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Transcrição

1 Validade/invalidade do ato 1 Estrutura do ato administrativo Correspondência entre a estrutura do ato administrativo e uma teoria dos vícios do mesmo Os elementos da estrutura do ato administrativo:» sujeito (quem pratica o ato)» objeto (o ente que sofre as transformações jurídicas visadas pelo ato e que pode ser uma coisa, uma pessoa ou outro ato administrativo) 2» estatuição (a declaração que corresponde ao ato propriamente dito)» fim» conteúdo» procedimento» forma Requisitos de validade do ato administrativo: elementos que têm de estar verificados para que o ato seja válido. Caso falhe algum desses requisitos, isto é, se eles não estiverem presentes, surge um vício que gera invalidade do ato administrativo Incumprimento do requisitos de validade = vícios invalidade 3 Fernanda Paula Oliveira 1

2 1. O sujeito Elemento da estrutura Sujeito» Pessoa coletiva pública Atribuições Requisito de validade» Ministério Órgão Competências Legitimação Titular do órgão Legitimação 4 Situações de que depende a legitimação Investidura do titular do órgão Quórum nos órgãos colegiais Autorização para a prática do ato Ausência de impedimentos do agente ou do titular do órgão Decurso de um período de tempo dentro do qual o ato deve ser praticado ou passado o qual o ato deve ser praticado 5 2. O objecto Elemento da estrutura Condição de validade Objeto Existência: possibilidade física e possibilidade jurídica do objeto Determinação: o objeto tem de estar determinado (identificado e delimitado) Idoneidade: relação do objeto e do conteúdo do ato: um objeto que é juridicamente possível, mas que a lei não permite que ele sofra aquele tipo de transformação jurídica (v.g. alienação de bens do domínio público) 6 Legitimação: qualificação do objeto para receber em concreto os efeitos do ato administrativo (determinação do concorrente num concurso público) Fernanda Paula Oliveira 2

3 Estatuição Aspetos substanciais Fim conteúdo Aspetos formais Procedimento forma 7 3. Estatuição 3.1. o fim: as necessidades que o ato visa pacificar, que é obrigatoriamente um fim público tipificado na lei A lei identifica o fim através dos pressupostos que são as circunstâncias histórico ambientais definidas pelo legislador na hipótese da norma (pressupostos abstratos ou hipotéticos) que, uma vez verificados em concreto (pressupostos reais ou concretos), mostram ao agente a ocorrência de um interesse público que ele deve servir (isto nas normas de estrutura condicional) 8 Elemento da estrutura Condição de validade fim Verificação dos pressupostos abstratos ou hipotéticos Verificação dos pressupostos reais ou concretos 9 Fernanda Paula Oliveira 3

4 Dificuldade Quando os pressupostos estão identificados através de conceitos indeterminados O fim pode ter influência no conteúdo quando há discricionariedade Conteúdo: transformações jurídicas que o ato visa produzir. É o comando ou a estatuição jurídica propriamente dita Conteúdo discricionário Conteúdo vinculado Situações em que o agente tem a possibilidade de construir o conteúdo do ato administrativo através das chamadas cláusulas particulares O conteúdo a dar ao ato está fixado com precisão na lei: uma vez verificados os pressupostos, a Administração terá de praticar o ato com o conteúdo especificado na lei 11 Elemento da estrutura Conteúdo (discricionário) possibilidade Condição de validade compreensabilidade (não pode ser contraditório, vago ou incompreensível) licitude 12 Legitimidade (cumprimento dos princípios ou normas que regem a atividade administrativa) Fernanda Paula Oliveira 4

5 O conteúdo principal do ato administrativo e o conteúdo acessório» O conteúdo principal do ato administrativo: aquele que abrange as suas determinações essenciais, que tanto pode decorrer de determinação legal (conteúdo típico) como introduzidas pela Administração em relação ao momento constitutivo do ato (cláusulas particulares no caso de haver discricionariedade)» O conteúdo acessório: baseiam-se numa faculdade discricionária do agente, introduzindo uma qualificação acessória face ao conteúdo principal do ato 13 Cláusulas acessórias: dizem respeito à eficácia do ato administrativo (condição, termo e reserva de revogação) ou a uma alteração da posição relativa entre a Administração e os destinatários do ato (o modo e a reserva de modo): cfr. artigos 121º e 56º do CPA 14 a) Condição: cláusula acessória que faz depender a eficácia do ato administrativo de um evento futuro e incerto a1) Suspensiva: o ato só produzirá efeitos se e quando o evento se verificar a2) Resolutiva: a verificação do evento determinará a cessação dos efeitos do ato Condição (suspensiva ou resolutiva) potestativa ou impura: quando o evento condicionante depende da vontade do destinatário do ato 15 Fernanda Paula Oliveira 5

6 b) Termo: cláusula acessória que faz depender a eficácia do ato administrativo de um evento futuro e certo (data, período de tempo, acontecimento de verificação segura, mas cuja data exata não se conhece ainda) b1) Inicial: o ato só produzirá efeitos quando o evento se verifica b2) Final: a verificação do evento determina a cessação da eficácia do ato O termo aposto a um ato administrativo pode ser simultaneamente inicial e final 16 c) Modo: cláusula acessória aposta a um ato administrativo produtor de vantagens para o seu destinatário, implicando a imposição de um dever de fazer, não fazer ou suportar dirigido ao seu destinatário 17 O seu incumprimento não afeta a eficácia do ato, permitindo à Administração desencadear a execução (coativa ou judicial) tendente a obter o seu cumprimento Nos casos em que não seja possível a execução coativa o incumprimento da cláusula modal não confere ao órgão administrativo o poder de revogar o ato administrativo favorável, a não ser que tenha previamente incluído um reserva de revogação por incumprimento do modo. Caso tal não se tenha verificado, a Administração apenas poderá ressarcir-se dos prejuízos que o incumprimento do modo tenha acarretado para o interesse público A dificuldade da distinção entre o modo e a condição potestativa. O modo é mais vantajoso para o destinatário do ato, devendo, por isso, em caso de dúvida, concluir-se pela condição apenas se não se entender razoável a produção de efeitos do ato sem que a cláusula se tenha verificado. O modo não pode ser visto como um ato autónomo: a comprovação da sua acessoriedade em relação ao ato está no facto de a invalidade deste determinar automaticamente a invalidade daquela. 18 Fernanda Paula Oliveira 6

7 d) reserva: a Administração admite a possibilidade de influir futuramente sobre o conteúdo do ato, seja pela aposição superveniente de um ou vários modos (reserva de modo) seja por se reservar a possibilidade de o revogar (reserva de revogação) 19 O problema específico dos limites à reserva de revogação o regime geral da revogação na parte em que estabelece excepções ao regime da livre revogabilidade (artigo 140.º do CPA), não exclui a possibilidade da reserva de revogação de atos favoráveis, aplicando-se apenas aos atos de conteúdo irrevogável por determinação legal e aos atos constitutivos de direitos e interesses legalmente protegidos que tenham criado na esfera do particular um efeito jurídico estável e consistente (que tenham gerado confiança legítima digna de proteção) a par dos atos provisórios e precários, são revogáveis justamente os atos que tenham sido sujeitos pelo autor a reserva de revogação (além, naturalmente, dos actos cuja revogação esteja prevista 20 Os poderes e os limites da Administração relativamente à aposição de cláusulas acessórias, a) a existência de capacidade discricionária do órgão competente (não se admite, em regra, a aposição em atos vinculados: atos sobre status, em atos verificativos, e, relativamente a atos devidos, só vale para assegurar a verificação futura de pressupostos legais); b) a proibição de descaraterização do fim conteúdo principal do ato; c) a relação com o conteúdo típico; d) o respeito pelos princípios jurídicos aplicáveis (designadamente, a proibição do arbítrio e da desproporção, nos casos de desfavorabilidade da cláusula). 21 Fernanda Paula Oliveira 7

8 A relação fim-conteúdo como relevante no caso dos atos discricionários: nestas casos cabe à Administração encontrar a adequação entre estes dois elementos da estrutura do ato administrativo procedimento Elemento da estrutura procedimento Condição de validade nos procedimentos necessários, tem de se cumprir com a tramitação desenhada na lei nos procedimentos facultativos é necessário que a tramitação seguida pela Administração seja racional Forma: modo como o o ato administrativo se exterioriza» O artigo 122º do CPA e a exigência (como regra) da forma escrita para os atos administrativos. No caso dos atos colegiais, a forma normal é a oral, embora estes devam ser reduzidos a escrito (ato), mas apenas como condição de eficácia do ato» O dever de fundamentação como requisito formal de validade dos acos administrativos 24 Fernanda Paula Oliveira 8

9 » O dever de fundamentação abrange a grande maioria dos atos administrativos: cfr. artigos 124º CPA e 268º, n.º 3 CRP. Cfr. ainda as regras de fundamentação contidas no artigo 124º e 125º do CPA» Fundamentação:» justificação: indicação sobre o fim do ato, i.e., indicação dos pressupostos de facto (exigência em todos os atos administrativos)» motivação: só tem lugar nos atos discricionários e consiste na indicação dos motivos, i.e., nos interesses que o agente considerou significativos para atribuir um determinado conteúdo ao ato 25 Vícios quanto ao sujeito Usurpação de poderes Falta de atribuições (ou incompetência absoluta) Incompetência (relativa) Nulidade Nulidade Anulabilidade (exceto na incompetência territorial) Falta de legitimação Investidura do titular do órgão Quorum nos órgãos colegiais Falta de convocatória Nulidade Falta de reunião As restantes geram anulabilidade 26 Vícios quanto ao objeto inexistência indeterminação de facto ou jurídica (revogação de um ato inexistente) Nulidade Nulidade inidoneidade Anulabilidade falta de legitimação Anulabilidade 27 Fernanda Paula Oliveira 9

10 Vícios quanto ao fim só tem relevo autónomo no domínio dos atos vinculados, pois no caso dos atos discricionários, qualquer vício relativo ao fim vai repercutir-se no conteúdo do ato (vícios na relação fim conteúdo) falta de pressuposto abstrato (falta de base legal) falta de pressuposto concreto erro de facto: a situação concreta simplesmente não existe Erro de direito: a situação concreta existe, mas não se subsume na hipótese legal (erro da qualificação dos factos ou erro de direito quanto aos factos) Nulidade, se corresponder a uma falta de atribuições as restantes situações geram, em regra, a mera anulabilidade 28 Vícios quanto ao conteúdo Atos vinculados: quando a Administração dá ao acto um conteúdo diferente do que decorre da lei anulabilidade Nos atos discricionários: vícios na relação fim-conteúdo desvio de poder gera nulidade apenas nos caso em que se prossegue um fim privado motivos inexistentes, falsos, errados, irrelevantes, contraditórios, deficientes,, desviados, incongruentes ou ilegítimos Anulabilidade violação de princípios jurídicos mau uso ou não uso do poder discricionário 29 Vícios de vontade: erro, dolo ou coacção nulidade no caso de coacção A eventual autonomização de vícios da decisão quando se trate de vícios funcionais que não produzam necessariamente um conteúdo ilegítimo nas hipóteses de não consideração de todas as circunstâncias relevantes (violação do princípio da imparcialidade) e de não uso do poder discricionário (no caso concreto). 30 Fernanda Paula Oliveira 10

11 Vícios quanto ao procedimento Não cumprimento de trâmites obrigatórios regra da anulabilidade, exceto quando haja violação de direitos fundamentais procedimentais: v.g. falta de audiência dos interessados nos procedimentos disciplinares e sancionatórios (artigos 269º, n.º 3 e 32º, n.º 10 CRP) Nos procedimentos facultativos: procedimento irracional Violação de preceitos procedimentais meramente indicativos irregularidades Um vício no procedimento pode determinar um vício no conteúdo (v.g. um parecer ilegal que serve de base ao conteúdo do ato) 31 Vícios quanto à forma Vício de forma, propriamente dito Vício de forma por falta de fundamentação (a não veracidade desta tem relevo em matéria de conteúdo) regra da anulabilidade Carência absoluta de forma legal (despacho a que falta o cabeçalho, não permitindo identificar o autor do ato ou deliberação tomada por órgão colegial fora de reunião formal e oficialmente realizada) nulidade 32 A posição jurisprudencial tradicional de "degradação das formalidades essenciais em não-essenciais", quando não afetem a validade substancial do acto (por razões de segurança jurídica e, sobretudo, de economia processual), a resposta crítica de parte da doutrina, baseada na revalorização do "direito das formas". 33 Fernanda Paula Oliveira 11

12 Aceitam-se, porém, nos casos de anulabilidade: i) a irrelevância do vício de procedimento ou de forma quando da violação não tenha resultado no caso uma lesão efetiva dos valores e interesses protegidos pelo preceito violado, por esses valores ou interesses terem sido suficientemente protegidos por outra via; ii) o aproveitamento do ato, isto é, a sua não anulação pelo juiz, apesar da invalidade, quando o conteúdo do acto não possa ser outro e não haja interesse relevante na anulação 34 Tende ainda a admitir-se a irrelevância ou o aproveitamento quando se comprove sem margem para dúvidas que o vício formal não teve qualquer influência na decisão Menor relevância dos vícios formais no contexto de um contencioso de base subjetivista, designadamente no âmbito das acções com pedidos condenatórios na medida em que os preceitos formais infringidos visem assegurar interesses públicos e não direitos e interesses dos particulares. 35 Mas: Valorização do direito das formas no quadro do direito europeu (audiência prévia, fundamentação e informação procedimental no quadro de um direito à boa Administração consagrado na Carta de Direitos Fundamentais 36 Fernanda Paula Oliveira 12

13 No caso de vícios de procedimento ou de forma pode concluir-se pela sua irrelevância quando, não obstante o vício, não tenha resultado no caso uma lesão efectiva dos valores e interesses protegidos pelo preceito violado, podendo fazer-se o aproveitamento do ato administrativo (quando o conteúdo do ato não possa ser outro, não havendo, por isso, um interesse relevante na anulação) 37 Fernanda Paula Oliveira 13