Porquê e para quê o SNC-AP? Maria Antónia de Jesus Professora Auxiliar do ISCTE-IUL

Transcrição

1 Porquê e para quê o SNC-AP? Maria Antónia de Jesus Professora Auxiliar do ISCTE-IUL

2 Licenciada em Economia (ISCTE, 1978) e em Organização e Gestão de Empresas (ISCTE, 1985). Mestre em Contabilidade (ISCTE, 2003) e Doutoramento na área Científica de Contabilidade Pública (ISCTE-IUL, 2009) Direção da licenciatura em Finanças e Contabilidade do ISCTE Business School Coordenação do Programa Avançado em Novos Desafios da Gestão Financeira Pública, ISCTE Business Scholl e IPPS-IUL Membro do Gabinete Técnico da UniLeo Autora de publicações em Contabilidade Pública e em Contabilidade e Controlo de Gestão e de várias comunicações

3 1. New Public Management, Accountability e Transparência na Gestão Pública 2. Contexto internacional IPSAS versus EPSAS 3. SNC-AP como instrumento de Gestão Financeira Pública (Public Financial Management) 4. Reflexões finais

4 New Public Management, Accountability e Transparência na Gestão Pública

5 O modelo atual de reporting na AP não está orientado a um controlo das decisões dos gestores públicos

6 O modelo atual de reporting na AP não está orientado a um controlo das decisões dos gestores públicos A informação atualmente disponível é útil para os políticos? Excesso de informação e complexidade de interpretação Elevada dispersão de informação entre os serviços da AP Falta de conhecimentos técnicos dos gestores públicos Uso seletivo da informação A existência de um grande volume de informação a tempo e horas não é suficiente para que esta seja útil e relevante é necessário definir primeiro os parâmetros chave a controlar (!)

7 Os políticos em geral têm um interesse reduzido pela contabilidade pública devido à sua elevada complexidade Assimetria de informação Information owner Elevado risco de uso seletivo da informação Information user Administrações públicas Municípios SEE (.) Information broker Entidades técnicas especializadas em finanças públicas Uniformização e simplificação de informação Transparência no tratamento e reporte aos utilizadores Políticos Cidadãos Investidores Parceiros (.)

8 A existência de brokers de informação contabilística tem permitido criar maior transparência na tomada de decisão Papel dos brokers de informação Têm uma relação assimétrica com os utilizadores da informação os brokers têm acesso a mais informação e maiores competências Brokers podem constituir-se como unidades técnicas especializadas na preparação de informação para os políticos Contribuem uma tomada de decisão mais informada e alimentam o debate público Research recente tem vindo a apontar falhas na neutralidade destas entidades, sem contudo colocar em risco a sua existência Principais entidades em Portugal (UTAO)

9 O NPM surge no contexto de uma economia Europeia enfraquecida e de Estados excessivamente endividados Contexto do New Public Management (NPM) Contexto económico desfavorável Crise das dívidas soberanas e da banca Recursos escassos para investimento público Incapacidade de controlar a despesa pública Maior exigência aos gestores públicos Novos modelos de gestão Eficiência na gestão dos recursos públicos Reforço da transparência e accountability Competências e formação de topo Planeamento estratégico e operacional Novos modelos de gestão dos serviços públicos Controlo focado na performance económica

10 A NPM engloba uma nova abordagem da gestão pública: performance do serviço público no centro da decisão New Public Management Conceito New Public Management Princípios Fundamento Governo Gestão Organização Cultura Orientação das políticas económicas às necessidades da sociedade Cidadãos são entendidos como clientes dos serviços públicos O Governo atua como regulador das forças de mercado, indutor de eficiência nos setores Criação de incentivos à performance através de mecanismos de mercado (e não regulação) Estruturas descentralizadas de gestão com autonomia estratégica e operacional Empreendedorismo no serviço público

11 Os sistemas contabilísticos devem proporcionar informação para a tomada de decisões e para a accountability Gestão de risco Decisões de gestão Avaliação da performance Controlo Contributo do Sistema Contabilístico Transparência Responsabilidade Tipos de utilizadores da informação: Internos Externos

12 Limitaçoes do modelo de Contabilidade Pública atual Governos podem fabricar números Resultados das decisões avaliados ex-post Ótica de curto prazo na gestão financeira pública Contribuintes desconhecem o balanço dos países Finanças públicas usadas com objetivos políticos Media, agências de rating e outros stakeholders beneficiam deste modelo A alternativa consiste na implementação transversal de novas regras de contabilidade que permitam a evolução dos modelos de gestão financeira pública

13 A evolução dos sistemas de contabilidade pública permitiria tornar a informação mais útil para os decisores políticos Relevância da Contabilidade Pública A contabilidade pública tem um interesse estratégico pois as finanças públicas estão orientadas à gestão dos recursos orçamentais da sociedade A transparência e visibilidade da posição financeira dos Países e instituições permite aos stakeholders mais informação para a tomada de decisão Requisitos Novos sistemas de informação Redução da complexidade Novas competências Apoio político Consensos institucionais Capacidade de investimento

14 Contexto internacional IPSAS versus EPSAS

15 Os sistemas contabilísticos devem proporcionar informação para a tomada de decisões e para a prestação de contas Tipos de sistemas de contabilidade pública Sistemas Continentais Sistemas Anglo-Saxónicos Conceção burocrática dos princípios e normas contabilísticas Principal objetivo é aferir a conformidade com as regras legais e administrativas A informação orientada para utilizadores internos de cada departamento É prestada pouca atenção aos indicadores relativos à economia, eficiência e eficácia Accountability closed approach As normas contabilísticas são emanadas de órgãos associativos profissionais O principal objetivo da informação é a representação verdadeira e apropriada da realidade económica e financeira A informação divulgada está orientada para um conjunto amplo de utilizadores Informação financeira como input para a avaliação de desempenho dos gestores Accountability open approach Exemplos: França, Espanha, Portugal, Itália, Exemplos: Reino Unido, Canadá, EUA, Nova Zelândia,

16 Nos sistemas continentais valoriza-se o cumprimento de regras e procedimentos Burocracia na cultura dos Sistemas Continentais Regra é controlar Hierarquia de comando Controlo administrativo dos recursos Papel da Burocracia na gestão das entidades públicas Regras e regulamentos Centralização da tomada de decisão Segregação de funções

17 ao passo que nos sistemas anglo-saxónicos o que se valoriza são os resultados obtidos Performance na cultura dos Sistemas Anglo-Saxónicos Sistemas de avaliação do desempenho Descentralização da tomada de decisão Definição de objetivos Papel da Performance na gestão das entidades públicas Sistemas de auditoria e de controlo Orientação para os utilizadores Gestão da performance por atividades

18 As IPSAS serão o modelo de contabilididade pública do futuro, com uma transformação do paradigma atual (!) Novos princípios de Contabilidade Pública IPSAS International Public Sector Accounting Standards Abandono da ótica orçamental e do cash para uma ótica económica ( accruals ) Evolução de um sistema de única entrada para dupla entrada Normas internacionais de contabilidade em vez de regras nacionais Auditorias independentes às contas em vez de organismos públicos locais Uso da informação económica para a tomada de decisão e reporte

19 O IPSASB tem como missão normalização dos sistemas de contabilidade pública a nível global Normas internacionais de contabilidade pública IPSAS Revisão dos normativos nacionais de contabilidade pública Traduzidas do inglês para várias línguas Contas Públicas são input para Contas Nacionais Permite melhor fiabilidade das estatísticas nacionais dos Países IPSASB Organismo normalizador constituído por profissionais Legitimidade para emitir e recomendar a implementação das IPSAS Divulgação e persuasão junto dos governos nacionais sobre IPSAS Sem poder de enforcement

20 A sustentabilidade orçamental dos Países da UE depende da capacidade de controlo das finanças públicas Normas internacionais de contabilidade pública IPSAS EPSAS: IPSAS da UE Identificados alguns problemas que condicionam a aplicação direta das IPSAS na UE Permitem vários tratamentos contabilísticos alternativos Não cobrem certos assuntos relevantes para o sector público e têm problemas de aplicabilidade Manifestam insuficiente estabilidade No processo da sua elaboração é insuficiente a participação por parte de autoridades contabilísticas da EU Fiabilidade das estatísticas económico-financeiras nacionais como preocupação crescente na EU Harmonização contabilística a nível dos sistemas de Contabilidade Pública, tornou-se um imperativo

21 O modelo atual determina ajustamentos manuais à contabilidade pública, com elevado grau de arbitragem Complexidade de apuramento das contas nacionais Não harmonizadas Contabilidade Pública ( Government Accounts ) Input Harmonizadas Contas Nacionais ( National Accounts ) Reporte Orçamental: Défice público Dívida pública Ajustamentos Disciplina fiscal a nível da UE Fiabilidade? A existência de sistemas de contabilidade pública não harmonizados no âmbito da União Europeia permite a cada Estado-Membro adotar normas de reporte de acordo com incentivos particulares, condicionando a comparabilidade da informação no seio do Eurostat

22 SNC-AP - Instrumento de Gestão Financeira Pública (Public Financial Management)

23 A aproximação da contabilidade pública aos princípios das IPSAS a contribuir para melhoria da qualidade de reporting Reforma da Contabilidade pública SNC-AP Uniformização de princípios contabilísticos Estrutura de contas harmonizada Registo de accruals e passivos off balance sheet Integração entre sistemas de reporting Consistência entre plano orçamental, financeiro e estatístico Visão sobre situação líquida Novas dimensões de controlo Receitas e custos Amortizações e depreciações Geração de valor económico Custo e Retorno de capital Património e endividamento

24 Em Portugal co-existem diferentes sistemas de reporte na esfera do setor público, tornando mais complexo o controlo Ponto de situação em Portugal Coexistem no âmbito do sector público: Entidades que adotam as IAS/IFRS, nos termos do art.º 4º do Decreto-Lei nº 158/2009, de 13 de julho Entidades que adotam o SNC a maioria das empresas públicas Entidades que adotam o SNC-ESNL algumas fundações Entidades que adotam o POCP e os diferentes Planos sectoriais Eficiência do modelo atual Afeta a eficiência na consolidação de contas no sector público Acarreta muitos ajustamentos que questionam a fiabilidade da informação em sede da sua integração Problema sentido em todo o sector público, com particular incidência em entidades como DGO, DGAL e INE Risco de inconsistência no cálculo de indicadores macroeconómicos indispensáveis à tomada de decisão

25 O SNC-AP exige que seja adotada a base do acréscimo Overview do SNC-AP Lei de Enquadramento Orçamental Lei nº 151/2015 de 11 Setembro + Aprovação do SNC-AP Decreto-Lei nº 192/2015 de 11 Setembro Uma estrutura conceptual que estabelece os princípios basilares que estão subjacentes à construção das normas de contabilidade pública (NCP) Um conjunto de 27 NCP específicas para determinadas transações e assuntos (incluindo uma norma de Contabilidade e Relato Orçamental) Um Plano de contas detalhado que permite acomodar o relato orçamental, o relato financeiro e o relato estatístico Um conjunto de modelos harmonizados para apresentação de demonstrações financeiras e de relato orçamental

26 LEO _ Eixos de implementação

27 Objetivos Para quê? Fiabilidade e âmbito dos indicadores de finanças públicas Transparência das Finanças Públicas Reforma da Contabilidade Pública Gestão Pública Accountability Contabilidade de acréscimo como a base para as contas nacionais 27

28 Modelo de Consolidação Demonstrações Orçamentais e Financeiras Consolidadas Demonstrações Financeiras Consolidadas Administrações Públicas Sector Público Setor Público Empresarial Administração Central Segurança Social e EPR Regiões Autónomas e EPR Autarquias Locais e EPR Entidade Contabilística Estado Entidades Públicas Entidades Públicas Reclassificadas 28

29 Novos Indicadores de Avaliação Espera-se que com a reforma da contabilidade pública novos indicadores possam preparados para a análise das Finanças Públicas: As entidades terão de assegurar o equilíbrio económicofinanceiro Artigo 27.º da nova LEO Os serviços e entidades integrados nas missões de base orgânica do subsetor da administração central devem apresentar na elaboração, aprovação e execução, um saldo global nulo ou positivo, bem como resultados positivos antes de despesas com impostos, juros, depreciações, provisões e perdas por imparidade 29

30 Transição para o SNC-AP Fatores Críticos de Sucesso Apoio político e dos gestores de topo Gestão de risco e qualidade Garantia da qualidade da informação Transição para o SNC-AP Formação e comunicação Envolvimento e apoio dos stakeholders internos Envolvimento e apoio dos stakeholders externos 30

31 Pilares legislativos Reforma da Contabilidade Pública 1. Entidade Contabilística Estado 2.Demonstrações financeiras previsionais 3. Subsistemas contabilísticos 4. Custos e resultados das políticas públicas 5. Relato intercalar e anual 6. Consolidação de contas 7. Imagem verdadeira e apropriada 8. Transparência 9. Certificação da CGE Nova LEO Lei n.º 151/2015, de 11/09 1. Um único referencial contabilístico 2. Substância económica sobre a forma jurídica 3. Estrutura concetual 4. Convergência com as IPSAS 5. Modelos de demonstrações orçamentais 6. Modelos de demonstrações financeiras 7. Quadros de gestão 8. Plano de Contas Multidimensional (alinhamento com o SEC 2010) SNC-AP Decreto-Lei n.º 192/2015, de 11/09 (Decreto-Lei n.º 85/2016, de 21/12) 31

32 Subsistemas contabilísticos Sistema de Contabilidade Pública (SNC-AP) Subsistema da Contabilidade Orçamental Subsistema da Contabilidade Financeira Subsistema da Contabilidade de Gestão NCP 26 (inclui requisitos para a consolidação orçamental) Sem IPSAS de referência Uma classe de contas própria (Classe 0) e classificadores orçamentais Método digráfico Contabilidade das contas a receber e a pagar (registo das fases da receita e da despesa) Estrutura conceptual (convergência com a EC do IPSASB) 25 normas de contabilidade pública baseadas nas IPSAS Plano de contas com as classificações das contas nacionais incorporadas NCP 27 Sem IPSAS de referência A RPG 3 Reporting Service Performance Information foi considerada Possibilidade de integração com o modelo de orçamentação por programas (sistema ABC) 32

33 Funções do Sistema de Contabilidade Pública Controlar as dotações orçamentais aprovadas pelos órgãos legislativos competentes Transparência da posição financeira, do desempenho financeiro e fiabilidade das contas nacionais Mensuração dos custos e avaliação dos resultados das políticas públicas Contabilidade orçamental Contabilidade financeira Contabilidade de gestão Previsões e dotações de tesouraria Caixa modificada na execução (dotações, cabimentos, compromissos, obrigações, pagamentos, liquidações, recebimentos) Demonstrações orçamentais Base do acréscimo Demonstrações financeiras Base do acréscimo Relatórios de gestão 33

34 Reflexões Finais

35 O modelo da Nova Zelândia prevê uma gestão financeira integrada entre decisões políticas, execução e controlo Modelo de gestão financeira pública ( New Zealand Model ) Auditoria externa Reporte financeiro Posições políticas e financeiras Modelo integrado de gestão financeira pública Aprovações legislativas Objetivos e metas fiscais Processo de orçamentação

36 As decisões políticas devem englobar uma análise de impactos na situação líquida das entidades públicas Novo paradigma na gestão financeira pública Ativos (market value) Situação Líquida + Passivos (market value) Todas as entidades, incluindo os Estados têm uma Situação Líquida A Situação Líquida corresponde à diferença entre o total de Ativos e o total de Passivos A situação líquida pertence aos contribuintes do País, embora gerida pelo Governo As decisões não podem basear-se apenas numa análise de disponibilidade orçamental (!)

37 Novos desafios da Gestão Financeira Pública Papel e contributo do gestor público Ética, transparência e responsabilização (Accountability) O papel dos novos sistemas de reporting para avaliar a performance das finanças públicas das entidades e dos governos Necessidade de implementação de novos sistemas de controlo interno e auditoria externa O contributo das softwarehouses para a implementação dos novos sistemas integrados de contabilidade, reporting e controlo

38 2ª Edição do Programa Avançado em Novos Desafios da Gestão Financeira Pública (IPPS-IUL) O Programa Avançado em Novos Desafios na Gestão Financeira Pública, surge na necessidade de adoção de melhorias nas práticas de gestão das finanças públicas, adotando apropriados instrumentos de gestão, para os quais muito poderão contribuir as normas contabilísticas integradas no Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP), face à sua elevada qualidade para a gestão financeira do sector público. categoria-padrao/94-programa-avancado-em-novos-desafios-na-gestaofinanceira-publica

39 Questões e debate Obrigada! antonia.jesus@iscte-iul.pt