UNIVERSIDADE DO OESTE DE SANTA CATARINA ÁREA DE CIÊNCIAS HUMANAS E SOCIAIS PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO DURLEI MARIA BERNARDON REBELATTO

Transcrição

1 UNIVERSIDADE DO OESTE DE SANTA CATARINA ÁREA DE CIÊNCIAS HUMANAS E SOCIAIS PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO DURLEI MARIA BERNARDON REBELATTO GESTÃO DA ESCOLA DE ENSINO FUNDAMENTAL E MELHORIA DA QUALIDADE DA EDUCAÇÃO: FRENTES ESCOLARES SINTONIZADAS? Joaçaba 2014

2 DURLEI MARIA BERNARDON REBELATTO GESTÃO DA ESCOLA DE ENSINO FUNDAMENTAL E MELHORIA DA QUALIDADE DA EDUCAÇÃO: FRENTES ESCOLARES SINTONIZADAS? Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Educação da Universidade do Oeste de Santa Catarina, como requisito parcial à obtenção do grau Mestre em Educação. Orientador: Prof. Dr. Elton Luiz Nardi Joaçaba 2014

3 R289g Rebelatto, Durlei Maria Bernardon Gestão da escola de ensino fundamental e melhoria da qualidade da educação: frentes escolares sintonizadas?. / Durlei Maria Bernardon Rebelatto. UNOESC, f.; 30 cm. Dissertação (Mestrado) Universidade do Oeste de Santa Catarina. Programa de Mestrado em Educação, Joaçaba,SC,2014. Bibliografia: f Gestão Escolar. 2.Qualidade da Educação. I. Título CDD Ficha catalográfica elaborada pelo bibliotecário Alvarito Baratieri CRB-14º/273

4 DURLEI MARIA BERNARDON REBELATTO GESTÃO DA ESCOLA DE ENSINO FUNDAMENTAL E MELHORIA DA QUALIDADE DA EDUCAÇÃO: FRENTES ESCOLARES SINTONIZADAS? Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Educação da Universidade do Oeste de Santa Catarina, como requisito parcial à obtenção do grau Mestre em Educação. Aprovada em: BANCA EXAMINADORA Prof. Dr. Elton Luiz Nardi (Orientador) Universidade do Oeste de Santa Catarina (Unoesc) Profa. Dra. Márcia Angela da Silva Aguiar Universidade Federal de Pernambuco (UFPE) Profa. Dra. Leda Scheibe Universidade do Oeste de Santa Catarina (Unoesc)

5 À minha filha Isadora Cristina, amor que transborda em minha vida e alegra meus dias. Ao Paulo Ricardo, com quem divido minha vida e meus sonhos. Aos meus pais, Agostinho e Dulce, exemplos de vida e coragem.

6 AGRADECIMENTOS A Deus, pelo conforto e pela força nessa comprometida jornada. Aos familiares, que comigo sonharam e viram neste sonho que é possível quando se deseja profundamente e se luta para pelos objetivos. Ao professor Dr. Elton Luiz Nardi, orientador e amigo, pela atenção, carinho, paciência e compromisso, em cuja presença e amizade encontrei incentivo, apoio e lições de vida. Às professoras Dra. Leda Scheibe (Unoesc) e Dra. Márcia Angela da Silva Aguiar (UFPE) pelas contribuições à qualificação deste trabalho. À coordenação, professores e ao secretário do Programa de Pós-Graduação em Educação (PPGEd) da Unoesc, pela acolhida e amizade e por tantas expressões de incentivo e apoio. À Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes), pela bolsa que viabilizou os estudos. À coordenação e colegas do projeto Indicadores de Qualidade do Ensino Fundamental, do Programa Observatório da Educação (Obeduc), pelo trabalho coletivo e pelas oportunidades viabilizadas. Às oito escolas municipais que constituíram o campo empírico desta pesquisa, pela acolhida, colaboração e compromisso durante o processo investigativo, indispensáveis à realização do estudo. À Universidade do Oeste de Santa Catarina, Unoesc Xanxerê, pelo espaço viabilizado aos estudos, em especial à Profa. Édina Cristina Rodrigues Ruaro, pelo incentivo, apoio e compreensão. A todos os colegas de trabalho e amigos que sempre expressaram apoio, incentivo e carinho através de sorrisos, abraços e boas energias que me fortaleceram nessa caminhada. Aos colegas da turma e também de outras turmas do PPGEd, pela acolhida, carinho, ideias comungadas e experiências vividas. Ao colega e amigo Tarcísio Cecato (in memoriam), pela alegria e o companheirismo partilhados, cuja lembrança nem o tempo apagará. Ao professor Ulisses Junior Longhi, pelo trabalho de revisão de texto.

7 RESUMO A dissertação aborda o tema da gestão da escola pública e dos desafios à construção da qualidade da educação escolar. Tem por objetivo conhecer condições de gestão da escola pública de ensino fundamental e suas repercussões na melhoria da qualidade da educação escolar. Com aportes das ciências sociais e do debate sociológico da educação (ANTUNES, 2006; AFONSO, 2010; 2012; AZEVEDO, 2001; 2011a; 2011b; FRIGOTTO, 2009; GENTILI, 1995; IANNI, 2004; OLIVEIRA, 2009; 2010), bem como do campo da administração da educação (AGUIAR, 2011; GRACINDO, 2009; OLIVEIRA, 2011; PARO, 1997; 2001; 2012; SANDER, 2005; 2007a; 2007b), centra a discussão em torno da gestão escolar e da qualidade da educação em diferentes projetos de sociedade, de modo a sinalizar a centralidade e entrecruzamentos dessas duas frentes nas políticas educacionais recentes. Para tanto, investe na recuperação de referenciais históricos da administração da educação no Brasil e da produção do conhecimento nesse campo, assim como no exame de ordenamentos legais atuais e na exploração de estudos da área da Educação que sinalizam o quadro de debates em torno do tema. Tomando por base pressupostos investigativos da vertente críticodialética e da pesquisa qualitativa, o delineamento da etapa empírica da pesquisa compreendeu dois momentos: a realização de sessões de grupos focais em um conjunto de oito escolas municipais de ensino fundamental, das quais participaram gestores escolares, professores e membros de equipes pedagógicas das escolas; e o acesso a uma base de dados e informações acerca de ações e estratégias traçadas pelas mesmas escolas visando à melhoria da qualidade da educação, cuja recolha foi operada no âmbito da pesquisa Indicadores de qualidade do ensino fundamental na mesorregião do Oeste de Santa Catarina: estratégias e ações na rede municipal de ensino ( ), vinculada ao Programa Observatório da Educação (Obeduc), da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes). Os resultados indicam que as percepções dos sujeitos acerca da qualidade, com maior ou menor ênfase, dão espaço a valores e a referenciais que pautam uma perspectiva de qualidade social da educação. No entanto, também indicam que as iniciativas das escolas no campo da gestão escolar são menos vigorosas quando comparadas às medidas julgadas necessárias à melhoria da qualidade da educação em suas escolas. Conclui, ainda que provisoriamente, que os caminhos adotados pelas escolas investigadas no campo da gestão escolar não evidenciam uma sintonia mais apurada com as visões de qualidade e as medidas prioritárias declaradas pelos sujeitos. Palavras-chave: Gestão escolar. Qualidade da educação. Escola pública de ensino fundamental.

8 ABSTRACT The dissertation addresses the issue of management of public schools and the challenges of building the quality of school education. It aims to know conditions of management of public elementary school and its impacts on improving the quality of school education. With contributions from the social sciences and sociological debate of education (ANTUNES, 2006; AFONSO, 2010; 2012; AZEVEDO, 2001; 2011a, 2011b; FRIGOTTO, 2009; GENTILI, 1995; IANNI, 2004; OLIVEIRA, 2009; 2010), as well as from the field of educational administration (AGUIAR, 2011; GRACINDO 2009; OLIVEIRA, 2011; PARO, 1997, 2001, 2012; SANDER 2005, 2007a, 2007b), the discussion centered around the school management and the quality of education in different projects of society, in order to signal the centrality and crossovers of these two fronts in recent educational policies. To do so, invest in the recovery of historical benchmarks of educational administration in Brazil and production of knowledge in this field, as well as in the examination of current legal systems and the exploitation of studies in the area of education that indicate the context of discussions around the theme. Based on investigative assumptions of critical-dialectical slope and qualitative research, the design of the empirical phase of the research comprised two moments: performing focus group sessions in a set of eight municipal elementary schools, attended by school administrators, teachers and members of teaching staff of schools; and the access to a database and information about actions and strategies designed by the same schools aiming to improve the quality of education, whose collection was operated under the search "Indicators of quality of primary education in the mid-region of West of Santa Catarina: strategies and actions in the municipal schools ( )", linked to the Observatory Center of Education (Obeduc), Coordination for the Improvement of Higher Education Personnel (CAPES). The results indicate that the subjects perceptions about the quality, with greater or lesser emphasis, give space to values and benchmarks that guide a perspective of social quality of education. However, they also indicate that the initiatives of the schools in the field of school management are less vigorous when compared to deem necessary measures to improve the quality of education in their schools. Even provisionally, I concluded that the ways adopted by the investigated schools in the field of school management didn t show an accurate line with the visions of quality and the priority measures declared by the subjects. Keywords: School management. Quality of education. Public elementary school.

9 LISTA DE ILUSTRAÇÕES Quadro 1 Escolas pesquisadas no âmbito do projeto do Obeduc Quadro 2 Escolas constituintes do campo empírico da dissertação Gráfico 1 Trabalhos sobre gestão da educação disponíveis nas bases de dados da Capes, por fonte Brasil 2008 a Gráfico 2 Classificação dos trabalhos sobre gestão da educação, disponíveis nas bases de dados da Capes, por unidade de análise Brasil 2008 a Quadro 3 Escolas constituintes do campo empírico da dissertação e número de matrículas Gráfico 3 Número de ações eleitas pelas escolas por campo e dimensão Etapa Gráfico 4 Número de ações eleitas pelas escolas por campo e dimensão Etapa Gráfico 5 Frequência de ações traçadas pelas escolas na dimensão Gestão escolar e seus eixos Etapas 2011 e Quadro 4 Ações relacionadas aos eixos da dimensão Gestão escolar Etapas 2011 e Quadro 5 Ações e estratégias indicadas pela Escola 2 Escola Municipal Bairro Antena por eixo da dimensão Gestão escolar Etapas 2011 e Quadro 6 Ações e estratégias pela Escola 3 Escola Básica Irmão Miguel por eixo da dimensão Gestão escolar Etapas 2011 e Quadro 7 Ações e estratégias indicadas pela Escola 6 Núcleo Municipal Vida e Alegria por eixo da dimensão Gestão escolar Etapas 2011 e Quadro 8 Ações e estratégias indicadas pela Escola 7 Escola de Ensino Fundamental Arnaldo Francisco dos Santos por eixo da dimensão Gestão escolar Etapas 2011 e Quadro 9 Ações e estratégias indicadas pela Escola 10 Escola Municipal Rotary Fritz Lucht por eixo da dimensão Gestão escolar Etapas 2011 e Quadro 10 Ações e estratégias indicadas pela Escola 13 Núcleo Educacional Ida Hilda Casella Vidori por eixo da dimensão Gestão escolar Etapas

10 2011 e Quadro 11 Ações e estratégias indicadas pela Escola 15 Escola Básica Municipal São Lourenço por eixo da dimensão Gestão escolar Etapas 2011 e Quadro 12 Ações e estratégias indicadas pela Escola 17 Escola Municipal Ângelo Anzolin por eixo da dimensão Gestão escolar Etapas 2011 e

11 LISTA DE TABELAS Tabela 1 Número de trabalhos sobre gestão da educação disponíveis nas bases de dados da Capes, por unidade de análise e fonte Brasil 2008 a Tabela 2 Trabalhos sobre gestão da educação disponíveis nas bases de dados da Capes, por fonte, relativos à unidade de análise gestão democrática da educação: espaços/mecanismos de participação Brasil 2008 a Tabela 3 Trabalhos sobre gestão da educação disponíveis nas bases de dados da Capes, por fonte, relativos à unidade de análise gestão da educação e qualidade de ensino Brasil 2008 a Tabela 4 Trabalhos sobre gestão da educação disponíveis nas bases de dados da Capes, por fonte, relativos à unidade de análise outros temas sobre gestão da educação Brasil 2008 a Tabela 5 Matrícula inicial da educação básica na mesorregião Oeste de Santa Catarina, por dependência administrativa

12 LISTA DE SIGLAS ABE ACHS AID Anpae Anped APP BM CAQi Capes CBE CEB Cepal CNE CNTE Conae Consed FHC FMI Fundef GT IBGE Ideb Inep LDB Mare MEC Nupe PAR Pisa PDE Associação Brasileira de Educação Área de Ciências Humanas e Sociais Agency of International Development Associação Nacional de Política e Administração da Educação Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Educação Associação de Pais e Professores Banco Mundial Custo Aluno Qualidade inicial Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior Conferência Brasileira de Educação Câmara de Educação Básica Comissão Econômica para América Latina e Caribe Conselho Nacional de Educação Confederação Nacional dos Trabalhares em Educação Conferência Nacional de Educação Conselho Nacional dos Secretários Estaduais de Educação Fernando Henrique Cardoso Fundo Monetário Internacional Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério Grupo de Trabalho Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística Índice de Desenvolvimento da Educação Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado Ministério da Educação Núcleo de Estudos e Pesquisa em Política Educacional Plano de Ações Articuladas Programme for International Student Assessment Plano de Desenvolvimento da Educação

13 PDDE PIB PNE PPGEd Obeduc SDR UEx UFPR Undime Unicef Unoesc Programa Dinheiro Direto na Escola Produto Interno Bruto Plano Nacional de Educação Programa de Pós-Graduação em Educação Programa Observatório da Educação Secretaria de Desenvolvimento Regional Unidade Executora Universidade Federal do Paraná União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação Fundo das Nações Unidas para a Infância Universidade do Oeste de Santa Catarina

14 SUMÁRIO 1 INTRODUÇÃO ASPECTOS TEÓRICO-METODOLÓGICOS DA PESQUISA GESTÃO DA ESCOLA PÚBLICA DE EDUCAÇÃO BÁSICA: INFLUÊNCIAS E TENDÊNCIAS ATUAIS TESSITURAS, RUPTURAS E CONTINUIDADES: UM PANORAMA DA TRAJETÓRIA DA ADMINISTRAÇÃO EDUCACIONAL NO BRASIL A GESTÃO DA ESCOLA PÚBLICA DE EDUCAÇÃO BÁSICA NO CONTEXTO ATUAL: TENDÊNCIAS E EMBATES A GESTÃO DO ENSINO FUNDAMENTAL EM DIFERENTES PROJETOS E A QUESTÃO DA QUALIDADE DA EDUCAÇÃO QUALIDADE NA EDUCAÇÃO E GESTÃO ESCOLAR: ORDENAMENTOS, POLÍTICAS E PRÁTICAS NOTAS INTRODUTÓRIAS ORDENAMENTOS E POLÍTICAS EDUCACIONAIS E QUALIDADE DA EDUCAÇÃO: MARCOS, TENDÊNCIAS E DEBATES ESTUDOS RECENTES SOBRE GESTÃO E QUALIDADE DA EDUCAÇÃO: QUAIS DEBATES? QUALIDADE E GESTÃO DA EDUCAÇÃO NA ESCOLA DE ENSINO FUNDAMENTAL: VOZES E MOBILIZAÇÕES ENTRE CONCEPÇÕES, PRIORIDADES E AÇÕES: SINALIZAÇÕES DAS ESCOLAS NO CAMPO DA GESTÃO VISANDO À QUALIDADE DA EDUCAÇÃO A Escola 2: Escola Municipal Bairro Antena A Escola 3: Escola Básica Irmão Miguel A Escola 6: Núcleo Municipal Vida e Alegria A Escola 7: Escola de Ensino Fundamental Arnaldo Francisco dos Santos Escola 10: Escola Municipal Rotary Fritz Lucht

15 4.1.6 Escola 13: Núcleo Educacional Municipal Ida Hilda Casella Vidori Escola 15: Escola Básica Municipal São Lourenço Escola 17: Escola Municipal Ângelo Anzolin GESTÃO ESCOLAR E CONSTRUÇÃO DA QUALIDADE DA EDUCAÇÃO NAS ESCOLAS PESQUISADAS: SÍNTESE ANALÍTICA CONSIDERAÇÕES FINAIS REFERÊNCIAS

16 14 1 INTRODUÇÃO A educação no Brasil, em seus diversos desdobramentos, revela um cenário marcado por diferentes opções políticas e por contradições que informam uma arena de lutas constituídas no curso de transformações políticas, econômicas e sociais de um país que experimentou as condições de colônia, império e república. Se, por um lado, no início do século XX, o Brasil precisava ingressar na marcha da modernidade, implementar as mudanças cabíveis que vinham se impondo no cenário mundial, pois já não seria mais prudente conviver com a herança escravista, por outro, ainda no final do século XIX, parecia estar no século anterior, com pesadas estruturas jurídico-políticas e sociais e com relações, dos setores dominantes e do Governo com a sociedade, marcadas por traços do colonialismo (IANNI, 2004). Dos condicionantes do colonialismo à monarquia, figurou um poder de Estado distante, indiferente aos interesses da população, legitimado não somente pelo alto, mas alheio às necessidades sociais. Com a república, o Brasil tentou entrar no ritmo das mudanças, em boa medida impulsionado por movimentos sociais e pelas campanhas abolicionista e republicana que pretendiam alterações políticas e sociais. Contudo, prevaleceram os interesses de [ ] setores burgueses emergentes, combinados com os preexistentes, remanescentes [ ] Predominaram a economia primária exportadora, a política de governadores manejados pelo governo federal e o patrimonialismo em assuntos privados e públicos. (IANNI, 2004, p. 21). Em linhas gerais, é nesse contexto político-social que ocorre a constituição da educação pública brasileira, marcada pela elitização e exclusão de classes, cujas raízes profundas têm permitido a reprodução de um modelo ao longo do tempo. Como bem sintetiza Azevedo (2011a, p. 17), o tratamento dado à educação tem [ ] sido sempre condicionado pelos valores autoritários que presidem as relações sociais brasileiras e que se incrustam em nossa cultura desde os tempos coloniais. No entanto, essas imposições ou condicionamentos não se colocaram pacificamente, já que, no contexto em que se inserem, registramos a ação de educadores e intelectuais que, em seu tempo, protagonizaram lutas em favor da educação pública e de qualidade, acessível a toda população brasileira. Dentre outros, destacam-se Anísio Teixeira, Lourenço Filho e Fernando Azevedo, que, na década de 1930, impulsionaram o Movimento dos Pioneiros da Escola Nova, e Paulo Freire, com o movimento de educação de adultos, protagonizado na década de 1960.

17 15 Já no final dos anos de 1970 e início de 1980, à emergência de forças mobilizadoras da sociedade em prol da democratização do país seguiram-se bandeiras de luta do movimento de educadores, através das Conferências Brasileiras de Educação (CBE) e o Fórum Brasileiro em Defesa da Escola Pública, instâncias de reivindicação por mudanças no sistema educacional e por melhoria na qualidade da educação movimentos que se consolidaram ao longo do tempo e que, atualmente, congregam importante contingente de educadores e pesquisadores da área da Educação. Como fruto do campo de lutas travadas em favor de um projeto de educação pública, fortaleceu-se a concepção de educação enquanto prática social, que se desenvolve em diversos espaços e dimensões da vida social, produzindo e reproduzindo culturalmente elementos desse meio e articulando-se às relações sociais mais amplas. Ademais, reside aí a crescente atenção à educação em contextos mais específicos dos diversos segmentos e grupos hoje presentes em nossa sociedade. A educação, como apropriação da cultura historicamente produzida, e a escola, como instituição a quem, em grande medida, foi conferida a função de viabilizar essa apropriação, têm sido chamadas ao compromisso com as camadas populares. Afinal, [...] a apropriação do saber como um valor universal coloca-se como um direito inquestionável de toda a população [e] [...] o acesso à cultura é direito universal do indivíduo enquanto ser humano pertencente à determinada sociedade. (PARO, 1997, p. 87). Ocorre que, nas últimas décadas, este valor universal tem sido atacado por meio da interferência de forças políticas, rearranjos e interesses dominantes, notadamente fundados na lógica produtivista do mercado e em conformidade às transformações do capitalismo, expondo tanto condicionantes progressistas e civilizatórios como condicionantes de destruição e exclusão (FRIGOTTO, 2005). No campo educacional, a globalização econômica, expressão maior dessas transformações, passou a requerer uma educação pautada na lógica das competências, também submetida a uma ideologia dominante que [ ] tem efetivado conexões de forma linear ou invertida, na relação entre produção, consumo e educação, mascarando as relações assimétricas de poder e os mecanismos que produzem e mantêm a desigualdade [ ] (FRIGOTTO; CIAVATTA; RAMOS, 2005, p. 16). Desse modo, a noção de capital humano que foi se estendendo ao longo das décadas e, atualmente, se figura na pedagogia das competências 1 para a empregabilidade torna-se o aparato ideológico que justifica a 1 Segundo Saviani (2011a), a pedagogia das competências tem o objetivo de dotar os indivíduos de comportamentos flexíveis e ajustar-se às condições de uma sociedade em que as condições de sobrevivência

18 16 desigualdade entre nações, regiões e entre grupos ou classes sociais (FRIGOTTO; CIAVATTA; RAMOS, 2005). As competências materializadas e que garantem a empregabilidade são aquelas que o mercado reconhece como as que tornam o trabalhador, de forma individual, produtivo ao máximo. Atenta a esse contexto, compreendo o campo das políticas e da gestão educacional como constituinte e constituidor de relações e interesses, sinalizadores tanto de velhas heranças como de especificidades de projetos societários, como, por exemplo, o que vem sendo reforçado na agenda de organismos internacionais representantes do capital, tema amplamente discutido na área da Educação. Com forte apelo mercantil, esses organismos investem na tese de que os problemas educacionais dos países relacionam-se, em boa medida, à má gestão do setor e das escolas, e que esta é questão a ser enfrentada à luz das lições que vêm do mundo empresarial. Mas de que gestão educacional se trata e a serviço de qual projeto educacional e de sociedade essas orientações operam? Sabemos que é no campo da gestão, seja ela escolar ou de sistema, que medidas traçadas pelas políticas educacionais ganham materialidade. No entanto, como já sugerido, a compreensão desse processo implica compreender os fundamentos de determinada concepção de educação e de sociedade, pois é em congruência com esses fundamentos que se estabelecem as finalidades da escola e o papel da sua gestão, consoantes o projeto de sociedade do qual participa (BORDIGNON; GRACINDO, 2011) 2. É nessa direção que Krawczyk (1999), ao chamar a atenção sobre o caráter regulador do Estado e da sociedade e suas repercussões na gestão do sistema e da escola, assinala o papel articulador, a ser exercido pela gestão, entre as metas político-educacionais e a materialização destas na prática educativa, em vista de uma educação de qualidade. Para a autora, assim é possível pensar a gestão escolar como um espaço privilegiado de encontro entre o Estado e a sociedade civil na escola. (p. 117). No entanto, pesa a emergência de um modelo de gestão escolar associado à lógica da produtividade e do mercado competitivo, modelo esse patrocinado pelas reformas educativas das últimas décadas. Lastreando os âmbitos administrativo, financeiro e pedagógico, o não estão garantidas. A satisfação deixou de ser um compromisso coletivo, ficando sob a responsabilidade dos próprios sujeitos e à mercê da mão invisível do mercado. 2 Considerando esse papel político da gestão, é preciso ter em conta aspectos que implicam as condições com as quais o processo educativo escolar se desenvolve. Dourado, Oliveira e Santos (2007), ao referirem condições relacionadas às dimensões intraescolares e extraescolares, situam-nas como decisivamente interferentes na construção de uma educação com qualidade social.

19 17 modelo se ancora em metas de eficácia, excelência e eficiência 3 (OLIVEIRA, 2011), em uma clara importação de teorias administrativas do campo empresarial para o educacional. Consoante essa ancoragem, o modelo induz à construção de instituições autônomas, capazes de tomar decisões, elaborarem projetos vinculados à comunidade, administrar de forma eficaz seus recursos materiais e de pensar estratégias que melhorem seu desempenho, este a ser avaliado pelas autoridades centrais e em favor de um determinado padrão de qualidade da educação. Essa ênfase na avaliação como recurso de controle e regulação tem sua origem, segundo Afonso (2012), nas relações de poder que se desenvolvem no contexto micro, meso, macro e mega, em que atores e instâncias internacionais e supranacionais planejam agendas da globalização com o intuito de controle sobre a educação e, ao mesmo tempo, expansão da lógica de mercado, com a publicização de resultados e posteriores rankings entre escolas e sistemas. A avaliação, nesse processo, é indiscutivelmente um instrumento de regulação que tem vindo a expandir-se e a ganhar nova centralidade neste contexto de regulação multinível (AFONSO, 2012, p. 188). No Brasil, a criação de um sistema nacional de avaliação com foco no rendimento escolar, com exigências na profissionalização de quem administra a educação, bem como a participação da comunidade na verificação dos resultados, tem sido justificada como medida para melhorar a qualidade das aprendizagens (SHIROMA; MORAES; EVANGELISTA, 2007). Essas questões dão indicativo da existência de um caminho complexo: de um lado, a escola precisa responder a determinados objetivos enquanto instituição do Estado; de outro, pesa sobre ela o grande compromisso social que tem com a sociedade, nomeadamente um compromisso orientado por valores democráticos. Em vista desse quadro, como pensar um processo de democratização da gestão escolar, considerando os condicionantes sociais, históricos, políticos e econômicos que acentuam o caráter conservador nesse campo? É viável a construção da tão almejada educação de qualidade, tendo por destinatários prioritários nossos alunos? A partir das provocações assentes nessas questões, a presente dissertação orientou-se pelo seguinte problema de pesquisa: em que medida a escola pública de ensino fundamental 3 Oliveira (2011) nos chama a atenção para o uso que se faz de alguns conceitos empregados nos processos de reforma, tanto administrativos quanto educacionais, os quais revelam descompasso entre o seu significado original e o contexto em que são assumidos. Exemplos são os conceitos de qualidade, equidade, eficiência, produtividade, efetividade e descentralização, entre outros, amplamente usados nas atuais políticas públicas educacionais.

20 18 vem sintonizando seus esforços no campo da gestão escolar de modo a ter como horizonte a melhoria da qualidade da educação escolar que realiza? Na esteira desse questionamento, emergiram as seguintes questões de pesquisa: que tendências político-econômicas têm repercutido nas políticas educacionais e, por essa via, na gestão da escola pública de educação básica? Que fatores têm concorrido para que a gestão escolar assuma centralidade em diferentes projetos de educação voltados à qualidade da educação escolar básica? Do ângulo desses diferentes projetos, que propostas de gestão da escola de ensino fundamental são sinalizadas e com quais perspectivas de melhoria da qualidade educacional indicam comprometer-se? Por fim, que condicionantes interferem na construção dessa melhoria? Mobilizada por esse quadro de questionamentos e pelo aprofundamento desse debate, o objetivo maior que orientou a investigação foi o de conhecer condições de gestão da escola pública de ensino fundamental e suas repercussões na melhoria da qualidade da educação escolar. Tendo em vista esse propósito, sua extensão foi delineada pelos seguintes objetivos específicos: a) explorar fatores que têm concorrido para que a gestão escolar assuma centralidade em diferentes projetos educacionais, em vista do propósito de construção da qualidade da educação básica; b) caracterizar diferentes enfoques de gestão escolar presentes no debate atual e a perspectiva de qualidade da educação neles presentes; c) identificar, nos ordenamentos oficiais que atualmente orientam políticas educacionais destinadas à construção da qualidade educacional, o papel conferido à gestão escolar nessa construção; d) apontar ações e estratégias prioritárias de escolas públicas de ensino fundamental no campo da gestão escolar, em vista da construção da qualidade da educação; e) identificar, na correlação entre indicativos do projeto de construção da qualidade da educação de escolas públicas de ensino fundamental e o conjunto de ações e estratégias prioritárias para estas escolas no campo da gestão, pontos de convergência de seus esforços para a melhoria da qualidade da educação escolar. Tratou-se de uma investigação que, além de participar de um significativo conjunto de estudos empreendidos pela área da Educação nos últimos tempos, aflora da curiosidade pessoal de compreender mais sobre o campo da gestão educacional, tendo em vista reflexões realizadas ainda na graduação e impulsionadas, mais especificamente, em torno do tema da gestão democrática do ensino público.

21 19 Além disso, senti reforçado o convite à realização desta investigação em vista de minhas experiências como docente em escolas públicas e privadas, com as quais tive oportunidade de compreender melhor o papel e os desafios da gestão escolar na definição e realização dos objetivos da escola. Mais recentemente, a experiência de trabalho em um setor de gestão de cursos de Licenciatura da Área de Ciências Humanas e Sociais (ACHS) de uma instituição de educação superior, especialmente na organização do processo de estágios curriculares obrigatórios que se efetivam em escolas de educação básica, proporcionou-me amadurecimento em torno de questões relacionadas ao objeto da pesquisa. Esse amadurecimento veio associado ao contato direto com as escolas públicas, órgãos regionais e secretarias municipais de educação, que só fizeram por reforçar minha convicção pela realização do estudo. Nessas experiências e contatos, foi possível perceber desafios enfrentados pelos gestores na construção de uma educação que responda às necessidades dos alunos e da comunidade, tendo em vista as tantas questões que atravessam os contextos interno e externo à escola, assim como perceber opções políticas assumidas em torno da construção da qualidade da educação escolar. Motivada por essas razões, percebi na pesquisa uma oportunidade para que minhas inquietações pudessem ser mais bem expressadas. Tenho me questionado, por exemplo, sobre as condições que concorrem decisivamente para termos uma boa escola, com uma gestão participativa, capaz de atender às expectativas das famílias, estudantes e dos profissionais da educação. Como pode a escola desempenhar sua função de instituição de ensino quando submetida a tantas pressões, vindas de todos os lados? Quais as possibilidades de avançarmos na construção da qualidade, apoiados por uma gestão comprometida com a escola, com a promoção de lugares de aprendizagem e de vivência democrática? Movida por questões como essas, entendo que o estudo realizado possa contribuir para a continuidade do debate nesse campo e servir, a gestores, educadores, pesquisadores e demais profissionais da educação, como um aporte para reflexões visando a uma melhor compreensão de aspectos do cotidiano da gestão escolar e da construção da qualidade da educação, o que passa pelo realce às políticas educacionais do nosso tempo. 1.1 ASPECTOS TÉORICO-METODOLÓGICOS DA PESQUISA A pesquisa em políticas educacionais no Brasil pode ser considerada um campo em construção e em expansão. Além de relativamente novo, é um campo que reclama o alcance

22 20 de referenciais analíticos mais consistentes para sua consolidação (AZEVEDO; AGUIAR, 2001). Em vista disso, Mainardes (2009) refere o desafio de ultrapassar abordagens convencionais e lineares, buscando-se mobilizar as mais críticas e dialéticas. A opção por uma abordagem investigativa de vertente crítico-dialética visa, neste trabalho, a explorar posições diversas e contrárias de um determinado contexto, ou seja, desvelar elementos e relações contraditórias do fenômeno pesquisado. Frigotto (2004, p. 73), ao abordar a vertente da dialética materialista histórica, assinala [ ] uma apreensão radical (que vai à raiz) da realidade e, enquanto práxis, isto é, unidade de teoria e prática na busca de transformação e de novas sínteses no plano do conhecimento e no plano da realidade histórica. 4 Desde a concepção materialista histórica 5, com base na qual as ideias constituem reflexo da realidade objetiva, pois sua produção se entrelaça diretamente à atividade material e com o intercâmbio material (MARX; ENGELS, 1989), o método de abordagem dialético situa-se no plano da realidade, no plano histórico, sob a forma da trama das relações contraditórias, conflitantes, de leis de construção, desenvolvimento e transformação dos fatos. (FRIGOTTO, 2004, p. 75). Com base nessa opção teórico-metodológica, busquei orientar minhas análises tendo em conta as relações entre os contextos micro e macro em que se inscreve o fenômeno pesquisado e que a observação empírica deve destacar a conexão entre a estrutura social e política e a produção (MARX; ENGELS, 1989). Conforme Kosik (2002), para não transformar a dialética em uma especulação vazia, o método investigativo deve compreender: minuciosa apropriação da matéria, com seus detalhes históricos; análise das formas de desenvolvimento do material; e investigação da coerência interna (a determinação da unidade das várias formas de desenvolvimento). Como bem reforça, enquanto método de explicitação científica da realidade humano-social, a dialética materialista é o método do desenvolvimento e da explicitação dos fenômenos culturais partindo da atividade prática objetiva do homem histórico (KOSIK, 2002, p. 39). É, sim, uma opção de método que diz sobre a [ ] representação da realidade que a investigação descortina ao pesquisador, posto que em cada método [...] há uma maneira de 4 Com base nessa abordagem, o homem é entendido como [ ] um ser social e histórico determinado por contextos econômicos, políticos e culturais e, ao mesmo tempo, como um ser transformador desses contextos. (GAMBOA, 2012, p. 99). 5 Wood (2010, p. 27), referindo a intenção original do materialismo histórico, assinala ter sido a de oferecer fundamentação teórica para se interpretar o mundo a fim de mudá-lo. Isso não era apenas um slogan [...] Queria dizer que o marxismo procura um tipo especial de conhecimento e, pelo menos implicitamente, os pontos nos quais a ação política poderia intervir com mais eficácia [...] o objetivo era oferecer um modo de análise especialmente preparado para explorar o terreno em que ocorre a ação política.

23 21 sentir e refletir sobre o mundo, a vida, o homem e suas ações, e uma maneira pela qual o mundo, a vida e homem e o resultado de suas ações respondem ao nosso questionamento. (GAMBOA, 1996, p. 90). Desde uma perspectiva crítico-dialética, reconheço a pesquisa como um campo dinâmico, um processo orientado para a transformação da realidade, para o que é demandada a crítica, assim como um processo de transformação do próprio investigador, que constrói novos pontos de vista e novas atitudes (OZGA, 2000). Nesse processo, anota Frigotto (2004, p. 81), o fundamental [...] não é a crítica pela crítica, o conhecimento pelo conhecimento, mas a crítica e o conhecimento crítico para uma prática que altere e transforme a realidade anterior [...], ou seja, a reflexão sobre a realidade no sentido da sua transformação. Consoante essa dinâmica e atitude crítica, o estudo aqui enfocado demanda a leitura atenta das relações sociais que ocorrem no interior da escola e a sua vinculação com a sociedade. Sabidamente, essas são relações marcadas por correlações de forças e por contradições, que não se dão de forma mecânica ou determinista, mas refletem valores e significados que colocam os indivíduos na dinâmica de construção e reconstrução da realidade. Orientei-me, ainda, por pressupostos da pesquisa qualitativa, com a ênfase nas vivências de pessoas envolvidas no fenômeno pesquisado, suas representações e o sentido que dão às suas experiências (CHIZZOTTI, 2003; MINAYO, 2010). Uma perspectiva investigativa que não exclui a dimensão quantitativa e sua inserção num todo maior que lhe dá sentido. Do ponto vista da dinâmica da pesquisa realizada, o trabalho investigativo contou com o levantamento e o aprofundamento de elementos e questões que compõem a base teórica do estudo. Nesse trabalho, que se estendeu ao longo de todo o processo, a centralidade da gestão escolar em diferentes projetos educacionais e os diferentes enfoques que esta assume no debate atual sobre a qualidade da educação escolar foram pontos que mereceram especial atenção. Para tanto, recorri principalmente a aportes das ciências sociais e do debate sociológico da educação (ANTUNES, 2006; AFONSO, 2010; 2012; AZEVEDO, 2001; 2011a; 2011b; FRIGOTTO, 2009; GENTILI, 1995; IANNI, 2004; OLIVEIRA, 2009; 2010), bem como do campo da administração da educação (AGUIAR, 2011; GRACINDO, 2009; OLIVEIRA, 2011; PARO, 1997; 2001; 2012; SANDER, 2005; 2007a; 2007b). Com essa base teórico-referencial, busquei apreender a orientação das recentes políticas educacionais quanto à construção da qualidade da educação na escola pública de ensino fundamental, atenta à sua forma de desenvolvimento e a seus detalhes históricos. Para

24 22 tanto, recorri ao exame do seguinte conjunto de ordenamentos oficiais atuais sobre o tema, emanados do Estado brasileiro, nos quais foram identificadas condições, prioridades e estratégias sinalizadas para a gestão escolar em vista da qualidade da educação: a) Constituição Federal de 1988; b) Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que dispõe das Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB); c) Decreto Presidencial n 6.094, de 24 de abril de 2007, que dispõe sobre a implementação do Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação; d) Plano de Desenvolvimento da Educação: razões, princípios e programas (PDE); e) Parecer CNE/CEB nº 8, de 5 de maio de 2010, que define normas para aplicação dos padrões mínimos de qualidade de ensino na educação básica; e f) Resolução CNE/CEB 4, de 13 de julho de 2010, que estabelece Diretrizes Curriculares Nacionais Gerais para a Educação Básica. Além da revista aos ordenamentos legais, realizei um levantamento de estudos recentes da área da Educação que têm em mira a gestão educacional e, como extensão, a qualidade da educação escolar. O levantamento concentrou-se sobre dissertações, teses e artigos publicados no portal da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes), identificados no período de 2008 a e disponíveis no banco de teses e no Portal de Periódicos Capes. A opção por tais bases de dados se deveu à relevância dos mesmos na divulgação da produção acadêmica e à importância dos serviços prestados pela agência que os coordena. Como dizem Martins e Silva (2011, p. 50), são serviços [...] pautados no aperfeiçoamento crescente de padrões de excelência e maior produtividade dos programas de mestrado e doutorado brasileiros. Além disso, destaca-se a abrangência das informações presentes numa mesma fonte. Em conformidade ao padrão de dados disponibilizados pelos bancos de dados, o levantamento tomou por base os resumos das dissertações e teses, tendo sido operada a ferramenta de pesquisa de filtragem de busca, identificando-se como assunto a opção todas as palavras que compõem os descritores eleitos gestão escolar, gestão da educação e gestão democrática, os anos de referência e a modalidade desejada. Já para os artigos, para a busca 6 Embora pretendida, a inclusão da produção relativa ao ano de 2012 não foi possível, dado que durante o período do levantamento as produções do ano não estavam disponíveis nas bases de dados.

25 23 no Portal de Periódicos da Capes 7, foi usado o filtro buscar assunto, tendo sido adotados os mesmos descritores e anos de referência. Os dados acessados dizem respeito a: título, autor (es), palavras-chave, publicação (periódico publicado), resumo e ano. Com essa discussão, os trabalhos de investigação voltaram-se ao cotidiano da escola de ensino fundamental, campo empírico da pesquisa de dissertação. A delimitação desse campo compreendeu um conjunto de escolas públicas, de municípios da mesorregião Oeste do estado de Santa Catarina, área de abrangência da pesquisa Indicadores de qualidade do ensino fundamental na mesorregião do Oeste de Santa Catarina: estratégias e ações na rede municipal de ensino ( ), do Programa de Pós-Graduação em Educação (PPGEd) da Unoesc, vinculado ao Programa Observatório da Educação (Obeduc), da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes). O objetivo da pesquisa, ao qual se filia a presente dissertação, é avaliar a potencialidade e o alcance das estratégias e ações deflagradas pelas redes e escolas públicas municipais de ensino fundamental da mesorregião Oeste catarinense, no período de 2010 a 2014, visando à melhoria da qualidade educacional apontada nos indicadores de desenvolvimento da Educação Básica. Conforme sinaliza o objetivo do projeto vinculado ao Obeduc, o foco da investigação são os indicadores de desempenho dos sistemas de ensino e os determinantes de qualidade da educação. Nesse sentido, a pesquisa busca captar a diversidade e a natureza das estratégias e ações dessas redes e escolas no tocante à oferta de uma educação de qualidade no ensino fundamental, bem como o potencial das medidas adotadas no que tange à melhoria da qualidade educacional. De modo geral, o levantamento de dados operado no âmbito dessa pesquisa maior compreende duas frentes: consulta aos bancos de dados do Inep e consulta às fontes de dados dos governos e escolas da rede municipal de um conjunto representativo de municípios. Essa segunda frente visa à identificação das estratégias e ações propostas e implementadas nos anos iniciais e finais do ensino fundamental considerando as seguintes dimensões: (i) infraestrutura escolar (condições físicas e recursos pedagógicos); (ii) gestão escolar (planejamento, recursos humanos, recursos financeiros e parcerias); (iii) formação dos profissionais do magistério da educação básica (formação inicial e continuada); (iv) práticas pedagógicas (organização escolar, organização didático-pedagógica e avaliação da aprendizagem). As medidas operacionais para a identificação dessas estratégias e ações 7 Disponível em:

26 24 compreendem a aplicação periódica de questionários aos dirigentes das redes e diretores de escolas 8, seguida da realização de entrevistas semiestruturadas com os mesmos diretores e representantes do corpo docente das escolas participantes. Nessa pesquisa maior, para a delimitação da amostra de escolas, foram observados os critérios de porte populacional dos municípios onde estão sediadas, de localização microrregional desses municípios 9 e de participação de, ao menos, 50% das escolas cujos municípios tenham prioridade no recebimento de auxílio técnico e/ou financeiro do Ministério da Educação (MEC). Definidos os municípios, a identificação de uma escola em cada um deles foi orientada pelos seguintes critérios: menor Índice de Desenvolvimento Educacional (Ideb) registrado em 2007; e oferta de ensino fundamental completo, preferencialmente. No seu conjunto, esses critérios foram conducentes à delimitação do conjunto de municípios e escolas informados no Quadro 1: Quadro 1 Escolas pesquisadas no âmbito do projeto do Obeduc Escola Município Condição de Nome Grupo* prioridade (1) Escola Municipal João Carneiro Calmon 1 Sim (2) Escola Municipal Bairro Antena Caxambu do Sul 1 Sim (3) Escola Básica Municipal Irmão Miguel Concórdia 3 Não (4) Escola Municipal Jacob Maran Dionísio Cerqueira 2 Sim (5) Escola Municipal Santa Lucia Entre Rios 1 Sim (6) Núcleo Municipal Vida e Alegria Formosa do Sul 1 Sim (7) Escola de Ensino Fundamental Arnaldo Francisco dos Galvão 1 Sim Santos (8) Centro Educacional Eliziane Titon Ibiam 1 Não (9) Escola Municipal Esperança Itapiranga 2 Não (10) Escola Municipal Rotary Fritz Lucht Joaçaba 2 Não (11) Escola Municipal Núcleo Rio Doce Lebon Régis 2 Sim (12) Núcleo de Educação Ottaviano Nicolao Lindóia do Sul 1 Sim (13) Núcleo Educacional Municipal Ida Hilda Casella Vidori Palmitos 2 Não 8 O questionário cumpre a finalidade de captar as propostas definidas para a escola a cada período compreendido entre a divulgação de um Ideb e outro, visando ao monitoramento da execução dessas propostas. O instrumento foi organizado de forma a contemplar um conjunto de dimensões, dentre elas a da Gestão Escolar, e permitir a especificação de ações/atividades (previsão, desenvolvimento, período, envolvidos e resultados) relativas ao ensino fundamental. 9 Em relação ao porte populacional, o critério do projeto de pesquisa do Obeduc (nº 38/2010) considera: 50% de municípios com até habitantes (Grupo 1); 30% de municípios com mais de até habitantes (Grupo 2); e 20% de municípios com mais de habitantes (Grupo 3). Em relação ao critério de localização na mesorregião, considera a área de abrangência das Secretarias de Estado de Desenvolvimento Regional (SDR), cujas sedes são os municípios de Caçador, Campos Novos, Chapecó, Concórdia, Dionísio Cerqueira, Itapiranga, Joaçaba, Maravilha, Palmitos, Quilombo, São Lourenço do Oeste, São Miguel do Oeste, Seara, Videira e Xanxerê. Nesse critério, garantiu-se a representação de, ao menos, um município de cada uma das SDRs que, espacialmente, abrangem a mesorregião. Ao todo, a mesorregião Oeste catarinense abrange 118 municípios.

27 25 Escola Município Condição de Nome Grupo* prioridade (14) Núcleo Escolar Santa Terezinha Santa Terezinha do 1 Sim Progresso (15) Escola Básica Municipal São Lourenço São Lourenço do Oeste 2 Sim (16) Escola Municipal de EI e EF Marechal Arthur da São Miguel do Oeste 3 Não Costa e Silva (17) Escola Municipal Ângelo Anzolin Vargem Bonita 1 Sim (18) Escola de Educação Básica Municipal Criança do Futuro Videira 3 Não * Grupo 1: municípios com até habitantes; Grupo 2: municípios com mais de até habitantes; e Grupo 3: municípios com mais de habitantes. Fonte: Projeto Obeduc nº 38/2010, PPGEd Unoesc. A partir desse quadro representativo, a presente dissertação enfocou um subconjunto de oito escolas, cujo critério de escolha foi o apontamento, na segunda rodada de levantamentos realizada pelo projeto do Obeduc, no ano de 2013, de ao menos quatro ações ou estratégias deflagradas por cada uma das escolas na dimensão Gestão escolar. Consoante esse critério, o grupo de escolas que constituiu o campo empírico da pesquisa operada para a dissertação é o identificado no Quadro 2. Quadro 2 Escolas constituintes do campo empírico da dissertação Escola Município Condição de Nome Grupo* prioridade (2) Escola Municipal Bairro Antena Caxambu do Sul 1 Sim (3) Escola Básica Municipal Irmão Miguel Concórdia 3 Não (6) Núcleo Municipal Vida e Alegria Formosa do Sul 1 Sim (7) Escola de Ensino Fundamental Arnaldo Francisco dos Galvão 1 Sim Santos (10) Escola Municipal Rotary Fritz Lucht Joaçaba 2 Não (13) Núcleo Educacional Municipal Ida Hilda Casella Palmitos 2 Não Vidori (15) Escola Básica Municipal São Lourenço São Lourenço do Oeste 2 Sim (17) Escola Municipal Ângelo Anzolin Vargem Bonita 1 Sim * Grupo 1: municípios com até habitantes; Grupo 2: municípios com mais de até habitantes; e Grupo 3 municípios com mais de habitantes. Fonte: Elaborado pela pesquisadora com base no Projeto Obeduc nº 38/2010, PPGEd Unoesc. Na escola pública de ensino fundamental, a tarefa inicial foi a de captar as visões de qualidade da educação ali presentes, tomando-as como sinalizadoras de projetos de construção dessa qualidade. Nesse desdobramento da pesquisa, as atenções recaíram sobre valores culturais, políticos e sociais que implicam projetos e opções de cada escola, como o de construção da qualidade da educação escolar por elas almejado. Para essa leitura, foram focalizados, basicamente, três aspectos constituidores do fio condutor do diálogo com os sujeitos, compreendendo o que Gaskell (2008) denomina de

28 26 tópicos-guias : (a) visão de qualidade da educação; (b) consoante essa visão, o papel que cabe à gestão escolar; (c) pertinência das ações e estratégias da escola, no campo da gestão, em face da visão de qualidade e do papel creditado à gestão. Os sujeitos da pesquisa foram gestores, membros de equipes pedagógicas e representantes do corpo docente, entendidos como integrantes de grupos naturais das escolas e que oportunizam uma amostra do espectro de pontos de vista (GASKELL, 2008, p. 70), e o recurso de levantamento foi uma sessão de grupo focal em cada uma das escolas. Entendo que esse recurso responde adequadamente ao objetivo desta etapa da pesquisa e favorece a estimulação dos participantes para falar e reagir às opiniões que se apresentam no grupo a respeito de temas que, se por um lado, são de interesse comum e informam sobre a escola, por outro, não necessariamente são encarados do mesmo modo. Pela via do grupo focal, acredito que esses processos ganham espaço na medida em que os sentidos ou representações que emergem são mais influenciados pela natureza social da interação do grupo do que pela perspectiva individual (GASKELL, 2008). Assim, em cada uma das escolas, a sessão do grupo focal, sob a moderação da pesquisadora 10, busquei reunir entre cinco e seis pessoas: o(a) gestor(a) escolar, um ou dois representantes do setor pedagógico e três ou quatro professores do ensino fundamental 11. A participação foi orientada pelo critério da adesão voluntária, pelo interesse na temática proposta, questão essa tratada antecipadamente junto à escola. Todas as sessões foram devida e apropriadamente agendadas. Em relação aos desafios, prioridades, ações e estratégias no campo da gestão escolar, em vista da construção da qualidade da educação, outro conjunto de dados da pesquisa, a fonte foi o conteúdo de respostas levantadas por meio dos questionários aplicados aos gestores das escolas no âmbito do projeto do Obeduc, conforme referido. Foram tomados, especificamente, os dados dos questionários aplicados nos anos de 2011 e 2013, relativamente à dimensão Gestão escolar, atinentes às ações e estratégias relacionadas: (a) ao planejamento, compreendendo, por exemplo, o projeto políticopedagógico, avaliação institucional, espaços deliberativos de planejamento, planos de trabalho, entre outros; (b) aos recursos humanos, com atenção ao quadro de professores, serviço de coordenação pedagógica, pessoal para atendimento educacional especializado, condições de trabalho, entre outros; (c) aos recursos financeiros, como formas de captação de 10 O papel de moderador é, fundamentalmente, o de direcionar e redirecionar a discussão, primando pela interação entre os participantes. 11 Nas escolas que oferecem tanto os anos iniciais como os anos finais do ensino fundamental, foi priorizada a representação docente de cada uma dessas etapas.

29 27 recursos para a escola, decisões quanto à aplicação dos recursos, fiscalização dos recursos, entre outros; e (d) às parcerias, entendidas como acordos e articulações com instituições ou grupos, entre outras medidas. De posse dos dados empíricos, os conteúdos foram sistematizados visando à análise global, orientada pelo objetivo geral da investigação. O conteúdo da gravação das sessões dos grupos focais foi transcrito e, na sequência, sistematizado em quadros, por escola, de modo a constituir uma síntese informativa, por unidade de análise: (a) visão de qualidade da educação prevalecente; (b) papel da gestão escolar, consoante essa visão; e (c) pertinência das ações e estratégias delineadas e/ou implementadas no campo da gestão. Relativamente a cada unidade de análise, foi sintetizado o conteúdo de cada grupo focal, de modo a evidenciar, no respectivo quadro, as ideias prevalecentes, passagens que sustentam essas ideias e uma primeira reflexão sobre o conteúdo levantado. Trata-se, portanto, de uma estratégia de análise apoiada nos sumários etnográficos 12 (IERVOLINO; PELICIONI, 2001), nos sentidos das interações construídas na dinâmica do grupo em relação ao tema (GONDIM, 2002), e em aportes teóricos sobre os temas enfocados, de modo a promover um processo de análise sistemático, claro em seu percurso e não espontaneísta (GATTI, 2005). Seguindo a sistemática adotada pela equipe do Projeto nº 38/2010, do Obeduc, os dados recolhidos por meio dos questionários foram apresentados de acordo com as frentes focalizadas na dimensão Gestão escolar, ou seja: planejamento, recursos humanos, recursos financeiros e parcerias. Em cada frente, foram focalizadas as informações quanto: (a) à previsão de ações ou estratégias; (b) no caso de terem sido previstas, à descrição das duas principais; (c) ao estágio em que se encontra a execução; (d) aos resultados alcançados, quando for o caso; e (e) aos envolvidos na execução da ação ou estratégia. Essa sistematização também ocorreu por escola, de modo a compor um quadro informativo das ações e estratégias, no campo da gestão escolar, mobilizadas em favor da qualidade da educação. Do quadro com a sistematização dos dados de cada escola, resultou uma análise quali-quantitativa preliminar, informada com apoio de representações esquemáticas, de modo a facilitar a visualização dos dados e informações. Qual a visão presente na escola sobre qualidade educacional? Que fatores repercutem na constituição do papel da gestão escolar nas escolas pesquisadas, em vista da qualidade da educação que almejam? Os caminhos adotados pela gestão escolar estão sintonizados com os eleitos para a construção dessa qualidade? Que condicionantes internos e externos à gestão da 12 Diz respeito a um procedimento de análise que repousa nas citações textuais dos participantes do grupo, citações essas que ilustram os achados principais (IERVOLINO; PELICIONI, 2001).

30 28 escola interferem nessa construção? Quais as contradições? Quais as demandas para a transformação da realidade? Essas são questões mobilizadoras da análise, e foi com atenção aos entrecruzamentos de conteúdo e dados dos diferentes desdobramentos da pesquisa o debate teórico, os ordenamentos legais, a leitura dos sujeitos e ações e estratégias declaradas que essa análise foi empreendida, tendo à frente as seguintes categorias: (a) compreensão de qualidade da educação; (b) representações do papel da gestão escolar na construção da qualidade; e (c) contradições. A análise conclusiva, consoante os pressupostos teórico-metodológicos assumidos, buscou realçar a correlação entre indicativos de construção da qualidade da educação e desafios e prioridades no campo da gestão escolar, em vista da melhoria da qualidade da educação almejada pelas escolas. Esse realce requereu, justamente, a leitura críticocompreensiva da totalidade com a qual fosse possível sinalizar vias, possibilidades e condições comprometidas com a transformação social da realidade escolar.

31 29 2 GESTÃO DA ESCOLA PÚBLICA DE EDUCAÇÃO BÁSICA: INFLUÊNCIAS E TENDÊNCIAS Nesta sessão, abordo tendências atuais no campo das políticas educacionais e da gestão da escola pública de educação básica no Brasil. Atenta a marcos do percurso histórico e político, inicio com o traçado de um panorama da trajetória da construção do conhecimento em administração da educação no país, pondo em evidência contextos influentes, continuísmos e rupturas que perpassam o campo da educação e que se modificam conforme demandas e dinâmicas relacionadas a padrões de desenvolvimento da sociedade. Sigo discorrendo sobre as tendências e os embates postos no cenário atual da gestão da escola pública brasileira, com realce às reformas educacionais dos anos de 1990 e a delineamentos em termos de opções e projetos para a educação pública. Também discuto a centralidade da gestão do ensino fundamental em diferentes projetos de sociedade e de educação e como a questão da qualidade da educação vem sendo pensada e construída nesses diferentes projetos. 2.1 TESSITURAS, RUPTURAS E CONTINUIDADES: UM PANORAMA DA TRAJETÓRIA DA ADMINISTRAÇÃO EDUCACIONAL NO BRASIL Nas últimas décadas, o campo educacional tem sido alvo de candentes debates que, frequentemente, põem em destaque temas relacionados à importância da escola, esta que parece se projetar como a cura para todos os males na sociedade contemporânea. Não para menos, a administração ou gestão da escola ganha destaque nesse contexto, referida ou caricaturada, no desempenho escolar, vezes para o bem, vezes para o mal. Para além de modismos correntes, julgo importante uma análise crítica que possibilite um entendimento contextualizado da trajetória da administração escolar no Brasil, de modo a realçar transformações e reflexos políticos e práticos nesse campo, o que impõe examinar alguns dos principais fatores desses fenômenos 13. Ainda que a administração escolar no Brasil tenha uma longa história, seu estudo mais sistemático é recente e toma corpo com o processo de industrialização. A preocupação com o conhecimento em administração, a partir de então, vem sendo uma constante na história das instituições sociais públicas, inclusive da escola (SANDER, 2007a). Trata-se de um elemento que alerta para a atenção ao contexto histórico, social, político, econômico, científico e 13 Alguns autores preferem o uso do termo administração, enquanto outros optam por gestão escolar. No entanto, percebe-se o uso corrente de ambos os termos, mesmo em uma perspectiva teórica comum.

32 30 cultural do país como atitude necessária ao entendimento da genealogia e do desenvolvimento da administração escolar. Consoante esse entendimento de Sander (2007a), o conhecimento em administração escolar, inserido no contexto sociopolítico, se naturaliza pela correlação entre educação e sociedade, dando conta de que a administração escolar situa-se entre o sistema educacional e os processos contextuais da sociedade nos seus vários aspectos, incluindo [ ] o setor estatal, a iniciativa privada e a sociedade civil organizada (p. 11). Também Paro (2012) nos instiga a compreender a natureza da atividade administrativa como produto da evolução histórica, marcada pelas contradições sociais e interesses políticos em jogo na sociedade, independente de qualquer estrutura social determinada 14. Portanto, a entender a administração no seu sentido geral e o papel que cumpre na sociedade. Para o autor, assim será possível compreender os determinantes históricos do modo de produção de uma dada sociedade, que influenciam a dinâmica da administração. Nessa perspectiva, esse mesmo autor define administração como a utilização racional de recursos para a realização de fins determinados (PARO, 2012, p. 25, grifos do autor) 15. Segundo ele, os recursos despendidos representam, por um lado, elementos materiais e conceptuais postos entre o homem e a natureza, em proveito dele, e, por outro, os esforços investidos pelo ser humano, os quais precisam ser coordenados de acordo com uma proposição comum, ou seja, coletiva (PARO, 2012). Daí sua compreensão de que a administração implica a racionalização do trabalho e a coordenação do esforço humano coletivo. No entanto, Paro (2012) observa que a Teoria Geral da Administração, sobre a qual abordarei adiante, não necessariamente incorporou esses conceitos de racionalização e de coordenação, até porque, numa sociedade de classes, [ ] o próprio objeto de estudo de determinada disciplina ou ciência tende a se moldar aos interesses dominantes. No caso da administração, [ ] houve uma delimitação restritiva de seu campo, que atendeu a conveniências dos grupos detentores do poder na sociedade. (p. 32). 14 Lombardi (2012), ao referir o sentido etimológico da palavra administrar, que no latim administrare significa o ato de gerir, de governar, de dirigir os negócios, sejam eles públicos ou privados, e de administração, do latim administratione, a própria ação do administrar, acentua que nos diferentes modos de produção, nos diversos momentos da história e formações sociais, encontramos a [ ] administração dos negócios públicos e privados, bem como o ordenamento e o controle dos fatores que garantam a produção e a reprodução da vida material, social e política. (LOMBARDI, 2012, p. 23). 15 Observa que a palavra racional, do latim ratio que significa razão, quer referir à utilização dos recursos de acordo com a razão, que, por um lado, devem ser adequados ao fim a que se visa e, por outro, que se dê de forma econômica (PARO, 2012).

33 31 Enfim, é possível dizer que a administração, necessária a uma sociedade organizada em diversas formas institucionais, vai se modificando conforme demandas da dinâmica de modelos de desenvolvimento dessa mesma sociedade. Também que, como um processo, vai metamorfoseando em sua essencialidade, dando mostras da tendente predominância da razão técnica e de fins mercadológicos em uma sociedade submetida aos ditames do capital. Em vista dessas determinações contextuais é que também a administração da educação, em uma forma mais sistemática, ganha impulso a partir da explosão organizacional derivada da consolidação da Revolução Industrial (SANDER 2007a). Com isso, a preocupação sistêmica do conhecimento, que recai sobre as organizações empresariais, também se voltou para a administração pública e a educação 16. Através dos tempos, o ensino e sua organização foram marcados por um caráter normativo e prescritivo que, no século XIX, foi acentuado pelo positivismo francês em todo o mundo ocidental, inclusive no Brasil. É também a partir desse século que a exploração organizacional advinda da Revolução Industrial motivou, no princípio do século XX, o surgimento das teorias de administração (Escola Clássica de Administração) traçadas por Frederick W. Taylor (em 1911, nos Estados Unidos) 17, Henry Fayol (em 1916, na França) 18 e Max Weber (em 1921, na Alemanha) 19. Teorias essas imbuídas do propósito de dispor sobre políticas e práticas administrativas aplicáveis a qualquer organização da sociedade (SANDER, 2005). Embora com esse propósito, em diversos aspectos, essas teorias não resistiram. Tornou-se evidente que a natureza distinta dos objetos governados implicava a definição de uma ação administrativa específica. É mostra desse processo de realce às especificidades a consolidação da administração empresarial, por Taylor, e a industrial, por Fayol, assim como a administração pública, protagonizada por Willoughby 20, em 1929, no âmbito da ciência política 21. Ao longo dos anos e justamente à luz desse realce às especificidades é que a 16 No Brasil, como procuro destacar adiante, esse processo [ ] manifesta-se, historicamente, tanto nas tentativas de importação de perspectivas teóricas e modelos analíticos do exterior, como nos esforços de criação de soluções teóricas e metodológicas nacionais. (SANDER, 2007a, p. 12). 17 Principles of scientific management. New York: Harper and Row Publishers. 18 Administration industrialle et générale. Paris: Dunod. 19 The theory social and economic organization. New York: The Free Press, O original, em alemão, foi publicado em Além de autor sobre a administração pública, o americano William Franklin Willoughby ( ) publicou textos sobre orçamento. Atuou como especialista em Estatística para o Departamento do Trabalho dos EUA, professor de Economia na Universidade de Harvard e membro da Comissão dos EUA sobre Economia e Eficiência no Governo, dentre outras ocupações. 21 Tomou frente a produção do conhecimento no âmbito da administração industrial e comercial, à luz da ética protestante de Weber (1921). Na sequência, veio a administração pública, desde a ciência política e sob influência da teoria weberiana da burocracia e, depois, o enfoque comercial da administração de negócios. No

34 32 administração da educação se desenvolveu como campo de estudo e como atividade profissional. Sob a evidente influência do desenvolvimento industrial, ganhavam força os princípios da eficiência e da eficácia como orientadores de uma modernização da administração e o desenvolvimento das organizações nas diversas instituições da sociedade. Esses princípios, sustentados pelas Teorias Clássicas da Administração, foram exportados para os países periféricos (pela via da assistência técnica, por exemplo) e implantados sem uma necessária relação com o desenvolvimento social e econômico regional e com os processos históricos de cada país. É nesse contexto que o Brasil adota, acriticamente, [ ] modelos e receitas de administração concebidos em outros ambientes culturais em funções de interesses econômicos e objetivos políticos frequentemente diferentes daqueles do Brasil. (SANDER, 2007a, p. 13). As consequências dessa adoção acrítica de modelos oriundos de outros contextos impactaram no desenvolvimento não só do Brasil, mas de toda a América Latina, tanto em termos sociais, culturais, econômicos e políticos como em educacionais 22. Além da adoção do pensamento administrativo oriundo de outros contextos, carregamos no Brasil profundas marcas condicionadas por valores autoritários que presidiram, e ainda presidem, sempre pelo alto, as relações sociais presentes em nossa cultura desde os tempos coloniais (AZEVEDO, 2011a). Em que pesem os esforços de pesquisadores e educadores para a valorização da educação no país, é somente na década de 1930 que a administração educacional surge como campo de estudo. Inclusive porque, antes disso, durante o período do Império e da Primeira República, não há registro da [ ] existência de uma infraestrutura organizacional e administrativa do Estado brasileiro preparada para atender às exigências mínimas das poucas instituições educacionais para a elite governante da época e, muito menos, para planejar e dirigir as escolas destinadas à educação popular. (SANDER, 2007b, p. 424). De certo, a ausência de um verdadeiro sistema de ensino público, em boa medida fruto do descaso dos governos da época, não favoreceu o desenvolvimento do campo da administração da educação no Brasil. Tem-se, sim, desde os tempos da colonização até a âmbito da administração empresarial, novos conceitos administrativos foram desenvolvidos à luz da concepção taylorista. Dentre eles, os de gestão e gerência. (SANDER, 2005). 22 Na América Latina, as teorias tradicionais da educação eram incapazes de explicar os conflitos e as contradições históricas, mesmo porque originárias do cenário internacional em que se perpetuavam apenas duas tendências sociais unidirecionais a socialista e a capitalista, demarcadas pela Guerra Fria. Com seus graves problemas sociais, a região esboça reação nas décadas de 1960 e 1970, desde um esforço intelectual de pensar o desenvolvimento da América Latina a partir de sua realidade, e não necessária e exclusivamente aos moldes de outros contextos.

35 33 Primeira República, publicações que se reportam ao tema, constituídas de memórias, relatórios e descrições assistemáticas, ancoradas no subjetivismo, nas normas, prescrições e no legalismo (SANDER, 2007a), ou seja, herança de influência do racionalismo positivista e do formalismo legal que marcaram a possível organização da administração educacional. Mudanças começam a despontar na década de 1920, quando se assiste a uma efervescência política, cultural e intelectual no Brasil, fenômeno esse informado, por exemplo, pela Semana de Arte Moderna, realizada em São Paulo, no ano de 1922; a fundação da Associação Brasileira de Educação (ABE), em 1924; e outros movimentos da sociedade brasileira que antecederam a Segunda República, instalada com a Revolução de No campo educacional, destaca-se a efervescência intelectual ligada ao movimento da Escola Nova. Em contraposição à educação tradicional, o movimento escolanovista reclamava uma melhor correspondência da educação com os ideais de desenvolvimento do país, marcado pelo avanço da industrialização. Foi defendendo uma maior cientificidade no campo educacional e a ampliação da oferta educacional que intelectuais da Escola Nova lançaram, em 1932, o Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova. Pesava, dentre outras questões, a inexistência de um sistema escolar à altura das necessidades do país e a falta de determinação dos fins da educação, tanto no aspecto filosófico e social como no técnico. De acordo com o documento, a resolução dos problemas da administração escolar carecia de espírito filosófico e científico (SAVIANI, 2011a). Tratava-se de um momento histórico da educação brasileira, no qual [ ] se fomentavam as bases para o surgimento dos primeiros escritos teóricos sobre a temática da Administração Escolar. (DRABACH; MOUSQUER, 2009, p. 260). De acordo com Sander (2007b), um contexto no qual se passa a escrever um novo capítulo do campo da administração da educação. Inspirados na produção teórica da administração pública e empresarial e envolvidos pela consciência nacionalista da época, os protagonistas dessa escrita incorporam-se no movimento acadêmico internacional, nos campos das ciências políticas e administrativas (SANDER, 2007b). Também envolvidos pelo clima do Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova, esses protagonistas infundem-se nos conhecimentos da Educação, da Psicologia e da Sociologia para a constituição das suas discussões no campo da administração da educação. É também a partir da década de 1930 que surgem as primeiras obras específicas do campo da administração educacional.

36 34 À frente dessas primeiras produções, estiveram Anísio Spínola Teixeira (1935) 23, José Querino Ribeiro (1938) 24, Antônio Carneiro Leão (1939) 25 e Manoel Bergstron Lourenço Filho (1941) 26. Por meio desses autores 27 e dessa fase precursora, estabeleceram-se os primeiros escritos conceituais e que, de acordo com Sander (2005), se delinearam as primeiras lições de administração escolar e os primeiros ensaios de pesquisa na área, que encontrariam sua consolidação nas décadas seguintes. Como apontado por Ribeiro e Machado (2007), pela estreita relação entre a estrutura da sociedade e a estrutura da escola, esta continha características tradicionais das organizações sociais vigentes na época, ancorada em uma lógica racional-burocrática. Como alternativa de complementação ou superação a este modelo é que os pioneiros formularam novos conceitos de escolarização e de administração da educação. Um dos pioneiros de destaque nesse período foi Anísio Teixeira. Seus escritos sobre administração educacional baseiam-se na sua experiência enquanto diretor de órgão de educação pública no Distrito Federal, quando consolidou seus ideais reformistas naquele sistema de ensino. Em seus trabalhos, tece críticas à escola tradicional, referindo a necessidade de profissionalização da educação e o incremento dos condicionantes quantitativo e qualitativo no atendimento educacional (SOUZA, 2006). A preocupação de Anísio Teixeira no campo da administração recaía na ampliação da escola que, de destinada à elite, deveria passar a atender a todos. Sua preocupação não era apenas com a oferta, mas com a aprendizagem de todos, ou seja, com a qualidade do ensino a ser ofertado com a ampliação e a complexidade dos sistemas escolares. Isso incluía novos métodos e processos de ensino e aprendizagem que iriam refletir na administração, implicando sua organização e eficiência no fazer. Anísio Teixeira pensava a administração subordinada à educação que se realiza entre professor e aluno. Por isso, fazia ressalvas à aplicação das teorias da administração, correntes na fábrica ou na empresa, no campo da educação, por entender que a administração escolar se volta à questão pedagógica, ainda que o administrador escolar pudesse aprender com a 23 Educação pública: administração e desenvolvimento. Rio de Janeiro: Diretoria Geral de Instituição Pública, Fayolismo na administração das escolas públicas. São Paulo: Faculdade de Filosofia da Universidade de São Paulo, Introdução à administração escolar. São Paulo: Melhoramentos, Organização e administração escolar. São Paulo: Melhoramentos, Obra originalmente publicada em Como referido, as teorias clássicas da administração influenciaram os autores brasileiros. Além dos clássicos, essa influência foi exercida por pensadores americanos, como John Dewey e William James, e alguns especialistas pioneiros de administração educacional, como Ellwood Patterson Cubberley, Jesse Brundage Sear e Arthur Moehlman.

37 35 complexa ciência da administração das empresas. Com Anísio Teixeira, iniciava-se um pensamento de administração educacional que, de certa forma, visava a romper com os princípios da administração geral. Querino Ribeiro, posteriormente ao lançamento da sua obra de 1938, publicou Ensaio de uma teoria da administração escolar, em Foi nessa obra que procurou delimitar seu campo de estudo e elaborar uma teoria para o então campo da administração escolar. Para esse autor, a administração da educação servia a uma política e a uma filosofia da educação, com objetivos específicos. A escola, nesse sentido, é importante pelo lugar que ocupa como instituição social e pelas atividades especificas que desempenha. Por ser parte do campo de ação do Estado educação pública, a escola está submetida ao financiamento público, o que lhe impõe apresentar o máximo de resultados a partir dos investimentos feitos. Nessa direção, Querino Ribeiro entendia a efetivação de uma administração escolar como alternativa e necessária (SOUZA, 2006; DRABACH; MOUSQUER, 2009), seja por força do contexto em que a escola se encontra a responsabilidade em desempenhar suas funções tradicionais, seja por conta das novas demandas surgidas com o desenvolvimento social e econômico do país. Por outro lado, compreendia que, a exemplo do Estado e das demais empresas privadas, a escola deveria adaptar os princípios da administração geral à sua realidade. Em vista da centralização das estruturas hierárquicas à época, foi levado a propor a distribuição de responsabilidade e descentralização administrativa (RIBEIRO; MACHADO, 2007) 28. Em Carneiro Leão, a preocupação concentrava-se na concepção de uma administração modernizada, também inspirada na administração geral. Considerava a expansão do ensino, as novas demandas postas à educação e, portanto, a complexificação do processo administrativo da educação escolar. Coerente com os ideais da cientificização do campo educacional, baseado no fayolismo, para Carneiro Leão a estrutura administrativa se compõe a partir de uma forma de organização com base na hierarquia das funções (DRABACH; MOUSQUER, 2009). Ou seja, uma organização de sistema de ensino em que as funções, deveres e relações hierárquicas ficassem explícitos. A administração educacional, nessa perspectiva, tem no diretor a figura 28 Para Ribeiro e Machado (2007, p. 17), ainda que limitado pelas condições de produção teórica da época, Querino Ribeiro compôs uma proposta teórica [ ] alicerçada em princípios gerais que se afastam de algumas concepções mecanicistas próprias do modelo máquina de organização vigente na época. Sua teoria tenta superar as concepções de escola como máquina e de administração escolar como engrenagem. Já no entendimento de Paro (2007), a proposta de Ribeiro revela-se paradoxal, pois tanto pode ser aproveitada por conservadores como por progressistas. Seria como uma forma de reprodução daquela por esta com objetivos específicos de produção orientados pelo lucro e aos moldes da empresa capitalista, aos quais os sujeitos estão submetidos.

38 36 central, como também aparecem as figuras do superintendente de escolas, do inspetor e outros, também conhecidos como peritos em educação. Na visão de Carneiro Leão, além da função de administrar, dos conhecimentos técnico-administrativos, o diretor deveria também desempenhar a função pedagógica (DRABACH; MOUSQUER, 2009) e coordenar todo o trabalho educacional presente na comunidade escolar. Para tal e complexa função é que justificavam as figuras dos peritos em educação na composição da administração escolar. Para Carneiro Leão, o diretor deveria ser um educador com conhecimentos de política educacional, interpretando-a e concretizando-a em sua prática ou esfera. Segundo Souza (2006, p. 28), essa compreensão de diretor como um defensor e idealizador da política educacional responde a uma ideia hegemônica à época: de que o diretor é, primordialmente, [ ] um representante oficial do Estado, através do seu papel de chefe de uma repartição oficial, que é a escola pública e, como tal, teria o dever de se comprometer com os rumos políticos da administração governamental [ ] Nesse caso, comenta Souza (2006), a hierarquia do serviço público precede à constituição de ações educacionais e administrativas mais democráticas, uma questão que passou a ser amplamente questionada nas décadas seguintes, quando se elevam as bandeiras da democratização da educação e de sua gestão. As concepções teóricas de Lourenço Filho, outro autor à frente das primeiras produções no campo da administração educacional, estão relacionadas à sua posição de [ ] administrador e reformador de sistemas de ensino e sua preocupação com a educação enquanto um fenômeno social e bem público. (RIBEIRO; MACHADO, 2007, p. 21). Lourenço Filho fez uma análise comparativa entre as teorias clássicas voltadas ao processo administrativo e as teorias novas, concentradas nos estudos do comportamento administrativo e das relações humanas, na tentativa de complementação das primeiras. Isso o fez a recorrer a outras fontes, notadamente fundadas na Psicologia e na Sociologia Organizacional, perspectivando um estudo da relação dinâmica entre o individuo e as suas necessidades com a organização e suas expectativas institucionais (RIBEIRO; MACHADO, 2007), uma das maiores contribuições do autor para o conhecimento em administração escolar. A predileção pelos temas da Psicologia Educacional tornou-o precursor do comportamentalismo nos estudos de administração do ensino no país, introduzindo um novo momento dos estudos nesse campo. Tratava-se de uma evolução paradigmática no campo da administração escolar de época, em que a visão de um modelo racional-burocrático cede espaço a elementos de um modelo de sistema social mais aberto (RIBEIRO; MACHADO, 2007).

39 37 No seu conjunto, os estudos empreendidos pelos primeiros autores brasileiros no campo da administração educacional expressam esforços no traçado de conceitos e de teorias visando à delimitação da administração educacional como um campo de estudo. Se, por um lado, uma análise contemporânea dessas produções nos leva ao apontamento de limitações, por outro, considerando o contexto em que foram produzidas, não se pode negar sua grande contribuição para a constituição desse campo específico de estudo, tarefa que se seguiu nas décadas seguintes 29. É possível perceber que, mesmo com o aprofundamento teórico sobre administração escolar com a forte articulação da pedagogia nova, poderia indicar um processo de superação do modelo formalista tradicional, não foi o que prevaleceu nas décadas de 1950 e Ao contrário, [ ] o modelo de gestão assumido como oficial e que predominou no sistema foi [...] baseado na lógica racional-técnico-instrumental, orientada pelos pressupostos da administração científica e que acompanhou os modelos de gerência do taylorismo, fayolismo e fordismo. (HYPOLITO, 2007, p. 3). Essa realidade trouxe reflexos, tanto na formação de professores e administradores escolares como na própria forma de ser da administração da educação brasileira, com os quais se pode explicar, em boa medida, a ausência de rupturas em relação a esse modelo. Pesam, como exemplo de sua preservação, os acordos firmados entre o MEC e a Agency of International Development (AID), conhecidos como acordos MEC-USAID, pautados na lógica organizacional baseada no cientificismo administrativo. Na própria administração pública, instalava-se um sistema de organização tecnocrático, com a adoção de soluções racionais para resolver os problemas de natureza organizacional e administrativa. O desenvolvimento teórico e prático se pautava por um [ ] enfoque tecnoburocrático, no qual as considerações políticas, os aspectos humanos e os valores éticos muitas vezes ocupavam lugar secundário. (SANDER, 2007a, p. 28, grifos do autor). Na administração da educação, esse enfoque se expressou por meio do pragmatismo pedagógico, com o qual a [ ] pedagogia foi chamada a oferecer soluções técnicas de natureza educacional, para resolver problemas reais enfrentados pela administração no cotidiano das instituições e sistemas de ensino. (SANDER, 2007a, p. 29). Ou seja, articulava-se, nesse momento, a chamada pedagogia tecnicista. Foi nessa direção que muitos 29 Vale realçar que Anísio Teixeira e Lourenço Filho, já referiam administração do ensino e administração educacional, no contexto da administração pública, [...] sinalizando uma tendência mais sociológica no estudo das políticas educacionais e da administração do ensino. (SANDER, 2005, p. 44, grifos do autor).

40 38 dos estudos empreendidos voltavam-se ao processo administrativo em si, esvaziando-se da ação política que envolve os determinantes econômicos, políticos e culturais, e que poderia ser expressa como descomprometida com a prática social da educação. Esse período marcado pela pedagogia tecnicista buscou reorganizar o ensino através da eficiência e da produtividade, transferindo à escola os [ ] métodos de trabalho semelhantes aos desenvolvidos na empresa capitalista, procurando subdividir o trabalho pedagógico, nos moldes da divisão pormenorizada do trabalho já introduzido na indústria. (PARO, 2012, p. 142). Assim, a administração escolar, baseada na divisão social do trabalho, à luz do processo produtivo desenvolvido nas empresas, também assume para si tal divisão, que serve ao controle e ao exercício do poder sobre o trabalhador nesse caso, sobre o corpo docente e o discente. Mas, no curso da história, a mobilização popular que marcou a década de 1960 imprimiu um caráter de conscientização e politização do povo. Com destaque a Paulo Freire, cujas ideias exerceram grande influência nesse processo de mobilização, assistiu-se à emergência de um pensamento crítico na produção do conhecimento em educação. Um fato importante marcou a consolidação da administração educacional como um campo específico de estudo no Brasil e, de acordo com Sander (2007a), significou um ponto de partida para a renovada atuação da sociedade civil nos campos da política e da gestão educacional. Trata-se da criação da Associação Nacional de Professores de Administração Escolar (Anpae), em 1961, sob a liderança de Querino Ribeiro, Anísio Teixeira, Antonio Pithon Pinto, Paulo de Almeida Campos e outros reconhecidos professores que se voltavam aos estudos nesse campo. Se, no princípio, inclusive por influência de seus fundadores, a Anpae seguiu os princípios e práticas da escola clássica de administração, com o passar do tempo essa influência foi alterada a partir das contribuições das ciências sociais. A perspectiva de análise advinda dessas contribuições teve lugar privilegiado no IX Simpósio Brasileiro de Administração Educacional, realizado na Universidade Federal do Paraná (UFPR), em julho de 1978, quando os organizadores do evento lideram um movimento nacional para estudar a política e administração educacional desde as ciências sociais (SANDER, 2005). Este é, sem dúvida, um marco na história do pensamento em administração da educação no Brasil, tendo se tratado de uma progressão na [ ] concepção da especificidade da administração no campo do ensino [...] [substituída pela] expressão administração da educação, preparando, assim, o caminho para a mudança do próprio nome da ANPAE para Associação Nacional de Profissionais de Administração da Educação [ ] (SANDER, 2005, p. 45, grifos do autor), ocorrida em Em 1995, a partir de estudos

41 39 focados na relação entre política e administração da educação, a Anpae incorpora esses termos em seu nome, passando a ser conhecida como Associação Nacional de Política e Administração da Educação. A aprovação da primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) Lei nº 4.024, sancionada em 20 de dezembro de 1961, após longa tramitação no Congresso Nacional, foi outro acontecimento marcante 30. Embora tenha deixado a desejar muito em relação às necessidades da educação no país, na apreciação de Anísio Teixeira, a Lei significou uma meia vitória, mas uma vitória (SAVIANI, 2011a). Dentre outros pontos, questionavam-se as concessões feitas pela lei à iniciativa privada e o adiamento da construção de um sistema nacional de educação. Foi, sim, um período de transição de uma sociedade fechada para uma sociedade aberta, de politização e conscientização da população, de intensa experimentação educativa (SAVIANI, 2011a), interrompida com o Golpe Militar em Porém, as inquietações expostas na sociedade da época, regida pelo governo militar, vão eclodir em uma grande mobilização popular, na década de 1980, marcada por uma efervescência política protagonizada pelos movimentos de resistência da sociedade civil. As lutas pela democratização do país, travadas à época e que mobilizaram diversos setores da sociedade contra o regime ditatorial, influenciaram a promulgação da nova Carta Constitucional, em Com a crescente maturidade política que se efetivava, a grande bandeira na área educacional era por processos mais democráticos e participativos, pela gestão democrática do ensino público. Com a reabertura política e democrática, iniciava uma nova fase de produções teóricas no campo da administração escolar no Brasil, com enfoque sociocultural. Nas palavras de Drabach e Mousquer (2009, p. 271), esse enfoque [ ] constitui-se principalmente a partir das lutas em prol da democracia e da cidadania, da consolidação do campo de estudos em nível de pós-graduação no país e a influência da literatura sociológica com base marxista. Ainda segundo as autoras, produções dessa época e que ganham destaque são encabeçadas por escritos como os de Miguel Arroyo (1979) 31, Vitor Henrique Paro (1982) 32 e Maria de Fátima Costa Félix (1985) 33, com críticas ao enfoque tecnocrático de administração escolar, pautado nas teorias da administração geral. Ganham força e espaço crescente os estudos e 30 O projeto de LDB foi encaminhado à Câmara Federal em 29 de outubro de 1948, pelo presidente Eurico Gaspar Dutra. 31 Administração da educação, poder e participação. Educação & Sociedade, Campinas, ano I, n. 2, jan./ Administração escolar: introdução crítica, publicado pela Editora Cortez. 33 Administração escolar: um problema educativo ou empresarial?, publicado pelas Editoras Cortez e Autores Associados.

42 40 publicações na perspectiva democrática de gestão escolar, com ênfase no pensamento crítico e na participação como estratégia político-pedagógica, como as que conhecemos até os dias atuais. Destaque-se que, duas décadas depois da criação da Anpae, foi instituído o Grupo de Trabalho (GT) Estado e Políticas Educacionais, conhecido como GT-05, no âmbito da Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Educação (Anped). Essa associação foi fundada em 1976 e seu surgimento está associado ao [ ] desenvolvimento dos estudos de pós-graduação em educação [e] representa, cronologicamente, o segundo passo decisivo da atuação da comunidade acadêmica da sociedade civil organizada em matéria de pesquisa sobre políticas públicas e gestão da educação no Brasil. (SANDER 2007a, p. 426). Vê-se que a divulgação do conhecimento no campo da gestão da educação insere-se no contexto dessa efervescência política, resultante de uma crescente mobilização da comunidade científica e da sociedade civil organizada em prol de reformas educacionais balizadas por bandeiras como a defesa da escola pública, a valorização do magistério e a gestão democrática do ensino. Mobilização essa que se estendeu ao longo do processo de tramitação da segunda LDB Lei nº 9.304/96 e do Plano Nacional de Educação (PNE) , renovando-se em momentos seguintes, como ocorre atualmente em torno do novo PNE, ainda em tramitação. Esse processo de construção teórica no campo da gestão educacional, no sentido da superação de uma visão positivista e funcional em favor de outra pautada em uma concepção sociocrítica, corresponde aos anseios da sociedade pela democratização da educação pública e da sociedade como um todo. Nessa direção, a educação é concebida como fator de transformação social, através da apropriação da cultura historicamente produzida (PARO 2012), ou seja, educação compreendida como uma prática social, comprometida com um projeto de transformação social. Daí a síntese de um novo conceito de gestão que, balizado por sua dimensão política, diz respeito a um [ ] processo político-administrativo contextualizado, através da qual a prática social da educação é organizada, orientada e viabilizada. (BORDIGNON; GRACINDO, 2011, p. 147). Compreender a educação como prática social e a sua gestão implica compreender as particularidades de seu tempo e espaço. Ter em conta os desdobramentos das mudanças ocorridas e que ocorrem no contexto político e econômico é condição primordial para compreender os reais motivos e interesses em jogo no campo da educação. Trata-se de uma atitude necessária, tendo em vista que a história da educação tem revelado que esse campo

43 41 [ ] tem sido uma verdadeira arena de lutas em quem seus atores vêm tratando de impor suas opções políticas e arbitrárias culturais [ ] (SANDER, 2007b, p. 431). De meados da década de 1970 aos anos de 1990, o campo educacional sofreu pressões conjunturais de importantes repercussões, provenientes, de um lado, dos processos de abertura democrática, das lutas sindicais, dos movimentos sociais e, de outro, do influxo neoliberal, da mundialização da economia. Ou seja, o contexto de reabertura democrática no país coincide com o de uma crise do capitalismo em nível global, cujas alternativas à sua superação, nascidas do próprio modelo capitalista, implicaram redimensionamento dos Estados nacionais. A queda da taxa de lucro, a saturação dos modelos de produção taylorista/fordista no âmbito da reprodução do capital, as greves dos trabalhadores e a ineficiência do Estado de bem-estar social frente às demandas do capitalismo constituíram o cenário de crise do sistema social capitalista, forçando cada campo da sociedade a buscar respostas à superação da crise (DRABACH; MOUSQUER, 2009). Desse cenário, mudanças na configuração do mundo do trabalho, com a emergência do modelo de produção toyotista implicaram o campo da educação. No Brasil, com o advento dos governos neoliberais na década de 1990, dentre outras medidas de impacto, assistiu-se à reestruturação do Estado no controle da economia e, por conseguinte, a um profundo enxugamento nos investimentos para o setor social. No plano ideológico, também desponta o culto ao individualismo e o apelo, aos operários, à participação no processo produtivo, como forma de conter lutas travadas na sociedade. O realce à flexibilização, ao trabalho em equipe, à participação e autonomia, entre outros que à primeira vista podem sugerir valorização aos princípios democráticos, tornam-se parte de um discurso recorrente no setor educacional. São vocábulos que, embora [ ] identificados, historicamente, com um projeto democrático de sociedade, passam a ser cooptados, adquirindo novos sentidos no âmago do projeto neoliberal. (DRABACH; MOUSQUER, 2009, p. 278). De acordo com Sander (2005), é nesse cenário que diferentes termos disputam o espaço semântico do pensar e do fazer a educação, a exemplo dos termos gestão, gerência e governação. O termo gestão, segundo o autor, não era usado na teoria e prática da educação brasileira, e quem o usasse era visto com desconfiança, muito provavelmente por terem sido

44 42 os administradores de empresa os primeiros a divulgá-lo 34, ou, talvez, porque os termos gestão e gerência tenham sido importados do além-mar [ ] pelos representantes do pensamento liberal que atuavam nos bancos internacionais de desenvolvimento e nos organismos multilaterais de cooperação técnica. [ ] para muitos analistas, a adoção dos termos gestão e gerência representa mais uma transposição, tão comum na história do pensamento administrativo brasileiro, de categorias analíticas e praxiológicas da administração empresarial para a administração do Estado e da educação. (p. 45, grifos do autor). É fato que o termo gestão se efetivou no pensamento da educação brasileira na Constituição Federal de 1988, na LDB de 1996 e em diversos documentos oficiais do sistema educacional do país, bem como nas diversas produções do conhecimento do campo. Também está presente nos discursos governamentais, de lideranças, tanto da esfera pública como privada. Cabe, assim, questionar o caráter político que assume (não somente técnico), bem como sobre o projeto educacional em função do qual o termo opera. Em vista do cenário aqui referido, Sander (2005, p. 48) sinaliza duas tendências atuais na produção do conhecimento no campo das políticas públicas e da gestão da educação no Brasil. Uma dessas tendências assume enfoque produtivo, de viés econômico e comercial e no atual contexto da globalização da economia e da atividade humana [...] [influenciada] pelo pensamento neoliberal dos centros de poder econômico nacional e internacional. A outra, de enfoque democrático, assume orientação política e cultural. Esse enfoque é natureza participativa, sendo próprio das instituições científicas, que se preocupam primordialmente com a produção e disseminação do saber científico e tecnológico e com a formação política e cultural da cidadania. A coexistência dessas duas tendências justifica, em boa medida, a disputa acirrada que se trava no campo das ideias e da prática em gestão educacional. Disputa que se dá em torno de projetos educacionais distintos, ainda que essa distinção, conforme referido, nem sempre seja clara e devidamente destacada. No contexto educacional, ambas as tendências têm conquistado espaço e adeptos, efetivando-se, com maior ou menor intensidade, no campo da prática cotidiana, com forte influência do curso assumido pelas políticas educacionais no país. 34 Segundo Sander (2005), os administradores de empresa traduziram o termo gestão do management angloamericano, da gestion par les systêmes dos franceses; enfim, da gerência racionalizadora e instrumental dos homens de negócios.

45 A GESTÃO DA ESCOLA PÚBLICA DE EDUCAÇÃO BÁSICA NO CONTEXTO ATUAL: TENDÊNCIAS E EMBATES Como já apontado, a década de 1990 marcou a história do Brasil bem como a da educação e sua gestão. Trata-se de um período em que eclodiram reformas no Estado com grande impacto nos serviços públicos. Ainda que o plano de reformas tenha sido pensado em décadas anteriores, como resposta à crise do capitalismo e a inauguração de uma nova sociedade, com desdobramentos em nível global, é na década de 1990, especialmente a partir da sua segunda metade, com a assunção de Fernando Henrique Cardoso à Presidência da República, que presenciamos, de forma concreta, as implicações dos redimensionamentos promovidos pelas reformas, como as empreendidas no setor educacional. Atenta a esse cenário político-econômico, entendo que uma análise da gestão da educação requer olhar atento às políticas educacionais, haja vista existir [ ] uma ligação muito forte entre elas, pois a gestão transforma metas e objetivos educacionais em ações, dando concretude às direções traçadas pelas políticas. (BORDIGNON; GRACINDO, 2011, p. 147). Requer, ainda, compreender os entrepostos no campo das políticas educacionais e as relações que aí se estabelecem, bem como os fatores contextuais que são determinantes aos processos de pensar e de fazer as políticas. Então, vejamos sobre isso. Diretamente relacionadas às mudanças que ocorrem e que impactam nas políticas sociais, estão as transformações ocorridas no sistema produtivo que responde ao modo de produção capitalista. Esse que, em face à crise, vem se reestruturando sob a ordem de um novo estágio do capitalismo, chamado de monopolista. A mundialização do capital trouxe como ingrediente estratégico a internacionalização não somente do comércio exterior e do capital financeiro, mas, e principalmente, do capital produtivo, por meio de investimentos externos diretos (SILVA JR., 2002). Disso decorre o surgimento de um conceito de modelo empresarial, com novas formas de estruturação, de organizações corporativistas e de gestão, tendo como alicerce de base produtiva as atuais tecnologias impulsionadas pela chamada terceira revolução tecnológica 35. Essas mudanças forçaram uma reestruturação do mercado de trabalho com reflexos sobre o Estado, 35 A terceira revolução tecnológica, conhecida como a era digital, foi iniciada após a Segunda Guerra Mundial e ainda está em percurso, respondendo pela integração da ciência à tecnologia e à produção. As novas tecnologias utilizadas na produção visam a baixar custos, aumentar a produtividade e melhorar a qualidade dos produtos e do trabalho. Consequentemente, exigem maior qualificação profissional e conhecimentos de várias áreas.

46 44 provocando reformas em todos os seus âmbitos de sua abrangência, com destaque ao educacional. Dessas reformas, mobilizadas como estratégias para a saída da crise estrutural do capital, medidas foram acionadas sobre os diversos campos sociais, bem como promovida uma maior integração das empresas no processo de reestruturação produtiva. Por conseguinte, assistiu-se a uma redução das atribuições clássicas do Estado (OLIVEIRA, 2010), de modo a modernizá-lo, torná-lo mínimo e inseri-lo no mercado globalizado, com evidente reforço à sua atuação interventiva. Antunes (2006, p. 31) sublinha tratar-se de uma fase marcada por um processo de reorganização do capital e de seu sistema ideológico e político de dominação, [ ] cujos contornos mais evidentes foram o advento do neoliberalismo, com a privatização do Estado, a desregulamentação dos direitos do trabalho e a desmontagem do setor produtivo estatal, da qual era a Thatcher-Reagan foi a expressão mais forte [ ] Ainda segundo esse autor, referindo as mudanças que se condensam na sociedade atual e que retratam a crise estrutural do capital, trata-se de uma crise que atinge o coração do sistema capitalista (ANTUNES, 2011, p. 13). Esse sistema, por não ter limite em sua expansão, transforma-se em um processo incontrolável e profundamente destrutivo, cujas consequências se refletem em todos os campos da sociedade. Quando tudo passa a ser controlado pela lógica do capital, explica o autor, sem levar em conta as condições humanosocietais-vitais, a [ ] produção e o consumo supérfluos acabam gerando a corrosão do trabalho, com a sua consequente precarização e o desemprego estrutural, além de impulsionar uma destruição da natureza em escala global jamais vista anteriormente. (ANTUNES, 2011, p. 11). Essa face da fase recente do capitalismo não raro é ocultada pelo sistema ideológico neoliberal, favorecendo a introdução de mudanças que respondam aos interesses vigentes, como a implantação do modelo toyotista de produção. Com essa implantação, modificações no processo produtivo foram intensificadas por meio da introdução de novas formas e técnicas de gestão, produção, venda e organização do trabalho. Destacam-se, nesse sentido, a acumulação flexível, a gestão organizacional e gerencial e o avanço tecnológico. No plano ideológico, tal modelo cultua o subjetivismo do trabalhador com um ideário fragmentado, fazendo apologia ao individualismo exacerbado, com hostilização às formas de solidariedade, de atuação coletiva e social (ANTUNES, 2006). O modelo focaliza um novo perfil do trabalhador, mais qualificado, flexível, multifuncional, polivalente e capaz de se adaptar às mudanças tecnológicas e organizacionais, bem como de participar ativa e

47 45 competitivamente, um trabalhador que se realiza no espaço de trabalho, sob o discurso de uma humanização do trabalho. Esse trabalhador agora é parceiro, colaborador, veste a camisa da empresa, como um soldado empenhado no aumento dos lucros da organização da qual faz parte. Ou seja, o capital agora tem interesse não só na força física do trabalhador, mas também nas suas qualidades intelectuais, emocionais e afetivas (FRIGOTTO, 2009), também rentáveis. Por isso o discurso apelativo e emotivo, pela via ideológica, ao trabalhador-colaborador, forma criativa de escamotear a perversidade que o capitalismo vem impondo sobre o ser humano, para se manter e atingir maiores metas de lucratividade. Aqui vale realçar a função que cumpre o desenvolvimento das competências, amplamente referida na chamada pedagogia das competências, que tem como proposta dotar o indivíduo de comportamentos flexíveis, ajustáveis às condições de uma sociedade que não garante mais as necessidades básicas de sobrevivência. A satisfação deixa de ser compromisso coletivo, passando a ser uma responsabilidade do próprio sujeito, individualmente, que se encontra submetido à mão invisível do mercado (SAVIANI, 2011a). Submetido a essa lógica, o Estado se afasta de sua tarefa de assegurar, por meio das escolas, a preparação das pessoas para o mercado de trabalho. Diferente de outros tempos, em que esse mercado se expandia em direção ao pleno emprego, agora a responsabilidade pela formação recai sobre o sujeito, com a exaltação do indivíduo, cuja educação deve ser tratada como um investimento individual, como recurso que oferece condições à competição pelos empregos disponíveis. Sem garantias de acesso ao emprego, o investimento se volta para a empregabilidade, pois [...] na forma atual do desenvolvimento capitalista, não há emprego para todos: a economia pode crescer convivendo com altas taxas de desemprego e com grandes contingentes populacionais excluídos do processo. (SAVIANI, 2011a, p. 430) 36. O que se mantém cristalino é que os proprietários dos meios de produção buscam o aproveitamento máximo de seus investimentos, em acordo com metas mercantis de eficiência, eficácia e produtividade, revelando uma lógica que só favorece o capitalista, que tem como fim último o lucro e se coloca [ ] indiferente se a consecução desse objetivo se dê por meio de uma divisão do trabalho que promova a desumanização do trabalhador. (PARO, 2012, p. 36 Antunes (2011, p. 13, grifo do autor), referindo a precarização do trabalho e, por extensão, do ser humano, pontua que esse modelo de produção modificou o mundo do trabalho contratado e regulamentado, resultado da luta dos trabalhadores pelos direitos sociais, presente no século XX e que vem sendo substituído pelas formas de [ ] empreendedorismo, cooperativismo, trabalho voluntário, trabalho atípico, formas que oscilam entre a superexploração e a própria autoexploração do trabalho, sempre caminhando em direção a uma precarização estrutural da força do trabalho em escala global.

48 46 64), promovendo uma naturalização desse processo, operado por quem comprou a força do trabalho. Essa divisão do trabalho, que tem como princípios a racionalização, a produtividade, a especialização e o controle (ROSAR, 2012), encontrou nas teorias clássicas da administração o peso científico de garantir a apreensão de resultados e melhor usá-los para obtenção de lucro do capital. Os teóricos clássicos da administração, teorizando sobre a divisão do trabalho nas empresas, propunham que a administração mantivesse tal divisão a partir do planejamento, da organização, da coordenação e do controle. Quando a educação tem transportada para si tal teoria, como vimos na seção anterior, trouxe a lógica da empresa para a escola, ou seja, a lógica da divisão do trabalho. São mudanças como as aqui descritas que vêm interferindo no campo da educação e de sua gestão, delineando um novo conceito de homem e de poder, aquele não mais chamado à coesão, e sim à colaboração. Criticamente, Rosar (2012) entende tratar-se de uma preocupação com a dimensão social do trabalho, vinculada a uma relação de comportamento na esfera individual e grupal no campo psicológico. Ou seja, os problemas se resolvem nesse campo, impedindo que questões sociais se caracterizem como econômicas e políticas e, portanto, promovendo a neutralização de possíveis conflitos. Esse cenário de implicadores estruturais que se firmam no mundo do trabalho exige da população mais conhecimentos, habilidades voltadas ao uso das novas tecnologias, novas linguagens e capacidade de tomar decisões, sendo que as novas demandas imprimem uma nova postura perante o conhecimento, cuja forma de concebê-lo e produzi-lo informa alterações ocorridas nos cenários econômicos, políticos, sociais, culturais e educacionais. No cotidiano das pessoas, isso tudo traz [ ] alterações nas necessidades, nos hábitos, nos costumes, na formação de habilidades cognitivas e até na compreensão da realidade (realidade virtual). (LIBÂNEO; OLIVEIRA; TOSCHI, 2012, p. 73). Somos movidos pela cultura digital presente em todos os espaços da vida social, levando-nos a crer que se não participarmos dessa cultura, tornar-nos-emos ultrapassados e excluídos do mundo moderno. São exigências comportadas na retomada dos princípios liberais, transformados agora em neoliberais, com espírito mercantil, e que impactam a organização do processo produtivo, dado que, por exemplo, no contexto do avanço tecnológico, é realçado um conceito de trabalho ampliado, em que a atividade humana não necessariamente é remunerada. Isso [ ] subverte e redefine o papel do trabalho como elemento estruturador do tempo e vida dos homens e obriga a rever sua relação com a educação, traduzindo-se em novos desafios na formação do sujeito. (PAIVA, 2005, p. 165, grifos meus).

49 47 Em síntese, a centralidade do eixo do trabalho na definição das propostas educacionais alinha-se ao propósito de formar um novo trabalhador, face às necessidades do mercado que se ampliam com o desenvolvimento tecnológico. Esse vínculo funda-se em uma perspectiva pragmática, que desconsidera conjunturas mais amplas que envolvem a subordinação da economia brasileira aos mercados internacionais hegemônicos (ROSAR, 2010), e deixa de considerar [ ] a especificidade do processo de formação histórica e cultural dos cidadãos, que não deve ser mecânica, e restritivamente, de forma subordinada às diferentes conjunturas produzidas pelos movimentos de expansão e de crises cíclicas do capital. (p. 165). Na retórica política da década de 1990, a reforma foi justificada como saída da crise econômica, então solucionada com propostas modernizantes frente ao anacronismo de nossas estruturas políticas e econômicas. Por aí, buscava o Estado mais democrático e eficiente na capacidade de executar as políticas públicas, ancorado na boa gestão, proposição exaltada por setores da sociedade brasileira e por organismos internacionais. A esse respeito, Gandini e Riscal (2010, p. 46), ao referirem a reforma do Estado brasileiro levada a efeito nos anos de 1990, sublinham ter sido esta [ ] em grande medida, induzida por fatores exógenos e determinada pelas mudanças no cenário político e econômico internacional.. No campo educacional, a pressão internacional consentida pelos governos neoliberais, de forma ideológica e política, fez por forçar a reforma do sistema de ensino do país, com o fim de assegurar uma educação propiciadora de condições necessárias à realização da produção capitalista (OLIVEIRA, 2010) 37. Com isso, houve um redimensionamento nas finalidades educativas, principalmente na educação básica, de modo a ajustá-las aos interesses do mercado. Por meio das [ ] reformas políticas e educativas, os estabelecimentos educacionais têm modificado seus objetivos e prioridades, tendo em vista interesses, demandas e valores próprios do campo econômico [ ] (OLIVEIRA; FONSECA, 2005, p. 57). Ou seja, a educação, nesse sentido, cumpre um papel fundamental e estratégico no desenvolvimento da economia por meio da produção do capital humano. 37 A travessia para a democracia nos anos de 1980, inconclusa pela mudança de rota motivada pela vitória de Fernando Collor de Mello (FRIGOTTO, 2005), abre espaço para o ideário neoliberal, que começa a se afirmar assumindo um novo tempo, de início do ajustamento de políticas do Estado, como o pressuposto de restringir a esfera pública e efetivar-se de acordo às regras da competitividade do mercado. Se, por um lado, esse governo se revelou um fracasso, dada sua incapacidade política de [ ] firmar um projeto de ajuste da sociedade brasileira à nova (des)ordem mundial pelo signo da mundialização do capital e dos setores internos a ela associados (FRIGOTTO, 2005, p. 231), por outro, com Fernando Henrique Cardoso (FHC), iniciava-se um novo ciclo na história do Brasil, marcado por um projeto de sociedade de longo prazo. FHC construiu um governo de centro-direita que levou à risca o receituário dos organismos internacionais, oriundo dos compromissos firmados em Jomtien, na Tailândia, em 1990, efetivando as reformas de ideal neoliberal que alteraram profundamente a estrutura da administração pública brasileira.

50 48 No entanto, se a importância que a educação parece ter no projeto neoliberal pode sugerir a necessidade de um investimento acentuado nesse setor, a realidade concreta dá mostras de que não tem sido esse o motor das políticas educacionais empreendidas no período. A educação básica de direito de todos passa, desde a lógica neoliberal, a ser vista como um serviço de mercado, afora o apelo ao voluntariado promovido por meios propagandísticos, como Amigos da Escola, Adote uma Escola e outros mais. De acordo com Frigotto (2005), há uma substituição de políticas efetivas no tocante à educação por campanhas filantrópicas, passando a imagem de que é possível, na educação básica, a substituição de profissionais qualificados por voluntários. Daí o questionamento acerca do papel fundamental da educação nesse projeto. No âmbito da gestão, não diferente da instauração de uma nova cultura na forma de conceber a educação, as tendências gerenciais da esfera empresarial vêm anunciadas como contraponto à administração burocrática, esta que estaria impedindo o Estado de se tornar acessível a todos. A solução estaria na administração pública gerencial, enaltecida pelo caráter modernizador nela presente e que se tornou referência de organização e gestão dos sistemas de ensino e das escolas. Também sobre o setor da educação, o discurso reformista corrente refere a existência de uma crise, nomeadamente de eficiência e eficácia na condução das políticas. Consoante essa retórica, o processo de expansão da escola ocorreu de forma acelerada, não garantindo uma distribuição eficiente dos serviços oferecidos, o que resultaria numa crise de expansão desordenada e anárquica do sistema educacional, sendo esse o processo gerador da precariedade educacional. Nesse cenário, a baixa qualidade do ensino seria decorrente da improdutividade nas práticas educativas e na gestão administrativa da grande maioria das escolas (GENTILI, 1996). Em outro sentido, a leitura dessa crise parece concordar com a negação de uma crise real por que passa a escola pública no tocante à sua função, à orientação de suas práticas educativas. A ela são atribuídas novas funções sociais, muitas das vezes relacionadas com um papel assistencial, dando a entender que, por meio da escola, [ ] espera-se corrigir determinados desequilíbrios característicos da estrutura social e econômica vigentes. (OLIVEIRA, 2009, p. 17). A crescente atribuição de papeis dessa natureza à escola pode, a meu ver, ser exemplificada pelos diferentes programas sociais a ela vinculados nos últimos tempos, como é o caso da distribuição de renda. Ademais, paira sobre ela uma crescente desconfiança

51 49 motivada pelo baixo desempenho apresentado pelos alunos nos resultados escolares aferidos por meio de exames externos (OLIVEIRA, 2009). No entanto, essas não são questões enfrentadas no discurso reformista, que reverbera a crise na gestão da educação e da escola. Fruto da opção política que assumem e, portanto, do projeto de sociedade a que se dedicam, seus protagonistas fogem à tarefa de assumir a crise real, assumir o grande problema que reside na estrutura social e econômica, que gera a má distribuição de renda e produz mazelas de grande impacto social. Problemas presentes no âmbito escolar, como evasão, repetência, distorção idade/série, entre outros, seriam oriundos, sob aquela leitura, de uma crise gerencial, da má gestão dos serviços prestados, de sorte que a busca pela qualidade de tais serviços depende de uma profunda reforma administrativa do sistema escolar, carente de uma gestão orientada por mecanismos que regulem a produtividade, a eficiência, a eficácia (GENTILI, 1996), do que se pode chamar de uma nova regulação educacional. Nessa direção, o foco das políticas educacionais não diz mais respeito à expansão do sistema, e sim ao que ocorre dentro dele. Consoante comenta Casassus (2009), não se tratam de políticas de educação, e sim de políticas de gestão, dado não tomarem como núcleo a educação. Não por nada, o modelo de gestão adotado é o gerencial, configurado a partir do processo de produção do tipo toyotista 38, que tem por base a avaliação a posteriori dos serviços prestados, ou seja, o monitoramento dos resultados. Na educação, em vez do controle rígido do processo educativo, os índices de avaliação [ ] cumprem a função de um controle externo mascarado, justificado em função da garantia de um padrão mínimo de qualidade, atuando como uma estratégia de regulação do sistema de ensino. (DRABACH; MOUSQUER, 2009, p. 280, grifo das autoras). Esse modelo, como na empresa, tem como eixo central e estratégico a descentralização administrativa baseada na flexibilização e desregulamentação da gestão, dada a necessidade de redução de mediações entre órgãos centrais e o cidadão, de modo a melhorar a qualidade dos serviços prestados. Na dimensão política, a lógica orientadora da descentralização remete a um caráter democrático-participativo, que tem como referência a criação de mecanismos de participação efetivos que levem ao alargamento do espaço público, juntamente com o avanço democrático (SANTOS, 2011), ou seja, a viabilização de espaços onde se criem novas relações entre a 38 A respeito desse processo, ver Antunes (2006).

52 50 sociedade e o Estado, na efetivação da comunidade na gestão educacional, o que implica autonomia e partilha de poder. Essa lógica traz base à ideia da viabilização, a instâncias locais ou regionais e à escola, de maiores graus de autonomia, poder e recursos no trato de questões educacionais (NARDI, 2008). Autonomia valorada pela liberdade e pela capacidade de decidir, orientada por valores democráticos. No Brasil, a descentralização, ancorada na pauta dos movimentos pela democratização do país na década de 1980, foi enaltecida por várias bandeiras de lutas no campo da educação, na medida em que a gestão democrática era requerida em face do centralismo do poder decisório, com o qual se manteve o planejamento da educação pública sempre distante das bases. Nesse sentido, a descentralização ganhava força exatamente como eixo da gestão democrática, no sentido de uma maior autonomia das bases para poderem participar dos processos decisórios atinentes à educação 39. Ocorre que, da travessia da década de 1980 para a de 1990, como sintetizou Arelaro (2000; 2005), o curso político assumido pelo Brasil e sua extensão no campo da educação mostrou o caráter economicista-instrumental dos processos de descentralização contidos no teor das reformas da época. Esse processo passa a direcionar a organização e a administração dos sistemas de ensino com uma maior autonomia conferida aos estabelecimentos de ensino, à luz da lógica orientadora da reforma do Estado. Reforma cujo objetivo foi modernizar o aparelho do Estado brasileiro, adequando-o às exigências da economia mundial, em relação às quais não cabia o modelo de administração burocrática. No Brasil, esse processo foi orientado pelo Plano Diretor da Reforma do Estado (BRASIL, 1995), do extinto Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (Mare), que teve à frente do processo Bresser Pereira, um dos defensores da bandeira reformista e a quem coube, nos primeiros quatros anos do governo FHC, executar a reforma na esfera federal 40. Para Bresser Pereira (1996, p. 5), a saída para a gestão pública é a administração gerencial, pois [...] a administração burocrática é lenta, cara, auto-referida, pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas dos cidadãos Embora eixo da gestão democrática, a descentralização, enquanto opção política, ainda constitui recurso complexo e, não raro, operado de acordo com objetivos reais distantes daqueles que ancoram esse projeto de gestão. No campo da prática, pesam, por exemplo, interesses por vezes conflitantes entre as diversas esferas de governo (federal, estadual e municipal), já conhecidas pelo reiterado debate em torno do regime de cooperação entre os entes federados e de colaboração entre os diferentes sistemas de ensino. Embora se registrem avanços, não restam dúvidas de que esse continua sendo um gargalo no campo da gestão da educação no país. 40 Com a extinção do Mare, em 1999, a gestão desse processo passou ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. 41 Do conjunto de mecanismos institucionais da reforma, destaca-se a criação do setor de serviços não exclusivos do Estado e uma nova forma de gestão desse setor. A criação desses serviços, ao mesmo tempo em que garante a natureza pública dos serviços sociais, viabiliza a política de parceria própria do modelo neoliberal de

53 51 Para o então ministro, no século XX, a mudança do Estado para um Estado social e econômico, que resultou em um crescente número de serviços sociais e de papeis econômicos, pôs em evidência o problema da eficiência, cuja expansão correspondia não somente às pressões da sociedade, mas também informava o crescimento da própria burocracia. Assim, consoante destaca, a adoção da administração pública gerencial [...] decorre de problemas não só de crescimento e da decorrente diferenciação de estruturas e complexidade crescente da pauta de problemas a serem enfrentados, mas também de legitimação da burocracia perante as demandas da cidadania. (1996, p. 5). O modelo gerencial de administração pública realça a autonomia do administrador na gestão dos recursos, sejam eles humanos, materiais ou financeiros, assim como o controle, a posteriori, dos resultados (GANDINI; RISCAL, 2010). Nesse modelo de administração, o foco não está no processo, e sim nos resultados, justamente em função do que a gestão da educação tem sido chamada a operar. Acerca desse destaque à autonomia, vale mencionar indicativos dessa pauta reformista defendidos pela Comissão Econômica para América Latina e Caribe (Cepal), que exerce função de assessoria na construção de políticas nos países latino-americanos à luz das mudanças oriundas do meio produtivo e tecnológico, calcadas em um novo desenvolvimento em escala global. A Comissão tem contribuído ideologicamente na criação de condições educacionais para que as metas das reformas se materializem, pois defende que o caminho para as transformações positivas na educação passe por elas (NARDI, 2010). No campo da gestão educacional, as orientações da Cepal têm como foco a descentralização e a autonomia da escola. Além de defender uma maior aproximação dos estabelecimentos escolares com o setor produtivo e a absorção de recursos da iniciativa privada, a Comissão aposta na [...] autorregulação de cada estabelecimento por meio de um regime mínimo e eficaz com o fortalecimento dos mecanismos de informação e de avaliação de resultados, além de um amplo processo de capacitação do pessoal administrativo e docente. (NARDI, 2010, p. 215). Essa forma de redistribuição de responsabilidades e atribuições em diferentes instâncias governamentais e de participação da comunidade abre espaço para uma dinâmica complexa na relação entre Estado e sociedade. Se, de um lado, com maior autonomia na sua gestão e orientada por princípios de flexibilidade, liberdade, diversidade, competitividade e participação (KRAWCZYK, 2005), a escola tem a possibilidade de compartilhar com a organização social. A parceria entre Estado e sociedade, no campo social, é a expressão mais clara da especificidade da privatização das políticas sociais nos tempos neoliberais. (NEVES, 2002, p. 112).

54 52 comunidade a responsabilidade por um projeto de educação próprio, de outro, em uma perspectiva economicista, essa autonomia pode significar a utilização de seus [...] próprios recursos (idéias, desejos, valores, contatos sociais, recursos materiais etc.) pela ausência dos tradicionais recursos normativos e da vocação universalista do Estado na sua política financeira. (KRAWCZYK, 2005, p. 809). Essa lógica reflete, na verdade, o que poderia se chamar de desconcentração, dado haver centralização das decisões políticas com descentralização de encargos e tarefas [ ] como transferência de responsabilidades sociais do Estado para a sociedade civil [...] [reduzindo a] ideia de participação à corresponsabilidade. (CÓSSIO et al., 2010, p. 329). Na verdade, trata-se de uma perspectiva funcionalista, compreendida com um processo linear de crescente participação e atribuições aos cidadãos nas questões públicas (NARDI, 2008). Desde essa nova forma da gestão da escola, vemos ressaltada a necessidade do envolvimento dos professores, pais e comunidade no processo escolar, embora não necessariamente incidindo nos processos decisórios, como se busca realçar em uma gestão pautada por valores democráticos. Reforça-se, sim, uma participação pautada na atitude vigilante dos usuários da escola, tendo por base um determinado padrão de qualidade de educação a que a escola é chamada a responder, justamente em reforço às intenções de mudanças requeridas pelo sistema produtivo sobre o sistema educacional (NARDI, 2010). Tomemos, por exemplo, a questão da municipalização no campo social, que, do ângulo do fortalecimento da participação da sociedade civil, é defendida por [ ] permitir às populações maior controle sobre a gestão das políticas pela proximidade física com os meios de decisão e gestão das mesmas. (OLIVEIRA, 2010, p. 129), em vista da melhoria na qualidade dos serviços prestados. Esta, sob a lógica da reforma e como uma via da descentralização, foi mobilizada no curso do processo de minimização da ação do Estado. Exemplo emblemático da implementação dessa via, sob a lógica referida, foi o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef). Este, pela redistribuição dos recursos vinculada ao número de alunos matriculados no ensino fundamental, em cada rede, promoveu um dos maiores processos de municipalização de matrículas nesse nível de ensino, cujos efeitos foram e ainda são referidos em inúmeros estudos que enfocam essa política, como os de Pinto (2000, 2002), Oliveira (1999), Arelaro (1998), entre outros. Outra ação que espelha a descentralização operada pelo Estado brasileiro, desde o influxo neoliberal, é o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), que transfere recursos do Governo Federal diretamente à escola, pautando-se na ideia de desregulamentação,

55 53 desburocratização de intermediações. Sobre essa iniciativa, críticas assinalam a perspectiva privada que marca o Programa, já que, para o recebimento do recurso pela escola, há necessidade de Unidade Executora (UEx). De acordo com Adrião e Peroni (2007, p. 259), [...] é possível perceber que a generalização das UEx para as diferentes redes e sistemas de ensino, de certa maneira, padronizou um formato institucional que delega a responsabilidade sobre a gestão dos recursos públicos descentralizados para uma instituição de natureza privada. (ADRIÃO, PERONI, 2007, p. 259). O que precisa ser considerado são as consequências dessa generalização para a gestão das escolas. Com base em resultados de pesquisa realizada pelas autoras citadas, nas redes onde o debate da democratização da gestão se encontrava em curso, o PDDE acabou por ter um impacto que representou disputas entres setores já existentes, como é o caso dos Conselhos Escolares e/ou Associação de Pais e Professores. Em algumas redes, o Conselho Escolar foi transformado em uma UEx. Já em outras, onde a organização democrática era menos preponderante ou inexistente, o programa contribuiu para a promoção, mesmo que formal, da presença de todos os segmentos escolares ao redor do funcionamento do Conselho Escolar, considerada a participação de todos nas decisões da escola. As autoras chamam atenção para o fato de essa indução do PDDE na criação de colegiados não constituir efetivamente em reforço à participação da comunidade escolar, e sim em resposta a uma demanda do Programa, o que pode redundar em limites para a própria democratização da gestão (ADRIÃO, PERONI, 2007, p. 260). Ou seja, onde os colegiados nasceram impulsionados pelo Programa, já trazem a lógica da UEx, caracterizada por unidade privada em articulação com o público, cumprindo com uma meta funcional de captar e gerenciar recursos. Disso resulta uma fragmentação nas relações estabelecidas entre os mecanismos colegiados, voltando-se a uma gestão despolitizada e com ênfase técnicooperacional. Arelaro (2000) chama atenção para o que considera na descentralização (desconcentração aqui referida) um sistema sofisticado e bem engendrado quando pensado ao lado do controle das decisões, que seguem centralizadas. Segundo a autora, esse controle atinge a atividade vital da escola, o seu coração, que é o currículo e a avaliação. A escola tem a autonomia de pensar o seu planejamento a partir de seu próprio projeto político-pedagógico, porém será confrontada com o seu desempenho e o de seus alunos, obtidos nas avaliações em larga escala, como meta de mensuração da qualidade educacional. Dentre outras, essas estratégias de descentralização sinalizam, a meu ver, as novas responsabilidades que as escolas estão sendo levadas a assumir, com reflexos na sua gestão.

56 54 Com bem retrata Oliveira (2010, p. 132), [ ] a marca da descentralização que resultou em maior autonomia das escolas, porém teve como contrapartida uma sobrecarga de trabalho administrativo sem a real correspondência em termos de condições de infraestrutura nos estabelecimentos de ensino. Também induziram novas formas de ensinar e avaliar, traduzindo-se na intensificação do trabalho docente e sua consequente precarização. Esse é um cenário que informa o enfraquecimento da função social da escola e o reforço do ideário privatista e consumista, cujo objetivo, segundo Frigotto (2005, p. 234), é formar [ ] um cidadão mínimo, consumidor passivo que se sujeita a uma cidadania e uma democracia mínimas, formais. Um cenário que, a meu ver, não deve passar ao largo de nossas preocupações, alertando-nos da necessidade do enfrentamento de desafios como os postos à educação do nosso tempo e à gestão das nossas escolas. É pensar que esta realidade dada, não é, no entanto, realidade consumada, pois partimos do pressuposto de que as instituições educacionais não são apenas reprodutoras de concepções, das classes dominantes, sobre o que deve ser oferecido em educação. Seguindo Oliveira (2009, p. 19), temos que as escolas públicas [ ] refletem também as demandas sociais que acabam por moldar o Estado e a educação e, por isso, as reformas exigidas podem parecer cooptadas ou manipuladas. Ainda, segunda a autora, se pensadas somente como manipuladas, estar-se-ia subestimando a consciência das classes subalternas da sociedade capitalista, haja vista a organização de classe e os movimentos sociais que determinam a mudança social e são determinados por ela. Ou seja, as mudanças que ocorrem não se dão linearmente, apresentam-se de forma contraditória, refletindo divergências, conflitos e tensões. Consoante entende a autora, os [ ] sistemas escolares se ampliaram no mundo muito mais como uma demanda dos movimentos organizados em defesa do acesso à educação pública, do que por medidas estatais inspiradas unicamente por interesses empresariais. (OLIVEIRA, 2009, p. 20). Pensando assim, é nesse campo de contradições que também se abrem espaços para pensar e repensar a gestão escolar a partir de outros princípios, que orientem e contribuam para um fazer pedagógico comprometido com a formação de cidadãos conscientes e críticos, reforçados em suas condições de protagonizar transformações. Nessa direção, implica pensarmos também a gestão da escola na via da superação das relações autoritárias e fragmentadas, ainda presas a velhas raízes. À luz de valores verdadeiramente democráticos, refiro-me a uma gestão democrática como prática política, comprometida com a qualidade social da educação escolar.

57 55 Essas vias, nem sempre devidamente distinguidas, vêm informadas por discursos e práticas muito presentes no campo educacional, um campo de disputas, como procuro destacar na seção seguinte. 2.3 A GESTÃO DO ENSINO FUNDAMENTAL EM DIFERENTES PROJETOS E A QUESTÃO DA QUALIDADE DA EDUCAÇÃO A escola é permeada de contradições, muitas das quais resultantes da sua própria inserção em um contexto marcado por permanentes mudanças, que implicam sua dinâmica e, portanto, seus sujeitos. Ela tanto pode reproduzir estruturas de dominação da sociedade capitalista como pode ser um campo aberto à problematização da realidade, inclusive desse padrão de dominação. Daí a necessidade da categoria contradição em análises que buscam interpelar o papel que cabe à educação escolar, no tocante à manutenção e à transformação do status quo. Segundo Aguiar (2011, p. 147), quando a escola propõe [...] situações de desafios e de aprendizagens que levam ao questionamento do senso comum, ao desenvolvimento das capacidades de argumentação, de crítica e de criatividade, ela possibilita a efetivação de mudança para patamares superiores. Nessa direção, como bem aponta Saviani (2008), a escola se encontra em uma situação de privilégio, pois ela pode captar a dimensão pedagógica existente no interior da prática social global. De certo, uma posição dessa ordem implica a tomada de decisões político-pedagógicas e, portanto, a gestão da escola. Esta, por sua vez, consoante tal implicação, não pode ser reduzida à aplicação de princípios e métodos administrativos, na ótica de uma neutralidade política. A postura esperada implica conceber a educação como uma prática social portanto, não neutra, constituída de relações sociais amplas a partir de embates e processos em disputas que traduzem diferentes concepções de homem, mundo e sociedade (DOURADO, 2007). Nesse campo de diferentes concepções e de disputa por projetos de sociedade, projetos de educação calcados em interesses econômicos e que, por meio de uma linguagem ambígua e híbrida (DRABACH; MOUSQUER, 2009), adquirem bases legais, assumem lugar no discurso oficial. Corazza (2001, p. 106), em artigo que discute a temática do currículo, expressa bem o que representa essa ambiguidade quando diz: [...] Este é o nosso horror político: descobrir que aqueles currículos, que considerávamos nossos, estão também capitalizados,

58 56 globalizados, neoliberalizados. Que eles dizem a mesma coisa que aqueles currículos contra os quais lutamos. Continua, ressaltando estarmos no tempo em que a [...] dissipação das diferenças nos leva a não saber mais quem somos, o que queremos, o que propomos. Em que a dispersão dos limites nos leva a não identificar mais pelo que educamos e estudamos, pesquisamos e escrevemos, lutamos e vivemos. (p. 106). O comentário da autora aponta para disputas travadas desde projetos antagônicos no campo educacional, ao passo em que adverte sobre políticas que, discursivamente, vêm orientadas pelo clamor por mudanças na educação, quando em suas bases comprometem-se com a manutenção do que está posto, em favor do que opera a linguagem ambígua e híbrida aqui referida. Frigotto (2009), em atenção à ideologia neoliberal, analisa que essa tem produzido um tempo de indeterminação da política, tempo em que a formação de consensos acabou virando uma quimera, em que a fragmentação dos movimentos sociais vinculados à classe trabalhadora repercute nas políticas educacionais em curso, também fragmentadas e de linha compensatória. Como campo por meio do qual as políticas alcançam concretude, a gestão da educação e da escola tornam-se, indubitavelmente, questões centrais. No tocante aos ordenamentos legais, ingrediente importante das políticas, vale ressaltar que a Constituição Federal de 1988, no seu artigo 206, inciso VI, definiu a gestão democrática como princípio do ensino público, requerendo aos sistemas de ensino que normatizem tal princípio em suas esferas administrativas. A nova LDB, aprovada em 1996, orientada por esse princípio, tendeu a reforçá-lo, embora sem estabelecer condições mais precisas que pudessem representar avanços em relação à ordem sustentada no princípio de base constitucional. Ainda assim, se, por um lado, há o reconhecimento de que a lei da educação tenha sido [...] expressão das lutas efetivadas entre as diversas forças sociais e, dessa forma, apresenta-se como um balizador para as políticas educacionais no país, e consequentemente, para as políticas de democratização da escola e da gestão escolar. (DOURADO, 2000, p. 78), por outro, tem sido evidente que a opção política que busca guardar não tem sido entrave para a implementação de práticas de gestão descomprometidas com princípios democráticos. Por isso tudo, entendemos que discussões sobre o campo da gestão da educação, tendo em conta diferentes concepções, implica percebê-lo na sua complexidade, desde o papel atribuído à educação e à escola na sociedade atual. Implica, também, refletir sobre o projeto de democratização dessa gestão enquanto compromisso assumido historicamente e, nesse sentido, sobre determinadas visões construídas ao longo do tempo. De acordo com Dourado

59 57 (2000), estamos imersos em um conjunto de interpretações e formulações que informam diferentes concepções de natureza política e social da gestão democrática, desde posturas de participação restrita e funcional até perspectivas de participação efetiva e cidadã. É nesse mesmo sentido que o autor discorre sobre as ações traçadas recentemente para a educação básica brasileira, registrando tratar-se de um cenário ambíguo, em que, de um lado, um conjunto de programas parece demonstrar avanços [...] na direção de políticas com caráter inclusivo e democrático, enquanto, de outro lado, prevalece a ênfase gerencial, com forte viés tecnicista e produtivista, que vislumbra nos testes estandardizados a naturalização do cenário desigual em que se dá a educação brasileira. (DOURADO, 2007, p. 928). É uma leitura indicativa do caráter multifacetado conferido ao tema da gestão democrática do ensino público, especialmente nas últimas duas décadas, tempo em que se assiste a uma crescente introdução de estratégias gerenciais vinculadas à economia globalizada e parametrizadas por princípios mercadológicos, à conta dos interesses do capital, assim como de reforço ao debate sobre princípios democráticos, com vistas à ampliação de espaços de cidadania e de construção de uma educação de qualidade socialmente referenciada. Ou seja, paralelamente à progressiva ampliação da escola pública brasileira e a ênfase na qualificação da educação escolar, constituíram-se pautas visando à democratização da gestão dessa escola, com destaque à alteração da estrutura de poder no seu interior, processo que não passou ao largo das transformações que marcaram a sociedade brasileira, especialmente ao longo do século XX. A esse respeito, Paro (2012) refere a gestão democrática como um processo de superação da lógica racionalista capitalista e excludente presente na escola brasileira, em favor de uma educação de qualidade que atenda à classe trabalhadora a partir de suas reais necessidades. Uma vez que na realidade brasileira o alargamento da escola fundamental tornou-a robusta para menos, sendo-lhe exigidas ações de formação ampla e de qualidade que ela não consegue garantir, dado o desmonte que vem sofrendo com a fragmentação de políticas educacionais (FRIGOTTO, 2009), pensar uma gestão escolar comprometida com a transformação social constitui um grande desafio a ser enfrentado. De acordo com Araujo (2012), as dificuldades postas à democratização da educação e sua gestão não são aleatórias, mas dizem respeito a uma opção política assumida pelas elites políticas e econômicas brasileiras. Quando não se toma iniciativas para que a escola e o sistema de ensino se [...] tornem abertos, transparentes, democráticos e públicos, esse tipo de atitude tende a colaborar para o bloqueio da participação da população nas decisões da escola e para impedir a formação de sujeitos autodeterminados, que tenham capacidade crítica de

60 58 intervir no mundo em que vivem (ARAUJO, 2012, p. 19). Como se sabe, a opção por não promover ou incentivar canais ou mecanismos de participação da sociedade, seja na gestão escolar, seja na elaboração e implementação de políticas educacionais, tem predominado na história da educação brasileira, embora a participação efetiva constitua uma antiga bandeira de luta de muitos que pensam e desejam uma educação de qualidade. O resultado é a constituição de cenários tencionados e de disputas, dado que, ao seu modo, embasam, orientam e promovem o pensar e o fazer a gestão da escola pública. Em vista desse movimento e em termos de tendências, podemos dizer, de um lado, que figura um projeto de gestão pautado em princípios democráticos e que foi se constituindo ao longo do tempo no âmbito da sociedade civil, tendo alcançado melhores contornos a partir da década de 1980, quando também foi abraçado por vários municípios e estados que primaram por processos de participação e descentralização política na gestão pública. Nesse projeto, defendido pelos setores e educadores comprometidos com a escola pública e democrática, dizemos da luta pela afirmação da gestão democrática como política pública, que tem por base a valorização da dimensão política da gestão, a participação coletiva da sociedade nos rumos da escola e da própria sociedade. Do outro lado, figura um projeto que tem na gestão educacional a forma de organizar a escola para atender às demandas do setor produtivo (ARAUJO, 2012). Por isso, métodos e técnicas da lógica empresarial cabem e são transpostos para a educação, de modo que a escola passa a ser pensada como uma empresa, a educação nela oferecida tratada como mercadoria e as famílias identificadas como consumidores. Consoante os pressupostos neoliberais, essa forma gerencialista atribui ao diretor o papel de gerente que, com eficiência e eficácia, deve priorizar o controle sobre os resultados. Atenta ao recente cenário educacional brasileiro, Gracindo (2009) também sinaliza para dois projetos de gestão escolar na atualidade. Enquanto um reflete a visão econômica, o outro revela a visão socioantropológica da gestão. Para a autora, a primeira tem a ver com uma volta ao passado, baseando-se num neotecnicismo da administração gerencial, referendada no mercado, que teve seu desenvolvimento no sistema educacional brasileiro nos anos de Para Gracindo (2009), como sinônimo da gestão, a gerência é um processo [...] instrumental que conta, inclusive, com fartos financiamentos de diversos organismos internacionais, para a implantação de experiências denominadas de gerência empresarial da escola, escola-empresa ou de escola de qualidade total (p. 136, grifo do autor). Lembra, ainda, que essa forma de gestão é visível na forma organizacional de alguns sistemas de ensino, com suas gerências administrativas e pedagógicas.

61 59 No segundo projeto, a visão da gestão escolar tem como foco o processo educativo, considerando os sujeitos sociais envolvidos em sua prática, com ações orientadas pela relevância social. Essa forma de gestão se transpõe, necessariamente, em uma experiência democrática na escola, envolvendo todos os segmentos escolares, tanto na concepção, como na implementação e avaliação do trabalho escolar (GRACINDO, 2009, p. 136). Aqui, as dimensões política e pedagógica da gestão escolar são inseparáveis e intrínsecas à prática educativa, pautando-se no compromisso com a transformação social. A distinção desses projetos, segundo Gracindo (2009), não é um mero diferencial conceitual ou um mero jogo de palavras sem sentido político. Ao contrário, decorre do embate de forças político-ideológicas que consideram a gestão escolar no contexto social mais amplo, constituindo conceitos e práticas que se congregam às diversas visões de Estado e sociedade, sobretudo [...] no que se refere ao papel do Estado na oferta e responsabilidade com a educação escolar, para todos (p. 136). Assim, entendemos a gestão democrática também como contraponto à lógica mercantil da eficiência e eficácia na racionalização do processo educativo. Inclusive porque, de uma perspectiva social já que vai além das práticas educativas, essa opção política recusa a redução da gestão a uma dimensão utilitarista, dado seu caráter político, seu compromisso com o cumprimento da função social da escola como via de transformação da realidade. Como parte do embate de forças político-ideológicas que caracterizam o campo da gestão, a adoção do discurso da gestão democrática da escola pública por setores conservadores tem se constituído em estratégia corrente no âmbito das políticas educacionais contemporâneas. Se, por um lado, uma base legal formalizou a gestão democrática como caminho para a gestão do ensino público, por outro, pesam ainda os velhos traços de uma cultura política que busca preservar interesses individuais a todo custo. Aos que se servem desses interesses, lançar mão do discurso e de bandeiras que não são suas constitui estratégia vantajosa, na medida em que não comprometem o projeto em si, mas o reforçam com a criação de um suposto clima de convergência e de reconhecimento de princípios, marcada por um profundo esvaziamento político. Daí o horror político referido por Corazza (2001), ao lembrar que a defesa de iniciativas que tendem a promover, por exemplo, maior participação dos sujeitos escolares e da comunidade na gestão pelos setores conservadores não intencionam proporcionar transformações na realidade educacional, e sim reproduzir e conservar estruturas sociais vigentes.

62 60 Nessa mesma direção, cabe referir incentivos à participação da comunidade no âmbito local e à criação de mecanismos a promoverem-na, nascidos de governos conservadores que, ao mesmo tempo, cuidam para que decisões políticas mais importantes se mantenham nas esferas centrais, compondo um estado imaginário de participação, já que [...] dissimulada, mascarada e regulada de cima para baixo, bem de acordo com os novos padrões de produção capitalista, que defendem formas mais participativas dos colaboradores na gestão da produção, mas sem alterar os rumos e os sentidos da gestão [...] (ARAUJO, 2012, p. 34, grifo do autor). O resultado é uma forma sutil e sofisticada de controle da escola. Guardadas características específicas de cada época, em vista das correlações de forças vigentes, as bandeiras empunhadas por segmentos da sociedade comprometidos com a escola pública têm mantido na pauta, com maior ou menor realce, a questão da gestão da escola, especialmente da transformação das estruturas de poder que operam no seu interior. Ainda muito presente na agenda de debates sobre a educação pública brasileira, a gestão democrática da escola pública segue sendo reforçada, muito especialmente pelos movimentos sociais e por educadores que defendem a escola pública de qualidade, registrada, também, certa permeabilidade do Estado brasileiro às demandas vindas desses setores. Um exemplo concreto foi a Conferência Nacional da Educação (Conae), ocorrida em 2010, com ampla participação da sociedade civil, e que visou a promover um amplo debate com o propósito de subsidiar a elaboração do novo Plano Nacional de Educação (PNE), atualmente em tramitação no Congresso Nacional. O documento final da Conferência, em seu Eixo II, registra o reforço à ideia da qualidade da educação voltada à democratização da gestão, bem como de ações que levem à sua concretização com garantia do direito à educação para todos: A educação com qualidade social e a democratização da gestão implicam a garantia do direito à educação para todos, por meio de políticas públicas, materializadas em programas e ações articuladas, com acompanhamento e avaliação da sociedade, tendo em vista a melhoria dos processos de organização e gestão dos sistemas e das instituições educativas. Implicam, também, processos de avaliação, capazes de assegurar a construção da qualidade social inerente ao processo educativo, de modo a favorecer o desenvolvimento e a apreensão de saberes científicos, artísticos, tecnológicos, sociais e históricos, compreendendo as necessidades do mundo do trabalho, os elementos materiais e a subjetividade humana. (BRASIL, 2010a, p. 41). O documento vai além, apontando, a meu ver, aspectos fundamentais do processo de construção da gestão democrática da escola pública, como [...] a autonomia didáticocientífica, administrativa, pedagógica e de gestão financeira, a representatividade social e a formação da cidadania. (BRASIL, 2010a, p. 43). São aspectos que coadunam com a ideia de

63 61 gestão enquanto instrumento de superação das forças conservadores e autoritárias, bem como do individualismo e das relações desiguais que se articulam com as desigualdades sociais. Daí o propósito de que a gestão, orientada por princípios democráticos, possa [...] contribuir para que as instituições educacionais, articuladas com outras organizações, participem da construção de uma sociedade fundada na justiça social, na igualdade, na democracia e na ética. (BRASIL, 2010a, p. 43). Pensando assim, concordo que o projeto de gestão democrática da escola pública firmado em lei deva orientar as discussões sobre processos de organização e gestão das instituições e sistemas de ensino, de modo [...] a ampliar a reflexão acerca de conceitos e práticas que as direcionam, bem como garantir ações concretas em prol de uma educação de qualidade, a partir do encaminhamento de políticas universais [...] (BRASIL, 2010a, p. 44). Assim, assume sentido a construção de espaços e mecanismos de participação que, para além da tomada de decisões sobre assuntos de interesse comum, sejam espaços de ampliação e amadurecimento das reflexões sobre a democratização da gestão da escola e sobre a qualidade do ensino que promove. Como assinala Enguita (1995), a problemática da qualidade sempre esteve presente no campo educacional, mas nunca alcançou tamanha centralidade como nas últimas décadas. Está presente nas conversas de bares, debates de pais, estudantes, professores, pesquisadores, movimentos sociais, nas agendas e propostas de governo. Para o autor, a problemática da qualidade [ ] vem substituir a problemática da igualdade e da igualdade de oportunidades. (1995, p. 96). No Brasil, por mais que a expansão do ensino fundamental tenha crescido nas últimas décadas, alcançando taxas próximas a 100%, persiste o desafio da oferta de um ensino de qualidade. A demanda pela ampliação de vagas se fez mais urgente do que as condições com que se daria esse processo de ampliação, daí termos de admitir que o que alcançamos foi uma democratização do acesso, mas não do conhecimento (OLIVEIRA, 2007). Junto com a expansão da escola pública, veio a precarização dessa escola, em termos de condições para o seu funcionamento, desvalorização profissional, fragmentação do trabalho escolar, entre outros. Essa lacuna de consequências pesadas fortaleceu, em presença e sentido, a bandeira da qualidade na luta pela democratização da gestão da escola pública. De outro modo, o debate em torno da qualidade ganhou ênfase e novos traços a partir da década de 1990, nomeadamente por sua articulação e sintonia com interesses do mercado. Esse fenômeno tem relação com o avanço de políticas neoliberais na América Latina, com as quais o debate educacional foi deslocado para o tema da qualidade, tema este que integrou

64 62 fortemente a agenda educacional dos países. Um deslocamento que manteve sintonia com uma retórica conservadora funcional e coerente com o feroz ataque que sofrem os espaços públicos, entre eles a escola das maiorias (GENTILI, 1995), desde os ajustes motivados por interesses atrelados ao processo de mundialização da economia. O discurso sobre a necessidade de melhoria da qualidade da educação ampliou-se consideravelmente nos países, tornando-se uma causa a ser defendida. Conforme Enguita (1995), de um simples termo, a qualidade tornou-se um eixo de discurso, palavra de ordem mobilizadora, um grito de guerra, uma questão em torno da qual devemos juntar esforços. Como lembra Araujo (2012), tornou-se uma bandeira de defesa independente da opção ideológica ou política; afinal, quem se posiciona contra a bandeira da qualidade? Por trás desse suposto consenso, a negação da educação pública como direito de todos e a intensificação do seu sentido de mercadoria, seguindo a lógica competitiva, seletiva e excludente do mercado, seguem sendo denunciadas, justamente com base em pressupostos da democratização da educação, conforme sintetizam Oliveira e Araujo (2005, p. 6): [...] o acirramento das tensões entre as expectativas de melhoria da qualidade dos sistemas de ensino e a disponibilidade de recursos orçamentários para a consecução desse fim. Isso favoreceu uma perspectiva cuja lógica tinha por base idéias de eficiência e produtividade, com clara matriz empresarial, em contraposição à idéia de democratização da educação [...] Pela lógica descrita, a qualidade centrou-se na meritocracia, e os testes padronizados, por meio de avaliação de larga escala, tornaram-se ferramenta de aferição do desempenho dos estudantes, carro-chefe dos indicadores de qualidade da educação. Uma perspectiva que tem sido denunciada, inclusive, por ignorar os contextos sociais, econômicos e culturais da população escolar e, por força de seus efeitos sobre esses mesmos contextos, ampliar desigualdades sociais. Essa perspectiva de aferição da qualidade, já largamente preconizada por organismos internacionais, tem influenciado fortemente o traçado de políticas educacionais voltadas à melhoria da educação nos diferentes países. Vale observar que esses organismos têm [...] participado ativamente do apoio técnico e da elaboração de projetos educativos para os países em desenvolvimento. (DOURADO; SANTOS; OLIVEIRA, 2007, p. 9). Dada a concepção de qualidade defendida por esses organismos, fortalece-se a ideia de qualidade vinculada à medição de resultados, por meio de programas de avaliação de aprendizagem em que é destacado o [...] desenvolvimento de ferramentas e diagnósticos por meio de provas ou outros instrumentos de aferição da qualidade. (DOURADO; SANTOS; OLIVEIRA, 2007, p. 10).

65 63 O Banco Mundial (BM), por exemplo, como propositor e financiador de projetos que têm como orientação [...] a mensuração da eficiência e eficácia dos sistemas educativos, por meio, sobretudo, da medição dos processos de ensino e aprendizagem [...] indica que a melhoria da qualidade da educação efetivar-se-á por meio da criação de sistemas nacionais de avaliação da aprendizagem [...] (DOURADO; SANTOS; OLIVEIRA, 2007, p. 11). Também orienta que, nesse processo, a gestão da educação é de fundamental importância para a melhoria da qualidade educacional, cabendo operá-la por meio de uma administração flexível e autônoma de recursos educacionais, aos moldes do mercado. Como sinalizado, o foco de processos avaliativos, como o apontado pelo BM, são os resultados, de acordo com metas de qualidade definidas prévia e externamente à escola e aos sistemas de ensino. Uma visão que, a meu ver, soa tecnocrática e se baseia em uma suposta satisfação total do cliente, já conhecida nos programas de qualidade total adotados por empresas. Acerca disso, ao realizar um estudo sobre as políticas educacionais de reformas voltadas a testes padronizados no sistema educacional americano, a partir de sua experiência como implementadora de tais políticas, Ravitch (2011) faz um alerta sobre o perigo das políticas pautadas na lógica econômica e de mercado, dado corromperem os valores educativos, imbecilizando as escolas preocupadas em atingir metas irrealistas. Pensando assim, é preocupante o fato de esse modelo de avaliação, cuja meta proclamada é o aumento da qualidade, ser amplamente defendido e implantado tanto em países centrais como nos periféricos. José Clóvis de Azevedo (2011), discorrendo sobre a obra de Ravitch (2011), assinala a imposição à educação de métodos gerenciais praticados nas empresas. No entendimento desse autor, significa submeter a formação humana aos ditames do mercado, ao cálculo de custos. Explica que o objeto da produção empresarial difere completamente do da educação, pois o [ ] objeto da empresa produz coisas físicas, enquanto o objeto da educação é sujeito, um conjunto de pessoas que têm história, que sente dor, prazer, que chora, que tem alegria, cultura, subjetividade, razão e emoção. (p. 14). Esses processos de avaliação da qualidade, embora assistidos pela ordem hegemônica, vêm sendo questionados por setores que defendem a construção democrática da qualidade da educação, na perspectiva de superação do discurso reformista e modernista da qualidade, acusado de ignorar a complexidade que envolve o processo educativo. Assim, em outra direção, esses setores entendem que se deva compreender a escola como um espaço de construção de significados e sentidos, com base em uma qualidade que pressupõe [...]

66 64 reconhecer, afirmar os sujeitos sociais como principais responsáveis pela construção da qualidade educacional, ou seja, ter a formação integral como princípio básico do processo educativo [...] (ARAUJO, 2012, p. 194). A meu ver, trata-se de considerar a educação como uma prática social e um ato político (SILVA, 2009), e o tema da qualidade, como campo polissêmico e dinâmico no tempo e espaço, inscrito em demandas de um determinado período histórico da sociedade. Um conceito plural e complexo, relacionado com valores construídos socialmente, como assinalam Dourado, Santos e Oliveira (2007, p. 3): Os conceitos, as concepções e as representações sobre o que vem a ser uma Educação de Qualidade alteram-se no tempo e espaço [ ] dado as novas demandas e exigências sociais, decorrentes das alterações que embasam a reestruturação produtiva em curso [ ]. Observando a realidade brasileira, evidenciam-se avanços, em termos de qualidade, quanto ao acesso e à cobertura, principalmente no ensino fundamental. Contudo, a problemática assombrosa reside ainda na qualidade em termos de aprendizagem significativa, que vai além da assimilação de conteúdos, pois se alargam no contexto complexo das relações sociais mais amplas. Essas relações, dentre outras, são referidas por Dourado, Santos e Oliveira (2007) como dimensões de ordem extraescolares e intraescolares. Para os autores, a dimensão extraescolar envolve dois níveis: o espaço social (contexto socioeconômico e cultural) e o espaço do Estado (contexto dos direitos e obrigações); e a dimensão intraescolar envolve os níveis do sistema (condições de oferta), da escola (gestão e organização do trabalho escolar), do professor (formação, profissionalização e ação pedagógica) e do aluno (acesso, permanência e desempenho escolar). Essas relações sociais são chamadas pelos autores como questões macroestruturais (concentração de renda, desigualdade social, educação como direito, etc.) e questões microestruturais concernentes à análise de sistemas e unidades escolares (processo de organização e gestão do trabalho escolar, condições de trabalho, processos de gestão da escola, dinâmica curricular, formação e profissionalização docente). Em suma, querem os autores acentuar que a construção de um conceito de qualidade passa por uma concepção de sociedade e de escola que se quer, observados os condicionantes sociais existentes. Gusmão (2013), em pesquisa sobre os significados da noção de qualidade da educação na arena educacional brasileira, traz elementos interessantes acerca do que pensam os que formulam as políticas educacionais, dado que a construção dessas políticas não é pacífica. Assinala a autora, inicialmente, que a qualidade tem estado na pauta das principais instituições que atuam na educação pública do país, figurando [...] posicionamentos,

67 65 reivindicações, objetivos e propostas de políticas; tudo indica que há um amplo consenso de que a qualidade é o principal problema da educação brasileira. (GUSMÃO, 2013, p. 101, grifo da autora). Para a delimitação do conjunto de sujeitos da pesquisa, a autora selecionou órgãos públicos e organizações, situando-os no Estado, na sociedade civil e em organismos multilaterais e que tivessem alguma relação com a pauta da qualidade na agenda educacional brasileira. Dentre as várias questões delineadas pela autora, a que nos interessa refere-se à visão de qualidade percebida nos pesquisados. Acerca disso, ela identificou nos depoimentos posições que concebem a aprendizagem como o principal significado de qualidade da educação, entendida, primordialmente, por meio de resultados das provas em larga escala; e posições que têm uma visão mais abrangente de qualidade, voltada aos processos, às condições gerais de ensino e aprendizado. Do segmento identificado com a aprendizagem e os resultados de avaliações em larga escala, identificam-se representantes do BM, MEC, Instituto Ayrton Senna, Movimento Todos pela Educação, União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (Undime) e Fundo das Nações Unidas para a Infância (Unicef) (GUSMÃO, 2013). Para a autora, apesar de serem mencionados outros aspectos importantes, esses enfocam a aprendizagem e figuram como [...] facilitadores para sua garantia; ou seja, as condições não são importantes a priori, e sim quando estão orientadas para a promoção da aprendizagem. (GUSMÃO 2013, p. 106, grifo da autora). Conclusivamente, em relação ao primeiro segmento, a autora destaca que a compreensão da aprendizagem assume um caráter cognitivista, de aquisição e desenvolvimento de conhecimentos, sobretudo o conhecimento disciplinar, sendo que [...] o desempenho dos estudantes nos testes padronizados foi apontado como o principal indicador de aprendizagem e, consequentemente, de qualidade. (GUSMÃO 2013, p. 107). Resulta dizer que, segundo esse pensamento, o ensino eficiente de conteúdos prescritos pelas provas resulta no bom desempenho em testes, indicativo da qualidade da educação. Nas escolas, à conta dessa visão, deparamo-nos com ações que deslizam para o treinamento de conteúdos das provas, dado que a visão abre precedentes para que iniciativas dessa natureza sejam optadas por muitas escolas, em um evidente esforço para a produção de resultados oficiais. O depoimento de uma representante do Movimento Todos Pela Educação é, nesse sentido, emblemático: [...] Consideramos a qualidade de uma forma bem pragmática. Para a gente, qualidade é o aluno aprender, é o resultado do aluno, e hoje, com Saeb, Prova Brasil, Enem, Pisa, podemos aferir como está a aprendizagem. (GUSMÃO, 2013, p. 107).

68 66 No que diz respeito ao outro segmento de pesquisados dos que possuem visão mais abrangente de qualidade, sua composição conta com representantes da Anped, Campanha Nacional pelo Direito à Educação, Conselho Nacional de Educação (CNE), Conferência Nacional dos Trabalhadores em Educação (CNTE) e Comissão de Educação e Cultura da Câmara dos Deputados e do MEC. Estes, segundo a autora, reconhecem a importância da aprendizagem e de avaliações em larga escala, mas a partir de um contexto de educação ampla que envolve vários aspectos, considerando [...] os processos, as condições necessárias para uma educação de qualidade e outros elementos de aprendizagem para além dos conteúdos disciplinares, como a cidadania e a ética. (GUSMÃO, 2013, p. 108). Segundo a autora, a representante da Anped ressalta que a qualidade [...] tem que ser propiciada a partir de garantia de condições para construção de um trabalho coletivo no interior da escola; é condição a existência de tempo e espaço adequados. (GUSMÃO, 2013, p. 109). Outros pesquisados desse segmento referem a qualidade social, atribuindo-lhe conteúdo de valores sociais, como a ética e a construção da cidadania, em oposição a uma concepção que prioriza a dimensão econômica. Sobressai o desenvolvimento pleno do sujeito, [...] uma qualidade para a vida, para a pessoa poder intervir na sociedade e alterar sua história. Uma qualidade que atenda aos interesses da maioria da população. (GUSMÃO, 2013, p. 110). Como se pode perceber, há concordância entre grupos e instituições de diferentes tendências quanto à necessidade de melhorias na educação. Como parte desses posicionamentos, temos assistido a um alargamento do debate em torno da ideia de qualidade socialmente referenciada. Há, de acordo com Aguiar (2011, p. 147), [...] uma decisão política de situar a educação escolar com qualidade referenciada ao social, isso significa optar por um projeto educativo que contemple a maioria da população e que tem como pressuposto a igualdade e o direito à educação.. Araujo (2012), discorrendo sobre a construção da qualidade social da educação, entende ser esse debate um emergente contraponto à qualidade de mercado, carecendo, no entanto, de avanços para a condição de projeto. Segundo ele, é mister afirmar que a qualidade hegemônica, referenciada no mercado é concreta, palpável, pois gira em torno de índices, de resultados alcançados em exames, de aprovação em concursos, vestibulares, portanto, é visível. Já a qualidade social ainda é uma abstração. É mais uma promessa, um contraponto do que um projeto concreto em torno do qual se possa aglutinar propósitos. (ARAUJO, 2012, p. 195).

69 67 Essa leitura é indicativa da necessidade de avanços na compreensão da concepção de qualidade que se quer firmar, de percebê-la como desafio, como construção que implica mudança de concepção, de opção política e de práticas educativas e gestionárias. Já Casassus (2009), ao criticar a avaliação estandardizada como perda da qualidade e promotora de segmentação social, entende que esperanças concebidas na década de 1980, em termos de políticas educacionais, fracassaram em seus objetivos. Segundo ele, um dos motivos foi [...] nunca se ter dito o que se entendia por qualidade da educação. De facto, o que era a qualidade nunca foi debatido e, portanto, nem sequer houve uma tentativa de consenso. É surpreendente que nunca se tenha dado conteúdo à palavra qualidade. (CASASSUS, 2009, p. 72, grifo do autor). Para o autor, isso deu margem para que se entendesse qualquer coisa por qualidade e, desse modo, ela [...] foi interpretada como sendo equivalente a uma pontuação numa prova estandardizada [...] quando se formulavam políticas educativas bastava que se dissesse que eram para melhorar a qualidade da educação para que as autoridades as aceitassem. (CASASSUS, 2009, p. 72). O fato é que, progressivamente, em acordo com as transformações no campo político e econômico, o modelo de qualidade que vinha se desenvolvendo no âmbito das empresas foi sendo incorporado no campo educacional, assim como estratégias de gestão modeladas por pressupostos de mercado. No entanto, não foram diminuídas as razões que, mais recentemente, nos levam a questionar acerca da qualidade de educação que queremos. É na esteira desse debate que vem ganhando força a proposição por uma qualidade socialmente referenciada, sobre a qual somos chamados a refletir. A esse respeito, Araujo (2012, p. 196) sintetiza algumas questões que, a seu ver, demandam análises cuidadosas: Que valores sustentam a qualidade social? O que é esta qualidade social? Que eixos são balizadores e sustentam a qualidade social? Qual o papel do Estado, da escola e de seus sujeitos na construção da qualidade social? Como ela pode ser construída? Quem são os atores de sua construção? Quais são seus indicadores? Que valores devem nortear essa qualidade? Soma-se, ao desafio desse debate, o do enfrentamento do modelo que vingou tornar-se hegemônico no âmbito das políticas educacionais empreendidas sob a ordem da reforma do Estado e de forças conservadoras. Sobre isso, Silva (2009) comenta que os governos e gestores, ao priorizarem a qualidade da educação desde princípios econômicos, não consideram os limites produzidos pelo mercado e sua incapacidade de resolver as questões sociais que se agravam quando à mercê do capital. Reforça que a qualidade social não pode se

70 68 restringir a [...] fórmulas matemáticas, tampouco a resultados estabelecidos a priori e a medidas lineares descontextualizadas (SILVA, 2009, p. 223). De outro ângulo, o da qualidade social, trata-se de reconhecer e assumir uma tarefa de dimensões históricas no campo da educação, dada a realidade marcada pela [...] desigualdade sócio-econômica-cultural das regiões, localidades, segmentos sociais e dos sujeitos envolvidos, sobretudo dos atuais sujeitos-usuários da escola pública [...] (DOURADO; SANTOS; OLIVEIRA, 2007, p. 13). Carregada de conteúdo político, essa concepção de qualidade concorda com a [...] atualização histórico-cultural em termos de uma formação sólida, crítica, ética e solidária, articulada com políticas públicas de inclusão e de resgate social. (p. 14). Embora entendamos ser esse um caminho alternativo às atuais políticas, em termos de projetos de educação, diante da complexidade do cenário atual, temos consciência de que a missão não é fácil, dado tratar-se de disputa por projetos ancorados em diferentes opções político-ideológicas. Ainda assim, uma já amadurecida consciência acerca da necessidade de retomada de valores fundamentais, que têm sido comprometidos pela imposição de uma cultura gerencial sobre a escola, constitui ponto de reforço à referida missão, à construção de uma escola democrática e de qualidade.

71 69 3 QUALIDADE NA EDUCAÇÃO E GESTÃO ESCOLAR: ORDENAMENTOS, POLÍTICAS E PRÁTICAS Nesta seção, discorro sobre o tom prioritário conferido ao tema da qualidade pelas políticas educacionais recentes, mais especificamente as da primeira década do século XXI. Busco explorar fundamentos legais acerca desse tema, destacando tanto a instauração de uma cultura de avaliação que visa a assegurar, através de recursos próprios e externos à escola, um referencial de qualidade a ser atingindo como evidências de uma determinada permeabilidade do Estado ao conceito de qualidade social, de modo a realçar, nesse cenário complexo, o lugar creditado à gestão escolar. Acerca disso, visando a ampliar o debate, apresento o resultado de um levantamento de produções da área da Educação que enfocam os temas da gestão e da qualidade da educação. 3.1 NOTAS INTRODUTÓRIAS O discurso da qualidade, como já referido, tem se tornado alvo principal das políticas educacionais, configurando-se como um [...] vector estruturante das propostas e medidas reformadoras na arena educativa. (SÁ, 2008, p. 425). Ganhou força uma cultura de avaliação em larga escala que, incorporada às políticas educacionais, passou [...] a informar opções e prioridades do Estado para assegurar determinado referencial de qualidade. (NARDI; SCHNEIDER, 2012, p. 228). Essa cultura estendeu-se de tal forma nos últimos anos a ponto de interferir diretamente no currículo escolar, condicionando-o, por diferentes vias, a uma sintonia com critérios e condições de avaliação que operam os índices oficiais. Acerca disso, reforçam-se os questionamentos sobre a focalização nos resultados alçados em testes padronizados e sobre medidas de responsabilização das escolas e professores por esses resultados, que assumem características típicas de determinado modelo ou sistema de accountability 42 ; medidas que informam resgate de aspectos da epistemologia positivista e de subordinação da educação aos ditames econômicos (ARAUJO, 2012). De outro modo, como discutido na seção anterior, ampliam-se defesas sustentadas por autores em torno de conceito de qualidade que congregue uma abordagem mais ampla, não 42 O termo accountability, de origem inglesa e sem tradução exata para o português, costuma ser relacionado à prestação de contas e responsabilização, sendo recorrente no âmbito da gestão pública. De acordo com Afonso (2010), as políticas de accountability em educação implicam três variáveis: a avaliação, a prestação de contas e a responsabilização.

72 70 reduzida à lógica econômica. Uma abordagem de perspectiva social, fundamentada em uma visão de educação como prática social e ato político. Nessa direção, abordar a qualidade a partir da dimensão social implica analisar [...] as múltiplas determinações que afetam as condições de ensino e de aprendizagem nas escolas e não apenas validar dados numéricos os quais, muitas vezes, se encontram consubstanciados em uma ótica produtiva. (NARDI; SCHNEIDER, 2012, p. 229). A esse respeito, é possível perceber que as políticas educacionais atuais, mais propriamente as da primeira década do século XXI, têm agregado, em seus fundamentos legais, um tom prioritário em torno da qualidade na educação, além de evidenciar certa permeabilidade ao conceito de qualidade social. Em vista disso, há de se analisar, nos documentos, esse enfoque prioritário creditado à qualidade e, segundo os objetivos deste estudo, o lugar e o papel conferidos à gestão escolar. Nesse sentido, cabe questionarmos, inicialmente, de que qualidade tratam as políticas educacionais atuais? Em favor de que e de quem operam essas políticas? Que forças se mobilizam em torno da questão, dado ter sido a qualidade erigida à condição prioritária? Essas e outras questões mobilizam-me à reflexão, tomando por referência o que informam alguns documentos oficiais vigentes que abordam o tema da qualidade. 3.2 ORDENAMENTOS E POLÍTICAS DE QUALIDADE DA EDUCAÇÃO: MARCOS, TENDÊNCIAS E DEBATES Os temas da gestão e da qualidade não são novos no campo das políticas educacionais. Ao pensarmos sobre esses temas e seus entrecruzamentos e inter-relações, considerando a gama de pesquisas e estudos realizados, vemos clara a sua relevância como elementos de mediação e de apoio ao processo educativo. Conforme sinaliza Azevedo (2011b, p. 414), [...] a gestão constitui um dos elementos que compõe a qualidade da educação, contribuindo para que esta assuma tal ou qual padrão. Desde uma visão de qualidade social, entendo que a força contributiva desse elemento depende do grau de compromisso político e da concepção de educação e de sociedade que assumem os protagonistas da educação que se busca qualificar. Nessa perspectiva, ainda segundo Azevedo (2011b), significa dizer que a gestão com base na democratização das práticas educativas comporta [...] a participação consciente e esclarecida dos que direta ou indiretamente têm ligações com esses processos [...] nas decisões significativas e na sua efetivação, de

73 71 modo que os processos de escolarização se efetivem com sucesso e, por conseguinte, com qualidade social. (p. 418). Atenta a esses pressupostos e ao cenário das políticas educacionais, verifiquemos marcos e tendências informados por ordenamentos legais e políticas de qualidade da educação na atualidade. Iniciemos considerando que a Constituição Federal de 1988, conhecida como Constituição Cidadã, assinala uma perspectiva mais universalizante dos direitos sociais, o que, do ponto de vista do sistema jurídico brasileiro, poderia ser considerada uma tentativa de formalização de um Estado de bem-estar social (OLIVEIRA; ARAUJO, 2005). Dentre esses direitos, figura o da educação como direito público subjetivo. Também na Constituição Federal, ordenamentos dispõem sobre a qualidade da educação escolar, como se lê no art. 206, que trata dos princípios da educação. Além do acesso e permanência na escola, outro princípio fundamental refere a garantia de padrão de qualidade (inciso VII). Na esteira desses ordenamentos, consta a previsão de assistência técnica e financeira da União aos estados, Distrito Federal e aos municípios (art. 211), no sentido de contribuir para o alcance dos objetivos, inclusive o da qualidade (BRASIL, 1988). Importa, no entanto, considerar o influxo neoliberal no Brasil pós-constituição de 1988, com o qual resultaram medidas que redimensionam o papel do Estado na definição das políticas sociais e ajuste fiscal, criando [...] um fosso entre as conquistas e garantias estabelecidas e as necessidade relativas ao controle e diminuição de gastos públicos. (OLIVEIRA; ARAUJO, 2005, p. 6). Isso representou, como bem mencionam os autores, um acirramento de tensões entre as expectativas de melhoria da qualidade de ensino e os recursos disponíveis para esse fim. Em meio a essa tensão, após oito anos de tramitação no Congresso Nacional, tivemos a aprovação da LDB, Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, processo que exemplifica o campo de embates entre diferentes projetos educacionais que, ao fim, resultou em uma lei com a qual [...] a educação pode ficar aquém, além ou igual à situação atual. (SAVIANI, 2011b, p. 260). Isso porque, acrescenta Saviani (2011b), a atual LDB representa uma lei minimalista, por ter deixado muitas coisas em aberto, o que pode representar abertura de novas perspectivas para a educação brasileira, a depender da capacidade de mobilização das forças que se identificam com a educação como um direito social. Na atual LDB, o tema da qualidade ganha destaque no artigo 3º, inciso IX, que retoma o princípio constitucional já referido, e no artigo 4º, inciso IX, por meio do qual é acentuada a garantia de padrões mínimos de qualidade do ensino, identificados como [...] a variedade e

74 72 quantidade mínimas, por aluno, de insumos indispensáveis ao desenvolvimento do processo de ensino-aprendizagem (BRASIL, 1996). Note-se que os padrões mínimos de qualidade referidos na lei, se focalizados somente nos insumos, podem distanciar-se de um conceito de qualidade mais abrangente, segundo o qual diferentes dimensões implicam a construção da qualidade, essas não necessariamente abarcadas na ideia de variedade e quantidade mínimas de insumos, mesmo que eles sejam indispensáveis à construção. Essa é, a meu ver, uma das questões que não devem passar ao largo de análises sobre as orientações que assumem as políticas educacionais no país quanto ao tema da qualidade da educação. A esse respeito, Dourado, Santos e Oliveira (2007) reforçam que as condições e insumos são de fundamental importância para uma escola de boa qualidade, principalmente se estiveram em articulação com a dimensão organizativa e a gestão, bem como com aspectos pedagógicos e expectativas quanto a saberes e ao sentido desses para as diversas possibilidades de vida. Daí não ser possível separar essas diferentes dimensões em projeto de melhoria da qualidade da educação, dado que articulam expectativas e concepções do que deve ser a escola. No âmbito da educação básica, claramente situado no campo das prioridades educacionais do país, também a publicação do Decreto Presidencial nº 6.094, de 24 de abril de 2007, constituiu sinalização importante do curso e o projeto de qualidade da educação a ser assumido pelas políticas educacionais. O Decreto dispõe sobre a implementação do Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação, entre os entes federados, com a participação da família e da comunidade, como estratégia de regulamentar o regime de colaboração entre municípios, estados e Distrito Federal, de modo que, pela via da mobilização social, a melhoria da qualidade passa a ser meta e compromisso de todos 43. A integração dos entes federados ao Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação foi estabelecida por meio de termo de adesão, que se traduziu em um compromisso para a implementação de 28 diretrizes contidas no Plano. Embora as diretrizes não tenham sido discutidas com os entes federativos, a adesão ao Plano foi unânime. Do lançamento do Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação, em abril de 2007, até o final de julho de 2008, o MEC já havia obtido a adesão de 100% dos municípios brasileiros e de todos os 26 estados e Distrito Federal (CAMINI, 2010). 43 O Plano de Metas constitui eixo articulador e estratégico de descentralização do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), o carro-chefe do PDE (SAVIANI, 2007), que se efetiva por meio de programas e ações e do Plano de Ações Articuladas (PAR), a ser constituído pelos entes federativos.

75 73 Essa adesão unânime e em tão pouco tempo se explica, em boa medida, pelo fato de o MEC disponibilizar assistência técnica e recursos financeiros aos municípios e estados que assinaram o compromisso, com prioridade ao atendimento aos entes federados que tiverem menor classificação no Ideb. Acredita-se que isso tenha se constituído em um grande atrativo aos municípios e estados que pretendessem aderir à parceria. Concomitantemente ao lançamento do Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação, o MEC lançou o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), um plano executivo para o cumprimento das metas, cujo principal objetivo é melhorar a qualidade da educação brasileira, podendo ser considerado [...] uma das políticas desta década com maior expressão na questão da qualidade educacional. (NARDI; SCHNEIDER, 2012, p. 230). Foi por meio do PDE que se deu a criação do Ideb, índice destinado à aferição da qualidade da educação básica. O PDE contou com ampla divulgação na imprensa, sendo bem acolhido pela opinião pública, exatamente pelo realce à questão da qualidade. Foi saudado, segundo Saviani (2007, p. 1232), como um plano que [...] finalmente, estaria disposto a enfrentar esse problema, focando prioritariamente os níveis de qualidade do ensino ministrado em todas as escolas de educação básica do país. Além de agregar as orientações do Plano de Metas, o PDE adicionou outras ações do MEC. Dadas as características do processo que culminou na implantação do PDE, plano que busca articular o desenvolvimento da educação de um país com heranças que engendram desigualdades sociais, e que implica um projeto de qualidade educacional, podemos dizer que a participação da sociedade, especialmente das organizações que a representam, não constituiu força motriz desse processo. Vale observar que a determinação e a prioridade do governo eleito em 2002, em relação ao tema da educação, em que pese a história política que carregava bem como a força social que representava, também parecem ter desaguado em opções e medidas questionáveis, se perspectivadas da ótica dos movimentos em favor da escola pública que experienciamos no Brasil. De certo, não se pode deixar de considerar a reforma educacional herdada do governo precedente e a dimensão do desafio posto em relação aos rumos da educação brasileira, sinalizado por opções como re-reformar a educação ou manter as iniciativas anteriores (OLIVEIRA, 2009). Concretamente, as opções no campo educacional, abraçadas por quem historicamente se pôs em defesa de uma ampla mudança social e em cuja tarefa participaria a classe trabalhadora, imprimiram um rumo diferente do esperado. A tendência assumida pelo governo

76 74 de um movimento de maior aproximação com o empresariado do que com o Movimento Todos pela Educação constitui um forte exemplo e promoveu distanciamento de suas bases de origem (SAVIANI, 2007). Essa postura parece-me justificar, de certo modo, como bem aponta Saviani (2007), o porquê de o MEC, ao formular o PDE, o fazer em interlocução privilegiada com uma referida parcela da sociedade, e não com o movimento dos educadores, chamados somente a implementar o Plano. É sabido, também, que as discussões em torno da elaboração do PDE não ocorreram de forma sincrônica e coletiva, como se poderia prever em um processo de cariz democrático e participativo. Ao contrário, [...] os sujeitos foram sendo chamados, consultados e incorporados no decorrer da formulação e execução da política. (CAMINI, 2010, p. 539) 44. Soma-se a isso o fato de não ter sido mobilizado todo um aporte resultante do processo histórico protagonizado pelos educadores e suas organizações representativas, pautas discutidas e aprovadas em inúmeras conferências, congressos, as quais foram discutidas e legitimadas pela sociedade desde o processo constituinte em (CAMINI, 2010, p. 539). Ressalte-se, entretanto, que o documento Plano de Desenvolvimento da Educação: razões, princípios e programas (BRASIL, 2007b) refere a defesa por uma concepção ampliada de educação, como um processo dialético que passa pela socialização e a individuação da pessoa, no sentido da construção de sua autonomia, de modo a assumir uma postura crítica e criativa frente ao mundo. Tais princípios coadunam com o objetivo fixado na Constituição Federal por uma sociedade justa e solidária, e que, para tanto, a razão de ser do PDE estaria exatamente na [...] necessidade de enfrentar estruturalmente a desigualdade de oportunidades educacionais (BRASIL, 2007b, p. 10). Para isso, a melhoria da qualidade, principalmente da educação básica pública, figura como prioridade nacional. De acordo com o destacado, a priorização da qualidade na educação no PDE vem fortemente associada à criação do Ideb, como índice de aferição dessa qualidade, medida que viria ao encontro [...] dos clamores da sociedade diante do fraco desempenho das escolas à luz dos indicadores nacionais e internacionais do rendimento dos alunos. (SAVIANI, 2007, p. 1242). De acordo com os argumentos do autor, esse clamor foi assumido recentemente por 44 Os maiores interessados, os entes federados, foram convidados a aderir à proposta, o que implicava, como referido, a assumir as diretrizes já estabelecidas no Decreto federal nº 6.094/2007. A incorporação de outras organizações ao processo da construção do Plano União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (Undime), Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação (CNTE), Conselho Nacional dos Secretários de Educação (Consed), igrejas, comunicadores da imprensa, entre outros, com menor ou maior grau de participação, ocorreu posteriormente (CAMINI, 2010).

77 75 aqueles com mais presença na mídia e ligados à área empresarial, o que representa uma defesa à educação em contraste à dos educadores, que vem de uma luta histórica de longa data. É fato que, desde sua criação, o Ideb tornou-se o índice de maior referencial da qualidade da educação básica, seja em nível de políticas educacionais, seja em termos de opinião pública. Tornou-se, de acordo com Nardi e Schneider (2012, p. 231), o indicador de maior impacto na qualidade da educação básica por traduzir, simbolicamente, o quanto as unidades escolares, o município e o estado e o país avançaram em suas metas educacionais. Ele resulta do produto entre o desempenho dos alunos na Prova Brasil, que compreende média da proficiência em Língua Portuguesa e Matemática, em uma escala de 0 a 10, e o rendimento escolar, baseado nas taxas de aprovação dos alunos, registradas pelo censo escolar para cada etapa, sendo expresso em uma escala de 0 e 1. O acompanhamento dos resultados obtidos se efetiva por meio de metas traçadas por escola, município, estado e país. Das muitas reservas que recaem sobre o mecanismo que resulta no Ideb, destaca-se a que considera a impossibilidade de o modelo captar as diversas dimensões que implicam o processo educativo. Afora isso, pesa o fato de o índice captar somente resultados. De outro modo, especialmente pela abrangência e pelos dados que pode dispor aos sistemas de ensino e escolas do país, o processo que resulta no Ideb ganha destaques. Saviani (2007, p ) por exemplo, reconhece-o como [...] um avanço importante, ao combinar os dados relativos ao rendimento dos alunos com os dados da evasão e repetência e ao possibilitar aferir, por um padrão comum em âmbito nacional, os resultados da aprendizagem de cada aluno, em cada escola. Também nessa direção, Freitas e outros (2009, p. 47) reconhecem os indicadores como instrumento importante para monitoração e reorientação das políticas públicas, embora destaquem ser necessária uma metodologia adequada para trazer importantes informações sobre o desempenho dos alunos, dados sobre os professores, condições de trabalho e funcionamento da escola. Os autores acentuam a necessidade de que [...] o dado seja reconhecido como pertencendo à escola. Medir propicia um dado, mas medir não é avaliar. Avaliar é pensar sobre o dado com vistas ao futuro. Isso implica a existência de um processo interno de reflexões na escola [...] (FREITAS et al., 2009, p. 48). A meu ver, posicionamentos como os apresentados, diferente de apontarem para uma conformação ao sistema de aferição da qualidade que ganhou lugar nas políticas educacionais mais recentes, dadas as contribuições referidas, são indicativos da necessidade da ampliação do debate acerca de um projeto de qualidade para a escola pública brasileira. Seguindo as

78 76 reflexões de Saviani (2007), importa submeter a questão da qualidade à opinião pública, de modo a tornar sensível, a todos, a priorização da educação. Admitida certa permeabilidade, por parte do Governo, ao conceito de qualidade social da educação, estariam as políticas educacionais sinalizando reforço à possibilidade de um (re) posicionamento do lugar dos indicadores oficiais, em vista de um projeto de qualidade socialmente referenciado, de modo que o papel desses indicadores constitua apoio aos sistemas e escolas na construção da qualidade por eles almejada? Tomemos por base o conteúdo de alguns documentos atuais que tratam da questão da qualidade. Iniciemos com o Parecer CNE/CEB nº 8/2010, aprovado por unanimidade pela Câmara de Educação Básica (CEB), em 5 de maio de 2010, e que ainda aguarda homologação do MEC. O Parecer estabelece normas para aplicação do inciso IX, do artigo 4º da LDB, que trata dos padrões mínimos de qualidade de ensino para a educação básica pública. O Parecer traz um estudo sobre a atual situação da educação básica no Brasil, feito por entidades que compõe a Campanha Nacional pelo Direito à Educação, da qual fazem parte representantes de universidades brasileiras, institutos de pesquisas, professores, estudantes, gestores educacionais e outros, e que apresenta proposições visando a promover a melhoria da qualidade da educação. Dentre os desafios apresentados no Parecer, destacam-se: [...] 1) a necessidade de real valorização da carreira do magistério; 2) a ampliação do financiamento da educação; e 3) uma melhor organização da gestão. (BRASIL, 2010a, p. 1). Traz como referência o Custo Aluno Qualidade inicial (CAQi), por meio do qual reconhece ser possível viabilizar condições para a qualidade da educação básica desde uma matriz de Padrões Mínimos de Qualidade para a Educação Básica Pública no Brasil (BRASIL, 2010a). Na interpretação de Nardi e Schneider (2012, p. 231), o Parecer [...] congrega vários elementos presentes em outros documentos emitidos por diferentes entidades governamentais conferindo-lhe caráter de legitimidade.. Importante destacar que, na definição do CAQi, o que está em pauta é a qualidade inicial, um padrão mínimo necessário para o desenvolvimento da qualidade na educação. A opção da Campanha Nacional pelo Direito à Educação foi, justamente, a de estabelecer um referencial que tornasse possível esse passo inicial. Como propõe o Parecer, o valor que representa o referencial é calculado a partir de insumos essenciais no desenvolvimento do processo de ensino e aprendizagem, como: (a) professores qualificados e com remuneração adequada; (b) pessoal de apoio técnico e administrativo; (c) existência de creches e escolas possuindo condições de infraestrutura e de equipamentos adequados; e (d) definição de uma relação adequada entre o número de alunos

79 77 por turma e por professor. Condições que, segundo o documento, levem gradualmente a uma educação de qualidade, que pode ser inicialmente relacionada a um Ideb igual a 6,0 (BRASIL, 2010a). A proposição é que o CAQi aumente com o passar dos anos, segundo demandas educacionais, como, por exemplo, a ampliação da escola em tempo integral. Vale considerar, também, que o Parecer refere a qualidade social da educação, assinalando que, para a conquista dessa qualidade para todos, é fundamental que os sistemas de ensino adotem como política pública os padrões mínimos referendados no CAQi, mobilizando o traçado de diretrizes e metas [...] mediante planos de ação orgânicos e articulados em regime de colaboração, como instrumentos de melhoria e modernização da gestão educacional (BRASIL, 2010a). De modo geral, o Parecer se destaca como sinalizador de avanços na construção e implementação das políticas educacionais voltadas à qualidade, tocando em um fator decisivo: os investimentos em educação. Nessa direção, parte-se do que é necessário para garantir uma educação com um nível inicial de qualidade, e não do que está disponível em termos de orçamento. (AÇÃO EDUCATIVA, 2012). Por outro lado, a não homologação do Parecer pelo MEC, até a presente data, soa indicativa da opção quanto ao tratamento ou mesmo avanço no debate, que, embora envolva uma questão central para os fins pretendidos a qualidade da educação, é arena de dissensos e de correlação de forças, dado que o CAQi implica investimentos e, portanto, o orçamento público da educação. Importa, a meu ver, sublinhar a já conhecida agenda de enxugamento do Estado, que ganhou força em década passada e que ainda ressoa nas políticas do setor agenda essa frequentemente defendida por determinados setores da sociedade. Mas, sem assegurar recursos financeiros julgados necessários, por onde se fará a qualidade da educação? Ademais, como será possível cumprir as próprias metas do PDE? Soam apropriadas, segundo meu entendimento, as palavras de Saviani (2007) em relação ao PDE, ainda quando do lançamento do Plano. Para o autor, é necessário cautela para não cairmos na ingenuidade de acreditar nas boas intenções das elites econômicas e políticas, quando da divulgação midiática sobre a qualidade na educação defendida por elas. Segue o autor com um alerta: [...] se o MEC seguir na trilha proposta pelo movimento empresarial Compromisso Todos pela Educação, os limites do PDE resultarão incontornáveis. (SAVIANI, 2007, p. 1251). Outro documento recente que refere o tema qualidade da educação é a Resolução CNE/CEB 4, de 13 de julho de 2010, que estabelece Diretrizes Curriculares Nacionais Gerais para a Educação Básica. A Resolução destaca a preocupação com a qualidade da educação,

80 78 sinalizando para a qualidade social em várias passagens. No título IV, Acesso e permanência para a conquista da Qualidade Social, o documento registra: Art. 8º. A garantia de padrão de qualidade, com pleno acesso, inclusão e permanência dos sujeitos das aprendizagens na escola e seu sucesso, com redução da evasão, da retenção e da distorção de idade/ano/série, resulta na qualidade social da educação, que é uma conquista coletiva de todos os sujeitos do processo educativo. (BRASIL, 2010b) Na esteira desse dispositivo, o art. 9º refere requisitos para que se tenha uma escola de qualidade social, tendo como central o estudante e a aprendizagem. Seguindo as análises de Nardi e Schneider (2012, p. 233), também neste documento é possível reconhecer [...] que os pressupostos que oferecem sustentação ao tema alinham-se, ao menos no campo discursivo, aos preconizados pelos estudiosos que defendem a perspectiva de qualidade social para a educação. Uma aproximação que, segundo os mesmos autores, evidencia atenção com questões atuais que tangenciam a educação e que estão sendo discutidas em diversos espaços. Vê-se que a Resolução incorpora em seu texto elementos do Parecer CNE/CEB nº 8/2010, destacadamente quanto à definição de padrões mínimos de qualidade. No art. 10, define que os padrões mínimos de qualidade associam-se a uma ação planejada coletivamente pelos sujeitos da escola, o que, indubitavelmente, remete à ideia de gestão participativa como via para a construção da qualidade. Reforça ser necessário reconhecer: (a) o Ideb como um dos indicadores a ser analisado e que a escola deve considerar ao pautar suas ações; (b) a relevância do projeto político-pedagógico concebido e assumido colegiadamente pela comunidade educacional; (c) a valorização das diferenças sociais em seus diversos aspectos; e (d) o CAQi como padrão mínimo inicial de qualidade (BRASIL, 2010b). Trata-se da incorporação de elementos quantitativos e qualitativos julgados necessários à construção da qualidade social da educação enquanto projeto abraçado pela escola os últimos elementos fortemente relacionados às formas de gestão escolar, na participação da comunidade nos processos decisórios e na organização do espaço escolar. Realçando esses aspectos, os documentos dão mostras de que o tema da qualidade da educação socialmente referenciada vem ganhando espaço no campo dos regulamentos; portanto, em um âmbito das políticas educativas. No entanto, dadas as evidências, que vão desde os desdobramentos no âmbito desses regulamentos, como brevemente sinalizamos nesta seção, à realidade que confirma a prevalência do Ideb como referencial da qualidade da educação e que, portanto, faz por prevalecer elementos quantitativos, entendemos que os

81 79 desafios ainda estão postos e demandam ativo envolvimento das forças comprometidas com o fortalecimento e democratização da escola pública brasileira. Reconhecendo que esse comprometimento também é expresso pelos estudos da área acerca da gestão da educação e da escola, como parte do debate sobre melhoria da qualidade do ensino, a seção seguinte destina-se a uma análise sobre produções acadêmicas dedicadas a essas frentes. 3.3 ESTUDOS RECENTES SOBRE GESTÃO E QUALIDADE DA EDUCAÇÃO: QUAIS DEBATES? Como referido, a década de 1990 constitui marco para o campo das políticas educacionais, dada a emergência de reformas alinhadas à agenda neoliberal. Nesse contexto, a gestão aparece como campo central e estratégico para impulsionar medidas de eficiência e eficácia parametrizadas por referenciais da empresa, já amplamente difundidas no serviço público à luz da nova gestão pública ou modelo gerencial. Como procuramos sublinhar, na esteira dessas discussões e ações, a qualidade da educação figura como ideia de força no conjunto de medidas empreendidas. Tornado um dos pilares da política educacional do Brasil, o tema da qualidade da educação tem sido recorrente em documentos oficiais e também na literatura da área. Ademais, torna-se mais frequente ouvirmos comentários, vinculados especialmente na mídia, de que é preciso melhorar os índices educacionais, a baixa qualidade da educação compromete o país, a qualidade ainda é um desafio para a educação brasileira. São posicionamentos que, em boa medida, parecem convocar o Estado, as escolas e toda a sociedade para mudanças na educação, nutridos de expectativas de que a qualidade do ensino ofertado melhore, já que investida de caráter prioritário (ENGUITA, 1995). Muito frequentemente, a gestão educacional e da escola é sinalizada como um dos campos-alvo (inclusive estratégico) dessas mudanças. Acerca disso, interessa verificar, mais especificamente no âmbito da produção acadêmica, enfoques sobre a gestão educacional e da escola que possam, ainda que representativamente, sinalizar onde desaguam reflexões e defesas acerca desse campo em tempos de realce ao desafio de melhoria da qualidade do ensino em nossas escolas públicas. Como sinalizam Dourado, Santos e Oliveira (2007, p. 6), há muitas formas de enfrentar esse debate, que requer atenção sobre a [...] organização do trabalho escolar, que passa pelo estudo das condições de trabalho, da gestão da escola, do currículo, da formação

82 80 docente, até a análise de sistemas e unidades escolares que pode se expressar, por exemplo, nos resultados escolares obtidos a partir das avaliações externas. Atentos a esse cenário, importa questionar: que características e tendências informam estudos recentes da área acerca da gestão educacional e escolar? Que indicativos nos oferecem em termos de (re)direcionamento da prática da gestão escolar enquanto possibilidade para a melhoria da qualidade do ensino? Questões como essas me orientaram na leitura aqui proposta, tendo por base dissertações, teses e artigos publicados no portal da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) banco de teses e Portal de Periódicos, no período de 2008 a 2011, cujos procedimentos constam na seção 1.1 desta dissertação 45. Do levantamento realizado, resultou a localização de 285 trabalhos mais especificamente referentes à temática, dos quais 211 são dissertações, 46 teses e 28 artigos, conforme ilustra o Gráfico 1. Gráfico 1 Trabalhos sobre gestão da educação disponíveis nas bases de dados da Capes, por fonte Brasil 2008 a 2011 Fonte: Banco de Teses e Portal de Periódicos da Capes. Os trabalhos identificados foram classificados segundo unidades de análise adotadas nesta pesquisa, a saber: gestão democrática da educação: espaços/mecanismos de participação; e gestão da educação e qualidade do ensino. Além dessas unidades, considerei a 45 A falta de informações fundamentais em alguns resumos consultados objeto de pesquisa, objetivo, procedimentos metodológicos, resultados, conclusões ou palavras-chave constituiu dificuldade no levantamento aos moldes incialmente previstos. No limite, os casos mais extremos foram excluídos do conjunto analisado.

83 81 possibilidade de outros temas sobre gestão da educação 46. O resultado dessa classificação consta do Gráfico 2. Gráfico 2 Classificação dos trabalhos sobre gestão da educação, disponíveis nas bases de dados da Capes, por unidade de análise Brasil 2008 a 2011 Fonte: Banco de Teses e Portal de Periódicos da Capes. Considerada a classificação ilustrada no Gráfico 2, os dados constantes da Tabela 1 sinalizam, por fonte, a quantidade de trabalhos abarcada por cada uma das unidades de análise da pesquisa. Tabela 1 Número de trabalhos sobre gestão da educação disponíveis nas bases de dados da Capes, por unidade de análise e fonte Brasil 2008 a 2011 Fontes Unidade de análise Dissertações Teses Artigos Total Gestão democrática da educação: espaços / mecanismos de participação Gestão da educação e qualidade de ensino Outros temas sobre gestão da educação Total Fonte: elaborado pela autora com base no Banco de Teses e Portal de Periódicos da Capes. 46 A unidade Outros temas obre gestão da educação comporta trabalhos cuja especificidade não é contemplada por uma das demais unidades de análise da pesquisa.