Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo

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1 Acórdãos STA Processo: 0542/08 Data do Acordão: Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo Tribunal: Relator: Descritores: Sumário: 2 SECÇÃO MIRANDA DE PACHECO DIREITO DE AUDIÇÃO RECLAMAÇÃO GRACIOSA RECURSO HIERÁRQUICO LIQUIDAÇÃO VÍCIO DE FORMA EFEITOS I - A audição do contribuinte antes da decisão de reclamação graciosa deduzida de uma liquidação de Contribuição Autárquica não afasta o direito de ser ouvido no sequente procedimento de 2.º grau despoletado pela interposição de recurso hierárquico, nomeadamente, no caso de na decisão de indeferimento desse recurso ter sido utilizado pela Administração Tributária argumento jurídico novo até então desconhecido pelo recorrente. II - A ocorrência desse vício de forma em momento posterior à efectivação da liquidação, consubstanciado na preterição do direito de audição, não projecta efeitos anulatórios sobre esse acto tributário de liquidação, antes conduzindo à anulação da respectiva decisão de indeferimento do recurso hierárquico. Nº Convencional: JSTA Nº do Documento: SA Recorrente: FAZENDA PÚBLICA Recorrido 1: A... Votação: UNANIMIDADE Aditamento: Texto Integral Texto Integral: Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: 1 A Fazenda Pública não se conformando com a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, que concedeu provimento à impugnação judicial deduzida pela A - Lda., do despacho que lhe indeferiu o recurso

2 hierárquico interposto em 11 de Abril de 2005, da decisão da Direcção de Finanças do Porto, referente à liquidação de Contribuição Autárquica, relativa ao ano de 2001, no valor de ,48, anulando esta liquidação, dela vem interpor o presente recurso, formulando as seguintes conclusões: A) A douta sentença recorrida, ao julgar procedente a impugnação judicial por vício formal no procedimento, concluiu demonstrada a preterição do direito de audição prévia no recurso hierárquico, anulando a decisão proferida e em consequência a liquidação de Contribuição Autárquica. B) Ao decidir da forma como decidiu, a Mma. Juiz a quo fez errada aplicação do direito à matéria factual dada como provada. C) Em discussão, nos presentes autos, está a alegada violação do direito de audição prévia à decisão de indeferimento do pedido no recurso hierárquico interposto do indeferimento da reclamação graciosa. D) No respeito pela Constituição da República (artº 267 nº 5), o Código de Procedimento Administrativo e a Lei Geral Tributária prevêm e impõem a participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito. E) A audiência dos interessados como figura central do procedimento decisório de primeiro grau, representa o cumprimento daquela directiva constitucional através do direito de audição prévia, antes do indeferimento total ou parcial dos pedidos, reclamações recursos ou petições (art s 100º do CPA e 60º da LGT). F) Como refere Rogério Soares hoje o interesse público não se identifica com valores exclusivos da máquina estadual, antes é o equilíbrio entre necessidades do grupo enquanto tal e necessidades dos homens (...) Mas significa também que as barreiras não servem exclusivamente para defesa dos particulares. G) Como igualmente refere Pedro Machete, a intervenção procedimental do particular não se reconduz a um exercício do contraditório, explicando-se antes como colaboração responsável na concretização do bem comum. H) Torna-se assim evidente a importância da participação procedimental dos particulares para a própria determinação do interesse público concreto. I) Da disciplina jurídica da audição prévia decorre uma

3 dupla função: a defesa antecipada dos seus interesses (em resultado de decisão da administração fiscal desfavorável - único pressuposto positivo) e J) A valoração dos factos tributáveis de acordo com o principio da verdade material, correspondendo assim a intervenção do contribuinte à ideia de contraditório e não ao conceito de mera participação funcional. K) A enunciação de pressupostos negativos de natureza objectiva estão na ratio da dispensa do direito de audição, cujo regime acaba por não ser substancialmente diverso do previsto no CPA (artº 103 ). L) Daí que seja legítimo afirmar, com Lima Guerreiro, que de acordo com o princípio da unidade do procedimento, o direito de audição é exercido, geralmente uma única vez: finda a instrução e antes da decisão, não podendo ser utilizado para introduzir dilações sucessivas no procedimento. M) Nos recursos hierárquicos, como procedimentos de 2 grau, só haverá lugar à audiência prévia quando o acto secundário (como aquele que decide o recurso) se baseie em matéria de facto nova, não considerada na decisão primária. N) Em sentido convergente, vejam-se os doutos Acórdãos do STA, proferidos com datas de 9/03/2006 e 7/02/2007 (cfr referido em 29 e 30). O) Da matéria fixada e dos documentos juntos aos autos resulta que à impugnante foi concedido direito de audição prévia em sede de reclamação graciosa. P) A não concretização do direito de audição prévia no recurso hierárquico de indeferimento do pedido, não consubstancia formalidade indispensável conducente a vício de procedimento, por ausência de fundamentos novos, Q) antes configura um procedimento de 2 grau tout court, verdadeiro reexame da situação anterior, R) reconduzindo à desnecessidade de consagração de um novo momento de audição prévia, que, a ser concedido, se transformaria em formalidade inútil e protelaria o recurso à via jurisdicional. S) Porém, se esse não for o entendimento deste Venerando Tribunal, e se considerar a existência de vício formal por preterição do direito de audição no âmbito do recurso hierárquico, enquanto procedimento decisório de 2 grau, T) tal vício procedimental não tem a virtualidade de anular a liquidação, como decorre da decisão sob recurso,

4 U) mas tão só, se for caso disso, o de fazer retornar aquele procedimento ao ponto posterior à instrução procedimental havida, anulando-se apenas a decisão. V) A natureza jurídica do direito de ser ouvido no âmbito do procedimento tributário configura um direito subjectivo legal-procedimental, pelo que a respectiva violação traduzir-se-á apenas num vício de forma da decisão final determinando, em principio, a respectiva anulabilidade nos termos gerais do artº 135º do CPA, supletivamente aplicável. W) Ao contrário do decidido, nunca um vício procedimental da decisão de recurso hierárquico interposto do seu indeferimento por preterição de audiência prévia, antes da decisão final nele produzida, poderá consequenciar a anulação de acto tributário de liquidação, como acto posterior que é a este. X) Em sentido idêntico, veja-se o doutamente decidido pelo Acórdão 01877/03, proferido pelo STA em 16/06/2004, que aqui se segue de perto. Y) Em suma, a douta sentença sob recurso incorreu em erro de julgamento sobre a matéria de direito, porque fez errada interpretação e aplicação dos normativos legais supra citados. 2 - A recorrida A, Lda. contra alegou nos termos que constam a fls. 222 e seguintes, que se dão aqui por integralmente reproduzidos para todos os efeitos legais, concluindo do seguinte modo: a) A audição prévia da Autora era obrigatória, nos termos da alínea b) do n. 1 do artigo 60.º da LGT, pelo que, não tendo sido realizada, se preteriu uma formalidade essencial do procedimento e, como tal, a decisão final do aludido recurso hierárquico encontra-se inquinada de tal ilegalidade e, consequentemente, deverá ser anulada; b) Pois a decisão não foi praticada no exercício de poderes estritamente vinculados e certamente não era a única possível, como veio a admitir o Tribunal a quo ; Caso assim não se entenda e sem prescindir, c) A liquidação aqui em crise encontra-se ferida de um vício de violação do princípio da legalidade tal como está consagrado no artigo 266 da CRP; d) Concretizado no âmbito fiscal, no artigo 55 da LGT, quando estabelece que a actividade da Administração Fiscal tem de ser levada a cabo em subordinação à Constituição e à lei e deve respeitar os interesses legítimos dos cidadãos.

5 e) A actuação da administração fiscal para ser legal deve, pois, observar os princípios da decisão e da celeridade, sob pena de constituir um vício de violação da lei. Caso assim não se entenda e sem prescindir, f) A liquidação aqui em crise é ineficaz, uma vez que enquanto não forem decididos os pedidos de suspensão, face ao estatuído no n.º 6 do artigo 77 da LGT, não se poderá proceder à prática do acto de liquidação do tributo sem prévia notificação da decisão sobre o pedido de não sujeição. Caso assim não se entenda e sem prescindir, g) O relevante para a não sujeição de CA constante da alínea 1) do n.º 1 do artigo 10 do Código da CA é a empresa ter por objecto social a compra e venda de imóveis e os mesmos figurarem nas suas existências, facto este que deve ser reflectivo na contabilidade. h) E não a comunicação a que se refere o n.º 5 daquele artigo 10º, a qual apesar de obrigatória, não tem efeitos constitutivos, configurando-se apenas acessória. i) Logo, o despacho de indeferimento do pedido de não sujeição padece do vício de violação de lei, porquanto tem subjacente a aplicação do n.º 6 do artigo 10º do Código da CA, o qual é materialmente inconstitucional por violar o Princípio da Proporcionalidade, tal como está estabelecido nos artigos 2, 18 n.º 2 e 266 da CRP e, consequentemente, deverá ser anulado. 3- O Exmº Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no sentido do provimento do recurso. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. 4-A sentença recorrida fixou a seguinte matéria de facto: - A ora impugnante é uma sociedade que se dedica como actividade principal à compra, venda e revenda de bens imobiliários e como actividade secundária à promoção de imóveis. - No âmbito da sua actividade, a impugnante adquiriu em 18 de Outubro de 2001 sete prédios (lotes de terreno para construção), designados por Lote n. 2, Lote n. 3, Lote n. 4, Lote n. 5, Lote n 6, Lote n. 7 e Lote n. 8, sitos no Lugar, à Av. e Rua, em Ermesinde, Valongo, inscritos na matriz urbana da Freguesia de Ermesinde sob os artigos 9574, 9575, 9576, 9577, 9578, 9579 e Em 24 de Julho de 2002, a impugnante requereu ao serviço de finanças competente um pedido de não sujeição a Contribuição Autárquica dos lotes inscritos sob os artigos 9574, 9576, 9577, 9578, 9579 e 9580, nos termos

6 do artigo 10, n. 1 e) do CCA alegando que se tratava de um terreno para construção que tinha passado a constar do activo de uma empresa que tinha por objecto a construção de edifícios para venda - cfr. doc. de fls. 31 dos autos. - Em 6 de Setembro de 2002 apresentou um pedido de não sujeição a CA do prédio inscrito na matriz sob o artigo 9575 nos termos do artigo 10, n.º 1 f) do CCA alegando que ele tinha passado a figurar nas existências da empresa que tinha por objecto a sua venda - cfr. doc. de fls. 32 dos autos. - Em 17 de Março de 2004 foi efectuada a liquidação da CA relativa ao ano de 2001 no valor de ,48 euros com pagamento em Outubro de A sociedade impugnante apresentou em 8 de Novembro de 2004 uma reclamação graciosa - cfr. doc. de fls. 33 dos autos. - Em 27 de Dezembro de 2004 o Chefe do Serviço de Finanças indeferiu os pedidos de não sujeição a Contribuição Autárquica para o ano de 2001 em virtude das comunicações a que alude o artigo 10º, n. 5 do CCA terem sido apresentadas fora de prazo. - A impugnante foi notificada desse despacho em Em 29 de Dezembro de 2004 foi projectado o despacho de indeferimento da reclamação graciosa. - A impugnante foi notificada para o exercício do direito de audição em 16 de Janeiro de Em 7 de Março de 2005 foi proferido o despacho definitivo de indeferimento da Reclamação Graciosa. - Em 11 de Abril de 2005 a impugnante deduziu recurso hierárquico - cfr. doc. 23 dos autos. - O mesmo foi indeferido por despacho datado de 11 de Novembro de Despacho que foi notificado à impugnante em 19 de Janeiro de cfr. doc. de fls. 24 a 29 dos autos. - A presente impugnação judicial foi deduzida no dia 19 de Abril de A questão jurídica que importa enfrentar e decidir no presente recurso traduz-se em saber se era obrigatória a audição prévia da ora recorrida antes da decisão do recurso hierárquico que interpusera do indeferimento de reclamação graciosa deduzida de uma liquidação da Contribuição Autárquica referente ao ano de 2001, sendo certo que esse direito de audição fora exercido antes desse último indeferimento.

7 No sentido afirmativo se entendeu na sentença recorrida, uma vez que no caso não estava prevista a dispensa do exercício desse dever de audição desde logo porque a decisão veio a ser totalmente desfavorável ao contribuinte, sendo certo ainda que como se pode verificar pelo teor da fundamentação da decisão proferida no recurso, neste foram utilizados argumentos, como seja a inexistência de norma que preveja a suspensão da liquidação da CA, enquanto não forem decididos os pedidos de suspensão, relativamente aos quais não foi dada a possibilidade à impugnante de os rebater. Na sua alegação de recurso a Fazenda Pública, em suma, vem defender que tendo sido concedido à ora recorrida direito de audição prévia em sede de reclamação graciosa, a não concretização desse mesmo direito antes do indeferimento do recuso hierárquico não consubstanciaria formalidade indispensável conducente ao correspondente vício procedimental, por ausência de factos novos, antes configurando um procedimento de 2. grau, verdadeiro reexame da situação anterior e daí que um novo momento de audição se transformasse em formalidade inútil e que protelaria o recurso à via jurisdicional. Vejamos. O princípio da participação dos cidadãos na formação das decisões e deliberações que lhes dizem respeito recebeu consagração expressa no artigo 267., n. 5 da CRP. Tal princípio veio a ser concretizado no artigo 8. do CPA e de acordo com o qual os órgãos da administração pública devem assegurar a participação dos particulares, bem como das associações que tenham por objecto a defesa dos seus interesses, na formação das decisões que lhes disserem respeito, designadamente através da respectiva audiência, de harmonia com as regras fixadas nos artigos 100.º a Esse direito de participação veio igualmente a ser acolhido no âmbito do procedimento tributário nos artigos 45. do CPPT e 60. da LGT, aqui concretizada na forma do direito de audição do contribuinte. No caso dos autos, a questão que se coloca é de saber se a audição da recorrida antes da decisão da reclamação graciosa esgota e afasta esse seu direito de ser ouvida no sequente procedimento de 2. grau despoletado pela interposição do recurso hierárquico. Entendemos que não. Com efeito, de harmonia com o disposto na alínea b), n. 1

8 do artigo 60. da LGT o contribuinte tem o direito a ser ouvido antes do indeferimento total ou parcial dos pedidos, reclamações, recursos ou petições, sendo certo que esse mesmo compêndio normativo não consagra para essas hipóteses a dispensa de audição no caso de já ter havido pronúncia do contribuinte, a exemplo do que está previsto na alínea a), n.º 2 do artigo 103.º do CPA, com excepção do caso particular da audição antes da liquidação previsto no n.º 3 do mesmo artigo 60.º, onde, no entanto, se afasta essa dispensa na hipótese de invocação de factos novos. Sendo assim, como defende Jorge Lopes de Sousa no seu CPPT, anotado e comentado, 5.ª edição, na anotação 14. ao artigo 45., face à inexistência nessa matéria de um caso omisso, não haverá suporte legal para fazer aplicação no procedimento tributário do preceituado nesta alínea a) do n. 2 do artigo 103. do CPA. Aliás, como escreve ainda o mesmo autor nessa anotação, a dispensa de audição radica num fundamento de duvidosa segurança, assente como se encontra na sua inutilidade, pois o conhecimento do projecto de decisão e respectiva fundamentação, contrária à posição defendida pelo interessado em anterior tomada de posição, pode permitir-lhe apresentar nova argumentação em contradição com a da projectada decisão. Ora, na situação sub judice, acontece que, para além do mais, a sentença sob recurso invoca em apoio do seu entendimento o facto de na decisão de indeferimento do recurso hierárquico ter sido utilizado pela Administração Tributária um argumento novo, até então desconhecido pela ora recorrida e que se prendia com a inexistência de norma que preveja a liquidação da CA enquanto não forem decididos os pedidos de suspensão. Neste contexto, bem se andou na sentença ao concluir que a falta de audição da recorrida antes da decisão de indeferimento do recurso hierárquico que havia interposto consubstancia preterição de formalidade essencial com efeitos invalidantes, ao invés do que defende a recorrente Fazenda Pública. Daí que improcedam as conclusões A) a R). Questão já diversa, em que se acompanha, desta feita, a posição defendida pela recorrente, é a que tem a ver a com a não projecção de efeitos invalidantes do aludido vício procedimental sobre a própria liquidação. Na verdade, a esse respeito se subscreve por inteiro a

9 conclusão w) da alegação da recorrente - Ao contrário do decidido, nunca um vício procedimental da decisão de recurso hierárquico interposto do seu indeferimento por preterição de audiência prévia, antes da decisão final nele produzida, poderá consequenciar a anulação do acto tributário de liquidação, com acto posterior a este. De facto, o que está em causa na situação em apreço é a ocorrência de um vício de forma, procedimental, em momento posterior à efectivação da liquidação e daí a impossibilidade desse vício projectar efeitos invalidantes sobre um acto tributário que o antecede. Em situação similar, no acórdão de , proc. 1877/03, escreveu-se o seguinte: Tal vício poderá anular a decisão administrativa proferida na reclamação, mas com tal efeito se quedará, podendo apenas conduzir, naquele primeiro aspecto, ao proferimento de nova decisão na reclamação, sanado o cometido vício procedimental, mas nunca à anulação da liquidação igualmente impugnada. Procedem, deste modo, as conclusões T) a X). Termos em que se acorda conceder parcial provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida - que, no mais se confirma - quanto à anulação da liquidação que se mantém na ordem jurídica. Custas a cargo da recorrente e recorrida na proporção do respectivo decaimento, fixando-se a procuradoria em 1/8. Lisboa, 15 de Outubro de Miranda de Pacheco (relator) Jorge de Sousa António Calhau.