COMISSÃO DE LEGISLAÇÃO PARTICIPATIVA: UMA ALTERVATIVA PARA O EXERCÍCIO DA CIDADANIA?

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1 Maria da Conceição Lima Alves COMISSÃO DE LEGISLAÇÃO PARTICIPATIVA: UMA ALTERVATIVA PARA O EXERCÍCIO DA CIDADANIA? Projeto de pesquisa apresentado ao Programa de Pós- Graduação do Cefor como parte das exigências do curso de Especialização em Instituições e Processos Políticos do Legislativo Brasília

2 1. IDENTIFICAÇÃO DO PROJETO Título: Comissão de Participação Legislativa: uma alternativa de exercício da cidadania? Autor: Maria da Conceição Lima Alves Finalidade do projeto: Projeto de pesquisa apresentado ao Programa de Pós-Graduação do Cefor como parte das exigências do curso de Especialização em Instituições e Processos Políticos do Legislativo Instituição: Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento da Câmara dos Deputados Cefor Data: Brasília, março/ Orientador: Antonio Teixeira Barros 2. APRESENTAÇÃO A participação popular nos espaços políticos é uma característica histórica da democracia. Assim é que, já na Grécia antiga, agir e propor ações relativas à coletividade significava deter a maior das prerrogativas concedidas a um habitante do lugar, que era o exercício da cidadania. A apropriação pela sociedade dos instrumentos institucionalmente criados para dar efetividade às decisões que irão afetar a todos continua sendo uma necessidade básica dos regimes democráticos. Essa prática, aliás, mais que relacionada a um regime, caracteriza a própria política no entendimento de Hannah Arendt (1998), pois, para ela, a atividade é o que possibilita a convivência harmoniosa entre as relações de pluralidade características da Humanidade. O sentido da política é a liberdade, conforme preconizava quase poeticamente a referida professora alemã. E por que é a liberdade? Porque é o meio que sustenta a ação e o recomeço, a reconstrução. Possibilita a expressão, a demonstração das singularidades que retiram o ser humano de fórmulas simplificadoras e padronizastes. O falar e o ouvir, expondo publicamente razões, a

3 garantia de também ser ouvido em um espaço público, esses são exercícios políticos por natureza, são os fatores da liberdade. O Senado Federal criou em 2002, por iniciativa da senadora Marina Silva (PT-AC), a Comissão de Legislação Participativa, cujo objetivo foi o de abrir um espaço em que a sociedade pudesse exercer as prerrogativas da iniciativa legislativa, que também é uma importante forma de expressão pública, de exercício político. A abertura de um espaço assim teve a Câmara dos Deputados como precursora, que criou uma comissão com idêntica finalidade em 2001, por iniciativa da deputada Luíza Erundina. Compreendendo, portanto, a importância da participação popular nas atividades políticas, faz-se necessário estudar de que forma se comporta a comissão do Senado que tem como função precípua abrir espaço para essa participação. O assunto encontra amparo no escopo de estudos do curso de especialização em Instituições Políticas, cujo conteúdo aborda autores como Noberto Bobbio, no qual pudemos encontrar a constante preocupação com o alheamento crescente manifestado pela sociedade em relação às instituições políticas, especialmente no que se refere à participação. A atitude é vista pelo autor como uma ameaça à Democracia. Esse afastamento, fruto da desgraça da política do século XX, que produziu duas grandes guerras, conforme Arendt, também precisa ser compreendido e um dos caminhos para isso é verificar como se dá a ocupação ou não ocupação - dos espaços criados com o objetivo declarado de propiciar alternativas de participação efetiva. 3. OBJETO DE ESTUDO Estudo do funcionamento da Comissão de Participação Legislativa do Senado, analisando criticamente se o colegiado alcança os objetivos definidos no momento de sua criação, que foi o de garantir abertura de espaço para projetos oriundos dos integrantes da sociedade sem mandato político. 4. PROBLEMAS DE PESQUISA A Comissão de Legislação Participativa do Senado consegue ampliar a participação da sociedade na elaboração legislativa? Essa participação é possível? Quais são as dificuldades enfrentadas pela comissão no alcance desse objetivo? E, por outro

4 lado, quais são as facilidades que encontra nesse sentido? A Comissão é um instrumento mais eficaz que os meios de participação popular definidos no artigo 14 da Constituição federal? O Senado se preparou para acolher adequadamente essa nova tarefa? Qual o espaço que a Comissão encontra na cobertura que os meios de Comunicação fazem do Senado? 5. OBJETIVOS 5.1 Objetivo geral: estudar o funcionamento da Comissão de Legislação Participativa do Senado, analisar sua história, dificuldades e realizações e tentar aferir se o colegiado cumpre o objetivo de ampliar a participação da sociedade na esfera legislativa. 5.2 Objetivos específicos: estudar a evolução (ou involução) da abertura de espaços para a participação popular na política institucional e verificar se os espaços obtidos correspondem aos reivindicados; aferir qual a efetividade dos instrumentos colocados à disposição do público para intervenção na esfera legislativa; checar se a utilização desses instrumentos conduz ao alcance de resultados concretos, como a aprovação de proposições e sua transformação em leis tentar contribuir para disseminar informação acerca desse meio de participação popular, construindo conhecimento teórico sobre o assunto. 6. JUSTIFICATIVA Embora a Constituição federal preconize no parágrafo único de seu primeiro artigo o exercício do poder diretamente pelo povo, os instrumentos criados por ela com essa finalidade estão longe de alcançar esse objetivo. Tais instrumentos são aqueles listados no artigo 14, a saber: A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: I - plebiscito; II - referendo;

5 III - iniciativa popular. Pois bem, passados quase vinte anos da promulgação do texto, nenhum plebiscito ou referendo foi realizado em atendimento a reivindicação direta da sociedade e, ainda, somente dois projetos de iniciativa popular foram aprovados pelo Congresso Nacional, porém, nenhum deles tramitou na forma de projeto de iniciativa popular, mas como de iniciativa parlamentar, ainda que de maneira apenas formal, pois houve o reconhecimento de que se tratava de uma proposição popular. Grupos populares se organizaram para exercer influência na elaboração da Constituição promulgada em 1988, que foi chamada de Cidadã pelo presidente da Assembléia Nacional Constituinte, deputado Ulysses Guimarães. Essa participação resultou na apresentação de emendas, que, entre outros, deram origem aos instrumentos já referidos que deveriam ser aqueles capazes de transformar a Democracia brasileira em um regime semi-direto. Ocorre que a regulamentação dessas iniciativas dificultou sobremaneira o efetivo uso delas. Para se ter uma idéia, o projeto de iniciativa popular necessita de assinaturas de, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles. O equivalente hoje a aproximadamente um milhão de assinaturas. As comissões de participação legislativa foram criadas nas duas Casas por iniciativas de parlamentares cuja trajetória política é fortemente ligada aos movimentos populares e, possivelmente, foram vistas como uma maneira de driblar as dificuldades de uso das ferramentas previstas na Constituição. Diante, portanto, da importância que podem exercer comissões desse tipo, faz-se necessário estudá-las e verificar se conseguiram realmente favorecer a participação popular. E por que essa participação é importante? Porque é por meio dela que se garante o efetivo exercício da Democracia direta, conforme estabelecido pela própria Constituição. Porque é por meio da participação política que o cidadão se emancipa e se liberta. Porque é o meio de superar a pobreza política, conforme definido por Pedro Demo 1 (2006). Teóricos de reconhecimento na área das Ciências Políticas, como Norberto Bobbio (2002), listam a falta de participação como um problema paradoxal da Democracia, pois o que caracteriza teoricamente o regime é justamente a ampla participação na tomada de decisões que afetem a coletividade. 1 DEMO, Pedro. Pobreza Política a pobreza mais intensa da pobreza brasileira. São Paulo: Ed. Armazém do Ipê (Autores Associados), 2006, cap. 1, pág. 27.

6 É certo que as grandes corporações e interesses econômicos se organizam e atuam intensamente na defesa de seus interesses diante do Parlamento. É necessário conhecer, portanto, se existe um mínimo de igualdade no acesso aos canais de influência no Poder Legislativo. Essa pesquisa tem o objetivo de contribuir para essa discussão. 7. METODOLOGIA Para alcançar os objetivos traçados, a pesquisa irá refletir sobre teorias que definem, analisam e questionam o que vem a ser Participação. Para tanto, irá realizar um levantamento bibliográfico que aponte a produção científica na área. Esses dados deverão conter informações tanto acerca da produção acadêmica, quanto sobre o desenvolvimento da organização de grupos de pressão popular sobre o Congresso. A idéia é conhecer como se chegou à criação dessas comissões, refletindo sobre objetivos e resultados efetivamente alcançados. Para isso, será necessária também a utilização da análise documental, começando pela justificação do projeto de criação da Comissão de Legislação Participativa do Senado Federal; dos pareceres que foram produzidos acerca da proposição; das alterações regimentais ocorridas para acolher o novo colegiado; do regimento interno da Comissão; de suas pautas e resultados; além da leitura de artigos da Constituição que tratam do assunto e de leis subsidiárias. Estão previstas, ainda, entrevistas com os ex-presidentes da Comissão senadores Magno Malta (2003/4) e Juvêncio da Fonseca (2005/6); com o atual presidente, senador Paulo Paim (/8); com consultores que assessoram o órgão; e, ainda, com o secretariado da comissão. O objetivo é conhecer a rotina de trabalho, sentir quais as dificuldades enfrentadas e quais as soluções previstas para os problemas eventualmente identificados. Por outro lado, serão colhidas informações junto a pessoas e/ou entidades que apresentaram sugestões ao órgão, a fim de conhecer a avaliação que fazem dos resultados obtidos. 8. REFERENCIAL TEÓRICO O trabalho irá se valer dos conteúdos teóricos apresentados durante o Curso relacionados à participação e à atuação de organizações dentro do Parlamento. De início, tentará estabelecer relação entre política, regime democrático e participação. Para tanto, se utilizará de definições obtidas a partir dos livros Ciência e Política: duas vocações (1967), de Max Weber, O que é Política (1998) de Hannah Arendt, O futuro da democracia uma defesa das regras do jogo (2002), de Noberto Bobbio e Participação e Teoria Democrática (1992), de Carole Pateman. Como os assuntos participação e grupos de pressão terão destaque na pesquisa, serão

7 examinados autores que se debruçaram especificamente sobre eles como Lúcia Avelar, na obra Sistema Político Brasileiro: uma introdução (2002); Guilherme Wanderley, que analisa as premissas da participação de grupos de pressão no paper Lógica da Ação Coletiva Solução Preliminar para o Problema de Olson (1984); o próprio Mancur Olson, que no livro intitulado A Lógica da Ação Coletiva (1999) formulou uma teoria sobre benefícios públicos e grupos sociais; Murilo de Aragão, que resgatou a história da participação na elaboração de textos, publicada na obra A ação dos grupos de pressão nos processos constitucionais recentes no Brasil (1996); Robert Dahl, que aborda a questão da poliarquia em Prefácio à Teoria Democrática (1989) e, ainda, Anthony Downs que, em Teoria Econômica da Democracia (1999), descreve a ação de lobbies. Ainda sobre direitos políticos e direitos sociais, serão examinadas obras de Thomas Marshall (Cidadania, classe social e status, 1967) e Pedro Demo (Pobreza Política, 2006). O desenvolvimento também levará em conta as bases em que foram construídas as instituições brasileiras e, nesse sentido, serão particularmente úteis os textos de Casimiro Neto, em A Construção da Democracia (2003). No contexto dessa leitura, estará a obra de Sérgio Buarque de Holanda, Raízes do Brasil (1995). 9. CRONOGRAMA DE EXECUÇÃO JUN AGO SET OUT NOV DEZ Levantamento da bibliografia X Levantamento dos documentos X Análise e interpretação teórica X X Elaboração das entrevistas X Realização das entrevistas X Análise e Interpretação das X X entrevistas à luz do referencial teórico Redação do Trabalho Final X X Revisão Redação do Artigo Conclusão e entrega JAN 2008 X X FEV 2008 X 9. ESTRUTURA DO TRABALHO O trabalho conterá entre trinta e cinqüenta páginas e será dividido nos seguintes capítulos:

8 1º. Análise dos instrumentos de participação legislativa à disposição da sociedade, incluindo desde os itens previstos na Constituição até a formação de lobbies. Nesse aspecto, também será abordada a forma de utilização histórica desses instrumentos. 2. Razões para que fosse criada uma comissão de participação legislativa no Senado, considerando as possibilidades de influência abordadas no capítulo anterior. Caminhos percorridos para que a comissão fosse criada e, ainda, para que entrasse em efetivo funcionamento; 3. Análise dos resultados alcançados, tanto à luz da realidade concretamente identificada, quanto do referencial teórico. Nesse capítulo, serão confrontadas as razões apresentadas no item anterior com os resultados de fato obtidos. 10. LEVANTAMENTO BIBLIOGRÁFICO ARAGÃO. Murilo de. A Ação dos grupos de pressão nos processos constitucionais recentes no Brasil. Revista de Sociologia e Política, nºs 6/7, pp ARENDT, Hannah. O que é Política? Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, AVELAR, Lúcia e CINTRA, Antonio Octávio. Sistema Político Brasileiro: uma introdução. São Paulo: Fund. Konrad Adenauer Stiftung e Editora UNESP, BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia Uma defesa das regras do jogo. Rio de Janeiro: Ed. Paz e Terra, A Era dos direitos. Rio de Janeiro: Campus, 1992 CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL. 13ª edição. São Paulo: Ed. Rideel,. DAHL, Robert A. Prefácio à Teoria Democrática. Rio de Janeiro: Zahar, Poliarquia. São Paulo: Edusp, Grupos de Pressão: um amálgama norte-americano. Arquivos do Ministério

9 da Justiça, vol. 36, nº 151, pp , DEMO, Pedro. Pobreza Política a pobreza mais intensa da pobreza brasileira. São Paulo: Ed. Armazém do Ipê (Autores Associados), DOWS, Anthony. Uma teoria econômica da democracia. Tradução de Sandra Guadini Teixeira Vasconcelos. São Paulo: Edusp, HOLANDA, Sérgio Buarque. Raízes do Brasil. São Paulo: Companhia das Letras, MARSHALL, T. Cidadania, classe social e status. Rio de Janeiro: Zahar, MAYHEW, David. The Electoral Connection. New Have: Yale, NETO, Casimiro. A Construção da Democracia. Brasília: Câmara dos Deputados, OLSON, Mancur. A Lógica da Ação Coletiva: os benefícios públicos e uma teoria dos grupos sociais. São Paulo: Edusp, SANTOS, Fabiano. Novas e Velhas Verdades sobre a Organização Legislativa e as Democracias. Dados., Rio de Janeiro, v. 41, n. 4, Disponível em: < Acesso em: 24 Mar. Pré-publicação. doi: /S PATEMAN, Carole. Participação e Teoria Democrática. Rio de Janeiro: Paz e Terra, WANDERLEY, G. Lógica da Ação Coletiva - Solução Preliminar para o Problema de Olson (mimeo) Rio de Janeiro: IUPERJ, 1984 WEBER, Max. Ciência e Política: duas vocações. São Paulo: Cultrix, WHITAKER, Francisco. Iniciativa Popular de Leis: limites e Alternativas. In BENEVIDES,

10 Maria Victoria; VANNUCHI, Paulo; KERCHE, Fábio (Orgs.). Reforma Política e Cidadania. 1ª Ed. São Paulo: Editora Fundação Perseu Abramo, 2003.