DIREITO ADMINISTRATIVO I

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1 Faculdade de Direito Universidade de Macau DIREITO ADMINISTRATIVO I Plano da disciplina (2010/2011) Professores: Aulas teóricas: José António Pinheiro Torres Aulas práticas: Miguel Lemos

2 PARTE I ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DIREITO ADMINISTRATIVO CAPÍTULO I NOÇÕES GERAIS I NOÇÃO DE DIREITO ADMINISTRATIVO 1. Administração Pública. Noção A. Interesse público primário e interesses públicos secundários 2. Administração Pública em sentido em sentido organizatório A. Administração centralizada B. Administração mediata C. O exercício privado de funções públicas 3. Administração Pública em sentido funcional 4. Administração Pública em sentido material 5. Administração Pública em sentido formal 6. O Direito Administrativo II EVOLUÇÃO DO CONCEITO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 1. A época medieval 2. A época moderna. Do «Estado de justiça» ao «Estado de polícia» 3. O Iluminismo. O «Estado de polícia» 4. A época liberal. Do Estado de direito material ao Estado de direito formal A. A teoria de separação de poderes B. O princípio da legalidade da Administração 5. A transição para o século XX. De uma «Administração-autoridade» a uma «Administração constitutiva ou conformadora» 6. O «Estado-administrador» retorno à ideia de Estado de direito material 7. Evolução mais recente III A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM FACE DAS OUTRAS FUNÇÕES DO ESTADO 1. A função administrativa no contexto das funções estaduais A. A Administração em face da Legislação B. A Administração em face da Jurisdição 2. Dificuldades da distinção 3. Outras funções estaduais para além da trilogia tradicional 2

3 IV O SISTEMA DE ADMINISTRAÇÃO BRITÂNICO: COMPARAÇÃO COM O SISTEMA EUROPEU-CONTINENTAL 1. O sistema anglo-saxónico de administração judiciária. Características do sistema puro 2. O sistema europeu-continental de administração executiva. Características do sistema puro 3. Aproximação actual dos dois sistemas CAPÍTULO II A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E O DIREITO 1.º LEGALIDADE ADMINISTRATIVA. VINCULAÇÃO E DISCRICIONARIDADE I A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E O DIREITO 1. A Administração Pública e o direito privado A. A utilização pela Administração Pública de meios e formas de direito privado B. O direito privado como limite da actividade administrativa lícita 2. A Administração Pública e o direito administrativo A. O direito administrativo como ramo do direito que regula o comportamento da Administração no que toca ao «domínio de possibilidade» B. A prossecução pela Administração de interesses públicos heteronomamente definidos definição legal de fins C. A Administração legal no século XIX o «princípio da legalidade» D. As mudanças operadas na transição para o século XX o «princípio da juridicidade» 3. Vinculação e discricionaridade: a determinação do conteúdo dos actos A. Actos vinculados e actos discricionários B. A vinculação e a discricionaridade como conceitos-limite da realização do princípio da legalidade II A PROBLEMÁTICA DA DISCRICIONARIDADE ADMINISTRATIVA 1. Enunciação do problema 2. A doutrina tradicional: discricionaridade na estatuição. Crítica 3. Evolução posterior: o problema dos conceitos imprecisos-tipo 4. Outras formas possíveis de atribuição de discricionaridade: os «juízos de prognose» e os «juízos de avaliação» de pessoas e coisas 5. O estado actual do problema: fundamento e natureza jurídica da discricionaridade 6. Discricionaridade e controlo judicial da Administração. O controlo judicial dos actos discricionários 3

4 I PRESPECTIVA DE ABORDAGEM II O CONCEITO DE LEI 2.º FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO 1. O conceito tradicional de lei. Lei em sentido teorético-jurídico 2. Apreciação crítica da construção tradicional da lei 3. O problema da reserva da lei. Lei em sentido dogmático-jurídico A. Necessidade de alargamento da reserva da lei B. Alcance do alargamento da reserva da lei 4. Planos essenciais das fontes do direito administrativo III ESPÉCIES DE FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO 1. Os princípios jurídicos fundamentais 2. As «decisões constitucionais» 3. O direito internacional 4. Preceitos jurídicos em sentido dogmático A. Diplomas de nível constitucional. A Lei Básica da RAEM B. As Leis C. Os Decretos-Lei D. Os Regulamentos Administrativos 5. Regulamentos da Administração Pública 6. O costume como fonte do direito administrativo A. O valor das praxes administrativas PARTE II A ACTIVIDADE ADMINISTRATIVA CAPÍTULO I NOÇÕES GERAIS I OS FACTOS JURÍDICOS NO DIREITO ADMINISTRATIVO 1. Noção de facto jurídico 2. Classificação dos factos jurídicos. Critérios mais comuns 3. Os factos jurídicos de acordo com o critério da intervenção humana A. Factos naturais B. Acções (em sentido amplo) 4

5 4. Os factos jurídicos de acordo com o critério da influência da vontade psicológica dum sujeito sobre o resultado jurídico A. Meros factos jurídicos B. Actos jurídicos II A ACTIVIDADE DOS PARTICULARES NO DIREITO ADMINISTRATIVO 1. Meros factos jurídicos 2. Actos jurídicos 3. Em especial, os actos ilícitos A. O ilícito civil B. O ilícito penal C. O ilícito administrativo. Distinção do ilícito penal III A ACTIVIDADE ADMINISTRATIVA 1. Conceito. Figuras integradoras 2. Acções materiais A. Acções materiais de exercício B. Acções materiais de execução 3. Comportamentos A. Comunicações, informações e notificações B. Verificações 4. Actos jurídicos da Administração. Sequência I NOÇÕES GERAIS CAPÍTULO II A ACTIVIDADE REGULAMENTAR. OS REGULAMENTOS 1. Noção e função dos regulamentos 2. Fundamento do poder regulamentar 3. O procedimento regulamentar 4. O caso especial dos «regulamentos administrativos» II OS REGULAMENTOS EM FACE DA LEI 1. O problema dos regulamentos independentes. Admissibilidade 2. Modalidades dos regulamentos ditos de execução. Regulamentos comuns e regulamentos especiais 3. Modalidades dos regulamentos comuns 4. Regulamentos internos e regulamentos especiais 5

6 CAPÍTULO III O ACTO ADMINISTRATIVO I CONCEITO DE ACTO ADMINISTRATIVO 1. O acto administrativo no contexto da actividade administrativa. Importância 2. Evolução do conceito de acto administrativo A. Da equiparação de «acto administrativo» a acto da Administração (poder executivo) até à época actual B. Necessidade de restrição do conceito 1) Justificação dogmática (substancial) 2) Justificação prática (processual) 3) Divergências que subsistem no direito comparado 3. O acto administrativo na doutrina e jurisprudência portuguesa tradicionais A. Proposta de um conceito amplo de acto administrativo B. Restrição do conceito para efeitos processuais. O acto definitivo e executório C. Crítica 4. Orientações mais recentes em defesa de um conceito amplo de acto administrativo A. A posição de Vasco Pereira da Silva B. Distinção em relação à doutrina tradicional C. Crítica 5. Posição adoptada A. Proposta de um conceito restrito de acto administrativo B. Definição de acto administrativo C. Relativo préstimo do conceito de definitividade em sentido vertical D. Admissibilidade legal do conceito restrito proposto II ANÁLISE DO CONCEITO DE ACTO ADMINISTRATIVO 1. Estatuição autoritária A. Sentido da expressão. Exclusões B. Os chamados actos «preparatórios» e «precários» C. O problema dos «actos confirmativos de actos anteriores» 2. Relativa a um caso concreto A. Actos administrativos e actos normativos B. Dificuldades de distinção. Actos plurais, actos gerais e actos «abstractos» C. Critérios de distinção. Posição adoptada 3. Praticada por um sujeito de direito administrativo A. Colocação do problema. Critério B. O caso particular dos concessionários de serviços públicos 4. No uso de poderes de direito administrativo A. Sentido e exclusões B. O problema da «fuga para o direito privado» 5. Destinada a produzir efeitos jurídicos externos, positivos ou negativos A. Sentido. O caso particular das «relações especiais de poder» 6

7 B. Relações inter-subjectivas e relações inter-orgânicas C. O problema dos «actos destacáveis» D. Actos negativos e actos positivos. O valor positivo dos efeitos negativos III CLASSIFICAÇÃO DOS ACTOS ADMINISTRATIVOS 1. Critério de classificação adoptado 2. Actos que influem sobre um status (estatuto) A. Actos que criam um status. As admissões B. Actos que modificam um status C. Actos que extinguem um status 3. Actos que desencadeiam benefícios para terceiros A. Actos que conferem direitos ou extinguem obrigações B. Autorizações 4. Actos que provocam situações de desvantagem A. Actos que suprimem ou comprimem direitos B. Actos que retiram direitos conferidos pela Administração C. Actos que criam obrigações 5. Actos que operam sobre actos administrativos precedentes (actos de 2.º grau) A. Actos que produzem a cessação ou suspensão da eficácia de actos anteriores B. Actos que modificam total ou parcialmente actos anteriores C. Actos que provocam a consolidação de actos anteriores inválidos D. As decisões. Natureza jurídica IV ACTOS INSTRUMENTAIS 1. Noção. Função instrumental 2. Relação com o acto administrativo 3. Distinção dos actos preparatórios 4. Classificação A. Actos com conteúdo deliberativo B. Actos com conteúdo declarativo C. Comunicações V O PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO 1. Momentos característicos da figura do «procedimento» 2. Conceito de procedimento. Evolução 3. Objectivos da procedimentalização da actividade administrativa A. Participação e garantia de interesses (públicos e privados) B. Eficiência e racionalização 4. Procedimentos necessários e procedimentos voluntários. Importância da distinção 5. Fases do procedimento administrativo A. Fase preparatória (iniciativa, instrução e audiência de interessados) B. Fase constitutiva C. Fase integrativa da eficácia 7

8 VI A EFICÁCIA DO ACTO ADMINISTRATIVO 1. Definição de eficácia. Distinção entre eficácia e validade 2. Actos de eficácia instantânea e actos de eficácia duradoura 3. Início da produção dos efeitos do acto A. Princípio geral B. Efeitos ex nunc (reportados ao momento «integrativo») C. Efeitos ex tunc (reportados ao momento «constitutivo») D. Retrotracção, retrodatação e retroactividade propriamente dita 4. O princípio geral da não retroactividade. Excepções 5. Limites temporais e espaciais de eficácia VII A FORÇA JURÍDICA DO ACTO ADMINISTRATIVO. O PROBLEMA DA EXECUTORIEDADE 1. O acto administrativo executório. Considerações preliminares 2. A concepção tradicional da executoriedade A. O «privilégio da execução prévia» fundado numa «presunção de legalidade administrativa». Crítica B. A executoriedade como característica geral dos actos administrativos 3. Executoriedade e exequibilidade 4. Executoriedade e executividade 5. O alargamento do conceito de executoriedade pela doutrina tradicional portuguesa. A executoriedade como requisito de recorribilidade. Crítica 6. Sentido e fundamento da executoriedade 7. O procedimento de execução e as garantias dos particulares 8. Modalidades de execução coactiva (critério dos deveres impostos) VIII O PROBLEMA DO CASO JULGADO ADMINISTRATIVO 1. O problema. Caso julgado formal e caso julgado material 2. O problema do caso julgado formal A. Distinção entre irrecorribilidade da sentença e inopugnabilidade do acto administrativo B. A «força de caso resolvido» C. A questão dos actos constitutivos de direitos 3. O problema do caso julgado material A. A «capacidade de resistência» do conteúdo das decisões administrativas necessidade de ponderação em concreto B. Limites à «capacidade de resistência IX A ESTRUTURA DO ACTO ADMINISTRATIVO 1. Delimitação do problema. «Momentos» estruturais 2. Sujeito A. Noção. Interesse público e função. Atribuições B. Órgãos e competências C. Atribuições e competências. Competência externa e competência interna D. Repartição de competências. Critérios 8

9 E. Competência e legitimação para agir. O problema de certas autorizações constitutivas F. Delegação de competências. Definição e natureza jurídica. Relações entre o órgão delegante e o órgão delegado 3. Objecto A. Definição. Sentidos possíveis B. Requisitos do objecto. Possibilidade e idoneidade C. Legitimação do objecto 4. Estatuição A. Definição. Perspectivas por que pode ser encarada B. Fim 1) Noção 2) Pressupostos hipotéticos (abstractos) e pressupostos de facto (reais) 3) A justificação do acto administrativo C. Procedimento D. Conteúdo 1) Noção. Conteúdo vinculado e conteúdo discricionário 2) Conteúdo tipo e cláusulas particulares 3) Requisitos ao nível do conteúdo 4) Cláusulas acessórias 5) A motivação do acto administrativo E. Forma 1) Princípio geral. Excepções 2) O dever de fundamentação dos actos administrativos 3) Actos com declaração anómala. Em especial, actos tácitos e actos silentes X VALIDADE E INVALIDADE DOS ACTOS ADMINISTRATIVOS («VÍCIOS») 1. Noções gerais A. Legitimidade, legalidade e mérito B. Legitimidade e validade C. Invalidades e irregularidades D. O problema da inexistência dos actos administrativos E. Tipos de invalidades. Nulidade e anulabilidade 2. Os «vícios» do acto administrativo A. Introdução B. Os «casos de abertura» da doutrina tradicional. Crítica C. O problema dos vícios de mérito D. Vícios relativos ao sujeito E. Vícios relativos ao objecto F. Vícios relativos à estatuição 1) Vícios relativos ao fim 2) Vícios relativos ao procedimento 3) Vícios relativos ao conteúdo 4) Vícios de forma. A violação do dever de fundamentação 3. Relação entre os «vícios» e os tipos de invalidade A. O princípio geral da anulabilidade 9

10 B. Nulidade do acto administrativo. Casos de nulidade. O critério da gravidade e evidência do vício C. Enunciado tendencial da relação entre os vícios do acto administrativo e os tipos de invalidade I NOÇÕES GERAIS CAPÍTULO IV O CONTRATO ADMINISTRATIVO 1. A Administração entre o consenso e a autoridade 2. A Administração entre o direito público e o direito privado 3. A autonomia do contrato administrativo. Conceito. Distinção do acto administrativo 4. Contrato administrativo e contrato de direito privado. Distinção 5. Tipologia dos contratos administrativos II REGIME JURÍDICO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO 1. Formação do contrato administrativo. Procedimento e celebração 2. Conteúdo dos contratos administrativos 3. Princípios relativos à vida do contrato 4. A invalidade do contrato administrativo. Invalidade originária e invalidade derivada 5. Breve referência ao contencioso dos contratos * * * 10

11 I BIBLIOGRAFIA ESSENCIAL BIBLIOGRAFIA ROGÉRIO E. SOARES, Direito Administrativo I, Lições sem data, dactilografadas para apoio dos alunos do 2.º ano jurídico da Universidade Católica Portuguesa, Centro Regional do Porto Direito Administrativo, Lições ao curso complementar de Ciências Jurídico-Políticas da Faculdade de Direito de Coimbra, no ano lectivo de 1977/78, Coimbra, 1978 Acto Administrativo, in Revista Jurídica de Macau, Volume II, n.º 3, 1995 Sentido e limites da Administração Pública, Lições aos alunos do Curso de Extensão Universitária sobre «O Direito Administrativo de Macau», SAFP, 1997 JOSÉ EDUARDO FIGUEIREDO DIAS, Manual de Formação de Direito Administrativo de Macau, CFJJ, Macau, 2006 LINO RIBEIRO e CÂNDIDO DE PINHO, Código do Procedimento Administrativo de Macau (Anotado e Comentado), FM/SAFP, Macau, 1998 JOSÉ ANTÓNIO PINHEIRO TORRES, Os vícios do acto administrativo, in Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Macau, n.º 1, 1997 O acto administrativo, memória das lições aos alunos do Curso de Extensão Universitária sobre «O Direito Administrativo de Macau» (texto policopiado) Princípios fundamentais do Direito Administrativo de Macau, in Repertório do Direito de Macau, Universidade de Macau, 2007 II LEGISLAÇÃO PRINCIPAL LEI BÁSICA DA REGIÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE MACAU, adoptada em 31 de Março de 1993, pela I Sessão da VIII Legislatura da Assembleia Popular Nacional da RPC CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 57/99/M, de 11 de Outubro CÓDIGO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO CONTENCIOSO, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 110/99/M, de 13 de Dezembro Nota: Quaisquer outras referências bibliográficas ou legislativas que o aluno deva consultar para a sua preparação serão indicadas aquando da leccionação das matérias correspondentes. Além disso, o aluno deve precaver-se contra a possibilidade de o conteúdo das obras indicadas poder não estar actualizado em relação à legislação de Macau. A frequência das aulas é, neste sentido, indispensável. 11