RAFAEL MOREIRA NEVES

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1 1 RAFAEL MOREIRA NEVES ROYALTIES DO PETRÓLEO E POLÍTICAS PÚBLICAS DE FOMENTO AGROPECUÁRIO EM QUISSAMÃ/RJ: UMA INTERPRETAÇÃO À LUZ DO PARADIGMA DA DOENÇA HOLANDESA Monografia apresentada ao Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia Fluminense campus Campos Centro como requisito parcial para conclusão do Curso de Licenciatura em Geografia. Orientador: Prof. Dr. Linovaldo Lemos de Miranda Campos dos Goytacazes/RJ

2 2 RAFAEL MOREIRA NEVES ROYALTIES DO PETRÓLEO E POLÍTICAS PÚBLICAS DE FOMENTO AGROPECUÁRIO EM QUISSAMÃ/RJ: UMA INTERPRETAÇÃO À LUZ DO PARADIGMA DA DOENÇA HOLANDESA Monografia apresentada ao Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia Fluminense campus Campos Centro como requisito parcial para conclusão do Curso de Licenciatura em Geografia. Aprovada em 11 de janeiro de 2011 Banca Avaliadora:... Prof. Linovaldo Miranda Lemos Doutor em Geografia/UFRJ... Profª. Ana Beatriz Manhães Pinto Mestre em Planejamento Regional e Gestão de Cidades\UCAM... Prof. Celso Vicente Mussa Tavares Mestre em Geografia/UFRJ

3 Para Rafaela, com todo meu amor. Sem seu apoio incondicional, nada disso seria possível. 3

4 4 AGRADECIMENTO Em meio à correria do dia-a-dia, das dificuldades que perpassam o nosso existir, não nos damos conta que se viver é uma dádiva, devemos aproveitar cada momento de nossa vida ao máximo, sem nos esquecermos do responsável por nossa existência: Deus, nosso pai. Para Ele, nosso Senhor, faço o meu primeiro agradecimento. Agradeço também a minha família, por todo amor e dedicação que sempre recebi de vocês. Em especial, agradeço ao meu núcleo familiar: Jorge, Maristela, Carolina, Lucas, Wellington e Julia. Graças a vocês tive a oportunidade de aprender valores como o amor, a compreensão, a humildade, o respeito e a união. Há cinco anos sai de casa para virar gente grande e vocês, como sempre, me apoiaram em todas as minhas decisões, me auxiliaram em todas as minhas dificuldades, me amaram como se a rotina do dia-a-dia não tivesse sido rompida. Muito obrigado por tudo, minha querida e amada família. Agradeço aos meus amigos, pelos bons momentos vividos na minha infância e na adolescência. Com vocês passei pelas fases mais empolgantes da vida de qualquer pessoa. Todos os momentos e as boas risadas que passamos juntos estão gravados em minha memória. Aos meus poucos e bons amigos, faço questão de citá-los nominalmente: Cadu, Caio, Edilço, Gilmar, Weverson e Jhonnatan. A todos vocês, meus amigos, meu muito obrigado pela amizade edificante que sempre tivemos. Por mais que a vida nos faça seguir por caminhos diferentes, espero poder contar com vocês sempre, pois vocês poderão contar sempre comigo. Agradeço ao meu orientador, meu pai intelectual, Prof. Linovaldo, pelo apoio e incentivo que tivera comigo desde sempre. Nunca irei me esquecer de suas idas ao meu serviço para poder me orientar. Este é apenas um exemplo de vários outros, que reflete o quanto me ajudou durante todo o período de elaboração da monografia. Tais atitudes só poderiam partir de uma pessoa que carrega consigo, em tudo que já viveu, um grande exemplo de superação. Obrigado pela oportunidade de me tornar um aluno melhor e, principalmente, uma pessoa melhor. Agradeço a todos que de alguma forma, direta ou indiretamente, me auxiliaram nessa importante e única etapa da vida. Obrigado aos meus amigos de classe sim, meus eternos AMIGOS da faculdade! pelos bons momentos que vivemos juntos, pelas trocas de experiência, pelas geo-viagens que marcaram nossa graduação. Aos meus professores, por toda dedicação e empenho que tiveram conosco na construção do conhecimento, meu muito obrigado. Em especial, agradeço a Profª. Ana Beatriz e ao Prof. Celso Mussa por participarem

5 5 da minha banca, em pleno mês de janeiro, merecido período de férias. Todos vocês, amigos de classe e professores, foram fundamentais na minha (trans)formação pessoal e profissional. A todos, meus sinceros agradecimentos. Por fim, e não menos importante, agradeço àquela que foi inspiração dessa monografia. Foi o meu maior incentivo e a minha maior incentivadora. Se o período de elaboração de uma monografia é difícil, para mim, se tornou mais fácil, pois o amor que recebi faz lembrar que todo esse esforço valerá a pena. Logo estaremos realizando nosso maior sonho, e essa monografia é o início dessa realização. Rafaela hoje minha namorada, amanha minha esposa, para sempre minha amada te agradeço por todo apoio, compreensão, dedicação e paciência que tivera comigo durante esse período. Nas horas da fraqueza, você me fortaleceu. Na hora de desanimo, você me animou. Na hora do desespero, você me acalmou. Na hora que não dava para fazer nada, você me ajudou a fazer muito. Na hora que tudo parecia não ter jeito, você me ajudou a encontrar a solução. Na hora em que pensava que tudo isso não valeria o esforço, você me fez lembrar dos nossos sonhos. Aprendo muito com você, mas nesse período, aprendi coisas que nunca poderia imaginar que um dia vivenciaria. A maneira pela qual você se doou por mim, pelos meus problemas, me mostrou uma nova vertente do amor, que surge quando menos esperamos, ao menor sinal de aflição da pessoa amada. Assim serei com você. Quero retribuir tudo que fez por mim, por meio de palavras, gestos e ações. Serei seu companheiro, da mesma forma que você foi minha companheira. Muito obrigado por tudo, principalmente pelo nosso amor, que só aumenta dia-a-dia, que durante a elaboração da monografia, foi mais que importante para mim, foi essencial.

6 6 Terras das palmeiras reais, Canaã prometida, plantada num descuido divino, do lado de cá do mundo [...] Jesus Edésio de Oliveira, escritor quissamaense.

7 7 LISTA DE ILUSTRAÇÕES CARTOGRAMAS Cartograma I Localização do Município de Quissamã Cartograma II - Estado do Rio de Janeiro: Delimitação das bacias de exploração de petróleo, linhas ortogonais e paralelas e zonas de produção para efeito de recebimento de royalties Cartograma III Os municípios da OMPETRO GRÁFICOS Gráfico I Percentual das rendas petrolíferas sobre o orçamento público municipal nos anos de 1998 a Gráfico II Evolução do recebimento das rendas petrolíferas repassadas ao município de Quissamã nos anos de 1998 a Gráfico III Distribuição percentual do PIB por setor de atividade e impostos em 2007 no município de Quissamã Gráfico IV Área colhida (ha) de cana-de-açúcar e coco Gráfico V Quantidade produzida (t) de coco Gráfico VI Quantidade produzida (t) de cana-de-açúcar Gráfico VII Quantidade produzida (un) bovino... 50

8 8 TABELAS Tabela I - Evolução demográfica período (mil habitantes) Tabela II População total urbana e rural e índice de urbanização de Quissamã/ Tabela III Lei e Decretos regulatórios de pagamento de royalty e participação especial Tabela IV Distribuição de royalties sobre a produção na plataforma continental Tabela V Distribuição da participação especial Lei 9.478/97 e Decreto 2.705/ Tabela VI Receitas orçamentárias comparadas (R$ correntes) Tabela VII Tipologia sobre política pública (Lowi, 1972) Tabela VIII Área colhida (ha) de cana-de-açúcar e coco (1998 a 2008) Tabela IX Quantidade produzida (t) de coco (1998 a 2008) Tabela X Quantidade produzida (t) de cana-de-açúcar (1998 a 2008) Tabela XI Efetivo dos rebanhos (cabeças) de bovinos (1998 a 2008) Tabela XII Comparação dos empregos formais (1998/2008)... 51

9 9 RESUMO O presente estudo analisa a produção agropecuária no municipio de Quissamã/RJ, a luz do paradigma da Doença Holandesa, durante o período de 1998 e Procura-se evidenciar, nesse sentido, o processo de formação geo-historico do municipio, que apresenta raízes no meio rural, e o recente processo de urbanização e sobrefinanciamento da receita orçamentária local, por meio do recebimento dos royalties e participações especiais da exploração petrolífera e de gás natural, que alterou significativamente a estrutura sócio-espacial do municipio. Analisa-se também a ação do poder público na implementação de políticas públicas de fomento agropecuário, considerando os vultosos investimentos públicos feitos, custeados indiretamente pelas rendas petrolíferas, além da evolução da produção agropecuária durante o referido período. Para atingir o objetivo definido, foi necessária a utilização dos seguintes procedimentos metodológicos: pesquisa bibliográfica para a formação do arcabouço teórico necessário a compreensão dos conceitos da Doença Holandesa e políticas públicas, como também no entendimento do processo de formação geo-historico do municipio; aplicação de entrevistas semi-estruturadas aos produtores rurais e gestores públicos; análise da legislação regulamentadora do pagamento das rendas petrolíferas; levantamento da oferta dos royalties e participações especiais, da área colhida e resultado da produção das culturas de cana-de-açúcar e coco, além da criação de gado. O presente trabalho busca ser uma contribuição ao debate sobre o advento das rendas petrolíferas, que possibilitou a Quissamã novas ações públicas de fomento a produção agropecuária. Estas, por sua vez, resultam em significativos impactos sociais e territoriais, que impulsionam uma nova dinâmica espacial no município. Palavras-chave: doença holandesa, políticas públicas, Quissamã, royalties e participações especiais.

10 10 ABSTRACT This study examines the agricultural production in the municipality of Quissamã / RJ, light from the paradigm of Dutch Disease, during the 1998 and An attempt is made in this sense, the process of geo-historical formation of the municipality, which have roots in rural areas, and the recent process of urbanization and over-funding of local budget revenues through the receipt of royalties and special oil exploration and natural gas, which significantly altered the socio-spatial structure of the municipality. Also analyzes the actions of the government in implementing public policies that promote agriculture, considering the huge investment made public, financed indirectly by oil rents, besides the evolution of agricultural production during that period. To achieve the set objective, it was necessary to use the following instruments: literature for the formation of the theoretical concepts necessary to understand the Dutch disease and public policy, but also in understanding the process of geohistorical formation of the municipality; application Semi-structured interviews with farmers and public officials, analysis of legislation concerning the payment of oil rents, raising the supply of stock and special, but also the result of the harvested area and crop production of cane sugar and coconut, besides cattle. This study aims at contributing to the debate about the advent of oil revenues, which allowed the new Quissamã public actions to promote agricultural production. These, in turn, result in significant social and territorial dynamics that drive a new space in the city. Keywords: Dutch disease, public policy, Quissamã, royalties and special oil exploration.

11 11 SUMÁRIO INTRODUÇÃO PROCESSO DE FORMAÇÃO GEO-HISTÓRICO DE QUISSAMÃ: UM MUNICÍPIO COM RAÍZES AGRÁRIAS RENDAS PETROLÍFERAS E A RECEITA ORÇAMENTÁRIA MUNICIPAL: UMA NOVA REALIDADE ECONÔMICA PARA QUISSAMÃ Legislação reguladora dos critérios de pagamento dos royalties e participações especiais A evolução do sobrefinanceiamento da receita orçamentária municipal e seus desdobramentos POLÍTICAS PÚBLICAS AGROPECUÁRIAS EM QUISSAMÃ: UMA INTERPRETAÇÃO À LUZ DO PARADIGMA DA DOENÇA HOLANDESA Sobre as políticas públicas O que é a Doença Holandesa? APLICAÇÃO AO ESTUDO DE CASO: EVOLUÇÃO DA PRODUÇÃO E DO EMPREGO NA ATIVIDADE AGROPECUÁRIA NOS ANOS DE 1998 A UM DIAGNÓSTICO DE DOENÇA HOLANDESA? As políticas públicas agropecuárias de Quissamã As políticas públicas agropecuárias e seu público alvo: a realidade dos produtores Evolução da atividade agropecuária: área colhida, produtividade e emprego CONSIDERAÇÕES FINAIS REFERÊNCIAS... 54

12 12 INTRODUÇÃO Este trabalho monográfico tem como título: Royalties do petróleo e políticas públicas de fomento agropecuário em Quissamã/RJ: uma interpretação à luz do paradigma da Doença Holandesa. Trata-se de uma pesquisa que se propõe a analisar as políticas públicas agropecuárias desenvolvidas pela Prefeitura de Quissamã e seus resultados na produção de cana-de-açúcar, coco e rebanho bovino, as três mais importantes atividades agropecuárias do município, no período entre os anos de 1998 e Quissamã (Cartograma 1), objeto do presente estudo, guarda um passado histórico baseado na monocultura da cana-de-açúcar que marcou profundamente a formação sócioespacial do município. Entretanto, na década de 1990, o fechamento do Engenho Central de Quissamã e a crescente oferta de recursos financeiros provenientes das rendas petrolíferas, provocaram impactos na estrutura social e territorial do município (SOUZA, 2003, p. 214). Cartograma I - Localização do Município de Quissamã/RJ. Fonte: LEMOS, 2008, p. 2.

13 13 O recebimento dos royalties e participações especiais da produção petrolífera se transformou em importante fonte de renda da cidade, correspondendo somente no ano de 2006 a 65% da receita orçamentária municipal 1. Fica evidente a dependência financeira das rendas petrolíferas, que como se sabe, trata-se de uma fonte finita não só pela condição do petróleo e do gás natural de serem recursos minerais não renováveis, também pelo fato da legislação reguladora da distribuição dos royalties e participações especiais ser passível de mudanças, como se pode compreender a partir dos recentes debates e dos diversos projetos que tramitam no Congresso Nacional versando sobre o tema. Como forma de desenvolver a economia local e minimizar sua dependência das rendas petrolíferas, a Prefeitura de Quissamã estabeleceu políticas públicas de fomento à produção agropecuária, tais como, Programa de Revitalização da Lavoura Canavieira, Programa de Apoio à Cultura de Coco e o Programa de Incentivo a Pecuária de Leite e de Corte. Pode-se dizer que tais iniciativas implementadas pela Prefeitura transformaram a dinâmica agropecuária local, como exemplo, destaca-se o grande investimento no cultivo de coco, o que fez do município um dos maiores produtores desse fruto do Estado do Rio de Janeiro. Entretanto, as culturas beneficiadas pelos programas não apresentam regularidade na produção, mesmo com a continuidade das políticas públicas desenvolvidas. Verifica-se a estagnação na produção de cana-de-açúcar e a queda na produção de coco e no rebanho bovino. Mediante esta problemática, a questão central da pesquisa é apontar motivos pelos quais não se consolidou a produção agropecuária municipal, mesmo com os investimentos financeiros e técnicos da Prefeitura de Quissamã, financiados, em sua maioria, pelos recursos dos royalties e participações especiais do petróleo. Dessa forma, o objetivo deste trabalho monográfico é de investigar, por meio da evolução das principais atividades agropecuárias do município, se existe um quadro de Doença Holandesa 2 na agricultura local. Para tanto, faz-se necessário à análise das políticas públicas desenvolvidas pela Prefeitura e o entendimento de como a oferta dos royalties e participações especiais da produção e exploração petrolífera estabelece novas possibilidades de investimentos públicos. 1 Ver composição da receita orçamentária de Quissamã na página O conceito será discutido adiante, mas de maneira geral, entende-se por Doença Holandesa o processo desindustrialização ocorrido na Holanda durante a década de 1960, causada pela perda de competitividade da indústria nacional, que amargou prejuízos com a valorização da moeda local, impactada pela exportação de gás natural e petróleo proveniente da exploração das jazidas descobertas.

14 14 Levanta-se a hipótese de que o sobrefinanciamento da receita orçamentária desestimula o setor privado a atuar de maneira autônoma na agricultura local, uma vez que se verifica na poder público, e tão somente nele, o único agente de fomento da produção agrícola. De maneira a atingir o objetivo proposto, confirmando ou não a hipótese levantada, foi realizada pesquisa bibliográfica para formação do arcabouço teórico-metodológico; levantamento de dados, a partir da análise de legislação referente à distribuição dos royalties e participação especial da exploração petrolífera, incluindo ainda nesta etapa, as fontes orais, por meio de entrevistas semi-estruturaras para coleta de dados sobre a produção agropecuária, junto os agricultores e pecuaristas, além de gestores públicos. O trabalho monográfico será dividido em quatro capítulos. No primeiro, será abordada a formação do espaço geográfico de Quissamã, evidenciando como a produção agropecuária, em especial, a produção de cana-de-açúcar, foi fundamental para o surgimento de sua sociedade, tendo forte relação com o meio rural, sendo até hoje referência da identidade local 3. No segundo capítulo, a legislação de repasse de royalties e participações especiais será exposta, destacando seu papel como importante fonte de recursos financeiros, impactando positivamente na receita orçamentária municipal. No terceiro capítulo, serão discutidas conceitualmente as políticas públicas, como também a teoria da Doença Holandesa, por meio da analise de diversos autores. A partir disso, no quarto capítulo, serão verificadas as políticas públicas desenvolvidas pela Prefeitura, além da realização de entrevistas junto aos produtores, para avaliar como se dão na prática tais políticas. Por fim, será comparado o montante investido pelo poder local com os resultados da produção agropecuária das principais culturas: cana-de-açúcar, coco e pecuária. Analisando as informações à luz do paradigma da Doença Holandesa, será possível identificar se os investimentos públicos se traduzem no desenvolvimento do setor. 3 Sobre o processo de valorização dos patrimônios que constituem a paisagem quissamaense, e sua relação com a valorização do passado áureo da produção açucarei por meio da construção da identidade local, ver CASTRO (2003).

15 15 1. PROCESSO DE FORMAÇÃO GEO-HISTÓRICO DE QUISSAMÃ: UM MUNICÍPIO COM RAÍZES AGRÁRIAS O primeiro registro de Quissamã data de 1634, na segunda viagem de exploração da região pelos Sete Capitães, que ao passarem por terras que hoje integram o território do município, encontraram um negro entre os índios, que dizia ter origem da Nação Quissamã, como mostra Marchiori (1987): [...] ficaram perplexos por verem aquele preto, por lugares incultos, sem moradores; indagaram dele quem era e como veio parar ali; disse-lhes que era um forro; perguntaram-lhe se era crioulo da terra e ele disse que não, que era da nação Quissamã; viram que não tinha lugar o que ele dizia; assentaram ter desertado de seu senhor e, desconfiado das indagações, se sumiu aí mesmo na aldeia e não o viram mais, por mais diligências que fizessem; aí deram ao lugar o apelido de Quissamã [...] (MARCHIORI, 1987, p. 30). Quissamã recebeu currais de criação de gado, primeira atividade econômica local. No entanto, sua localização na baixada campista, região de solo fértil e abundante em recursos hídricos, mostrou condições agrícolas favoráveis à produção de cana-de-açúcar. Segundo Rua (2000): O município de Quissamã não foge à regra da região. Situado na Baixada Campista, num ambiente costeiro, fortemente marcado pelos processos geológicos e geomorfológicos ligados à evolução do litoral e da foz do rio Paraíba do Sul, que criaram condições especiais para o desenvolvimento da atividade agrícola no município, desde o final do século XVIII vem sendo marcado pela monocultura canavieira e pelos desdobramentos sociais, e econômicos decorrentes do predomínio dessa atividade (RUA, 2000, p. 15). No século XIX, precisamente em 1814, Quissamã é elevada à categoria de vila pertencendo à cidade de Macaé (SOUZA, 2003, p. 212). Este século é importante para Quissamã, pois nele implantou-se a cultura de cana-de-açúcar através de plantation 4, marcando o seu destino, modificando e estabelecendo novos objetos na paisagem. Dessa forma, é importante analisar como se deu as relações sociais no espaço, nos remetendo ao 4 Caracteriza esse sistema agrícola a produção de uma monocultura em latifúndios voltada para mercado externo, inclusive com o uso de mão-de-obra escrava.

16 16 ritmo de vida e aos objetos geográficos, naturais e sociais que compuseram o movimento da sociedade. Santos (2008) afirma que: O espaço deve ser considerado como um conjunto indissociável, de que participam, de um lado, certo arranjo de objetos geográficos, objetos naturais e objetos sociais, e, de outro, a vida que os preenche e os anima, ou seja, a sociedade em movimento [...] O espaço, por conseguinte, é isto: um conjunto de formas contendo cada qual frações da sociedade em movimento (SANTOS, 2008, p. 28). A pujante produção açucareira durante todo o século XIX, tanto na vila de Quissamã como em todo Norte Fluminense, criou condições de ampliação de riquezas e importância política aos donos de terras e de engenhos de açúcar. Diferente da realidade de outros lugares, Quissamã não apresentou conflitos pela terra entre os proprietários, o que possibilitou a manutenção de grande quantidade de terras nas mãos de poucas famílias, com destaque para os Barcelos Machado, Carneiro da Silva e Queiroz Matoso. Isso ocorreu graças aos matrimônios entre membros da mesma família (MARIANI, 1987, p. 31) e explica, até certo ponto, a atual concentração fundiária do município. Os grandes lucros oriundos da produção de cana-de-açúcar e o prestígio político da elite local permitiram que o Norte Fluminense obtivesse grandes investimentos privados e da Coroa, desenvolvendo ações que visavam solucionar a dificuldade do escoamento e o baixo nível técnico na produção que influenciavam na venda do produto, como ressalta Marchiori (1987): No decorrer do século XIX, a produção se manteve em ritmo crescente, na região do Norte Fluminense. Já nesse momento à questão da qualidade do açúcar começava a ser levantada. Só que relacionada a problemas na distribuição. Os fazendeiros não percebiam ainda o baixo nível técnico da produção (MARCHIORI, 1987, p. 15). Uma das ações implementadas foi a construção do canal Campos Macaé, que atravessa o município de Quissamã, levando a produção da Baixada Campista até Macaé, para depois ser enviado em navios para outros mercados consumidores. Durante a construção, que ficou sob responsabilidade do 1º Visconde de Araruama 5, o Imperador Dom Pedro II visitou 5 Fruto da união entre Manoel Carneiro da Silva com uma herdeira da família Barcelos Machado, nasce José Carneiro da Silva, o futuro 1º Visconde de Araruama, que desempenhará importante papel político na organização do espaço quissamaense.

17 17 Quissamã para acompanhar as obras, tamanha era a importância do investimento. Em 1861 o canal foi inaugurado. Entretanto, foi praticamente inutilizado após a construção da Estrada de Ferro homônima, no ano de 1875, que compartilhava conexão com a Estrada de Ferro da Leopoldina, ligando a Região Norte Fluminense ao Rio de Janeiro. As melhorias nas vias de escoamento da produção, através da estrada de ferro Campos Macaé, abriu caminho para mais um importante investimento em Quissamã, a construção do primeiro Engenho Central da América Latina, no ano de O Engenho Central de Quissamã surge com a necessidade na melhoria da qualidade do açúcar e do álcool produzido, que no caso do Norte Fluminense, já apresentava o atraso técnico de sua produção frente às lavouras de São Paulo e do Nordeste brasileiro. Também deve ser analisada a estrutura legal do Engenho Central. Diferente da Usina, o Engenho Central não poderia empregar mão-de-obra escrava na linha de produção, seus proprietários deveriam ser necessariamente pessoas jurídicas, não podendo fornecer a cana-de-açúcar necessária à linha de produção. Pretendia-se separar a atividade industrial da agrícola por meio das regras de funcionamento atribuídas aos Engenhos Centrais (PINTO, 1995, p ). Na prática, tais condições impostas ao Engenho Central pela lei não foram cumpridas. Isso porque os proprietários do Engenho Central de Quissamã utilizavam-se da produção de suas lavouras para suprir a demanda da unidade fabril, como destaca Marchiori (1987): Quissamã teve a primazia de ser o primeiro engenho central do País, assim como também a primeira companhia a burlar o princípio da dissociação da produção. Desde a sua fundação, as canas que abasteciam o engenho central adivinham, em máxima parte, das fazendas dos proprietários da fábrica [...] (MARCHIORI, 1987, p. 20). Rua afirma que o projeto dos engenhos centrais deve ser entendido como parte do processo de modernização pelo qual passou a sociedade brasileira, e de Quissamã em particular, na segunda metade do século XIX (Rua 2000, p. 27). Esse novo instrumento técnico presente no espaço quissamaense modificou as estruturas da produção do açúcar, criando, ao menos em tese, uma divisão técnica entre o cultivo e a industrialização do açúcar (RUA, 2000, p. 26). A concentração do processo de cultivo e industrialização do açúcar no Engenho Central garantiu aos proprietários do empreendimento a ampliação na concentração de terras e autonomia em todo o processo produtivo.

18 18 As transformações espaciais em Quissamã a partir da implantação do Engenho Central não ficaram restritas apenas às atividades agrícolas. A sociedade foi profundamente impactada, promovendo nova organização para o atendimento das demandas do empreendimento. Mariani (1987) ilustra esse novo momento para a sociedade quissamaense quando diz: O processo de fixação e desenvolvimento do núcleo populacional da vida da Freguesia de Quissamã acompanhou as necessidades da sociedade e da atividade econômica rural. Casas comerciais, hospedarias, manufaturas e escolas foram fundadas, na medida em que crescia o vulto dos negócios em torno do açúcar, a demanda por serviços e as necessidades de consumo da elite local (MARIANI, 1987, p. 32). Ainda segundo Mariani (1987), o Engenho Central de Quissamã se torna um fator de aglomeração e crescimento urbano por meio de uma série de serviços oferecidos aos novos trabalhadores da linha de produção do Engenho, além da demanda por outros setores sociais, como a elite açucareira. É a influência do empreendimento modificando toda a estrutura social estabelecida no espaço. Por se tratar de um caro investimento, o Engenho Central de Quissamã recebeu financiamento público para a sua construção. Entretanto, alguns fatores contribuíram para uma crise na organização do sistema de produção de cana-de-açúcar do Norte Fluminense, que tinha na grande concentração fundiária, na utilização de mão-de-obra escrava e na monocultura da cana-de-açúcar seus pilares neste processo. O ano de 1888 é o marco da crise açucareira na região e, por conseqüência, em Quissamã. Essa crise foi reflexo da abolição da escravatura, da introdução da economia de mercado, perda de competitividade da agroindústria açucareira do Norte Fluminense e da crise econômica do Rio de Janeiro (CARVALHO; SILVA, 2004, p. 42). Rua (2000) afirma que: Desenvolve-se, com isso, um processo contraditório que é de pujança econômica, traduzida no luxo das diversas sedes de fazenda da 2ª metade do século XIX, e primeiras décadas do século XX ao mesmo tempo em que se criava um mecanismo de dependência técnica e creditícia dos fazendeiros com relação ao Engenho, conduzindo àquele acelerado processo de concentração de terras (RUA, 2000, p. 27).

19 19 A crise da produção açucareira, iniciada no fim do século XIX, perpassando por boa parte do século XX, ampliou as condições de diferenciação entre o usineiro 6, fornecedores de cana-de-açúcar, pequenos lavradores e trabalhadores assalariados, que compuseram as classes produtoras tradicionais de Quissamã até meados da década de 1980 (RUA, 2000, p. 30). Todas essas categorias estão intimamente ligadas às atividades do Engenho Central de Quissamã. O crescimento e a organização da sociedade podem ser percebidos como importantes fatores de análise da influência da produção açucareira. Concomitantemente à estagnação na produção, identifica-se, estagnação no crescimento demográfico. É possível validar esta afirmativa através da comparação da evolução demográfica de Quissamã, do Estado do Rio de Janeiro e do Brasil (Tabela I). Durante todo o período de crise na produção açucareira, do final do século XIX até o fim do século XX, o espaço quissamaense apresentou crescimento populacional quase nulo, inclusive com decréscimo populacional na década de Já no cenário estadual e nacional o crescimento demográfico não reflete as dificuldades econômicas, principalmente nas décadas de 1980, diferentemente da realidade do município. Tabela I - Evolução demográfica período (mil habitantes) Ano Quissamã Est. do Rio de Janeiro Brasil hab hab.* hab hab hab.** hab hab hab.** hab hab hab hab hab hab hab hab hab hab hab hab hab hab hab hab. * Na década de 1950, considera-se a população do Distrito Federal e do Estado do Rio de Janeiro. ** Nas décadas de 1960 e 1970, considera-se a população do Estado da Guanabara e do Estado do Rio de Janeiro. Fonte: elaboração própria a partir de RUA, 2001, p. 32, CEPERJ e IBGE. 6 Incluindo nesta categoria os donos de Engenho de Açúcar.

20 20 Na década de 1990 e na primeira década do século XXI, a população de Quissamã cresce de forma exponencial, refletindo um novo ciclo econômico, o do petróleo, que estabeleceu condições favoráveis para o desenvolvimento econômico e social do município. Este novo ciclo, financiado pelas rendas petrolíferas 7, trouxe novas possibilidades de ações governamentais, como por exemplo, a emancipação política de Quissamã no ano de 1989, além das políticas públicas voltadas para a diversificação econômica e o desenvolvimento social do município. Os dados da distribuição da população nas zonas rural e urbana sofreram importante alteração com o incremento demográfico ocorrido na década de 1990, como se pode verificar por meio da Tabela II. Somente no ano de 1996, o município torna-se majoritariamente urbano, após sete anos de emancipação política e, ainda hoje, pode ser considerado um dos municípios fluminenses com maior ligação e composição de sua população com o mundo rural (Lemos e Pinto:2009). Tabela II População total urbana e rural e índice de urbanização de Quissamã/ Ano População Urbana População Rural Índice de urbanização ,1% ,7% ,1% ,47% ,33% % Fonte: CRUZ; PINTO, 2007, p. 324 e IBGE. Faz-se necessário ressaltar a abordagem histórica do município de Quissamã, ressaltando os fatores geográficos que ditaram as relações no espaço quissamaense em diferentes momentos, como a implantação da monocultura de cana-de-açúcar, o surgimento de uma elite rural, a construção do Engenho Central de Quissamã e toda influência exercida por estes elementos na formação e organização da sociedade. Essas relações são dadas no espaço, no movimento da sociedade em todos os seus níveis de classe, nos objetos técnicos 7 Termo utilizado por Serra (2007) na referencia das receitas provenientes dos royalties e participações especiais.

21 21 que norteiam a produção, condição de reprodução e modificação do espaço. Segundo Santos (2008): O espaço seria um conjunto de objetos e de relações que se realizam sobre estes objetos; não entre eles especificamente, mas para as quais eles servem de intermediários. Os objetos ajudam a concretizar uma série de relações. O espaço é resultado da ação dos homens sobre o próprio espaço, intermediados pelos objetos, naturais e artificiais (SANTOS, 2008, p. 78). Pretende-se no próximo capítulo, acrescentar elementos a essa discussão, abordando os critérios que fizeram de Quissamã um recebedor de royalties e participações especiais da exploração de gás natural e petróleo. Paralelamente, será evidenciada a importância das rendas petrolíferas na composição da receita orçamentária municipal. Dessa forma, será traçada uma correlação entre a oferta destes recursos financeiros e a dependência econômica apresentada por estes recursos, fazendo de Quissamã um município petro-rentista 8. 8 Termo utilizado por Serra, Terra e Pontes (2006) na referencia aos municípios que mais recebem rendas petrolíferas e que fazem destas fontes a base das receitas orçamentárias.

22 22 2. RENDAS PETROLÍFERAS E A RECEITA ORÇAMENTÁRIA MUNICIPAL: UMA NOVA REALIDADE ECONÔMICA PARA QUISSAMÃ 2.1. Legislação reguladora dos critérios de pagamento dos royalties e participações especiais A exploração petrolífera no Brasil confunde-se com o surgimento da Petrobrás Petróleo Brasileiro S.A., monopolizadora da atividade de exploração e produção de petróleo e gás natural (E&P) no Brasil, por meio da Lei 2.004, de 03 de outubro de Esta Lei determina o pagamento de compensações financeiras aos estados e municípios que detivessem em seus territórios a exploração e produção petrolífera (GUTMAN; LEITE, 2003, p. 128). Com o início da atividade marítima de E&P, fez-se necessário, a regulamentação do pagamento das compensações financeiras sobre essa nova modalidade, culminando com a Lei de 27 de dezembro de 1985, que reserva 5% do total produzido para o pagamento da compensação financeira a ser distribuída entre os estados e municípios confrontantes com poços produtores; municípios pertencentes a áreas geoeconômicas 9 ; Ministério da Marinha e o ao Fundo Especial. Este último, redistribuindo sua cota a todos os estados e municípios brasileiros, seguindo as regras do Fundo de Participação dos Estados (FPE) e do Fundo de Participação dos Municípios (FPM). A Lei 7.525/86 delega ao IBGE a responsabilidade pela delimitação das linhas de projeção dos limites territoriais dos estados e municípios produtores para definição dos poços confrontantes. No ano de 1989 é aprovada a Lei 7.990, introduzindo a categoria de localidades com instalações de embargue e desembarque de petróleo e gás natural do quadro de rateio do pagamento da compensação financeira, recebendo 0,5% dos 5% totais. A Lei do Petróleo, como é conhecida a Lei 9.478, altera de forma significativa os parâmetros das atividades de E&P no Brasil, com a quebra do monopólio estatal, instituindo a parcela excedente de 5% na alíquota dos royalties e a criação da participação especial. É desta lei a primeira referência quanto ao termo royalty, prevalecendo seu uso até hoje para designar a compensação financeira da atividade de E&P. Na Tabela III é possível identificar cronologicamente as Leis e Decretos que regulam as atividades de E&P de petróleo e gás natural no Brasil. 9 Por áreas geoeconômicas de estados e municípios compreende-se aquela faixa que se estende de forma contínua à área marítima até a linha limite da plataforma continental onde estiverem os poços de petróleo (LEMOS, PINTO, 2009, p. 6).

23 23 Tabela III - Lei e Decretos regulatórios de pagamento de royalty e participação especial Ano Lei/Decretos O que diz: 1953 Lei Institui o monopólio da exploração e produção de petróleo e gás natural pela União, sendo criado a Petrobrás - Petróleo Brasileiro S.A.). Defini-se o pagamento de compensação financeira a atividades de E&P terrestre na ordem de 4% aos estados e 1 % aos municípios com essas atividades em seu território Lei Estabelece os pagamentos de compensação financeira de 5% para petróleo e gás natural extraídos dos campos marítimos, distribuídos da seguinte forma: 1,5% aos estados confrontantes aos poços do petróleo, 1,5% aos municípios confrontantes com poços produtores e àqueles pertencentes às áreas geoeconômicas dos municípios confrontantes; 1% ao Ministério da Marinha; e 1% para o Fundo Especial Lei Decreto Lei Lei Introduz os conceitos de região geoeconômica e da extensão dos limites territoriais dos estados e dos municípios litorâneos na plataforma continental, ambos da competência do IBGE. Dispõe sobre o traçado de linhas de projeto dos limites territoriais dos estados e municípios a ser utilizado pelo IBGE para a definição de poços confrontantes. Modifica a distribuição dos royalties, adjudicando 0,5% aos municípios onde se localizassem instalações de embarque e desembarque de petróleo ou de gás natural, com redução de 4% para 3,5% do percentual dos estados quando a atividade de E&P ocorrer em terra e reduzindo de 1% para 0,5% do percentual do Fundo Especial quando a atividade de E&P ocorrer em plataforma continental. Conhecida como Lei do Petróleo, revoga a Lei 2.004/53 e cria a Agência Nacional do Petróleo (ANP). Estabelece em 10% a alíquota básica dos royalties, mantendo os critérios de distribuição dos royalties para a parcela de 5% adotados na Lei 7.990/89 e introduzindo uma forma diferenciada para a parcela acima de 5%. Define os critérios para cálculo e cobrança das participações 1998 Decreto governamentais. Fonte: elaboração própria a partir de GUTMAN; LEITE, 2003, p Em Quissamã, como em toda região Norte Fluminense, a atividade de E&P se dá na Plataforma Continental 10, com legislação própria, diferente do princípio que regula a atividade de E&P de lavra em terra, fazendo com que existam duas modalidades de pagamento de royalties: a primeira regulada pela Lei 2.004/53, [...] que criou a Petrobras e estabeleceu em seu artigo 27 que 4% sobre o valor da produção terrestre seriam pagos aos estados e 1% aos 10 Área contígua ao continente que mergulha até a isóbata de 200 metros de profundidade. É um prolongamento da área continental emersa (PITA; SALLES, 1997, p. 80).

24 24 municípios em cujo território se realizasse a lavra desses hidrocarbonetos (GUTMAN, 2007, p. 36); e a segunda, regulada pela Lei 7.453/85 e alterada pelas Leis 7.990/89 e 9.478/97, com um percentual mínimo de 5% e máximo de 10% sobre a produção. A Tabela IV sintetiza o sistema de distribuição dos royalties sobre a produção na plataforma continental definido na legislação. Tabela IV Distribuição de royalties sobre a produção na plataforma continental Distribuição da parcela de 5% Lei 7.453/85, Lei /89, Lei /97 Distribuição da parcela acima de 5% Lei 9.478/97 30% Estados confrontantes com poços 25% Ministério de Ciência e Tecnologia 30% Municípios confrontantes com poços 45% Estados e Municípios (22,5% para cada) confrontantes com campos produtores 20% Comando da Marinha 15% Comando da Marinha 10% Fundo Especial 7,5% Fundo Especial 10% Municípios com instalações de embarque e desembarque de petróleo e gás natural. 7,5% Municípios afetados por operações de embarque e desembarque de petróleo e gás natural. Fonte: adaptação própria a partir de LEMOS; PINTO, 2009, p. 5 e GUTMAN; LEITE, 2003, p.137. Além do royalty, também é previsto o pagamento das participações especiais sobre a receita líquida de campos petrolíferos com expressivo volume de produção ou rentabilidade, criado por meio da Lei do Petróleo Lei 9.478/97; regulamentada pelo Decreto 2.705/98, com critérios próprios de distribuição (LEMOS; PINTO, 2009, p. 5). Segundo Serra, Terra e Pontes (2006): [...] as participações especiais não incidem sobre o valor da produção, mas sim sobre a receita líquida dos seletos campos petrolíferos de elevada produção. É por isso que as participações especiais podem ser interpretadas como uma espécie de imposto sobre a rentabilidade extraordinária nos referidos campos (SERRA; TERRA; PONTES, 2006, p. 65).

25 25 A Tabela V sintetiza o sistema de distribuição das participações especiais definidas pela legislação retro citada: Tabela V Distribuição da participação especial Lei 9.478/97 e Decreto 2.705/98 40% Estados confrontantes com campos produtores 40% Ministério das Minas e Energia 10% Municípios confrontantes com campos produtores 10% Ministério do Meio Ambiente Fonte: adaptação própria a partir de LEMOS; PINTO, 2009, p. 6 e GUTMAN; LEITE, 2003, p Os critérios de distribuição da receita do royalty e da participação especial, no caso dos municípios e dos estados, seguem as regras do conceito de área geoeconômica estabelecida pelo IBGE, que serve de base para a definição de área produtora e área confrontante. Representados por linhas ortogonais e paralelas (Cartograma II), demarcadas a partir das extremidades territoriais dos municípios litorâneos, são linhas retas que avançam sobre o oceano definindo os campos e poços de petróleo e gás natural dentro dos limites de cada município ou estado. Estes limites são considerados para o pagamento de royalties e participações especiais (SERRA, 2007, p. 86). Ser um município integrante da área de produção ou confrontante de poços petrolíferos e de gás natural não é a única forma de receber as rendas previstas na Lei. Outra classificação passível para o pagamento de royalty e participação especial são as zonas de produção, definidas pelo IBGE a partir do conceito de área geoeconômica, conforme determina a Lei /86 (SERRA, 2007, p. 87). São essas as três zonas de produção: i) zona de produção principal (60% da alíquota total); ii) zona de produção secundária (10% da alíquota total); iii) zona limítrofe (30% da alíquota total). Segundo Lemos e Pinto (2009): Quissamã, sendo confrontante a uma dada área de produção petrolífera marítima, tem direito ao quinhão do grupo dos municípios da zona de produção principal, dividindo com esses municípios a maior parte dos royalties (60%), na razão direta de sua população (LEMOS; PINTO, 2009, p. 7).

26 26 Cartograma II - Estado do Rio de Janeiro: Delimitação das bacias de exploração de petróleo, linhas ortogonais e paralelas e zonas de produção para efeito de recebimento de royalties. Fonte: LEMOS, 2008, p. 38.

27 A evolução do sobrefinanceiamento da receita orçamentária municipal e seus desdobramentos A atual legislação de distribuição de royalties e participações especiais é baseada em um forte determinismo locacional (LEMOS; PINTO, 2009, p. 9), privilegiando poucos municípios por serem confrontantes aos poços petrolíferos, definidos a partir das linhas de projeção paralelas e ortogonais, pertencentes às chamadas zonas geoeconômicas. De acordo com SERRA; TERRA; PONTES (2006, p. 65), estes municípios acabam por ser beneficiados sobremaneira quanto ao recebimento dos recursos pelo simples fator de sua localização geográfica. Dentre os principais recebedores de royalties da exploração petrolífera estão os nove municípios Fluminenses, que se organizaram com o intuito de forjar união e força política na defesa dos seus interesses, constituindo assim a Organização dos Municípios Produtores de Petróleo - OMPETRO (Cartograma III). São estes os municípios integrantes da organização: Armação de Búzios, Cabo Frio, Campos dos Goytacazes, Carapebus, Casemiro de Abreu, Macaé, Quissamã, Rio das Ostras e São João da Barra. Segundo o site da Inforoyalties 11, no ano de 2008, estes municípios receberam como royalties e participações municipais a cifra total de R$ ,36 (dois bilhões, seiscentos e setenta e oito milhões, novecentos mil, quinhentos e doze reais e trinta e seis centavos), correspondendo a 57% do valor total repassado aos municípios recebedores de royalties e participações especiais da atividade de E&P no Brasil Site mantido pela Universidade Cândido Mendes Mestrado em Planejamento Regional e Gestão de Cidades.

28 28 Cartograma III Os municípios da OMPETRO. Fonte: LEMOS, 2008, p. 42 Os critérios de distribuição de royalties e participações especiais são alvos de críticas, por privilegiarem poucos municípios, usando como critério, em linhas gerais, a proximidade geográfica junto aos poços de produção petrolífera. Serra (2007) entende que o atual critério de distribuição é um fator de concentração de renda: Na raiz dessa concentração, encontra-se a principal fragilidade da norma de distribuição dos royalties e participações especiais: a de ser refém de um determinismo físico que privilegia critérios de confrontação com os campos petrolíferos (no caso da produção offshore), antes de valorizar a efetiva presença dos capitais do segmento de E&P no território (SERRA, 2007, p. 93).

29 29 Não é valorizada a efetiva presença das atividades de E&P no território dos municípios e estados, o que de fato faria jus ao caráter indenizatório desta receita, uma vez que as conseqüências de tais atividades estariam presentes no referido território. Porém, quando se procura atribuir alguma vantagem financeira aos municípios que apresentam atividades de E&P em terra, destina-se apenas 10% das receitas provenientes dos royalties e participações especiais aos municípios com instalações de embarque e desembarque de petróleo e gás natural 12. O fato de não apresentar presença física das atividades de E&P em seu território, prevalecendo a proximidade dos poços petrolíferos para a obtenção das rendas petrolíferas, conforme a legislação vigente, traz ao debate o conceito de municípios petro-rentistas, fazendo referencia aos municípios que apresentam grande oferta de recursos financeiros, oriundos em sua maioria das rendas petrolíferas, mesmo sem ter relação direta com a atividade de exploração petrolífera (SERRA; TERRA; PONTES, 2006, p. 66). Quanto esta questão, afirmam Braga, Serra e Terra (2007): Petro-rentistas, repetimos, como forma de denunciar o fato desses municípios terem em comum apenas a faceta de serem grandes recebedores de rendas petrolíferas, pois os reais impactos das atividades de E&P sobre o território são plenamente distintos [...] (BRAGA, SERRA; TERRA, 2007, p. 173). Os municípios integrantes da OMPETRO recebem grande quantia referente às rendas petrolíferas graças a sua condição como petro-rentista, uma vez que não podemos incluir mais que três ou quatro municípios da referida organização como, de fato, detentores em seu território da atividade de E&P e/ou apoio à logística off shore (SERRA; TERRA; PONTES, 2006, p. 66). Na tabela VI evidencia-se a disparidade entre a renda per capita anual das receitas orçamentárias dos municípios integrantes da OMPETRO e a média dos demais municípios da federação. 12 Ver Tabela IV Distribuição de royalties sobre a produção na plataforma continental; p. 24.

30 30 Tabela VI Receitas Orçamentárias Comparadas (R$ correntes) Conjuntos Municipais População Receita Orçamentária per capita (2008) (R$) Conjunto dos Municípios Brasileiros (média) , ,81 Municípios da Ompetro Quissamã ,71 São João da Barra ,54 Macaé ,72 Carapebus ,25 Rio das Ostras ,30 Casimiro de Abreu ,80 Armação de Búzios ,02 Campos dos Goytacazes* ,36 Cabo Frio ,61 * Dados do ano de Fonte: adaptação própria a partir de SERRA; TERRA; PONTES, 2006, p. 66 e IBGE, Ceperj e Secretaria do Tesouro Nacional. Quissamã destaca-se como a maior receita orçamentária per capita entre os municípios integrantes da OMPETRO. Porém, é interessante verificar a diferença que existe entre as receita per capitas dos municípios da organização e os demais municípios brasileiros, confirmando um sobrefinanceiamento orçamentário a partir do recebimento dos royalties do petróleo. A grande oferta orçamentária do município de Quissamã está relacionada à oferta das rendas petrolíferas. Tal relação torna-se evidente na análise da do Gráfico I, reproduzindo o percentual das rendas petrolíferas sobre o orçamento público municipal nos anos de 1998 a 2008.

31 (%) Ano Gráfico I Percentual das rendas petrolíferas sobre o orçamento público municipal nos anos de 1998 a Fonte: Inforoyalties e PINTO, 2006, p. 44. Os números absolutos mostram que o recebimento das receitas indenizatórias pela Prefeitura de Quissamã cresceu mais de 33 vezes durante o período analisado, conforme pode ser constatado no Gráfico II: Indenizações Petrolíferas Milhões (R$) Ano Gráfico II Evolução do recebimento das rendas petrolíferas repassadas ao município de Quissamã nos anos de 1998 a Fonte: Inforoyalties e PINTO, 2006, p. 42.

32 32 No intervalo entre os anos de 1998 a 2008, as receitas indenizatórias da exploração de petróleo e gás natural foram responsáveis por uma importante fatia da receita orçamentária do município. Em média, 55% do orçamento durante o referido período foi proveniente dos royalties e participações especiais, o que torna evidente a dependência financeira por essa fonte finita de recursos. Conforme abordado no primeiro capítulo desta monografia, Quissamã tradicionalmente teve na agricultura sua mais importante atividade econômica, por meio do cultivo da cana-de-açúcar e da criação de gado. Porém, as atividades de E&P permitiram que a economia do município não mais dependesse da agricultura, perdendo essa atividade a importância que tivera no passado. Analisando a distribuição do PIB no ano de 2007 (Gráfico III), por exemplo, é confirmada a influencia da atividade de E&P na economia local. Gráfico III Distribuição percentual do PIB por setor de atividade e impostos em 2007 no município de Quissamã. Fonte: elaboração própria a partir de IBGE. Após a análise do gráfico, confirma-se a dependência da economia municipal as atividades relacionadas à E&P. Em valores absolutos, o setor industrial, que inclui a atividade de E&P, somou R$ 2,5 milhões; o setor de serviços somou o valor de R$ 164 mil; o setor agropecuário alcançou a quantia de R$ 16 mil; e por fim, a arrecadação de impostos somou R$ 12 mil. Ribeiro (2010) sintetiza a dependência do orçamento municipal ao setor industrial: