A operatividade dos Instrumentos de reabilitação URbana

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1 A operatividade dos Instrumentos de reabilitação URbana

2 Motivações do regime jurídico da reabilitação urbana 1. A operacionalização efectiva de políticas de reabilitação urbana, em especial dos centros históricos 2. A flexibilização da figura do plano na reabilitação urbana, pela criação de figuras alternativas (o instrumento próprio) e a flexibilização dos procedimentos de criação de áreas de reabilitação urbana 3. A promoção do investimento em reabilitação urbana, pela previsão de mecanismos de liderança, programação e de financiamento mais ágeis 4. O aligeiramento dos instrumentos de execução de iniciativa dos privados e o estabelecimento de maiores possibilidades de intervenção no existente.

3 1. operacionalização efectiva de políticas de reabilitação urbana

4 Reabilitação Urbana: Entre a ortodoxia e o pragmatismo A reabilitação urbana como uma política nobre nos nossos dias. A contenção dos perímetros; a crise financeira e do imobiliário; os imperativos de racionalização dos recursos públicos e de promoçção da sustentabilidade económica, social e ambiental. A reabilitação como ferramenta de reconversão empresarial, de aproveitamento de recursos, públicos e privados, mas que não pode ser imposta a todo o custo! Mais do que na expansão urbana, em que se fala de perequação de benefícios e encargos em termos globais, a reabilitação necessita de soluções ajustadas caso a caso, em que impere a sensibilidade e o bom senso e não um juízo abstracto de ganhos e perdas

5 Afinal é Reabilitação, Renovação ou Regeneração urbanas? Lei n.o 31/2014 de 30 de maio Lei de bases gerais da poli tica pu blica de solos, de ordenamento do territo rio e de urbanismo Artigo 61.o Reabilitac a o e regenerac a o 1 A reabilitac a o e a forma de intervenc a o territorial integrada que visa a valorizac a o do suporte fi sico de um territo rio, atrave s da realizac a o de obras de reconstruc a o, recuperac a o, beneficiac a o, renovac a o e modernizac a o do edificado, das infraestruturas, dos servic os de suporte e dos sistemas naturais, bem como de correc a o de passivos ambientais ou de valorizac a o paisagi stica. 2 A regenerac a o e a forma de intervenc a o territorial integrada que combina ac o es de reabilitac a o com obras de demolic a o e construc a o nova e com medidas adequadas de revitalizac a o econo mica, social e cultural e de reforc o da coesa o e do potencial territorial. ( )

6 2. A flexibilização dos Mecanismos de Reabilitação URbana

7 Áreas e Operações de Reabilitação urbana As áreas de reabilitação urbana e as operações de reabilitação urbana: a diferenciação funcional e temporal das figuras. A importância da delimitação das áreas de reabilitação urbana:. Para a Administração: a definição dos contornos da operação de reabilitação urbana a aprovar no prazo máximo de 3 anos.. Para os privados, a necessária indicação dos quadro dos benefi cios fiscais associados aos impostos municipais e o acesso aos apoios e incentivos fiscais e financeiros à reabilitação urbana.

8 Áreas e Operações de Reabilitação urbana Particular cuidado que deve merecer a reabilitação de uma área de reabilitação urbana: - a diferença dos instrumentos de reabilitação relativamente aos instrumentos de renovação urbana; - a necessidade de definir uma área gerível, uma vez que sobre ela irá aderir uma operação de reabilitação que demanda uma caracterização precisa da área em causa e a definição de um programa de inrervenção realista; - as preocupações de equidade social e territorial: a delimiração de uma área de reabilitação urbana não pode ser artificial, sob pena de tratamento desigual de quem está nas mesmas condições ou tratamento idêntico de quem se encontra em situções diferenciadas (exl.º: a ARU de Lisboa)

9 Plano de Pormenor e Instrumento Próprio A relativa indistinção, do ponto de vista dos efeitos, entre a mobilização da de um Plano e de um Instrumento Próprio: nulidade/anulabilidade; motivo de indeferimento directo/indirecto (inadequação da menção a rejeição no art. 52.º do RJRU, com a recente alteração ao RJUE); causa para aplicação de medidas de tutela da legalidade; fundamento para adopção de instrumentos (inclusive impositivos) de acção pública A opção pelo instrumento mais adequado do ponto de vista dos objectivos a prosseguir e do enquadramento jurídico da situação em apreço: nem sempre há uma verdadeira alternativa entre ambos A insistência na necessidade de uma maior participação das entidades responsáveis pelo património cultural no procedimento de planeamento: a cooperação técnica e também financeira.

10 A flexibilidade dos mecanismos de gestão e Execução A possibilidade de gestão flexível de áreas de reabilitação urbana: a gestão directa pelo Município ou a gestão indirecta por intermédio de empresas do sector empresarial local (com algumas excepções) ou, especificamente, por SRU s. : a retracção da participação e financiamento estadual das operações de reabilitação urbana. A pluralidade dos sistemas de execução passíveis de serem mobilizados mas a sua (parca ou inexistente) regulamentação: execução pelos particulares; execução directa pela entidade gestora; parceria com entidades privadas (administração conjunta, contrato de reabilitação urbana; contrato de reabilitação urbana)

11 3. A promoção do investimento em reabilitação urbana

12 Há operações de reabilitação e operações de reabilitação A consciência de que nem toda a reabilitação é rentável; o que não significa que deva, por isso, ser inviável O ir e vir da reabilitação: da reabilitação do edifício à reabilitação urbana e vice versa. A reabilitação urbana de áreas determinadas como via privilegiada de coordenação de instrumentos administrativos e financeiros aplicáveis: em particular as parcerias com privados e os fundos de investimento imobiliário (a canalização dos fundos JESSICA para projectos globais e não apenas para empréstimos individuais) A consciência de que a reabilitação urbana é um processo que envolve riscos para os proprietários, mas que há mecanismos para os mitigar, que não passam necessariamente pela ablação da propriedade

13 Como Promover a reabilitação urbana Fontes de financiamento transparentes; parceiros fiáveis e decisões ágeis. Sensibilização à maior participação dos proprierários e demais interessados, enquanto forma de ajustar as necessidades/desejos daqueles às opções a admitir em sede de reabilitação urbana (transformar o inútil em útil/o inviável em viável) Particular cuidado/realismo na definição dos planos e perspectivas de financiamento, trate-se de investimento público, trate-se de investimento privado. Especial moderação na ameaça de utilização de mecanismos impositivos para concretização daa operações sistemáticas de reabilitação urbana.

14 4. A Promoção dos instrumentos de execução de iniciativa dos privados

15 A comprovação das preexistências e a Protecção do Existente O que são edificações construídas ao abrigo do direito anterior? São edificações que cumpriram todos os requisitos legais substantivos e procedimentais aplicáveis (no momento constitutivo) O principal problema: a prova da existência da edificação anterior à aplicação do RGEU (nos demais casos, haverá acto administrativo): com a alteração ao RJUE, a definição pelos regulamentos municipais de processos e critérios para o efeito. Provas fortes: existência de indícios claros de existência do imóvel e da sua datação, por intermédio de vistoria Provas complementares: levantamentos aerofotogramétricos; descrição no registo e inscrição na matriz (de datação anterior ao RGEU), Fotos, mapas do cadastro Provas fracas: A prova testemunhal; os atestados das juntas de freguesia

16 Protecção do existente no RJRU As especificidades da reabilitação urbana: As questões de prova da existência do imóvel não se colocam com tanta acuidade; mais relevantes são as questões de definição da concreta titularidade sobre o mesmo; Normalmente as situações de ilegalidade (ligadas a prédios existentes) são apenas parciais e podem ser enquadradas no âmbito da protecção do existente; no entanto no caso de reabilitação isolada de edifícios a protecção do existente (e a prova da preexistência) assumem particular relevo O regime da reabilitação urbana aponta para a garantia do existente não apenas por tolerância para com situações anteriores (cuja afectação geraria indemnização), mas por compromisso com a manutenção do carácter fundamental das edificações existentes na área de reabilitação urbana.

17 Protecção do existente no RJRU De regra instrumental no RJUE a princípio estrutural no regime jurídico da reabilitação urbana: Artigo 4.º, alínea h) Princípio da protecção do existente: permitindo a realização de intervenções no edificado que, embora não cumpram o disposto em todas as disposições legais e regulamentares aplicáveis à data da intervenção, não agravam a desconformidade dos edifícios relativamente a estas disposições ou têm como resultado a melhoria das condições de segurança e salubridade da edificação ou delas resulta uma melhoria das condições de desempenho e segurança funcional, estrutural e construtiva da edificação e o sacrifício decorrente do cumprimento daquelas disposições seja desproporcionado em face da desconformidade criada ou agravada pela realização da

18 Protecção do existente no RJRU A vertente inovadora do princípio da protecção do existente corresponde à previsão de uma garantia excepcional ou extensiva No âmbito da reabilitação urbana, para convocar com sucesso a protecção do existente, basta uma melhoria dessa funcionalidade para que o princípio possa ser invocado, aliada à proporcionalidade desta opção (tendo em consideração as normas legais e regulamentares que são preteridas). O artigo 51.º passou a inscrever uma limitação às possibilidades de intervenção no existente em função da necessidade de optar pelo tipo de construção adequado à segurança estrutural e sísmica do edifício.

19 Protecção do existente no RJRU Esta garantia não se fica apenas pela admissão de obras de reconstrução, alteração ou, em medida mais limitada, de ampliação de edificações existentes, permitindo ainda a garantia do inexistente (Suzana Tavares da Silva), ao admitir o incumprimento das normas em vigor por parte de novas edificações (não apenas reconstruções) desde que destinadas a substituir outras pré existentes. (Poder-se-á eventualmente admitir esta solução em situações de colmatação de áreas não edificadas, desde que a área e características do local o justifiquem) De forma a evitar deturpações do princípio da legalidade, a admissão destas intervenções ao abrigo garantia do existente deve ser devidamente fundamentada, a qual para além de técnica (e objecto de declaração dos técnicos responsáveis nesse sentido),

20 O novo modelo da comunicação prévia: uma verdadeira comunicação de obra, sem acto prévio da Administração, Os procedimentos de Controlo Urbanístico Deve promover se ao máximo a condução por privados das operações e obras de reabilitação urbana: não só o RJRU identifica procedimentos de iniciativa privada de reabilitação (licenciamento e comunicação prévia) como os mecanismos impositivos (instrumentos de política urbanística) se iniciam, em regra, pela ordem de realização de obras de reabilitação. O licenciamento como mecanismo de controlo prévio que poderá vir a sofrer uma ampliação com a alteração recente ao RJUE (o carácter opcional do licenciamento art 4.º, n.º 6 RJUE).

21 Os procedimentos de Controlo Urbanístico A insuficiente adaptação do RJRU à nova alteração ao RJUE, porque: Continua-se a falar de procedimento simplificado de controlo prévio de operações urbanísticas Ainda que o artigo 53.º-E tenha sido revogado, continua a referirse, no artigo 53.º-B, n.º 3, a competência para admitir ou rejeitar a comunicação prévia quando agora estas figuras deixaram de existir O artigo 53.º-B continua a referir-se à criação de uma unidade orgânica flexível para o procedimento simplificado de controlo prévio, quando esta deveria agora focar-se ou apenas no esclarecimento dos privados ou no controlo posterior das suas intervenções. O artigo 53.º-D e o artigo 77.º.-B mantêm a possibilidade de a

22 Os procedimentos de Controlo Urbanístico Deixa de fazer sentido a menção ao procedimento simplificado de comunicação prévia no RJRU, desde logo porque o procedimento do RJUE parece ser mais mais simplificado ou, pelo menos simples do que aquele. Acresce que sempre que se trate de situações de concretização de plano de pormenor de reabilitação urbana ou das demais hipóteses previstas no artigo 4.º, n.º 4 do RJUE (como as obras de reconstrução das quais não resulte um aumento da altura da fachada ou do número de pisos, operações que são sobretudo comuns em matéria de reabilitação, dentro e for a de aru s) sempre se aplicaria a comunicação prévia do RJUE.

23 Os procedimentos de Controlo Urbanístico No que se refere ao regime especial de reabilitação urbana para edifícios com mais de 30 anos (artigo 77.º-A e ss. Do RJRU), também o procedimento de comunicação prévia aí previsto deixa de fazer tanto sentido em face da nova noção de obras de conservação do RJUE, que se refere à estrutura das fachadas e não à sua reconstituição integral: Art. 2.º, alínea c) do RJUE: Obras de reconstruc a o, as obras de construc a o subsequentes a demolic a o, total ou parcial, de uma edificac a o existente, das quais resulte a reconstituic a o da estrutura das fachadas;

24 Os procedimentos de Controlo Urbanístico Ora, os requisitos para a comunicação prévia do RJRU são: a)preservar as fachadas principais do edifi cio com todos os seus elementos na o dissonantes, com possibilidade de novas aberturas de va os ou modificac a o de va os existentes ao ni vel do piso te rreo ( ) b)manter os elementos arquiteto nicos e estruturais de valor patrimonial do edifi cio, designadamente abo badas, arcarias, estruturas meta licas ou de madeira; c) Manter o nu mero de pisos acima do solo e no subsolo, bem como a configurac a o da cobertura, sendo admitido o aproveitamento do va o da cobertura como a rea u til, com possibilidade de abertura de va os para comunicac a o com o exterior ( )

25 Regime transitório/ legislação técnica Decreto-Lei n.º 53/2014 de 8 de Abril : O presente decreto-lei aplica-se a reabilitac a o de edifi cios ou de frac o es, conclui dos ha pelo menos 30 anos ou localizados em a reas de reabilitac a o urbana, sempre que se destinem a ser afetos total ou predominantemente ao uso habitacional e desde que a operac a o urbani stica na o origine desconformidades, nem agrave as existentes, ou contribua para a melhoria das condic o es de seguranc a e salubridade do edifi cio ou frac a o. Noção ampla de reabilitação: inclui alteração de utilização, reconstrução e construc a o ou ampliac a o ( ), contrabalançada pela sua vigência transitória: 7 anos Na alteração ao RJUE prevê-se igualmente a possibilidade de dispensa de requisitos técnicos desde que o interessado comprove que foram cumpridas as condições técnicas vigentes à data da realização da operação urbanística em questão nas operações de legalização (artigo 102.º-A, n.º 5 do RJUE).

26 Autorização de utilização Caso não se determine a realização de vistoria no prazo de 10 dias úteis a contar da recepção do requerimento, o termo de responsabilidade, acompanhado daquele requerimento e do comprovativo da apresentação de ambos à entidade gestora, vale como autorização de utilização, para os efeitos do disposto no artigo 62.º do RJUE, substituindo o alvará de utilização referido no n.º 3 do artigo 74.º do mesmo regime Esta norma, apenas parece aplicável às situações de comunicação prévia previstas e às operações que seguem o regime especial de reabilitação previsto nos artigos 77.º-A e 77.º- B (por força da remissão operada no n.º 1 do artigo referido em último lugar) e não a todas as demais operações incluídas em área de reabilitação urbana, o que achamos criticável. Necessidade, porém, de articular melhor esta possibilidade (tal como sucede com a certificação de que o prédio pode ser

27 Focos Problemáticos na reabilitação urbana desencadeada por privados Síndrome A entidade pública tem sempre razão / solução: capacitação dos técnicos para as especificidades (técnicas, legislativas e sociais) da reabilitação urbana; instituição de instrumentos de gestão ou de ligação vocacionados para a reabilitação e sensíveis aos privados; Síndrome Se ele pode, eu também posso / solução: consistência da acção das autoridades públicas na autorização de edificações e usos (públicos e privados) e na adopção de medidas de fiscalização e de tutela da legalidade; Síndrome Sem acto, não há acção / solução: compreensão de que, cada vez mais, se prescinde da prática de actos administrativos para a titulação de operações urbanísticas o que implica ajustamentos nas actuações municipais (melhoria do funcionamento das autoliquidações; possibilidade de emissão de actos subsequentes como a ocupação de via pública para fins de realização de obras).

28 Algumas questões atinentes à fiscalização -Necessidade de estabelecimento de classificação de tipos/localização de imóveis para fim de reabilitação imposta pelo Município (para além do disposto no artigo 55.º - nível 1 (péssimo) e 2 (mau), de modo a aferir com clareza o tipo de intervenção exigível e desencadear, efectivamente, as acções necessárias. -Maior colaboração com os interessados, designadamente usando de expedientes jurídico-públicos em benefício destes: a ordem de realização de certas obras de conservação pode promover uma mais rápida realização destas, pela desnecessidade de se desencadear um procedimento de licenciamento para o efeito. - Essencialidade da promoção de ações e de medidas preventivas da causa de degradação dos imóveis: prevenção em vez de reacção!

29 5. Previsão de uma Panóplia ampla de mecanismos Impositivos

30 Operações de reabilitação urbana sistemática Operações de reabilitação urbana simples Obrigação de reabilitar e obras coercivas Empreitada única Demolição de edifícios Direito de preferência Arrendame nto forçado Servidões Expropriação Venda forçada Reestrut turação da propriedade

31 A ultima ratio dos instrumentos de política urbanística Motivos normativos: a vinculação concreta ao princípio da proporcionalidade A mobilização dos instrumentos de política urbanística move-se no terreno instável entre a utilidade particular do bem e função social da propriedade (a que se soma a utilidade pública da própria operação de reabilitação). Por esse motivo, apesar de o legislador presumir, em geral, o carácter de interesse público e urgente das operações de reabilitação urbana, é necessário justificar, em concreto, o recurso a instrumentos potencialmente lesivos da esfera jurídica dos interessados, promovendo, sempre que possível, o recurso à via negocial. É em virtude da necessidade de fundamentação casuística dos instrumentos a mobilizar que o programa estratégico não tem de explicitar as condições específicas de recurso aos instrumentos de

32 A ultima ratio dos instrumentos de política urbanística Motivos práticos: as dificuldades na adopção e concretização dos instrumentos de política urbanística O arrendamento forçado pelo prazo de 5 anos: apesar das melhorias no regime legal (o valor integral das rendas é afectado em princípio ao pagamento das obras, incluindo não apenas o valor orçamentado mas também trabalhos a mais; o proprietário não pode solicitar expropriação ou venda forçada), é preciso agir activamente e encontrar um arrendatário cumpridor, esperando que o valor das rendas nos 5 anos se aproximem do valor despendido... A empreitada única: a complexidade e indeterminação (não não se encontrar regulada no RJRU) do processo de lançamento de uma empreitada única (autorização ou oposição dos proprietários) e escolha do parceiro (empreiteiro).

33 A ultima ratio dos instrumentos de política urbanística Motivos práticos: as dificuldades na adopção e concretização dos instrumentos de política urbanística A demolição: Mas afinal quando é que a reabilitação dos edifícios é técnica ou economicamente inviável? E o diploma esqueça as hipóteses de ruína urbanística, i.e., de incompatibilidade do imóvel com o disposto no Plano de Pormenor de Reabilitação ou no instrumento próprio, caso em que consideramos ser de admitir a demolição de imóveis de titulares privados, desde que no âmbito de operações de reabilitação sistemática. O direito de preferência: para ser exercido não basta a delimitação de uma área de reabilitação urbana (como sucedia com as ACCRU s) já que o direito de preferência apenas pode ser exercido caso a entidade gestora entenda que o bem deve ser alvo de intervenção, discriminando, na declaração de preferência, a

34 A ultima ratio dos instrumentos de política urbanística Motivos práticos: as dificuldades na adopção e concretização dos instrumentos de política urbanística As servidões administrativas necessárias à reinstalação e funcionamento das actividades localizadas nas zonas de intervenção: Mesmo cotejando o instituto das servidões com o da expropriação, pensamos que o primeiro pode revelar-se mais lesivo do que o segundo, uma vez que impõe relações de convivência quantas vezes indesejadas, logo só deve poder ser admitido temporariamente ou para instalação de utilidades públicas directas. A expropriação: Não decorre da lei a obrigação de o imóvel ter sido reabilitado pela entidade gestora antes de ser alienado (colocado no mercado), mas, apesar de não se falar da inscrição de um ónus de reabilitação do adquirente (entidade gestora), ele não deixa de existir, uma vez que pode o expropriado exercer direito de reversão nos termos do Código das Expropriações.

35 A ultima ratio dos instrumentos de política urbanística Motivos práticos: as dificuldades na adopção e concretização dos instrumentos de política urbanística No caso da venda forçada: na mira de o Município não ter que dispender a posteriori valores com a venda forçada, sempre que o preço da alienação (licitação) por hasta pública não correspondesse ao preço definido por via das expropriações, o RJRU passou a prever a fixação prévia (por via judicial) do valor base da venda forçada (que equivale, nos termos da lei, ao valor da indemnização justa). Tanto torna a venda forçada num instrumento pouco adequado a intervenções que revestem alguma urgência ou importância no âmbito das áreas de reabilitação urbana. A reestruturação da propriedade e o procedimento complexo estabelecido: na base o procedimento das expropriações, mas com momentos prévios extensos de intervenção e participação dos

36 A ultima ratio dos instrumentos de política urbanística Motivos financeiros: a necessidade de uma folga financeira considerável ou a assunção de encargos cujo ressarcimento não é certo O problema de financiamento decorrente da consideração da entidade gestora como entidade beneficiária da expropriação/servidão, etc.: ainda que haja a possibilidade de repartição de risco sempre que tenham sido estabelecidas parcerias com entidades privadas. A necessidade de uma definição precisa dos financiamentos disponíveis, seja para obras de reabilitação isoladas, seja no âmbito de operações de reabilitação urbana: a possível participação de privados na composição das entidades gestoras e destas em entidades privadas que visem a promoção da reabilitação urbana (como os FII s).

37 OBRIGADA PELA ATENÇÃO Dulce Lopes