias, fiscais e judiciais. Visualização e comprovação de forma separada, dos valores referentes ao frete e dos valores referentes à outras despesas; p. 6 de 10
Permita a livre escolha do local de aquisição de combustível independente de sua bandeira, rede ou vínculo como o embarcador; Permita a livre escolha dos locais de parada para descanso e pernoite. Inibição do recebimento do frete através de agentes definidos pelo emissor, ou vinculados ao mesmo. Reconhecimento nacional e ampla aceitação em estabelecimentos comerciais; Fornecimento de informações para órgãos fiscais da união e dos estados; Possibilidade de registro e comprovação da entrega a mercadoria; Possibilidade da liberação do pagamento do frete após comprovação da entrega; Permissão para o recebimento remoto dos valores referente ao frete; Permissão para ajustes nos valores do saldo final do frete em decorrência de divergências enfrentadas ao longo da viagem; Controle dos valores pagos por cada contratante; Informação sobre o pagamento e liberação de valores referentes à prestação do serviço; Assegurar e oferecer poder legal para reclamar pelos direitos de prestador de serviços; Possibilidade de recebimento do Vale-Pedágio, porém com controles apartados; e Possibilidade de obtenção de numerário (saque) através do sistema bancário formal, incluindo caixas eletrônicos e que iniba meios não formais onde se tem a obrigatoriedade de consumo ou onde sejam praticados deságios para realização do mesmo. Para eliminar efetivamente os males atrelados à Carta-Frete e propiciar que o caminhoneiro seja reintegrado à sociedade, o modelo de pagamento pelos serviços de frete deve ser rigorosamente definido e regulado por órgãos públicos competentes, capazes de punir pelas ilegalidades e identificar as informalidades praticadas no setor. [destaques omitidos] A idéia principal é a criação de uma operação bancária que possibilite ao contratante efetuar o pagamento do frete contratado diretamente em uma conta de titularidade do transportador. O contratante efetuaria o pagamento através de uma instituição bancária e o crédito seria feito em uma conta de depósitos ou outro instrumento de p. 7 de 10
titularidade do contratado. Esta operação bancária carregaria, além de informações sobre o contratante e o contratado, dados presentes no conhecimento de transporte, como seu número, dados de origem e destino da carga etc. Outra vertente do projeto seria a homologação de outros meios de pagamento pela ANTT para o pagamento do frete, como cartões moedeiros ou de débito. Vejamos a sistemática da proposta: 4. Da conclusão Por fim, cabe endossar a iniciativa apresentada pelas entidades representativas dos autônomos. O mecanismo desregulamentado da Carta-Frete introduz alta ineficiência na operação de transporte ao deslocar o financiamento das operações para o transportador autônomo, aproveitando-se do poder de mercado inerente aos grandes embarcadores. Por outro lado, ao impor o ônus financeiro da operação ao transportador, a Carta-Frete obriga o transportador, entre outras coisas, a relegar a manutenção de seu veículo em favor de seu sustento. Além disso, a informalidade no processo de pagamento também afasta o trabalhador em transportes dos benefícios previdenciários. p. 8 de 10
Foram realizadas reuniões com diversas entidades envolvidas, como a NTC & Logística, a Ipiranga, a BR Distribuidora, a Dbtrans, Pamcary, Repom, Federação Brasileira de Bancos, Caixa Econômica Federal, Visa do Brasil, Banco Central, Subchefias de Assuntos Jurídicos e de Assuntos Governamentais da Casa Civil da Presidência da República, Ministérios da Fazenda e dos Transportes, além das entidades que subscreveram o Manifesto do Movimento Sindical pelo Fim da Carta Frete, fls. 8-11. Entre as entidades governamentais, houve consenso sobre a necessidade de positivar a medida através de uma Lei que obrigasse a convergência do pagamento para o sistema bancário, até mesmo para consolidar a bancarização do setor, visando futuros programas governamentais para a renovação da frota de veículos de carga. Noutro giro, utilizar-se tão somente do sistema bancário seria desprezar uma série de outras sistemáticas já existentes no mercado que atuam com sucesso no pagamento de frete e que não geram, a primeira vista, distorções, como as provocadas pela Carta-Frete. Assim, optou-se por possibilitar também a atuação de outros operadores, não bancários, na administração de meios de pagamento de frete, obedecendo regulamentação específica da Agência Nacional de Transportes Terrestres. Como resultado, foi elaborada a minuta de projeto de Lei para alterar a Lei nº 11.442, de 5 de janeiro de 2007, que dispõe sobre o transporte rodoviário de cargas por conta de terceiros e mediante remuneração, incluindo o artigo 5º-A. Vejamos: Art. 5º-A O pagamento do frete do transporte rodoviário de cargas ao TAC deverá ser efetuado por meio de crédito em conta de depósitos, mantida em instituição bancária, ou por outro meio de pagamento regulamentado pela ANTT. 1º A conta de depósitos ou o outro meio de pagamento deverá ser de titularidade do TAC e identificado no conhecimento de transporte. 2º O contratante e o subcontratante dos serviços de transporte rodoviário de cargas, assim como o consignatário e o proprietário da carga, são solidariamente responsáveis pela obrigação prevista no caput, resguardado o direito de regresso destes contra os primeiros. 3º Para os fins deste artigo, equiparam-se ao TAC a ETC que possuir até três veículos registrados em sua frota no RNTRC e as Cooperativas de Transporte de Cargas. p. 9 de 10
4º As Cooperativas de Transporte de Cargas deverão efetuar o pagamento aos seus cooperados na forma do caput. 5º O registro das movimentações da conta de depósitos ou do meio de pagamento de que trata o caput servirá como comprovante de rendimento do TAC. 6º Fica vedado o pagamento do frete por qualquer outro meio ou forma diverso do previsto no caput ou em seu regulamento. Acompanhando a minuta, segue versão preliminar de exposição de motivos para sustentar a iniciativa. De fato, tais propostas deverão ser encaminhadas, após recomendável manifestação da Procuradoria-Geral desta Agência, para o Ministério dos Transportes, ao qual esta Agência está vinculada, para que dê seguimento na forma do Decreto nº 4.176, de 28 de março de 2002. É o entendimento que ora submeto. CARLOS FERNANDO DO NASCIMENTO Especialista em Regulação p. 10 de 10