Estimulando a demanda por reduções de emissões de REDD+: A necessidade de uma intervenção estratégica para

Transcrição

1 Estimulando a demanda por reduções de emissões de REDD+: A necessidade de uma intervenção estratégica para Resumo: Informações preliminares do quinto relatório de avaliação do IPCC mostram que o tempo para limitar o aquecimento global a 2 C neste século está se esgotando. Ações globais de mitigação da mudança climática se tornam urgentes e um novo ciclo de negociações se inicia na Convenção Climática da ONU (UNFCCC) em Este novo ciclo de negociações se dará em um cenário onde atores chave na negociação, como EUA e China, estão se inserindo em um novo contexto político relativo à mudança climática. Dentro deste novo contexto existe uma possibilidade maior de se constituir um regime global mandatório de redução emissões de gases de efeito estufa que entraria em vigor em Neste cenário, dois desafios se destacam no Brasil: manter os decrescentes níveis de desmatamento na Amazônia e no Cerrado; e direcionar setores estruturais da indústria nacional no rumo da economia de baixo carbono. Em ambos os casos ações estratégicas são necessárias. O financiamento das ações para redução do desmatamento no País pode ser conectado as reduções de emissões em outros setores da economia através da implementação do MBRE Mercado Brasileiro de Redução de Emissões. Dependendo de como este mercado for implementado, ele pode gerar incentivos para colocar o Brasil em uma posição estratégica em um potencial regime mandatório global de redução de emissões em O contexto Internacional Informações preliminares do Quinto Relatório de Avaliação do IPCC (AR 5) mostram que o tempo para reduzir as emissões de gases de efeito estufa (GEE) a um patamar que limite o aquecimento global a 2 C neste século está se esgotando e a medida que o tempo passa os custos de mitigação e adaptação aumentam. Apesar dos esforços nacionais e internacionais na mitigação da mudança climática, as emissões de GEE cresceram em média 2,2% por ano entre 2000 a 2010 (Figura 1). 1

2 + 2,2%/ano ,3%/ano Emissões antrópicas de GEE - GtCO 2 eq/ano Figura 1: Total de emissões antrópicas de GEE anuais (GtCO2eq ano) por grupos de gases entre É cada vez mais urgente que todos os esforços sejam mobilizados para manter o aquecimento global médio abaixo de 2 C neste século, evitando assim impactos maiores e imprevisíveis à nossa sociedade. Para isso, os níveis globais de emissão não poderiam ultrapassar a marca de 44 GtCO 2 eq anuais. Porém, se todos os compromissos assumidos atualmente por governos de todo o mundo forem integralmente cumpridos, até 2020 estaremos acima desta meta mundial em 8 a 12 GtCO 2 eq por ano 1. Gases Gases fluorados N2O CH4 CO 2 de uso da terra e florestas CO 2 de combustíveis fósseis e processos industriais Neste contexto os governos estão mais inclinados a avaliar a implementação de tratados climáticos globais com metas mandatórias de redução de emissões de GEE. O ano de 2015 é um marco importante neste processo, pois, na conferência das partes 21 (COP 21) da convenção do clima da ONU (UNFCCC) em Paris, se consolida o processo de construção de um novo acordo climático global que entrará em vigor a partir de Fonte: The Emissions Gap Report United Nations Environment Programme (UNEP), November

3 Além das evidências cientificas, o novo ciclo de negociações climáticas se desenvolve em um novo cenário global onde alguns atores chave estão mudando suas posições históricas relativas à agenda climática. Mesmo os EUA, que até o momento foram um grande obstáculo para a implementação de um grande tratado global de redução de emissões de GEE, está mudando de posição. O Ato de Segurança Climática da América (ACSA), também conhecido como projeto de lei Lieberman-Warner, de 2007, foi o primeiro passo no reposicionamento político do Congresso dos EUA acerca das mudanças climáticas, reconhecendo que o aquecimento global é influenciado pelo homem. Desde então, principalmente pela redução de emissões no setor energia decorrentes da expansão do uso do gás de xisto, as emissões de GEE americanas tem diminuído ano após ano. Durante o primeiro trimestre de 2012, as emissões de dióxido de carbono (CO 2 ) dos EUA resultantes do uso de energia foram as mais baixas dos últimos 20 anos 2. Além da expansão do uso do gás de xisto, o aumento de fontes renováveis e a eficiência energética contribuem para este cenário. O escritório de Projetos de Energia dos EUA divulgou seu balanço para o primeiro trimestre de 2014 e revelou que 92% da nova capacidade instalada no país são renováveis, provenientes das usinas solares e eólicas. A China, outro ator importante para o clima mundial, também está adotando medidas governamentais e promovendo novas fontes de energia limpas, em especial a solar e a eólica, o que pode vir a reduzir o papel do carvão, hoje responsável por 65% da matriz energética no país. A Alemanha, a maior economia da Europa, também faz grande esforço para se desassociar da energia nuclear e dos combustíveis fósseis. O governo estabeleceu a meta de tornar as energias renováveis 35% da sua matriz energética até No Brasil, setores produtivos estruturais da economia (industrial, energia e agricultura), aumentaram as emissões de carbono em 15% nos últimos 15 anos analisados, entre 1997 e No mesmo período, os EUA e a Europa diminuíram em 11% suas emissões, e a Alemanha, 24%. A figura 2 mostra duas tendências distintas, a redução de emissões de GEE pelos países desenvolvidos e o aumento pelos países em desenvolvimento. 2 Fonte: U.S. Energy Information Administration Agosto

4 1990 = % 70-11% -24% Figura 2: Evolução da Variação de Emissão de GEE sem Mudança de Uso da Terra entre 1990 e 2012 Em relação às florestas, a última conferencia das partes trouxe grandes avanços. O acordo sobre REDD+ de 2013 na COP 19 em Varsóvia (Warsaw Framework for REDD Plus) oficializou o mecanismo de REDD+ como instrumento de mitigação para as mudanças climáticas. No Acordo de Varsóvia foram definidos os elementos relativos aos vetores do desmatamento, níveis de referência, monitoramento, reporte, verificação, financiamento, ações de mitigação e arranjos institucionais e Salvaguardas. Estes elementos criam as condições institucionais para incluir os esforços de redução de emissão por desmatamento dentro da Convenção do Clima (UNFCCC). Assim, os países contam hoje com o aparato institucional necessário para desenvolverem suas estratégias de REDD+ internamente, acompanhados por uma entidade designada para averiguar resultados e, uma vez tendo alcançado as metas de redução de desmatamento, poderem ser remunerados por isto. Contexto brasileiro Variação %* +15% China Brasil US EU 28 Alemanha O Brasil aumentou de 1,39 GtCO 2 eq, em 1990, para 1,48 GtCO 2 eq, em 2012 suas emissões brutas de GEE, um aumento de 7% 3 (Figura 3). Até o final da década passada as mudanças no uso do solo eram a principal fonte de emissão de GEE no País, a redução do desmatamento e mudanças na economia mudaram este perfil e a tendência no médio prazo e que esta relação se inverta. 3 Fonte: SEEG - Sistema de Estimativas de Emissões de Gases do Efeito Estufa,

5 Figura 3: Emissões brasileiras de GEE de 1990 a 2012 (milhões de tco 2 eq) Durante a COP15, em Copenhagen, o país assumiu o compromisso nacional voluntário de reduzir suas emissões de GEE até entre 36,1-38,9% em relação a 1990 (Figura 4), através da Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC). A mesma PNMC estabeleceu planos setoriais com metas de redução de emissão de GEE para os setores de energia, indústria, mineração, transporte e siderurgia. Além dos planos do controle ao desmatamento já previstos, o PPCDAM e PPCERRADO. A PNMC prevê dois instrumentos para fomento de ações de mitigação e adaptação: Fundo Nacional sobre Mudança do Clima e o Mercado Brasileiro de Redução de Emissões (MBRE), pelo qual os títulos de redução de emissões certificadas poderão ser negociados em mercados futuros de commodities e cambiais, bem como nas bolsas de valores. Segundo as projeções sancionadas no Decreto 7.390/2010, as emissões totais do País passariam de 2,19 GtCO 2 eq 4 em 2005 para 3,24 MtCO 2 eq em O Setor Mudança do Uso da Terra e Florestas será aquele com a maior contribuição, seguido pelos setores Energia e Agropecuária. A contribuição dos Planos Setoriais já consolidados, considerados no artigo 3 do Decreto 7.390/2010, para o alcance do compromisso nacional voluntário de redução de emissões é estimada em cerca de 1,26 GtCO 2 eq. Quanto às reduções dos Planos Setoriais apresentados em 2012, estima-se redução adicional de emissões em 2020 de 0,02 GtCO 2 eq. 4 As projeções de emissões 2020 foram sancionadas no Decreto 7.390/2010 5

6 O compromisso nacional voluntário deverá reduzir as emissões, segundo as estimativas, em pelo menos 1,17 MtCO 2 eq em 2020, o que reduziria as emissões em 2020 a montante máximo de 2,07 GtCO 2 eq. 3,24 1,26 2,19 Emissões 2005 Projeções 2020* Reduções Pl. Set Figura 4: Compromisso Nacional Voluntário de Redução de Emissões (GtCO 2 eq) Ao contrário do setor de Mudança de Uso de Solo e Florestas, os demais setores produtivos mostram crescimento das emissões desde Pelas metas de reduções nos Planos Setoriais, o compromisso nacional para 2020 será alcançado, porém, com dependência quase exclusiva das reduções provenientes de mudança de uso da terra. Um objetivo central da PNMC é reduzir o desmatamento da Amazônia em 80% (Figura 5), um grande desafio frente à ampliação da infraestrutura na região e o recente aumento de 28% do desmatamento em ,02 1,96 2,02 Reduções Pl. Set Estimativa Emissões 2020 Compromisso Nacional 2020** Max. 2,07 Min. 1,98 6

7 Figura 5: Meta de redução de 42% do desmatamento a cada cinco anos até 2020, de acordo com as metas voluntárias assumidas pelo Brasil na COP-15 em Copenhagen Nove estados da Amazônia Legal contam com Planos Estaduais de Prevenção e Controle do Desmatamento (PPCDs), no contexto do Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAm). Paralelamente, o Brasil vem desenvolvendo sua Estratégia Nacional de REDD+ (ENREDD), que pode operacionalizar as reduções de emissões em Mudança do Uso do Solo e Florestas, transformando-as em um importante ativo para o cumprimento de compromissos dentro do contexto criado pelo acordo de Varsóvia. A ENREDD pode coordenar políticas públicas de mudança do clima e florestas; mensurar, relatar e verificar resultados em nível de bioma, cumprindo requisitos técnicos definidos no Acordo de Varsóvia; e obter financiamento (captação de recursos para pagamentos por resultados). O potencial estimado de captação para REDD+ pelo Brasil até 2020 é de R$ 65 bilhões 5. Porém, menos de 5,8% do total dos resultados alcançados até agora no bioma Amazônia foram captados para doadores internacionais, como Noruega e Alemanha. 5 Considerando-se o bioma Amazônia, o nível de referência do Decreto nº 7.390/2010 e o valor de US$ 5/tonelada de CO 2e do Fundo Amazônia, multiplicados pelo potencial de mitigação de GEE de Mt = USD 29,63 bilhões ou R$ 65,2 bilhões (1 USD = R$ 2,20). 7

8 As reduções de emissões de GEE com a queda do desmatamento na Amazônia entre 2006 e superam qualquer outro esforço nacional de redução de emissões de GEE no mundo. No entanto, o Brasil precisa de mais instrumentos para lidar com as ameaças à conservação florestal e cumprir suas metas de redução de desmatamento. Conectando o cenário internacional com o cenário nacional: Mecanismo Interino de Financiamento para REDD+ a partir do Mercado Brasileiro de Redução de Emissões (MBRE) Avaliando o contexto nacional do Brasil pelo prisma do cenário Internacional é possível identificar três grandes desafios para o Brasil na agenda climática: a perspectiva de um tratado global de redução de emissões de GEE onde o Brasil pode ter que assumir metas de redução mandatórias, a manutenção da redução do desmatamento da Amazônia, o direcionamento de setores estruturantes da economia rumo ao baixo carbono, O desafio que se apresenta ao País neste novo contexto é manter a redução do desmatamento ao mesmo passo em que induz setores estruturais da economia na direção do baixo carbono. A combinação destes dois elementos pode constituir a base para que o Brasil se posicione de maneira estratégica nas negociações de um potencial acordo global de redução de emissões de GEE. Para promover a conexão entre a redução do desmatamento e a descarbonização da economia nacional, um instrumento, previsto na Politica Nacional de Mudanças Climáticas, pode se tornar a peça chave, o MBRE. Através da implementação do MBRE pode ser possível financiar ações para redução do desmatamento na Amazônia, como o PPCDAM, e, ao mesmo tempo, incorporar a discussão climática na agenda de outros setores estruturais da economia como indústria, energia e transporte. Esta conexão pode ser feita através da implementação voluntária dos planos setoriais já previstos na PNMC dentro de uma estrutura piloto de mercado representada pelo MBRE. 6 Fonte: Fundo Amazônia 8

9 Neste contexto, no MBRE, os setores regulados pelos planos setoriais representam a demanda por reduções certificadas de emissões florestais (REC), sendo a oferta gerada pelas reduções certificadas pela Agência Nacional de REDD+ (ANR) ou a entidade designada para este fim pelo governo federal como previsto no Acordo de Varsóvia. Assim, para cumprir com as metas setoriais as empresas podem, além de reduzir pelos seus próprios métodos suas emissões, acessar através de alocação por parte da ANR, uma cota de REC. Nesta alocação voluntária, as REC s continuam sendo da ANR, mas, podem ser transferidas para empresas através de leilões anuais. No entanto, existe um descasamento temporal entre a geração de oferta de reduções florestais (até 2020) e a demanda do mercado neste período, uma vez que as metas são voluntárias, assim o governo federal pode viabilizar esta conexão temporal através de mecanismos de incentivo e fomentar a implementação do MBRE. Figura 6: Representação esquemática da operação do MBRE. Os instrumentos utilizados pelo governo poderão compreender, por exemplo, a isenção fiscal. Neste caso, deduções seriam concedidas a empresas que cumprissem suas metas de redução utilizando uma parcela de REC adquiridas em leilão. O recurso arrecadado com os leilões de REC s, poderiam ser utilizados pela ANR para financiar a implementação das ações relativas ao REDD+. A partir de 2020, com o possível aumento da demanda pelo mercado, a ANR poderá leiloar as REC s acumuladas no período entre 2006 e 2020, que não foram leiloadas anteriormente. 9

10 Esta abordagem consiste em um investimento, em longo prazo, em ativos florestais para o governo brasileiro, e, para os futuros setores regulados, custos baixos e subsidiados para a adaptação à inexorável economia de baixo carbono e manutenção da competitividade brasileira. Se o Brasil mantiver suas metas de redução de desmatamento, entre 5,0 e 5,8 GtCO 2 eq poderão ser certificadas pela ANR até Estabelecendo-se o MBRE nos moldes sugeridos neste documento, estima-se que os setores brasileiros regulados poderão ser supridos com estas reduções até aproximadamente 2050, considerando níveis de utilização de compensações em relação a redução própria (permissões) similares a mercados externos, ou seja, em torno de 10%. Assim, o estoque de REC entre 5,0 e 5,8 GtCO 2 eq poderia ser utilizado conforme o gráfico abaixo: Milhõesde tco 2 eq ,8 GtCO 2eq 5,0 GtCO 2eq Oferta: Estoque de reduçãode emissões florestais Oferta Agr Oferta Cons Demanda Demanda: 10% das reduções setoriais brasileiras Figura 7: Evolução do estoque de reduções florestais e volume demandado pelo MBRE (milhões tco 2 eq) Estimando-se que o preço da REC seja em média de US$ 5/tonelada, cria-se um volume de entre US$ 25 bilhões à US$ 29 bilhões a ser gerenciado pela ANR. Uma vez captados os recursos pela ANR, a repartição pode ser feita de diversas maneiras, como por exemplo, utilizando o conceito de estoque e fluxo para os Estados. A divisão para os Estados não significa um repasse ou direito de uso para os governos estaduais. Dada a competência dos Estados em gerir as áreas florestais, entende-se como premissa que cada Estado deverá estabelecer uma regulamentação específica que determina como se dará a gestão do REDD+ em nível estadual e como 10

11 serão repartidos seus potenciais benefícios entre todos os atores relevantes, como populações tradicionais e indígenas, produtores rurais, prefeituras, moradores de unidades de conservação, projetos privados, etc. Estados como o Acre, Mato Grosso e Amazonas já possuem legislações sobre mudanças climáticas que viabilizam este sistema. Outros, como o Amapá, estão desenvolvendo-a. Esta divisão pode utilizar uma abordagem de 50% utilizando-se com critério o estoque florestal do estado e 50% o fluxo de desmatamento histórico, se mostrando equilibrada na alocação dos incentivos para cada região, levando em consideração a área, a cobertura florestal e a taxa de desmatamento para o bioma Amazônia e identificada pelo PRODES. O conceito de estoque-fluxo 7 possibilita a alocação das reduções de emissões com base em dois parâmetros: Fluxo: Contribuição de cada estado na redução do desmatamento (com base em sua taxa histórica de desmatamento) em relação à redução do desmatamento verificado em todo o bioma Amazônia. Estoque: Quantidade de carbono estocado na área florestal dos Estados em relação à área florestal total do bioma Amazônia. Conclusão É estrategicamente importante o desenvolvimento e implementação de um mecanismo para o financiamento das reduções de emissões por REDD+ até Grande parte das reduções de emissão de GEE previstas na Política Nacional de Mudança do Clima é decorrente da redução do desmatamento, principalmente na Amazônia. Se o Brasil cumprir as metas estabelecidas de redução de desmatamento, o potencial de REDD+ para os anos seguintes, a partir de 2020, é praticamente nulo. Este momento pode coincidir com o estabelecimento internacional de tratados mandatórios de redução de emissão de GEE, o que exigiria reduções de GEE decorrentes diretamente dos 7 IPAM REDD no Brasil:um enfoque Amazônico. 3ª Ed. 11

12 setores produtivos da economia do País. Isso acarretaria em aumento de custos de produção e perda de competitividade internacional. Além disso, o futuro das baixas taxas de desmatamento estaria sob ameaça sem uma fonte sólida de financiamento para ações de REDD+. Sem reciprocidade na geração de demanda por reduções de emissões florestais, há excesso de oferta de curto prazo. Este desequilíbrio do mercado pode deprimir os preços dos créditos de REDD+, cortando o financiamento para iniciativas que não só conseguiram reduzir o desmatamento, mas também estão entregando múltiplos benefícios sociais e ambientais. Este seria um sinal preocupante para todos os países que estão iniciando esforços para evitar o desmatamento. Os riscos existentes na ausência deste mecanismo envolvem a inexistência de oferta de reduções de emissões a preços tão competitivos (US$ 5/tonelada corrigidos à inflação frente aos 147 euros do setor de transporte, por exemplo), expondo os setores regulados brasileiros a custos altos de adequação aos padrões ambientais que deverão se instaurar no comércio internacional. Assim, a utilização de reduções de emissões florestais brasileiras pelo futuro MBRE pode contribuir para: Posicionamento estratégico frente a um tratado global: manutenção do colchão de reduções de emissões brasileiras; Transição dos setores produtivos para uma economia de baixo carbono mais paulatina e amena: preço médio da redução de emissão reduzido e prazo alongado para declínio das reduções de emissões próprias garantindo a manutenção da competitividade da economia brasileira em um contexto de mudanças dos critérios de comércio internacional; Manutenção na redução das taxas de desmatamento na Amazônia e no Cerrado. 12