15º Congresso Brasileiro de Geologia de Engenharia e Ambiental GESTÃO E GERENCIAMENTO DE RISCOS NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO

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1 15º Congresso Brasileiro de Geologia de Engenharia e Ambiental GESTÃO E GERENCIAMENTO DE RISCOS NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO Rodrigo Nery e Costa 1 ; Vitor Cesar Nishimoto 1 ; Ronaldo Malheiros Figueira 1 ; Luiz Carlos Pires 1 ; Amanda Mendes de Sousa 1 ; Natália Leite de Morais 1 ; Resumo Gerenciar significa organizar, planejar e executar tarefas que facilitem o processo de trabalho. Estas são ações corriqueiras que cada atividade exige. No caso específico do gerenciamento de áreas de risco, essas tarefas dizem respeito às ações de monitoramento e do contato dos técnicos com a população. A gestão neste cenário torna-se um conceito mais abrangente, e diz respeito à necessidade de implementar planos objetivando resultados e metas estabelecidas no Planejamento Estratégico. Abstract Management means organize, plan and execute tasks which facilitate the work process. These are ordinary shares each activity requires. In the specific case of at-risk areas, the management of these tasks is related to monitoring actions and the technical network with the population. The management in this scenario becomes a broader concept, and refers to the need to implement activities aimed at results and targets set in the Strategic Plan. Palavras-Chave Gestão de riscos; Políticas públicas; Sistemas. ¹ - COMDEC Coordenadoria Municipal de Defesa Civil Cidade de São Paulo 15º Congresso Brasileiro de Geologia de Engenharia e Ambiental 1

2 1. INTRODUÇÃO Gerenciar significa organizar, planejar e executar tarefas que facilitem o processo de trabalho são ações corriqueiras que cada atividade exige. No caso específico do gerenciamento de áreas de risco essas tarefas dizem respeito às ações de monitoramento e do contato dos técnicos com a população. A gestão neste cenário torna-se um conceito mais abrangente, diz respeito à necessidade de implementar planos objetivando resultados e metas estabelecidas no Planejamento Estratégico. Nesse sentido é fundamental que todas as ações e decisões sejam tomadas de acordo com critérios técnicos bem definidos, uma vez que cada tipo de risco tem sua especificidade e seu tratamento, portanto, não é necessariamente similar em todas as situações. Considerando a dinâmica dos grandes centros urbanos, como é o caso da Cidade de São Paulo, o gerenciamento dos riscos a ser praticado pelo Poder Público implica na priorização de áreas e de intervenções para implantação de medidas preventivas simultâneas de desenvolvimento urbano, social e econômico. 2. ASPECTOS GEOLÓGICOS - GEOTÉCNICOS NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO E PROCESSOS DE INSTABILIZAÇÃO O meio físico do município de São Paulo pode ser caracterizado como sendo uma bacia sedimentar de relevo colinoso cercada por morros e serras do embasamento cristalino, atravessado por uma extensa rede hidrográfica (conforme Figura 1). Os comportamentos geotécnicos das áreas situadas na bacia e no embasamento cristalino são muito diferentes em decorrência da composição das litologias envolvidas e do relevo que elas sustentam. Os problemas geológico-geotécnicos esperados relacionam-se não só a essas condições fisiográficas, mas também à ocupação do solo, que tem as áreas mais vulneráveis ocupadas por populações com menor condição socioeconômica, com moradias mais precárias. A elevada densidade populacional, a fragilidade das moradias, a falta de coleta de esgoto e de sistemas de drenagem, a remoção da vegetação, execução descriteriosa de cortes e aterros e a deposição de lixo nas encostas potencializam a frequência e as consequências deletérias da ocorrência dos escorregamentos. A maioria dos eventos acontece de novembro a março, durante os meses de maior pluviosidade na região sudeste do Brasil. Os principais fatores desencadeadores dos processos de instabilização das encostas são a concentração das águas pluviais e o vazamento em tubulações. 15º Congresso Brasileiro de Geologia de Engenharia e Ambiental 2

3 Figura 1: Mapa geológico simplificado do Município de São Paulo. (PMSP, 2002) Toda e qualquer pesquisa sobre avaliação de riscos deve considerar aqueles eventos que afetam os aspectos sociais e econômicos de uma determinada área e comunidade. Na Cidade de 15º Congresso Brasileiro de Geologia de Engenharia e Ambiental 3

4 São Paulo, os primeiros relatos de acidentes dessa natureza estão diretamente relacionados com a expansão urbana registrada a partir da década de 30. Segundo Nogueira (2002), a mancha urbana da cidade passou de 355 km² para km² em cerca de cinco décadas. Com base em informações técnicas sobre os terrenos de uma dada região (geologia, geomorfologia, geotecnia, entre outros estudos) é possível identificar os cenários onde tais eventos podem ocorrer. A magnitude de sua conseqüência só poderá ser mensurada a partir de informações sobre o real uso e ocupação do solo específica para cada área/região de uma cidade. Em discussões recentes durante os últimos congressos da Associação Brasileira de Geologia de Engenharia e Ambiental nos anos de 2011, 2012 e 2013, alguns estudiosos já contemplam na equação do risco a influência da presença efetiva de um sistema de gerenciamento administrado por agentes públicos ou pela comunidade, mostrando que a adoção de políticas de prevenção de acidentes, embora de difícil quantificação, influencia positiva e diretamente na política de redução de riscos. 3. HISTÓRICO E ORGANIZAÇÃO DA GESTÃO DE RISCO NA PREFEITURA DE SÃO PAULO Devido ao método adotado pela especulação imobiliária, no parcelamento de terra da cidade foram gerados vazios urbanos, posteriormente ocupados por favelas e loteamentos irregulares. Áreas de maior fragilidade ambiental, tais como as encostas e margens de córregos também começaram a ser ocupadas, sobretudo a partir da década de 70. Já no final dos anos 80, tem-se o registro dos primeiros acidentes em encostas e em meados dos anos 90 eles tornaramse mais freqüentes e menos localizados, revelando a existência de parcela considerável da população em ocupações de risco. O impacto provocado pelo acidente na Favela Nova República (ocupação irregular de um parque) em 1989, acabou por vitimar 14 pessoas fatalmente e destruiu mais de 50 barracos (construções precárias em madeira) atingidos pelo escorregamento de 100 mil m3 de aterro clandestino. Este evento levou a Prefeitura do Município de São Paulo PMSP a criar o cargo de geólogo no quadro de servidores e a estabelecer um convênio com o Instituto de Pesquisas Tecnológicas do Estado de São Paulo IPT, que foi responsável pela coordenação técnica do primeiro mapeamento sistemático de riscos associados a escorregamentos e a inundações em favelas do município. Entre 1989 e 1990, realizaram-se análises de riscos em encostas e fundo de vales, identificando aproximadamente 60% de situações de risco de escorregamentos e 40% de riscos associados a inundações (NOGUEIRA, 2002). Neste âmbito foi elaborado o Plano Municipal para Redução de Riscos da Cidade de São Paulo PMRR, cujo escopo apresentava as principais diretrizes já adotadas e aquelas a serem implementadas pelo poder público visando a minimização dos desastres na Cidade. No início das atividades do Programa de Gerenciamento de Riscos Geológicos, criado para atender às demandas oriundas da análise, as inundações eram gerenciadas pelo Grupo Permanente de Prevenção de Risco, porém as dificuldades no controle deste tipo de evento, uma vez que estão associadas a intervenções e obras de drenagem, voltadas à engenharia, e também relacionadas com o planejamento de ações de remanejamento de tráfego, sendo assim houve o desmembramento deste gerenciamento levando em consideração a necessidade da gestão de toda bacia hidrográfica. No ano de 2002 a Prefeitura assinou junto ao Ministério Público do Estado de São Paulo um Termo de Ajustamento de Conduta TAC visando à adoção de medidas preventivas e recuperativas para a eliminação dos riscos geológicos na cidade, e em 2003 foi realizado o mapeamento de risco geológico da cidade, executado por técnicos do IPT e do Instituto de Geociências e Ciências Exatas da Universidade Estadual de São Paulo UNESP. 15º Congresso Brasileiro de Geologia de Engenharia e Ambiental 4

5 Para que as ações propostas no mapeamento fossem gerenciadas, realizou-se através de um concurso público a contratação de mais 21 geólogos, alocados naquelas Subprefeituras que apresentavam risco geológico. Estes profissionais trabalharam em conjunto com a Defesa Civil nas ações de monitoração, bem como na proposta de ações mitigatórias, além de participar na formação de um núcleo de voluntários locais para definição de um plano de ação de evacuação em caso de acidentes. Seguindo as diretrizes da Coordenadoria Estadual de Defesa Civil, em 2002 a Comissão Municipal de Defesa Civil COMDEC, tomando como experiência a gestão de riscos adotada pela Prefeitura da Cidade de Santos para as áreas de risco geológicos cria o Plano São Paulo Protege, ferramenta que definia plano de contingência da Cidade para períodos de chuvas de 2004 e Envolvendo diversas Secretarias e setores para informar a população sobre riscos de alagamento e deslizamento, foram cadastrados 344 Núcleos de Defesa Civil Local, e instalados nove estações meteorológicas e 28 pluviômetros manuais. A partir do ano de 2005, considerando as diretrizes do PMRR, a Prefeitura passa a implantar as intervenções integradas para eliminação dos riscos de forma padronizada. Executadas de forma descentralizada pelas Subprefeituras, as intervenções em áreas de risco são coordenadas pela Assessoria Técnica de Obras e Serviços ATOS da Secretaria Municipal de Coordenação das Subprefeituras SMSP, definindo as diretrizes técnicas para ações nestas áreas. No período de chuvas de verão de o plano de contingência passa a ser denominado Plano Preventivo de Defesa Civil PPDC. Tal mudança ocorreu por conta de uma adequação ao Plano adotado para as várias regiões do Estado de São Paulo, ressaltando que todos os princípios, estratégias e procedimentos foram mantidos e adequados a partir da experiência e avaliação do Plano São Paulo Protege. O PPDC orientou que cada Subprefeitura elaborasse o seu PPDC localmente. Em 2006, a então Comissão Municipal de Defesa Civil passou por um processo de reestruturação tornando-se uma Coordenadoria para se adequar às diretrizes do Sistema Nacional de Defesa Civil, compondo o recém criado Sistema Municipal de Defesa Civil e fazendo parte do Conselho Municipal de Defesa Civil, da qual fazem parte todos os órgãos da administração municipal. Tendo em vista a dinâmica da ocupação do solo e o tempo decorrido desde o último mapeamento, no ano de 2009 a municipalidade em conjunto com o IPT realiza a Análise e mapeamento de riscos associados a escorregamentos em áreas de encostas e a solapamentos de margens de córregos em favelas do município de São Paulo, reavaliando as áreas já conhecidas (levantadas entre 1990 e 2007), e complementando as informações com a identificação de novas áreas, com a intenção de mapear 100% do território. Este mapeamento é considerado o maior levantamento de risco geológico já realizado no Brasil, considerando a quantidade de áreas analisadas e o número de profissionais envolvidos direta e indiretamente nessa atividade, onde foram mapeadas 407 áreas contendo cerca de moradias totalizando 13,2 Km² de área (MACEDO et al 2011), conforme ilustrado na Figura 2. Mais do que um levantamento geotécnico, o mapeamento teve seu foco voltado para áreas de ocupação onde a vulnerabilidade da população é maior. Foram estabelecidas 5 fases de trabalho: FASE 1 - Triagem das áreas; FASE 2 - Vistoria em campo; FASE 3 - Sobrevôos de helicóptero; FASE 4 - Trabalhos de campo; FASE 5 Elaboração dos relatórios e inserção dos dados em banco de dados georreferenciados integrado ao sistema da PMSP (CETAE - IPT/ ATOS, 2010), como a plataforma HABISP, da Secretaria de Habitação e, a plataforma GEOSAMPA, da Secretaria de Desenvolvimento Urbano. 15º Congresso Brasileiro de Geologia de Engenharia e Ambiental 5

6 Figura 2: Localização das favelas em São Paulo. Notar como as favelas estão distribuídas principalmente sobre as bordas da Bacia. (COELHO e PASCARELLI, 2011) Todos os resultados apresentados vêm sendo atualmente tratados em conjunto pelas Secretarias das Subprefeituras - SMSP, de Habitação - SEHAB, Infra-estrutura Urbana - SIURB, Verde e Meio Ambiente SVMA, Segurança Urbana SMSU e de Assistência e Desenvolvimento Social SMADS para que, com base na situação atual da Cidade, as intervenções em andamento possam ser priorizadas e novos projetos possam ser implantados para atender o maior número de famílias. Vale lembrar que, além das obras de infraestrutura e do reassentamento de famílias, para que se tenha um sistema de gerenciamento de risco eficaz deve contar também com ações locais preventivas, emergenciais e recuperativas. Por esta razão, a SMSP em conjunto com as 32 Subprefeituras, definiu e vem adotando uma série de Procedimentos Operacionais Padronizados POP específicos para o período chuvoso. Ações como a sinalização de áreas perigosas, orientação à comunidade, monitoramento e avaliação de encostas e remoção de material mobilizado por deslizamentos são alguns dos exemplos de procedimentos específicos desta padronização que, além dos deslizamentos, define parâmetros a serem adotados em situações de inundação, alagamentos e quedas de árvores que também têm maior incidência durante o verão. Os dados meteorológicos são fornecidos pelo Centro de Gerenciamento de Emergências CGE, dando base para o envio dos alertas para situações mais críticas, além de verificar as condições de tráfego das principais vias em caso de alagamentos e nível de capacidade dos reservatórios de águas pluviais (piscinões), o CGE permanece em contato direto com as 32 Subprefeituras durante 24 horas. Alguns serviços de emergência demandam grande contingente operacional ou de máquinas e, neste momento, o Centro de Gerenciamento atua em conjunto com o Centro de Controle de Operações Integrada CCOI, como facilitador da ação integrada dos órgãos municipais e de outras esferas do governo disponibilizando equipamentos e pessoal. Hoje, através do Sistema HABISP ( e GEOSAMPA (ainda não disponibilizado na Web, funcionando apenas na intranet), as informações coletadas no mapeamento estão disponíveis e permitem identificar, por exemplo, se os limites de uma área de implantação de um parque linear coincidem com um setor de risco muito alto ou verificar ainda se um projeto viário demandará a realocação de famílias de uma comunidade. Com o intuito de garantir a continuidade das ações de gestão de risco colocadas em prática nos últimos anos, o IPT e a SMSP realizaram o primeiro Curso de Capacitação em Mapeamento de Área de Risco, direcionada a uma equipe de servidores da PMSP, abordando 15º Congresso Brasileiro de Geologia de Engenharia e Ambiental 6

7 temas referentes ao mapeamento, a gestão do risco, elaboração de laudos e perícias fundamentados nas condições próprias do município, bem como avaliar a possibilidade de recuperação das áreas mediante os resultados obtidos. O curso foi oferecido para os servidores que atuam na gestão de risco nas Subprefeituras, Defesa Civil e Corpo de Bombeiros, envolvendo o total de 40 horas-aula, entre atividades práticas e teóricas. Cerca de 300 servidores foram capacitados durante os anos de 2009 até 2013, com o objetivo de fornecer critérios técnicos para reconhecimento de situações de risco e para formulação de propostas de ações visando a segurança das populações. Ainda no escopo dos resultados obtidos no mapeamento 2009/2010, cerca de moradias foram indicadas para remoção preventiva e após análises detalhadas realizadas pelos técnicos das Subprefeituras, durante o ano de 2011, foram efetivadas cerca de remoções. Nesses casos, a retirada das famílias era a única alternativa possível frente à situação de risco encontrada e a vulnerabilidade da residência. Essas famílias foram encaminhadas para os programas de assistência habitacional da SEHAB. Atuando na esfera local, informando e orientando os moradores, os gestores locais e demais interessados, no ano de 2012, foram treinados no Curso de Percepção de Risco Geológico, em apoio aos Núcleos de Gestão Ambiental da SVMA. Nele foram apresentadas informações de como identificar situações de risco, como prevenir acidentes, saber a quem recorrer em caso de ocorrência e, principalmente, que ações adotar para não agravar as situações existentes. O curso foi ministrado em todos os Núcleos da cidade totalizando mais de 330 pessoas treinadas. O tratamento multidisciplinar, transversal e abrangente envolvendo desde o aprimoramento das técnicas de mapeamento das áreas de risco, até a seleção de áreas passíveis de intervenção, passando pela orientação e capacitação do poder público, visando a consolidação das ações de prevenção de acidentes geológicos, vem mostrando a importância do trabalho integrado tanto do poder público como da sociedade na construção de uma política eficaz de redução de desastres. Porém ainda há a necessidade de mapear e integrar dados de outros tipos de riscos a que a população está exposta, como o risco de alagamento de vias, em caso de engarrafamento, além de conhecer e localizar dutos e redes de transmissão e o trajeto de cargas perigosas. Assim se percebe que o trabalho de análise não se encerra em si e há a necessidade permanente de documentar e propor ações que reduzam a possibilidade de ocorrências de grande magnitude, além de manter a população informada e treinada sobre quais atitudes deve adotar em caso de acidentes. 4. IMPLEMENTAÇÃO DO SISTEMA DE GERENCIAMENTO DE RISCOS Gerenciar significa organizar, planejar e executar atividades que facilitem o processo de trabalho. No caso específico do gerenciamento dos riscos ambientais é fundamental que todas as ações e decisões sejam tomadas de acordo com critérios técnicos bem definidos, uma vez que cada tipo de risco tem sua especificidade e seu tratamento, portanto, não é necessariamente similar em todas as situações. Pensando ainda na dinâmica dos grandes centros urbanos, tais como a Cidade de São Paulo, o gerenciamento dos riscos a ser praticado pelo Poder Público implica na priorização de áreas/intervenções e na implantação de medidas preventivas simultâneas de desenvolvimento urbano, social e econômico. Com a participação da Cidade de São Paulo na C40 Workshop Avaliação de Riscos e Adaptação Climática e de posse das informações obtidas durante o evento realizado em Junho de 2013, na cidade de Roterdã na Holanda, foi apresentada para as autoridades municipais, uma Proposta de Adequação do Sistema Municipal de Defesa Civil frente às Mudanças Climáticas, 15º Congresso Brasileiro de Geologia de Engenharia e Ambiental 7

8 para que as práticas e técnicas aprendidas durante as oficinas e apresentações pudessem ser implementadas na cidade, além de garantir uma mudança de paradigma da Defesa Civil, priorizando ações preventivas em consonância à Lei Federal /12 que instituiu a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil - PNPDC e criou o sistema de informações e monitoramento de desastres. Na esteira da continuidade das ações de integração das esferas de governo previstas na Lei /12, a PMSP juntamente com o Centro Nacional de Monitoramento e Alertas de Desastres Naturais CEMADEN assinou um Acordo de Cooperação Técnica que possibilitou a instalação de 85 pluviômetros automáticos, instalados em unidades da Prefeitura e outros 20 semi-automáticos, instalados nas comunidades mais vulneráveis, ampliando a cobertura da medição meteorológica e tornando possível a obtenção de um sistema de alerta à população mais preciso. O Plano Preventivo Chuvas de Verão - PPCV, que integra as ações prevista no PMRR e no Plano Preventivo da Defesa Civil PPDC, operado com base em critérios técnicos bem definidos, coordenado pelo Gabinete da Vice-Prefeita e operado pela Coordenação Municipal de Defesa Civil COMDEC visa incrementar ações de monitoramento, alertas, além de privilegiar a questão de informação à população. Exemplo disso foi a disponibilização de placas de sinalização em áreas passíveis a alagamentos e a criação de um aplicativo para smartphones disponibilizando as informações da meteorologia, de alertas, situação do trânsito, aeroportos e demais informações importantes para a população que estiver em deslocamento. As informações passaram a ser integradas e disponibilizadas dentro de um Sistema de Informações Georreferenciadas para elaboração de mapas temáticos para auxiliar as Subprefeituras na identificação de áreas susceptíveis e grupos vulneráveis, bem como demonstrando a distribuição de equipamentos públicos na região a fim de facilitar estudos para planos de evacuação. Outra ação importante, consequência dos resultados do primeiro PPCV, ocorreu no início de 2014: a Defesa Civil deixa de compor o quadro da Secretaria de Segurança Urbana SMSU e passa a fazer parte da SMSP, ou seja, a Defesa Civil atuando dentro de um ambiente de coordenação e ação conjunta com as Subprefeituras. Durante as ações dos últimos Planos Operação Chuvas de Verão, foram ministrados cursos de percepção de riscos ambientais urbanos para agentes municipais que atuam nas divisões locais de suas secretárias/órgãos e que possuem contato direto com a população. As primeiras turmas do curso foram compostas por agentes de saúde, de assistência social, de defesa civil, de habitação e de educação, totalizando 130 agentes públicos aproximadamente. Posteriormente, o curso também foi ministrado para uma turma de 60 componentes da Guarda Civil Metropolitana GCM, com aulas teóricas além de aula prática em campo. Com o êxito do curso promovido para a GCM, surgiu a oportunidade de implantação de uma disciplina obrigatória para os novos integrantes da Guarda denominada Atuação em Desastres, com a participação de funcionários da SMSP. Até o presente momento já foram treinados nesta ação aproximadamente 500 agentes. 5. CONCLUSÕES De posse dos relatórios e com os resultados e dos desdobramentos das ações do último plano, a PMSP vem constantemente adaptando sua forma de gerir e gerenciar os riscos na cidade e vem aprimorando essas ações, desenvolvendo as premissas para a decretação e divulgação do PPCV 2014/2015 que passa a ser regido pelo gabinete da Vice-Prefeita, com a coordenação técnico-operacional da COMDEC, gerenciado por três grupos técnicos, e não mais por 9 grupos temáticos, a fim de vencer os desafios encontrados na execução do último plano. 15º Congresso Brasileiro de Geologia de Engenharia e Ambiental 8

9 Neste contexto amplo e diversificado, tanto relacionado ao aspecto natural como devido à complexidade de sua estrutura institucional, a Cidade de São Paulo vem desenvolvendo um plano com o objetivo de garantir que uma das maiores cidades do mundo não sofra consequências graves durante episódios de chuvas intensas mesmo em um cenário de mudanças climáticas extremas. REFERÊNCIAS BRASIL, Lei n , de 10 de abril de Institui a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil PNPDEC; dispõe sobre o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil SINPDEC e o Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil CONPDEC; autoriza a criação do sistema de informações e monitoramento de desastres e dá outras providências. Disponível em < Acesso em 19 jun CETAE-IPT/ATOS. Análise e mapeamento de riscos associados a escorregamentos em áreas de encostas e a solapamentos de margens de córregos em favelas do município de São Paulo. Termo de Contrato 38/SMSP/COGEL/ COELHO, Eliene, PASCARELLI, Luciana. Using the information system and multi-criteria analysis in the geological risk management in São Paulo. In: The Second World Landslide Forum, 2011, Rome, Italy. Anais Rome: IPL, 2011, p MACEDO, E.S.; SANTOS, L.P.; CANIL, K.; SILVA, F.C.; LANÇONE, R.B.; PIRES, L.C.; MIRANDOLA, F.A.; COSTA, R.N. Mapeamento de risco em assentamentos precários no município de São Paulo, SP. In: 13 Congresso Brasileiro de Geologia de Engenh aria e Ambiental, São Paulo. São Paulo: Espaços APAS, NOGUEIRA, F. R. Gerenciamento de Riscos Ambientais Associados à Escorregamento: Contribuição às Políticas Municipais Para Áreas de Ocupação Subnornal. Rio Claro, São Paulo, 2002, 269 p.... Tese (Doutorado em Geociências) UNESP. PREFEITURA DA CIDADE DE SÃO PAULO, PMSP. TAKIYA, H.; SEPE, P.M.; FATIGATI, F.L.; JACINTHO, L.R.C.; PRADO, O.; GARCIA, R.J.F. e, FRIES, B.G. Atlas Ambiental do Município de São Paulo. São Paulo, Disponível em: < Acesso em 27 abr º Congresso Brasileiro de Geologia de Engenharia e Ambiental 9