Panorama da Segurança Alimentar e Nutricional na América Latina e Caribe 2009

Transcrição

1 Resumo Executivo Panorama da Segurança Alimentar e Nutricional na América Latina e Caribe 2009 Uma nova agenda de políticas públicas para superar a crise alimentar Escritório Regional da FAO para America Latina e Caribe outubro de 2009

2 Entre e os países da América Latina e o Caribe conseguiram reduzir o número de pessoas com fome de 53 para 45 milhões, opondo-se à tendência global de aumento da fome no mesmo período. Porém, as crises combinadas do aumento no preço dos alimentos e a financeiro-econômica acabaram com os avanços conseguidos em apenas três anos. As projeções da FAO apontam que até o fim de 2009 o número de pessoas subnutridas atingirá 1.02 bilhão no mundo e, na América Latina e o Caribe, retornaria no mesmo nível que havia na região no inicio dos anos 90. O Panorama da Segurança Alimentar e Nutricional na América Latina e o Caribe 2009 analisa as perspectivas da segurança alimentar na região e seus fatores principais, em seguida descreve como os governos estão reagindo a este complexo cenário e propõe medidas de políticas públicas que podem contribuir para reduzir a subnutrição. Por fim, ressalta as ações tomadas pela FAO em resposta à crise e as recomendações feitas para apoiar os esforços dos governos na erradicação da fome e na promoção da segurança alimentar.

3 Resumo Executivo Panorama da Segurança Alimentar e Nutricional na América Latina e Caribe Apresentação Entre e os países da América Latina e Caribe conseguiram reduzir o número de pessoas subnutridas de 53 para 45 milhões, opondo-se à tendência global de aumento da fome no mesmo período. No entanto, as crises combinadas da alta nos preços dos alimentos e a financeiro-econômica fizeram com que se perdessem, em apenas três anos, os avanços conseguidos. A FAO estima que para o ano de 2009 teremos retornado aos níveis de fome do início da década de 90. O cenário atual é caracterizado por uma alta volatilidade nos preços das commodities, especialmente dos alimentos e dos insumos agrícolas para sua produção, o que causa uma maior incerteza e vulnerabilidade das famílias à insegurança alimentar e nutricional. Em termos econômicos, apesar de estarem surgindo os primeiros sinais de uma reativação no contexto global, parece não haver dúvidas que a crise financeira internacional deixará sequelas perduráveis na economia dos países e dos habitantes da região. Tudo isto aponta para uma verdade incômoda: nós estamos num ponto critico, num cenário negativo caracterizado por um desemprego crescente e por preços dos alimentos ainda elevados, gerando uma combinação letal para os setores mais pobres da região. O Panorama da Segurança Alimentar e Nutricional na América Latina e Caribe analisa, em sua edição de 2009, as perspectivas para a segurança alimentar na região e seus fatores principais (Capítulo 1), para depois descrever como os governos estão reagindo ao complicado cenário e propor políticas públicas que contribuam para reduzir a subnutrição 1 Essa é a tradução não-oficial ao português do documento Panorama de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en América Latina y el Caribe, originalmente publicado em outubro de 2009 pelo Escritório Regional da FAO. A versão completa do documento em espanhol está disponível em:

4 (Capítulo 2). Por fim, são ressaltadas as ações da FAO em resposta às crises, assim como às recomendações realizadas para apoiar os esforços dos governos para erradicar a fome e promover a segurança alimentar (Capítulo 3). Uma única crise Não importa se falamos da crise de preços das commodities ou da crise financeira e econômica; a dimensão fundamental da segurança alimentar afetada na América Latina e Caribe é o acesso aos alimentos. Esse é o calcanhar de Aquiles da região. O aumento dos preços dos alimentos, que se acelerou a partir de 2006 e atingiu seu nível máximo em julho de 2008, e a crise econômica, que ganhou força no segundo semestre de 2008, aumentaram a inflação e o desemprego, além de reduzir a renda real dos segmentos mais pobres da população, agravando suas dificuldades de acesso a uma alimentação adequada. As crises combinadas têm dificultado o acesso aos alimentos dos grupos mais vulneráveis. Os mais afetados são as crianças, as mulheres e os indígenas, em particular aqueles que moram em áreas rurais ou nas periferias das áreas urbanas da região. Buscando respostas Os governos da América Latina e Caribe adotaram várias estratégias similares para enfrentar as crises. Num primeiro momento, as ações dos governos buscaram controlar a inflação, proteger os setores mais pobres e aumentar a produção interna. Quando começou a crise econômica, a abordagem dos governos mudou para lidar com a contração do crédito, a recessão e o consequente aumento no desemprego, e a queda na renda real das pessoas causada pela desaceleração econômica. No entanto, em muitos países, as respostas enfrentaram duas limitantes essenciais: a falta de recursos para investir e a falta da institucionalidade agrícola necessária para aumentar rapidamente a produção. Nos países com recursos limitados, o investimento em agricultura depende da ajuda internacional. Ainda que houvesse recursos disponíveis, em muitos casos a falta de institucionalidade agrícola teria tornado impossível incrementar a produção antes da chegada da crise econômica. Os desafios das políticas públicas A promoção da segurança alimentar na América Latina e Caribe está diretamente ligada ao campo, onde se localiza a metade da população indigente da região. Ao mesmo tempo, existe o potencial ainda não explorado da agricultura pequena ou familiar, que se configura como um fornecedor importante dos alimentos consumidos em muitos países, ainda que tenha níveis de produção mais baixos que o setor agrícola exportador.

5 Com maior apoio, muitos agricultores familiares poderiam produzir não apenas para cobrir suas próprias necessidades, mas também contribuir a melhorar a segurança alimentar e ser catalisadores de um maior crescimento econômico. Para liberar esse potencial, os governos com apoio da comunidade internacional precisam investir em agricultura, de forma que os agricultores familiares tenham acesso não só a sementes e fertilizantes, mas também a tecnologias adaptadas a eles, assim como a capacitação, infraestrutura, financiamento e mercados. Estas políticas permitem tornar aquilo que, para muitos, é um problema a agricultura familiar em parte da solução, cumprindo o objetivo fundamental das políticas públicas: reduzir as assimetrias no acesso a recursos como terra e água, maquinaria e tecnologia para fomentar a produção, ao mesmo tempo em que se combate a pobreza e a insegurança alimentar. A FAO em ação Ainda que garantir o direito à alimentação seja uma responsabilidade primária dos governos nacionais, esse é um desafio compartilhado também com a comunidade e agencias internacionais. A contribuição da FAO é um conjunto de intervenções, que vão desde ações em terreno até o apoio na elaboração de leis e políticas, com horizontes de tempo que incluem tanto respostas emergenciais quanto ações de médio e longo prazo que buscam que os beneficiários sejam os agentes principais do seu próprio desenvolvimento. Com esse espírito, as principais linhas de ação da FAO na região são: fortalecer os programas nacionais de luta contra a fome e a desnutrição infantil, apoiar a agricultura urbana e periurbana, intensificar a produção de maneira sustentável, resgatar cultivos tradicionais, fomentar o empreendimento não agrícolas, fortalecer a igualdade de gênero e de minorias; e apoiar a gestão de riscos climáticos de mercado. Nos primeiros anos de um novo milênio enfrentamos um panorama crítico para a segurança alimentar e nutricional da América Latina e Caribe. Porém, é exatamente em momentos como este que se podem unir as vontades pessoais e políticas para mudar o status quo e deixar de repetir os erros do passado, construindo um futuro mais próspero para todos os cidadãos de nossa região. Está em nossas mãos. José Graziano da Silva Representante Regional da FAO para a América Latina e Caribe

6

7 Mensagens principais A região enfrenta uma crise alimentar que tem reduzido ainda mais o acesso a alimentos de grande parte de sua população e apagado os avanços conseguidos durante mais de uma década. Estima-se que em 2009 a população com fome atingiria 53 milhões de habitantes da América Latina e Caribe para 2009, eliminando todo progresso conseguido desde então (Figura 1). Figura 1. Total de pessoas subnutridas na América Latina e o Caribe e o Mundo, A América Latina e Caribe havia sido a única região no mundo a reduzir a fome entre os períodos de e , opondo-se à tendência global. Antes das crises da alta dos preços dos alimentos, entre 2006 e 2008, e a desaceleração econômica que veio depois, o número de pessoas subnutridas na América Latina havia sido reduzido de 53 milhões no começo dos anos 90 para 45 milhões, de 12% para 8% do total da população. Ou seja, 15 anos de esforço foram necessários para reduzir o número de pessoas subnutridas em oito milhões, e em apenas três anos todo esse progresso foi perdido. Das 53 milhões de pessoas que atualmente sofrem de fome na região, entre 15 e 20% são crianças menores de 5 anos de idade, cujo crescimento e desenvolvimento será prejudicado se elas não tiverem acesso a uma alimentação adequada. Na Guatemala, na Bolívia, no Peru, em Honduras, no Haiti e no Equador, a subnutrição infantil crônica afeta mais de 30% das crianças. É preocupante

8 também a obesidade infantil, outra forma de má nutrição: na Argentina e no Chile, cerca de 10% das crianças tem sobrepeso (Figura 2). A subnutrição infantil é uma das maneiras pelas quais a pobreza é transmitida de geração a geração. Isto é especialmente relevante para a América Latina e o Caribe, a região mais desigual do mundo. Figura 2. Desnutrição crônica e sobrepeso As populações indígenas e afrodescendentes são particularmente vulneráveis. Os indígenas da região são entre 40 e 50 milhões, enquanto o total de afrodescendentes é de uns 150 milhões. Por motivos culturais, históricos e geográficos, as populações indígenas e afrodescendentes são as mais duramente atingidas pela pobreza, a fome e a exclusão social. Em países como o Panamá e a Guatemala, metade do total das crianças indígenas sofre de subnutrição crônica (Figura 3).

9 Figura 3: Subnutrição infantil crônica em população indígenas vs. não indígenas na América Latina e o Caribe Os impactos da crise alimentar não são iguais para todos os países, sendo os mais afetados os importadores liquidos de alimentos e de combustíveis, com altos índices de pobreza, que tiveram uma queda na demanda pelas suas exportações e uma redução no fluxo de recursos financeiros externos (remessas, financiamento e ajuda oficial para o desenvolvimento). Vários países da América Central e do Sul também foram afetados por uma aguda seca durante Confrontados pelos efeitos combinados da altos preços dos alimentos e da crise financeira, os países tem respondido de diversas maneiras. No início da crise, quando os preços dos alimentos aumentaram, atingindo o ponto mais alto em 2008, os países fortaleceram seus programas de proteção social. Aqueles que tinham redes e programas de transferência condicionada de renda aumentaram o número de beneficiários e a quantia entregue e tomaram medidas para reduzir os preços dos alimentos e controlar a inflação. Eles também diminuíram as tarifas de importação dos alimentos básicos. Depois, quando a crise financeira começou, os países começaram a implementar medidas para fomentar a produção de alimentos, lidar com a desaceleração econômica, responder à contração do crédito e à queda na renda real da população. Os governos apoiaram os pequenos agricultores distribuindo insumos agrícolas, aumentando o crédito agrícola, os serviços, estimulando os mercados internos, apoiando as exportações, comprando a produção dos pequenos agricultores e apoiando programas de proteção social, assim como de refeição escolar (Figura 4). Figura 4 Respostas de políticas para enfrentar a crise alimentar

10 No entanto, as respostas enfrentaram dois grandes obstáculos: a falta de recursos para investir em agricultura e a falta de ou fraqueza de uma institucionalidade agrícola capaz de apoiar a produção. Os países com as maiores necessidades sociais enfrentam as maiores restrições para expandir o gasto, entre outras coisas, devido aos níveis insuficientes de receita e têm, portanto, uma capacidade limitada para impulsionar programas de apoio à alimentação e à segurança alimentar (Figura 5).

11 Figura 5 Desnutrição global e gasto público per cápita, 2000 a 2006 O orçamento social de muitos países tem sido afetado ainda mais pela crise, pois a principal fonte de receita pública para muitos governos são os impostos sobre valor agregado (Gráfico 5), que têm poucos efeitos redistributivos e tendem a diminuir durante as crises econômicas devido à queda na produção e no consumo (Figura 6).

12 Figura 6. Receita pública Por estes motivos, a ajuda internacional ainda é indispensável para muitos países. Não obstante, a ajuda oficial para o desenvolvimento da agricultura também tem diminuído nas últimas décadas: de 17% da ajuda internacional total em 1980 para 3% em Em termos reais, isto representa uma queda de 58% entre 1980 e 2005, de US$ 8 bilhões para US$ 3,4 bilhões. Mesmo onde os recursos possam ter estado disponíveis, muitos governos não tiveram os meios ou mecanismos necessários para apoiar rapidamente a agricultura e foram incapazes de responder aos preços mais altos dos alimentos aumentando sua produção. Este é o resultado do desmantelamento gradativo das instituições agrícolas e a escassa participação do Estado nos assuntos agrícolas durante as últimas duas décadas. O impacto da crise do aumento nos preços internacionais dos alimentos tem levado à revisão do paradigma adotado na região a partir dos anos 80, o Consenso de Washington, que nas áreas rurais significou o desmantelamento de órgãos públicos que trabalhavam na agricultura, garantindo acesso à terra, crédito, insumos para os agricultores e apoio às organizações cooperativas. A minimização do papel do Estado deveria ter criado mercados abertos e autorregulados, mas isso não tem acontecido. Ao invés disso, os mercados imperfeitos e o acesso desigual afetaram o desenvolvimento e o bem-estar dos pequenos agricultores, aumentando a brecha na produção e

13 na renda entre os grandes produtores e os pequenos agricultores o que, por sua vez, tem levado a uma maior exclusão e iniquidade social. Além disso, apesar dos consideráveis subsídios que tem sido canalizados no último ano (insumos agrícolas, crédito subsidiado), a produção de cereais no período de não aumentará como era esperado (Tabela 1). Os principais motivos são a transmissão defeituosa dos preços internacionais nos níveis dos produtores, resultado das estruturas oligopólicas do mercado (agroindústria, insumos agrícolas) e a fragilidade das instituições agrícolas para delinear e implementar políticas. Tabela 1: Produção mundial de cereais (milhões de toneladas) Nesta crise, a agricultura e a segurança alimentar têm se reposicionado na agenda pública. Numa perspectiva de médio e longo prazo, são três os focos dessa agenda: a dinamização dos mercados internos de alimentos básicos, a gestão de riscos (volatilidade dos preços); e o fortalecimento dos sistemas de proteção social. Este é o aspecto positivo do contexto regional. As crises combinadas do preço dos alimentos e a financeira têm trazido a agricultura à ribalta da atenção pública e dos meios, e tem chamado a atenção para o fato de que um New Deal para a agricultura é necessário. Este New Deal terá de lidar com a crescente incerteza nos mercados de alimentos devido às mudanças climáticas e os fatores econômicos, a necessidade de fornecer uma rede de proteção para os pobres da região, especialmente aqueles das áreas rurais, e fortalecer e apoiar a produção interna de alimentos.

14 Várias medidas podem ser tomadas no contexto de políticas para tirar o máximo da nova agenda. Medidas de curto prazo incluem a estimulação da produção de alimentos básicos com abastecimento, crédito e outros serviços não financeiros. A criação de mercado é especialmente importante, e isto pode ser feito com políticas que permitam aos governos comprarem produtos dos pequenos agricultores para desenvolver reservas estratégicas de alimentos que ajudem a estabilizar os preços internos desses alimentos ou responder a situações de emergência. Eles também fornecem preços mínimos aos agricultores para ajudar a lidar com a volatilidade do mercado. Em termos de crédito, a região tem sofrido uma importante redução na entrada de recursos financeiros, remessas e investimento estrangeiro. O acesso a crédito também tem sido reduzido e os governos tem reforçado seus sistemas de financiamento público para aumentar o crédito disponível para a agricultura. Políticas para ampliar o comércio e as exportações, como a redução de tarifas e o estimulo às exportações tem sido implementadas, assim como tem sido feitos esforços coordenados regionais e subregionais para fazer compras conjuntas de fertilizantes, harmonizar as políticas comerciais e agrícolas e compartilhar tecnologias. No médio e longo prazo, uma das mais importantes medidas de políticas ressaltadas pelo Panorama é estimular os mercados internos de alimentos básicos. Nesse sentido, o documento afirma que a pequena agricultura faz parte da solução para o problema da fome na região. A espiral de aumentos nos preços dos alimentos durante 2008, e a tendência dos preços permanecerem altos na comparação com o período anterior, tem gerado uma nova consciência sobre a importância da produção de alimentos básicos em muitos países, o que, por sua vez, representa uma oportunidade para fortalecer a agricultura familiar, tornando um problema (a pobreza rural que caracteriza esse setor) em parte da solução (abastecimento nacional dos principais alimentos que a população local inclui em sua dieta). A segurança alimentar na região é mais difícil de conseguir nas áreas rurais, onde a maior parte da população pobre se concentra. Para promover a segurança alimentar será necessário aproveitar o potencial inexplorado que os agricultores familiares têm, uma vez que ainda hoje eles fornecem a maioria dos alimentos que são consumidos localmente, embora tenham a mesma produtividade e eficiência da agricultura orientada para exportações. Os agricultores familiares podem não apenas cobrir suas necessidades básicas, mas também ser catalisadores de um crescimento econômico maior e um apoio vital para a segurança alimentar. Para liberar esse potencial, os governos com a ajuda da comunidade internacional- precisam: promover investimentos em agricultura; fornecer acesso a insumos agrícolas de qualidade e tecnologias apropriadas; fornecer melhor acesso a crédito; melhorar a infraestrutura; e

15 apoiar o acesso a mercados dos pequenos agricultores. Outras medidas de médio e longo prazo deveriam apontar para: criar mercados agrícolas mais competitivos, eficientes e equitativos; melhorar os sistemas públicos de informação de mercados; formar alianças público-privadas; estimular a formação de reservas de grãos; melhorar o mercado de trabalho, uma vez que o emprego na agricultura é uma fonte essencial de renda para uma grande parte das famílias pobres na região; e implementar maneiras de reduzir e gerenciar o risco, uma tarefa que requer envolvimento público e é essencial para melhorar o acesso a crédito, reduzindo os impactos dos desastres naturais e gerenciando a volatilidade dos preços. A crise atual tem ressaltado a necessidade de avançar e fortalecer os sistemas de proteção social, como os programas de transferência de renda, uma vez que eles reduzem o impacto que o aumento no desemprego tem na renda das famílias rurais pobres. Programas de merenda escolar têm mostrado também um impacto positivo na nutrição infantil assim como na diminuição das faltas escolares. A FAO contribui para a segurança alimentar na região fortalecendo os Programas Nacionais de Combate à Fome e à Desnutrição Infantil. Ainda que seja uma responsabilidade primaria dos governos nacionais assegurarem o direito à alimentação, esta tarefa é um desafio compartilhado por toda a comunidade, incluindo os organismos internacionais. A contribuição da FAO consiste numa série de intervenções que vão de atividades de campo ao apoio na elaboração de leis e políticas públicas, e incluem respostas de emergência de curto prazo, assim como iniciativas de médio e longo prazo que permitam aos beneficiários se tornarem protagonistas do seu próprio desenvolvimento. Através de programas nacionais e regionais, a FAO presta assistência técnica para: fomentar a produção de alimentos básicos da pequena agricultura; apoiar a agricultura urbana e periurbana; intensificar a produção agropecuária sustentável; resgatar os recursos dos alimentos tradicionais; fomentar os empreendimentos não agrícolas; promover a equidade de gênero e das minorias; gerenciar os riscos ambientais e de mercado; melhorar a qualidade e inocuidade alimentar; e fortalecer programas nacionais de combate à fome e à desnutrição. A Iniciativa América Latina e Caribe Sem Fome tem ganhado apoio na região. Esta Iniciativa é um esforço dos países da região, apoiada pela FAO, para erradicar a fome, reduzir a má nutrição e

16 promover o direito à alimentação por meio de ações nos contextos regional, sub-regional, nacional e local. A Iniciativa reforça as capacidades dos países para implementar políticas públicas e programas de erradicação da fome e também monitora o estado da segurança alimentar e nutricional na região. Durante a Cúpula da América Latina e Caribe sobre Integração e Desenvolvimento, realizada dias 16 e 17 de dezembro de 2008, os chefes de Estado e de Governo da região reafirmaram, na Declaração de Salvador, seu apoio total à Iniciativa ALCSF, e, pela primeira vez num fórum regional desta relevância, incorporaram a Segurança Alimentar como questão prioritária em sua agenda comum.