DESENVOLVIMENTO REGIONAL DA AMAZÔNIA: O PAPEL DO

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1 DESENVOLVIMENTO REGIONAL DA AMAZÔNIA: O PAPEL DO ESTADO NA TRÍPLICE FRONTEIRA - O CASO DE RORAIMA Michelle de Oliveira Barbosa 1 Resumo: Este artigo faz uma reflexão sobre o Desenvolvimento Regional da Amazônia na região de fronteira, no Estado de Roraima, localizado no extremo norte do Brasil, com fronteira ao norte e oeste com a República Federativa da Venezuela e a Leste com a República Cooperativa da Guiana. Assim como na Amazônia, o Desenvolvimento Regional de Roraima teve como base a exploração de recursos naturais e a intervenção em pontos estratégicos para firmar a ocupação na região, juntamente com as políticas públicas governamentais de incentivo à ocupação regional. Como metodologia, utilizou-se a pesquisa descritiva e a pesquisa bibliográfica, com a utilização de dados secundários de pesquisa de campo. Essa reflexão tem por base a experiência do Estado na construção do desenvolvimento da região, considerando os elementos históricos, econômicos e sociais na busca de soluções de problemas relacionados ao desenvolvimento regional na região de fronteira. Tal experiência permitiu constatar a importância do papel desempenhado pelo Estado na construção de políticas fomentadoras do desenvolvimento regional, bem como alinhar as políticas desenvolvimentistas com os atores internacionais envolvidos, visto não ser possível isolar as características institucionais dos países da fronteira para a construção de políticas de desenvolvimento regional. Palavras chaves: papel do Estado, Desenvolvimento Regional, Roraima. INTRODUÇÃO Historicamente, foi após a Segunda Guerra Mundial que a preocupação com o desenvolvimento regional tornou-se mais acentuada, e o desenvolvimento econômico passou a ser questão central na agenda dos governos e de instituições políticas e econômicas. As desigualdades regionais, os fluxos migratórios e os problemas sociais induziram os estudos de planejamento regional e resultaram no surgimento de instituições e instrumentos de política regional e planejamento territorial (DINIZ, 2001). Essas experiências tiveram por base os estudos acerca do desenvolvimento regional e da teoria da localização surgidos no final da década de 40 e início da década de 1950, 1 Economista no Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Roraima e Mestranda em Desenvolvimento Regional da Amazônia pelo Núcleo de Estudos Comparados da Amazônia e do Caribe da Universidade Federal de Roraima (UFRR) (Projeto qualificado e aprovado).

2 propostos por Walter Isard. A teoria da localização preocupou-se em estudar a localização ótima, tendo em vista a distribuição espacial dos recursos produtivos e da população consumidora. Outras teorias de desenvolvimento regional se destacaram, tais como teoria dos polos de crescimento, teoria da base de exportação, teoria do crescimento regional por etapas, teoria do crescimento endógeno e teoria do crescimento equilibrado (SOUZA, 1999). Outra visão que contribuiu com análise da economia regional, baseado nos conceitos de centro e periferia foram os diagnósticos da Comissão Econômica para a América Latina - CEPAL, que procurava demonstrar a deterioração das relações de trocas entre países da periferia que exportavam bens primários e países do centro do mundo capitalista, exportadores de bens industrializados. As frentes pioneiras do século XX eram identificadas a partir da vontade colonizadora e pela exploração acelerada do setor primário, sendo estas frentes destinadas a contribuir para a solução dos problemas econômicos e sociais. A necessidade de industrialização dos países da periferia era latente, porém a escassez dos recursos econômicos da classe capitalista incentivou a ação do Estado nas políticas de desenvolvimento regional, tornando o planejamento vital para a condução das políticas de desenvolvimento (COY, 1985). Nesse sentido, o objetivo desse trabalho é fazer uma reflexão sobre o papel do estado nas políticas de desenvolvimento regional da Amazônia, aplicadas ao Estado de Roraima, localizado em tríplice fronteira: Brasil, Venezuela e Guiana. Escolheu-se o tema por tratar-se de desenvolvimento regional, por ser o objeto de estudo na dissertação de mestrado em Desenvolvimento Regional da Amazônia, contribuindo para o aprofundamento das análises que envolvem essa temática. O trabalho será dividido em três tópicos principais, o primeiro tem por meta a descrição da região, o segundo trata de aspectos do federalismo e o desenvolvimento regional; o terceiro traz a reflexão sobre o Desenvolvimento Regional de Roraima e o papel do Estado na tríplice fronteira Brasil, Venezuela e Guiana. 1 DESCRIÇÃO DA REGIÃO O estado de Roraima está situado no extremo norte do Brasil, integra a Amazônia legal, juntamente com os Estados do Acre, Amazonas, Amapá, Pará, Rondônia, Tocantins, Mato Grosso e parte do Maranhão. O Estado possui uma área de ,779 km2 que se encontra distribuída em 15 municípios, dentre eles, a capital Boa Vista. Possui Unidades de Conservação, reservas indígenas e faz fronteira com a Venezuela ao norte e oeste, com a

3 Guiana a leste, com o Amazonas a oeste e Sul e com o Pará ao Sul. Grande parte de sua extensão estão sob o controle de Instituições Federais, 61%, distribuídas entre reservas indígenas administradas pela Funai (46,2%), áreas do Incra (6%), áreas do Ibama/ICMbio (7,6%), e áreas do exército (1,2%). As Áreas de Preservação Ambiental estadual representam 14,8% do total, restando 24,2%, que estão sob o domínio do Estado. Em relação à sua cobertura vegetal, há predominância de área de floresta, representando 73% de sua cobertura total, sendo 15% áreas de cerrado e 12% demais classificações (SEPLAN, 2012). 2 Conforme pode ser observado no mapa abaixo, é possível identificar seu espaço no conjunto da região amazônica. Gráfico 1 Amazônia legal Fonte: Imazon, Por fazer parte das dinâmicas socioambientais da Amazônia brasileira, o Estado de Roraima teve suas terras exploradas pelo colonizador português desde o século XVII. A atividade econômica predominante era a exploração das drogas do sertão e a utilização de mão de obra indígena. A região se destacava pelo suprimento de mão de obra indígena e 2 Os dados referentes à situação fundiária do Estado, bem como de sua cobertura vegetal foram obtidos junto ao Centro de Geotecnologia, Cartografia e Planejamento Territorial CGTERR/SEPLAN.

4 pela localização estratégica, com a utilização do Forte São Joaquim, em 1775, e fixação de aldeamentos para fixar a presença na região e impedir invasões no domínio amazônico. Outra estratégia adotada pelos portugueses foi a utilização da pecuária, visando firmar a ocupação e atrair colonos. Com o sucesso da instalação de três primeiras fazendas (São Marcos, São Bento e São José) nos fins do século XVIII, outras foram criadas. A ascensão da pecuária deu-se simultaneamente à extração da borracha (MAGALHÃES, 2008). Dentre as características do processo de formação do território amazônico, estão a apropriação lenta e gradativa para além da linha de Tordesilhas, tendo como base econômica a exportação das drogas do sertão, através da exploração dos recursos naturais tidos como infinitos, transformando a região em uma das periferias mais antigas do mundo capitalista. Assim, sua história de ocupação está associada à história do extrativismo 3, visto que a extração de recursos naturais se direcionava a atender à demanda externa, o colonizador português extraia recursos como cacau, borracha e castanha sem nenhuma preocupação com a conservação. A ocupação da região se fez em surtos devassadores ligados à valorização momentânea desses produtos no mercado internacional, seguindo-se de longos períodos de estagnação (AUBERTIN et al, 2000; BECKER, 2009, p. 24). Becker (2009) afirma que atualmente a lógica de exploração da região amazônica é outra, visto que o arco de povoamento caracterizado pela expansão da pecuária, exploração madeireira e desflorestamento é uma área de povoamento consolidado, onde se destaca inclusive a recuperação de áreas alteradas, apresentando significativo potencial de desenvolvimento. Conciliar o desenvolvimento com a sustentabilidade não tem sido tarefa fácil, porém se destaca a orientação de políticas públicas segundo as peculiaridades regionais para alcançar o tão almejado desenvolvimento, através da busca de alternativas visando o compasso entre as necessidades ambientais, econômicas e sociais. Caracterizado pela herança periférica, o Estado de Roraima possui a menor densidade populacional do país. A autonomia administrativa só foi alcançada em 1988, quando passou da condição de território para Estado federado, a criação de territórios federais em regiões fronteiriças foi uma resposta do presidente Getúlio Vargas às ameaças ao território. Após a construção da BR174, que passou a ligar o Estado com o restante do 3 Em sentido amplo, o extrativismo compreende a atividade de extração de produtos do ecossistema, sendo estes vegetais, animais ou minerais, referindo-se frequentemente aos produtos de origem vegetal.

5 país, o território do Estado era visto mais como um meio para a conexão transnacional do que uma meta de desenvolvimento (KANAI e OLIVEIRA, 2011, p. 6) 2 ASPECTOS DO FEDERALISMO E DESENVOLVIMENTO REGIONAL Essa busca por alternativas buscando o desenvolvimento regional no Brasil deriva do processo de descentralização vivido pelo país após a promulgação da Constituição de Após esse marco, a constituição do papel do Estado como provedor de políticas públicas, econômicas e sociais tem sofrido reformulações ao longo dos anos, especialmente no que se refere ao governo federal passar a dar mais autonomia nas decisões políticas regionais afetas aos Estados. A existência do sistema federativo brasileiro implica assim, em um sistema de cooperação política e financeira entre o governo federal e as demais esferas da federação (SOUZA, 1998). Conforme Cláudio e Margarida (2003, p. 1) o federalismo remonta do século XVIII para designar a forma de organização implantada nos Estados Unidos, podendo ser conceituado como uma das formas de distribuição de competências no âmbito da ordem jurídica do Estado, que se opõe ao Estado-único. As decisões são assim descentralizadas, e há constante cooperação, a fim de evitar o conflito de competências ou supremacia de um poder sobre os demais. Esse processo de transferências de responsabilidades para os níveis estaduais e municipais decorrem da incapacidade crescente dos Estados Nacionais atuarem em nível nacional e regional, de acordo com Gomes Filho e Vaz (2008). Isso decorre também da importância das condicionantes locais no processo de desenvolvimento, o que implicar no desenvolvimento de políticas voltadas a realidades locais, com a vantagem de os governos locais conhecerem de forma mais próximas a realidade que envolve cada estado ou município. De acordo com Souza (1998) o Brasil é um país marcado por desigualdades interregionais e intra-regionais. Apesar das tentativas de melhorar esse cenário as desigualdades ainda são relevantes, a concentração da atividade econômica ainda está nas regiões sul e sudeste do país, com os maiores percentuais de participação no Produto Interno Bruto do País, os dados de renda per capita do sudeste chega a ser três vezes superior que da região nordeste. Visando constituir um sistema de compensação dessas disparidades, as regiões e os estados menos desenvolvidos têm maior representação política de Deputados em relação

6 às regiões Sul e Sudeste. Outra forma de contrabalançar as disparidades regionais tem sido a adoção de Fundos de Participação, que transfere recursos de regiões mais desenvolvidas para regiões menos desenvolvidas, como o Fundo de Participação dos Estados e Fundo de Participação dos Municípios. De acordo com a Secretaria do Tesouro Nacional STN (2012), os recursos do Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal serão distribuídos 85% às Unidades da Federação integrantes das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste; 15% (quinze por cento) às Unidades da Federação integrantes das regiões Sul e Sudeste. Em relação a Roraima, como estado integrante da região norte, recebe o percentual maior de FPE em relação aos Estados do Sul e Sudeste. A participação no PIB da região norte foi de 5,3% em 2010, sendo a participação de Roraima 0,2%. Quanto às demais regiões, o Nordeste participou com 13,5%, a região Sudeste com 55,4%, a Sul com 16,5% e a Centro Oeste com 9,6% (IBGE, 2010). Esses dados indicam a importância dessa política para a melhoria das disparidades entre as regiões do Brasil, e contribui para de sobremaneira na captação de recursos para o desenvolvimento de políticas regionais. Apesar disso, alguns possuem opinião contrária quanto ao efeito do FPE sobre as desigualdades regionais. Segundo estudo do economista Felipe Salto, especialista em contas públicas com mestrado sobre o desempenho dos Estados com os recursos do fundo entre 1985 e 2010, os repasses do FPE não reduz as desigualdades, visto que os repasses não são carimbados, não são destinados à determinada área ou política. Esse economista recomenda que os repasses sejam vinculados, e que os gastos sejam destinados a melhorias na educação e em infraestruturas 4. Esse estudo pode trazer contribuições relevantes para o aprimoramento de políticas fiscais efetivas para o desenvolvimento regional. 3 DESENVOLVIMENTO REGIONAL DE RORAIMA E O PAPEL DO ESTADO NA TRÍPLICE FRONTEIRA BRASIL, VENEZUELA E GUIANA Os motivos que levam os governos a atuarem internacionalmente geralmente são de ordem econômica, política ou cultural na visão de Lessa (2002) apud Gomes Filho e Vaz 4 Reportagem em O Estadão com o tema FPE não reduz desigualdade, diz estudo, de 01/04/13. Disponível em: Acesso em: 20/02/13.

7 (2008). Pela proximidade física com o meio exterior, especificamente no Estado de Roraima que faz fronteira com a Venezuela e Guiana, observam-se movimentos comerciais e interesses em temas comuns que aproximam os países com vistas ao desenvolvimento de programas de cooperação transfronteiriças, trazendo um dinâmico papel internacional. Outro campo bastante dinâmico é a troca de conhecimentos entre os países, através de intercâmbio de estudantes, visita em importantes instituições que contribuem para o desenvolvimento regional. A assimilação de outras culturas também é importante para o aprendizado, visto que os países vizinhos apresentam dinâmicas regionais e históricas distintas, que pode contribuir com o conhecimento das lições, sucessos e aprendizado de políticas regionais aplicáveis a cada realidade. As características dos Estados da região amazônica, sobretudo do Estado de Roraima, geralmente envolvem as peculiaridades de posicionamento geográfico, grandes extensões territoriais, baixa densidade populacional e modesta infraestrutura, geralmente contando com uma só via de acesso terrestre ao exterior, no caso de Roraima, o único acesso à Venezuela é a BR174, e para a Guiana é a BR406. Os estados da Amazônia têm se integrado cada vez mais com os países vizinhos, seja através de relações comerciais ou formas de cooperação política e econômica. Apesar de Roraima estar localizado na parte mais setentrional do Brasil, o Estado vem desenvolvendo uma atuação dinâmica, especialmente com a Venezuela e a Guiana, logrando-se, então, dessa atuação internacional, um instrumento eficaz para promover o desenvolvimento sociocultural de sua população. Há esforços dos Estados do Amapá, Amazonas, Roraima junto ao governo brasileiro para a implementação do Projeto Arco Norte, em conjunto com a Guiana inglesa e francesa, com vistas a criar a rodovia perimetral norte, ligando as capitais, Boa Vista, Georgetown, Paramaribo, Caiena e Macapá. Essa estrada abrirá uma alternativa de novos mercados para o escoamento da produção de centros econômicos, sobretudo do Pólo Industrial de Manaus, bem como servirá como porta de escoamento de produtos vindos de regiões do Caribe, mercado europeu, através de vias marítimas (GOMES FILHO e Vaz, 2008). O esforço do Estado de Roraima em estreitar o relacionamento com os países vizinhos e abrir vias para cooperação pode ser reconhecido com a criação da Secretaria Extraordinária em Relações Internacionais. De acordo com o Secretário de Estado dessa pasta, Oestreicher (2013) para contribuir com esse processo de desenvolvimento, o Estado de Roraima tem buscado cooperação internacional a fim de promover aperfeiçoamentos de suas instituições. A relação com a Venezuela faz-se na parte econômica e nas instituições,

8 com foco nos problemas e demandas de cada parte. Os assuntos em comum referem-se à segurança, educação, saúde, agropecuária e ainda terras indígenas, visto que há deslocamento de várias populações indígenas que não possuem costume de se aterem a linhas demarcatórias, não fazendo sentido a noção de fronteira (informação verbal) 5. No campo da segurança, Oestreicher (2013) argumentou que a cooperação se materializa na participação de policiais venezuelanos em cursos no Brasil, bem como policiais brasileiros em cursos de paraquedismo e mergulho na Venezuela. Em relação à educação, a parceria estaria na troca de alunos, via intercâmbio, e na oferta de formação superior em Comércio Exterior e Licenciatura em Língua Portuguesa realizada na cidade de Pacaraima em que 50% das vagas são destinadas aos venezuelanos. Quanto à saúde, temse discutido a implantação de um Sistema Internacional de Saúde para atendimento ao estrangeiro, no entanto, ainda não há total unanimidade na implantação desse sistema, encontra-se em estudo. Na área da agropecuária, tem sido discutido os sistemas de criação de animais, com a troca de experiência entre ambos os países (GOMES FILHO, e VAZ, 2008). E, por Em relação às dinâmicas a partir da entrada na Venezuela no Mercosul, Oestreicher (2013) argumentou que faz-se necessária a reestruturação política e econômica da Venezuela para se consolidar os benefícios de sua entrada no Mercosul. O potencial para cooperação é imenso, principalmente quanto à energia, alimentos e produtos manufaturados. Quanto à energia há destaque para o fornecimento de eletricidade pela Venezuela, através do Complexo de Guri, da região de Guayana à cidade de Boa Vista. Há cooperação na área ambiental, com o zoneamento econômico e ecológico da região de fronteira e a recuperação de áreas degradadas pela mineração. Quanto à facilitação do comércio, o governo venezuelando criou um ponto de suprimento de combustível para veículos na cidade de Santa Elena de Uairen, destinando-se aos brasileiros residentes em Pacaraima, visto possuírem preços acessíveis de combustível, sendo esta a causa inclusive de descaminho de combustível na área da fronteira. 5 OESTREICHER, Eduardo Bayma. Dinâmicas Fronteiriças: Venezuela Brasil. Boa Vista: Universidade Federal de Roraima, Palestra ministrada na Semana de Mestrado em Desenvolvimento Regional da Amazônia de 18 a 20 de março de Eduardo Bayma Oestreicher é Secretário de Estado em Relações Internacionais.

9 Santos (2011) comenta a importância das fronteiras políticas para a afirmação da soberania dos Estados nacionais, vistos que estes têm que enfrentar a crescente mobilidade de pessoas, capitais e mercadorias entre seus territórios e sobre suas fronteiras, aspecto que se verifica especialmente no Estado de Roraima, com a crescente mobilidade de pessoas, bens e serviços na fronteira com a Venezuela e Guiana, o que traz o desafio estatal sobre o controle das fronteiras políticas a fim de manter o poder sobre o território. Assim, faz-se necessário destacar o papel do Estado na condução das políticas de desenvolvimento regional ligada à questão fronteiriça, visto ser o único ente político detentor de capacidade para fazer acordos e elaborar formas de cooperação com outros entes externos, contribuindo de forma significativa com a construção do desenvolvimento da região, através da troca de conhecimentos culturais, políticos e econômicos. 4 CONSIDERAÇÕES FINAIS As características sociais, econômicas e políticas do processo de ocupação da Amazônia e, sobretudo do Estado de Roraima, trouxe mudanças significativas no Desenvolvimento Regional de Roraima, deixando marcas profundas de antiga periferia do sistema capitalista, através da exploração dos recursos naturais, antes considerados como infinitos. Os aspectos que envolvem o regionalismo e o federalismo trazem a compreensão do fenômeno das desigualdades regionais brasileiras, de forma que podem ser viabilizador para uma nova de reduzir as disparidades como aumentar o conflito entre os territórios no Brasil. Nesse sentido, o papel do Estado no desenvolvimento regional de Roraima se verifica através a interação com os atores externos. O governo tem buscado a cooperação internacional na área de fronteira tendo em vista a localização de Roraima, no extremo norte do Brasil. A importância do desenvolvimento regional de Roraima na área fronteiriça pode ser reconhecida através de inúmeras possibilidades de desenvolvimento via conhecimento e cooperação externa, através de intercâmbio cultural, podendo ocorrer benefício mutuo para os países.

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