PROTEÇÃO AMBIENTAL E INSTRUMENTOS DE AVALIAÇÃO DO AMBIENTE
GERMANO LUIZ GOMES VIEIRA Advogado ambientalista, sócio do Escritório Vieira Castro Advogados,especialista em Direito e Educação Ambiental, mestre em Direito Público e Internacional pela UCP/ Portugal, professor de Ciência Política, Direito Ambiental, Educação Ambiental e Políticas Públicas Sustentáveis do Centro Universitário UNA e da Universidade José do Rosário Velano - Unifenas/BH, coordenador do curso de Pós-Graduação em Direito Ambiental do Centro Universitário UNA, membro da Associação dos Professores de Direito Ambiental do Brasil. Fale com o autor: germano@vieiracastro.com.br www.vieiracastro.com.br PROTEÇÃO AMBIENTAL E INSTRUMENTOS DE AVALIAÇÃO DO AMBIENTE Belo Horizonte 2011
Álvaro Ricardo de Souza Cruz André Cordeiro Leal Carlos Augusto Canedo G. da Silva Dhenis Cruz Madeira Frederico Barbosa Gomes Gilberto Bercovici Gregório Assagra de Almeida Gustavo Corgosinho Jorge Bacelar Gouveia - Portugal CONSELHO EDITORIAL Jose Antonio Moreno Molina - Espanha José Luiz Quadros de Magalhães Luciano Stoller de Faria Luiz Manoel Gomes Júnior Luiz Moreira Mário Lúcio Quintão Soares Renato Caram William Freire É proibida a reprodução total ou parcial desta obra, por qualquer meio eletrônico, inclusive por processos reprográficos, sem autorização expressa da editora. Impresso no Brasil Printed in Brazil Arraes Editores Ltda., 2011. Plácido Arraes Editor Avenida Brasil, 1843/loja 110, Savassi Belo Horizonte/MG CEP 30.140-002 Tel: (31) 3031-2330 Capa: Charlles Hoffert e Vladimir Oliveira Costa Diagramação: Reinaldo Henrique Silva Revisão: Alexandre Bomfim V657 Vieira, Germano Luiz Gomes. Proteção Ambiental e instrumentos de avaliação do ambiente/ Germano Luiz Gomes Vieira. Belo Horizonte: Arraes Editores, 2011. 170 p. ISBN: 978-85-62741-24-1 1. Meio ambiente Aspectos jurídicos. 2. Direito ambiental. I. Título. CDD: 341.347 CDU: 34:577.4 Elaborada por: Maria Aparecida Costa Duarte CRB/6-1047 www.arraeseditores.com.br arraes@arraeseditores.com.br Belo Horizonte 2011
AGRADECIMENTOS Às equipes das bibliotecas da Universidade do Porto, Universidade Católica Portuguesa - Porto, Faculdade de Direito Milton Campos, Universidade Federal de Minas Gerais, Centro Universitário UNA, Unifenas/ BH; ao Conselho Científico da UCP-Porto; à Doutora Maria da Glória F. P. D. Garcia; à DGES/Portugal; e aos meus pais, colegas de trabalho, amigos angolanos, brasileiros e portugueses. V
Se você deseja uma descrição de nossa era, eis aqui uma: a civilização dos meios sem os fi ns; opulenta em meios para além de qualquer outra época, e quase para além das necessidades humanas, mas esbanjando-os e utilizando-os mal porque não possui nenhum ideal soberano; um vasto corpo com uma alma esquálida. R. W. LIVINGSTONE (1945) VII
SUMÁRIO APRESENTAÇÃO... A OBRA... ABREVIATURAS... XI XIII XV A PROTEÇÃO DO AMBIENTE NOÇÕES INTRODUTÓRIAS... 1 PARTE I O NASCIMENTO DE UM NOVO CENÁRIO AMBIENTAL... 5 CAPÍTULO I A IDENTIFICAÇÃO DE UM PROBLEMA... 7 1.1. Aspectos Iniciais... 7 1.2. O Final dos Anos 60 e Início dos Anos 70: Anos Trágicos para o Ambiente... 9 1.3. O NEPA Americano... 12 CAPÍTULO II A INCANSÁVEL PROCURA DE SOLUÇÕES... 17 2.1. A Reação de Organizações Internacionais... 17 IX
2.2. O Aparecimento de Organizações Não Governamentais (ONGs)... 19 2.3. Conferência de Estocolmo sobre Meio Ambiente Humano... 21 2.4. A Cimeira de Paris... 23 2.5. Conferência do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento... 24 2.6. Conferência de Joanesburgo 2002... 27 CAPÍTULO III A MODELAÇÃO DE PRINCÍPIOS JURÍDICOS PARA A PROTEÇÃO AMBIENTAL... 29 3.1. Considerações Iniciais... 29 3.2. Princípio da Prevenção... 30 3.3. Princípio da Precaução... 33 3.4. Princípio da Sustentabilidade do Desenvolvimento Econômico e Social... 37 3.5. Princípio da Participação... 38 3.6. Princípio da Solidariedade Intergeracional... 41 3.7. Princípio do Poluidor-Pagador... 42 3.8. Princípio da Responsabilidade Ambiental... 44 3.9. Princípio da Cooperação Internacional e Interinstitucional... 44 3.10. Princípio do Nível Elevado de Proteção do Ambiente... 46 CAPÍTULO IV BALANÇO PARCIAL... 47 PARTE II O REGIME JURÍDICO PORTUGUÊS DE AVALIAÇÃO AMBIENTAL... 49 CAPÍTULO I A CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA PORTUGUESA DE 1976... 51 1.1. Enquadramento Constitucional do Ambiente... 51 1.2. Os Princípios em um Ambiente Propício... 53 X
CAPÍTULO II LEI DE BASES DO AMBIENTE LEI 11/87 DE 7 DE ABRIL... 57 2.1. Aspectos Iniciais... 57 2.2. A LBA e os Princípios Ambientais... 58 2.3. A LBA e a Avaliação Ambiental de Planos: Pioneirismo... 59 2.4. Referências ao Licenciamento Ambiental e Industrial DL 173/2008 e DL 209/2008... 61 CAPÍTULO III A TRANSPOSIÇÃO DAS DIRETIVAS COMUNITÁRIAS EM MATÉRIA DE AIA E AAE... 63 3.1. Referência Obrigatória ao Direito Comunitário do Ambiente... 63 3.2. O Regime Comunitário de Avaliação Ambiental... 67 3.3. O Regime Português Transposições... 70 CAPÍTULO IV AVALIAÇÃO DOS EFEITOS DE DETERMINADOS PLANOS E PROGRAMAS NO AMBIENTE (DL 232/2007)... 73 4.1. Menção Inicial à AIA de Projetos e à Materialização de Princípios Ambientais nesse Regime Jurídico Notas ao DL 69/2000... 73 4.2. AAE: Conceito, Objeto, Importância e Princípios o Regime do DL 232/2007 Considerações Iniciais... 77 4.3. A AAE e o Princípio da Precaução... 80 4.4. Notas ao Procedimento de AAE em Portugal... 81 4.4.1. Aspectos Iniciais... 81 4.4.2. A importância da Participação do Público no Regime de AAE Português... 83 4.4.3. A Cooperação Internacional e a Proteção do Ambiente como Questão Global... 87 4.4.4. Breves Notas à Agência Portuguesa do Ambiente... 88 4.4.5. Principais Diferenças e o Diálogo entre os Regimes do DL 69/2000 e DL 232/2007... 90 XI
PARTE III O REGIME JURÍDICO BRASILEIRO DE AVALIAÇÃO AMBIENTAL... 95 CAPÍTULO I A CONSTITUIÇÃO BRASILEIRA DE 1988... 97 1.1. Enquadramento Constitucional do Ambiente... 97 1.2. Os Princípios em um Ambiente Propício... 101 1.3. A Lei Fundamental de 1988 e a AIA... 104 CAPÍTULO II A LEI 6.938/81, DE 31 DE AGOSTO... 107 2.1. Aspectos Iniciais, a Política Nacional do Meio Ambiente... 107 2.2. A Política Nacional do Meio Ambiente e os Instrumentos Jurídicos de Proteção Ambiental... 110 CAPÍTULO III A PROJEÇÃO DA AIA NO BRASIL... 113 3.1. Aspectos Iniciais a Legislação Brasileira... 113 3.2. Notas ao Procedimento de AIA Brasileiro... 116 3.3. Os Princípios Ambientais no Procedimento de AIA Brasileiro e a Necessidade de Regulamentação de um Regime de AAE no Brasil... 121 3.4. Referência Obrigatória aos Estados Americanos à OEA, ao MERCOSUL e à Nova UNASUL... 132 PARTE IV CONCLUSÕES ARTICULADAS... 135 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS... 143 XII
APRESENTAÇÃO Conheci o Mestre Germano Luiz Gomes Vieira em 2007, na Faculdade de Direito da Universidade Católica Portuguesa (UCP), quando, terminada a parte letiva do Curso de Mestrado em Direito Público, me procurou, na Escola do Porto, para falar sobre o tema a desenvolver naquela que viria a ser a sua dissertação de mestrado. Confesso que, naquela altura, fiquei impressionada pelo entusiasmo com que aceitou uma sugestão minha de analisar um instrumento de proteção ambiental recentemente acolhido e regulado pela ordem jurídica portuguesa e, logo, sem doutrina ou jurisprudência de suporte facilitadora da investigação, um instrumento jurídico à época sem paralelo na ordem jurídica brasileira. Estou a falar da avaliação ambiental estratégica (AAE), exigida no quadro do procedimento de elaboração e aprovação de planos de ordenamento do território e do urbanismo, aprovada na ordem jurídica portuguesa pelo Decreto-Lei nº 232/2007, de 15 de Junho. A confirmação da complexidade do tema, mal encetou a investigação, não o desmotivou. Pelo contrário. Abraçou o trabalho com empenho e vontade de desvendar os segredos do novo instrumento jurídico-ambiental de avaliação ambiental estratégica e compreender a sua importância no quadro de uma legislação que já conhecia o procedimento administrativo de avaliação de impacto ambiental de concretos projetos de obras públicas e privadas (procedimento de AIA), outro instrumento de XIII
proteção ambiental, mas sentia necessidade de ir mais longe na exigência de proteção do ambiente. A pesquisa, que pretendeu centrar-se num olhar panorâmico dos ordenamentos jurídicos brasileiro e português, levou, porém, o Mestre Germano Luiz Gomes Vieira a peregrinar pela política e pelo Direito Internacional, já que aí se encontra o embrião do Direito do Ambiente dos diferentes Estados, de que o Brasil e Portugal são exemplo. E levou-o ainda a peregrinar pela política e pelo Direito da Comunidade Econômica Europeia, hoje Direito da União Europeia, em razão da decisiva importância dessa política e desse Direito na construção, desde logo, do Direito do Ambiente em Portugal. Empreendida com seriedade e desejo de rigor, a investigação deu origem à dissertação escrita que foi defendida na UCP, em provas públicas, em Novembro de 2009, e serve agora de base à presente publicação. Resta-me expressar o voto de que a árvore que deu este fruto continue a frutificar e vá densificando, em especial nesta área do recém-criado Direito do Ambiente, a normatividade jurídica cuja realização se exige para que a humanidade seja, como lapidarmente disse o filósofo da nova ética da responsabilidade, Hans Jonas, na obra Das Prinzip Verantwortung. Versuch einer Ethic für die Technologische Zivilisation (1979). Lisboa, 29 de Setembro de 2010 MARIA DA GLÓRIA F. P. D. GARCIA (Professora Catedrática de Direito Administrativo na Faculdade de Direito da Universidade Católica Portuguesa) XIV
A OBRA O presente livro tem por escopo analisar importantes instrumentos de avaliação ambiental, a partir de uma visão de proteção ambiental advinda da principiologia, demonstrando sua efetividade e materialidade nas ordens jurídicas brasileira e portuguesa. Ousamos demonstrar que, com o nascimento da questão ambiental, o mundo deparou-se com uma nova ordem do dia, na qual consta, em lugar cimeiro, a necessidade de proteção do meio ambiente. Contribuíram decisivamente para esse cenário os consideráveis desastres ambientais ocorridos à época, o desenvolvimento de pesquisas científicas sobre o meio ambiente, o clamor da opinião pública, o surgimento de Organizações Não Governamentais de defesa ambiental e as discussões no seio de Conferências Internacionais, com destaque para aquelas surgidas no âmbito da Organização das Nações Unidas, iniciadas em 1972, em Estocolmo. A reunião desses fatores contribuiu para a configuração de princípios jurídicos novos que informam hoje um ramo do Direito que tem vindo a ganhar espaço no mundo jurídico e a que se chamou Direito do Ambiente. Esses princípios jurídicos novos têm por objetivo conferir proteção ao ambiente enquanto fonte de vida e, para atingir esse objetivo, deslocam o acento tônico do Direito do momento repressivo para o momento preventivo. Falamos, em particular, dos princípios da prevenção, da precaução, do desenvolvimento sustentável, da solidariedade intergeracional, da XV
participação, da colaboração interinstitucional, nacional e internacional, do poluidor-pagador e do nível elevado de proteção ambiental. Assim, o livro que modestamente se apresenta, através de uma análise principiológica inicial, visa demonstrar, à luz de documentos internacionais e das Constituições de Brasil e Portugal, a importância dos instrumentos de avaliação do ambiente para assegurar um meio ambiente mais equilibrado e, sobretudo, relacionando-o com a qualidade de vida e dignidade da pessoa humana. A Avaliação de Impacto Ambiental (AIA), com manifestação inicial no National Environmental Policy Act (1969), e a Avaliação Ambiental Estratégica (AAE), no seguimento do acordado no Protocolo de Kiev (2003), revelam-se instrumentos decisivos de proteção do ambiente e de concretização dos princípios jurídicos enunciados. Por seu turno, os ordenamentos jurídicos de Portugal e Brasil têm vindo a acompanhar o desenvolvimento enunciado, procurando, de um lado, concretizar os princípios elencados e, de outro, concretizar os referidos instrumentos de avaliação ambiental em suas legislações. É este o percurso do nosso olhar luso-brasileiro: identificar a Avaliação de Impacto Ambiental, bem como a Avaliação Ambiental Estratégica como ferramentas jurídico-políticas de defesa ambiental e de concretização de importantes princípios que dão forma ao Direito Ambiental, aproveitando a oportunidade para analisar em concreto seus regimes jurídicos, em especial definindo objetos, finalidades e diferentes etapas procedimentais. Para alcançar o objetivo desta obra esperamos, através de uma leitura de princípios que contribuem para a proteção do meio ambiente, despertar consciência e sensibilização sobre a importância de se valorizar instrumentos jurídicos e de política nacional no âmbito da avaliação do ambiente. Trata-se de ferramentas com finalidades amplas, legítimas e nobres, para muito além de meras etapas procedimentais administrativas. XVI
ABREVIATURAS AAFDL Associação Acadêmica da Faculdade de Direito de Lisboa AAE Avaliação Ambiental Estratégica AG Assembleia Geral AIA Avaliação de Impacto Ambiental APA Agência Portuguesa do Ambiente CECA Comunidade Europeia do Carvão e do Aço CEE Comunidade Econômica Europeia CEEA Comunidade Europeia da Energia Atômica CEDOUA Centro de Estudos de Direito do Ordenamento do Território, do Urbanismo e do Ambiente Cfr Confronte CNUMAD Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente CRB Constituição da República Brasileira CRP Constituição da República Portuguesa DL Decreto-Lei EIA Estudo de Impacto Ambiental ELQ Ecology Law Quarterly EUA Estados Unidos da América XVII
IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis ITOPF The International Tanker Owner Pollution Federation Limited IUCN International Union for Conservation of Nature JCH Journal of Contemporary History JOCE Jornal Oficial das Comunidades Europeias LBA Lei de Bases do Ambiente MMA Ministério do Meio Ambiente Nº Número NEPA National Environmental Policy Act OCDE Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico OIs Organizações Internacionais OMS Organização Mundial da Saúde ONGs Organizações Não Governamentais ONU Organização das Nações Unidas OUA Organização de Unidade Africana P (s) Página (s) PNMA Política Nacional do Meio Ambiente PUC Publicações Universidade Católica RECIEL Review of European Community and International Environmental Law RIMA Relatório de Impacto Ambiental RLG Revista de Legislação e de Jurisprudência da Editora Coimbra SISNAMA Sistema Nacional do Meio Ambiente UE União Europeia UNASUL União de Nações Sul-Americanas UNECE United Nations Economic Commission for Europe Vd Vide WSSD World Summit on Sustainable Development XVIII