Relatório e Parecer da Comissão de Execução Orçamental

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1 Relatório e Parecer da Comissão de Execução Orçamental Auditoria do Tribunal de Contas à Direcção Geral do Tesouro no âmbito da Contabilidade do Tesouro de 2000 (Relatório n.º 18/2002 2ª Secção) 1. INTRODUÇÃO A Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto veio estabelecer um quadro normativo para a colaboração entre o Tribunal e a Assembleia da República estabelecendo nomeadamente a comunicação de informações, relatórios ou pareceres necessários ao exercício das suas funções de controlo, a realização de auditorias bem como a elaboração de relatórios ao longo da execução orçamental. A apreciação pela Comissão de Execução Orçamental do Relatório de Auditoria do Tribunal de Contas à Direcção-Geral do Tesouro no âmbito da Contabilidade do Tesouro de 2000 é assim realizada na sequência do envio pelo Tribunal do citado Relatório à Assembleia da República em 2 de Julho de O trabalho desenvolvido pelo Tribunal insere-se no âmbito da fiscalização sucessiva da legalidade e da boa gestão financeira do sector público administrativo e assume particular interesse e actualidade considerando a relevância do departamento auditado Departamento da Tesouraria Central do Estado, serviço operativo da Direcção-Geral do Tesouro que assegura a gestão da tesouraria central do Estado e a sua articulação com a política monetária e com o financiamento do Estado. O presente relatório sublinha os aspectos considerados mais relevantes das conclusões e recomendações elencadas pelo Tribunal de Contas e identifica as áreas críticas de controlo que relevam em termos de avaliação da eficácia, por esta Comissão, das medidas tomadas pelo Governo para ultrapassar as limitações detectadas.

2 2. - Objectivo da Auditoria A auditoria realizada pelo Tribunal de Contas à Direcção-Geral do Tesouro teve como objectivo a avaliação do sistema de contabilização e controlo das Operações realizadas na Tesouraria do Estado tendo presente a integração dos resultados da mesma no Parecer sobre a Conta Geral do Estado de Paralelamente compreendeu a execução de procedimentos de revisão analítica global das observações e recomendações efectuadas em resultado das anteriores auditorias realizadas, e analisou o grau de implementação do actual Regime de Tesouraria do Estado resultante da publicação do Decreto-lei n.º191/99 de 5 de Junho Enquadramento A Direcção Geral do Tesouro (DGT) é o serviço do Ministério das Finanças que tem a seu cargo a administração da tesouraria central do Estado, bem como a efectivação das operações de intervenção financeira do Estado na economia competindo-lhe igualmente o estudo, preparação e acompanhamento das matérias respeitantes ao exercício da tutela financeira do sector público, administrativo e empresarial. Em 1998 a DGT foi dotada de lei orgânica própria (Decreto-lei n.º186/98 de 7 de Julho), que estabelece o enquadramento jurídico quanto à sua natureza, missão estrutura e organização. 2

3 Direcção-Geral do Tesouro Departamento da Tesouraria Central do Estado Gabinete de Gestão de Tesouraria Direcção de Contas do Tesouro Direcção de Contabilidade e Controlo Departamento de Intervenção do Estado Departamento de Regularizações e Recuperações Financeiras Departamento de Sistemas de Informação e administração Gabinete de Auditoria Interna Gabinete de Prospectiva e Coordenação Gabinete de Apoio Jurídico A acção de auditoria incidiu no Departamento de Tesouraria do Estado, serviço operativo da DGT que assegura a actividade financeira do Estado e mais detalhadamente nas suas duas direcções: Direcção de Contas do Tesouro a que incumbe a realização das operações relacionadas com recebimentos, pagamentos e transferência de fundos relativos aos serviços da administração central e a prestação de serviços conexos com a actividade da tesouraria do Estado e fundos e serviços autónomos. 3

4 Direcção de Contabilidade e Controlo a que incumbe a gestão e realização das operações de natureza contabilista associadas aos movimentos de tesouraria, a centralização e tratamento de informação sobre registos contabilisticos e controlo directo sobre as operações e registos. As necessidades organizativas decorrentes dos objectivos estabelecidos para estas Direcções conduziram à constituição, por Despacho do Ministro das Finanças, dos seguintes Núcleos Operativos (Despacho n.º 11858/99, de 8 de Junho). Direcção de Contas do Tesouro Direcção de Contabilidade e Controlo Núcleo de Contas Correntes.Núcleo de Operações Contabilísticas Núcleo de Contas do Tesouro.Núcleo de Controlo de Contas Núcleo de execução de operações O Tribunal de Contas assinala ainda no seu trabalho o papel que cabe desempenhar ao Gabinete de Auditoria Interna, nomeadamente na sua função geral de promoção do desenvolvimento dos sistemas de Controlo Interno, o papel de interlocutor do Tribunal de Contas e com os Serviços de auditoria de entidades que se relacionem funcionalmente com a DGT. Paralelamente à analise da Estrutura Organizativa da DGT onde incidiu a auditoria, destacam-se alguns diplomas legais que estando em vigor em 2000 tiveram impacto determinante na definição da actuação do Departamento de Tesouraria Central do Estado. Decreto-lei n.º 191/99 de 5 de Junho- Aprova o regime da Tesouraria do Estado, cujo objectivo primeiro consiste na optimização da gestão global dos fundos públicos, entre os quais os excedentes e disponibilidades de tesouraria tanto dos serviços integrados do Estado, como dos seus serviços e fundos autónomos Despacho do Ministro das Finanças n.º 336/99-XIII de 24 de Agosto Autoriza a DGT a acordar com as Instituições de Credito a prestação de serviços de apoio à gestão de tesouraria do Estado. Para fazer face às 4

5 necessidades ocasionais de tesouraria, a DGT, em articulação com o Instituto de Gestão do Crédito Publico (IGCP) pode accionar instrumentos de financiamento de curto prazo. A lei n.º 3-B/2000 de 4 de abril Aprova o Orçamento do Estado para 2000 onde estabelece que constitui receita afecta à actividade da DGT a remuneração auferida pela gestão global dos Fundos Públicos e pela prestação dos serviços equiparados aos de actividade bancária. Resolução de Conselho de Ministros n.º 45/2000, de 2 de Junho Estabelece regras e procedimentos que regulam o gradual ajustamento da gestão de tesouraria dos serviços e fundos autónomos ao modelo de centralização da tesouraria da administração central preconizado pelo Decreto-lei nº 191/99 de 5 de Junho Observações e Conclusões mais relevantes do trabalho desenvolvido pelo Tribunal de Contas O Tribunal de Contas apesar de sublinhar que o actual modelo da Contabilidade do Tesouro representa uma evolução no registo da movimentação verificada na Tesouraria do Estado, e possuir condições suficientes para cumprir as finalidades para as quais foi criado, assinala que os sistemas de registo contabilístico e de controlo interno ainda não satisfazem os requisitos indispensáveis à produção de informação financeira credível, nomeadamente: As deficiências no registo e controlo da contabilidade são resultado de um modelo funcional (organização administrativa e contabilística) ainda pouco eficaz e são essencialmente decorrentes da inadequação de critérios de contabilização, da intempestividade do controlo exercido e de falta de conciliação e validação dos saldos. A manifesta dificuldade do modelo evoluir para um sistema que produza informação fiável e consistente, deve-se a restrições relativas ao processamento automático da maior parte da informação através de meios 5

6 informáticos, continuando o processamento a basear-se na transcrição normal da informação. Mantiveram-se superiores ao admissível, a frequência de erros na digitação e de valores em falta no cruzamento da informação, o tempo necessário para justificação das divergências, as falhas não detectadas pela contabilidade e a inobservância de regras de contabilização. Como factos relevantes verificados em 2000, o Tribunal destaca as principais alterações com reflexo na contabilização e as medidas de controlo interno utilizadas (ou a utilizar), assim como contas criadas para aplicação do actual regime de Tesouraria do Estado, nomeadamente as relativas à antecipação da saída de fundos previstos no Orçamento da União Europeia e à restituição de receitas. Regista ainda o TC, o atraso no envio à Direcção-Geral do Orçamento dos elementos contabilísticos necessários à elaboração da Conta Geral do Estado bem como as deficiências de registo e controlo inerentes à contabilidade do Tesouro não permitirem garantir que, nas operações de fecho mensal sejam efectuadas todas as transferências mensais entre contas Recomendações Apesar da desproporção entre as tarefas e os meios disponíveis, assinalada pelo Tribunal de Contas e confirmada pela DGT no exercício do contraditório, deverão ser adoptadas medidas para mais rapidamente serem ultrapassadas as deficiências elencadas e pormenorizadas no Relatório do Tribunal de Contas. A disponibilidade da informação de qualidade, em especial, sobre a Execução Orçamental e apresentação das Contas Públicas assim o exige. Assim, reforçam-se as seguintes recomendações do Tribunal de Contas: a) O Gabinete de Auditoria Interna deverá ser dotado, com a máxima brevidade possível, dos recursos humanos necessários ao correcto desempenho das 6

7 inerentes funções, nomeadamente, na supervisão efectiva dos sistemas de gestão administrativa e de controlo interno. b) A evolução da aplicação informática de suporte à Contabilidade do Tesouro deve assegurar uma progressiva substituição do processamento manual das operações pela transmissão fiável e automática dos dados provenientes dos serviços que geram informação contabilística relativa à actividade na Tesouraria do Estado. c) A aplicação informática de suporte da contabilidade não deve continuar a admitir registos incompletos, incoerentes e inconsistentes. d) Visando uma substancial redução da possibilidade e frequência de erros na execução das tarefas pelos funcionários, o Manual de Procedimentos deverá ser concluído e serem criadas condições, a curto prazo, para a aplicação efectiva das normas contidas no mesmo. e) O circuito documental deverá ser simplificado para uma gestão eficaz da informação, simplificando e racionalizando os processos. f) A evolução do sistema de contabilização da actividade da Caixa do Tesouro deve assegurar, gradual e sucessivamente, o registo diário e o registo unitário das operações ou de um código específico que as identifique. Regista-se como positiva a informação dada pela DGT, no exercício do contraditório, de estar em curso um concurso público para introdução de melhorias e alterações ao Sistema de Cobranças do Estado visando também a automatização da informação de cobrança e a conciliação automática das contas. 6- Parecer O Relatório em apreço analisa uma área muito sensível do Ministério das Finanças sendo preocupantes os constrangimentos e deficiências elencadas. Competindo à Comissão de Execução Orçamental o acompanhamento e controlo da execução do orçamento é fundamental que disponha de informação contabilística 7

8 rigorosa. Sendo uma questão eminentemente técnica é no entanto fundamental para avaliar da eficácia e transparência da gestão dos dinheiros públicos. A recente apresentação do Relatório da Comissão da Análise das Contas Públicas vem reforçar a necessidade de se dispor de informação de qualidade, de se encontrar critérios de contabilização comuns, enfim, de credibilizar as contas públicas. Assim, é importante que esta Comissão tome conhecimento e acompanhe a concretização por parte da DGT das medidas que entenda convenientes, nomeadamente as que se relacionam com as recomendações do Tribunal de Contas que esta Comissão subscreve. Lisboa, 30 de Setembro de 2002 A Deputada Relatora O Presidente da Comissão 8