Recomendações ao Programa Bolsa Família

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1 CONSEA - Comissão Permanente de Direito Humano à Alimentação Adequada CP DHAA - CP 6 Setembro 2005 Data: 26 de setembro de 2005 Local: Anexo I, sala 101 ala "B" - Palácio do Planalto, Brasília/DF. No início de 2005 a Comissão Permanente de Direito Humano à Alimentação Adequada do CONSEA (Comissão Permanente), estabeleceu como foco principal de trabalho, a análise, sob uma perspectiva do Direito Humano à Alimentação Adequada (DHAA), de alguns programas e políticas públicas considerados essenciais para a garantia deste direito humano fundamental. Dentre estes programas, o Programa Bolsa Família (PFB) foi selecionado por sua estreita relação com a promoção do DHAA. Metodologia Como subsídio à análise dos programas, a Comissão Permanente adotou uma metodologia geral de análise que contempla dados conceituais bem como uma série de questionamentos sobre os programas acerca da realização do DHAA. A metodologia teve como base conceitual principal instrumentos de monitoramento dos Direitos Humanos Econômicos, Sociais e Culturais (DHESC), utilizados pela Comissão de Direitos Humanos da África do Sul, dentre outras fontes nacionais e internacionais, incorporando também sugestões levantadas pela própria Comissão Permanente quando da análise do material mencionado. Este material está disponível no site do CONSEA e pode ser obtido junto à Relatoria Nacional para os Direitos Humanos à Alimentação Adequada, Água e Terra Rural (abrandh@abrandh.org.br). Recomendações As recomendações da Comissão Permanente ao Programa Bolsa Família são resultantes da análise da apresentação e debate das respostas da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, instituição responsável pelo Programa, em reunião da Comissão Permanente de 29 de agosto, complementada por análise da documentação apresentada pela referida Secretaria e demais materiais concernentes ao assunto. Recomendações ao Programa Bolsa Família Durante a análise do Programa Bolsa Família pela Comissão Permanente de DHAA do CONSEA foi identificada a necessidade de levantar alguns pontos considerados críticos na implementação do Programa, sob uma perspectiva dos direitos humanos. Assim 1

2 sendo, o presente documento está subdividido de forma a contemplar estes diferentes aspectos. Dentre os principais problemas identificados pela Comissão Permanente, ressaltamos: 1. Necessidade de mudança de linguagem e práticas: Cultura de direitos humanos, Produção de materiais e Capacitação. 2. Tendência à exclusão dos mais vulneráveis e limitações do Cadastro Único 3. Necessidade de inclusão diferenciada dos povos indígenas e quilombolas 4. Condicionalidades 5. Responsabilização, Reclamações sobre Violações e Exigibilidade. 1) Necessidade de mudança de linguagem Produção de materiais, Capacitação e Cultura de direitos humanos 1. O reconhecimento que os habitantes do nosso território têm o direito humano de acesso a políticas e programas públicos que promovam a equidade econômica, política e social, incluindo serviços públicos básicos e programas de caráter assistencial; 2. A elaboração, implementação, operacionalização, monitoramento e avaliação destas políticas, sem discriminação, constitui-se em obrigação dos agentes estatais e públicos, e mesmo de agentes privados desenvolvendo ações por concessão pública; 3. A implementação de políticas e programas públicos adequados e de boa qualidade não se constituem, portanto, em favores de governos e do poder público. 4. No entanto, prevalece no país uma cultura fortemente paternalista e assistencialista que está presente não somente na percepção de políticos, gestores e funcionários públicos e governamentais, como de grande parte da população, inclusive da sociedade civil organizada; 5. Sem uma cultura efetiva de direitos humanos, impede-se que a população exerça o seu direito de cobrar a garantia de seus direitos humanos e dificulta-se o aperfeiçoamento da ação pública; 6. Informações sobre o Programa e sobre o DHAA devem estar disponíveis de forma clara, não-discriminatória e que possam ser facilmente entendidas pelos diferentes grupos de detentores de direitos, devendo a linguagem para disseminação de informação ser facilmente compreensível em nível local. 7. O acesso à informação sobre o Programa deve ser garantido àqueles que não sabem ler e aos mais vulneráveis. 8. Os documentos elaborados e apresentados pelo PBF ainda não contemplam, de fato, a linguagem e a implementação dos preceitos de direitos humanos. 9. Ao implementar o Cadastro Único e demais ações relacionadas ao Programa, o comportamento do governo, em especial das prefeituras é, muitas vezes, omisso ou discriminatório, o que comprova a necessidade de mudança de percepção quanto ao Programa e capacitação dos gestores em direitos humanos. 1. Todos os materiais e informações fornecidas à população, às famílias cadastradas pelo CADUNICO, potenciais beneficiárias e beneficiárias do programa devem 2

3 afirmar que o acesso ao Programa e o Direito Humano à Alimentação são direitos de todas as famílias elegíveis, e também sobre a quem se dirigir em caso de reclamações relativas ao programa; 2. Todos os materiais informativos produzidos para os conselheiros e/ou gestores públicos devem também versar sobre preceitos dos direitos humanos, inclusive sobre questões como a importância de se coibir práticas paternalistas e discriminatórias. 3. Sejam desenvolvidas, urgentemente, estratégias de comunicação e informação mais claras e acessíveis que visem divulgar aos beneficiários do PBF e à população em geral sobre o Programa e sobre os direitos humanos dos seus titulares. 4. A capacitação dos gestores municipais, conselhos sociais e de todos os demais gestores envolvidos com a realização do Programa bem como da população em geral deve ser realizada sob uma perspectiva dos direitos humanos, com o intuito de assegurar que os direitos relacionados ao Bolsa Família sejam entendidos de fato como direitos humanos fundamentais e não como favor, benefício, caridade ou privilégio. 5. Ressalta-se a necessidade de programas de capacitação continuada - tendo em vista inclusive a problemática relacionada à falta de continuidade com a saída e entrada de técnicos do PBF - e que levem em consideração, dentre vários fatores, a importância do estabelecimento de mecanismos de motivação dos diferentes agentes públicos para implementação de suas obrigações, bem como a conscientização de sua responsabilidade no cumprimento destas obrigações. 6. Os gestores municipais devem ser sensibilizados e capacitados para identificar, de forma efetiva e prioritária, as famílias em situação de maior vulnerabilidade, cadastrando todos os seus membros. 7. A capacitação desses gestores deve ser realizada no sentido de garantir que sua atuação seja baseada numa visão dos direitos humanos e seus princípios tais como não discriminação, inclusão, empoderamento, participação dos beneficiários de forma ativa e informada, dentre outros. 2) Tendência à exclusão dos mais vulneráveis e limitações do Cadastro Único 1. Apesar do cumprimento das metas anuais estabelecidas em direção à universalização para todas as famílias pobres brasileiras no final de 2006, ainda se constitui um desafio para o Programa Bolsa Família atingir populações específicas, historicamente alijadas dos direitos mínimos de cidadania, sem acesso a informações, serviços básicos de educação e saúde, registro civil e demais documentos. 2. O Cadastro Único, ao não incluir campos específicos, no aplicativo e no formulário, que contemplem as realidades sociais dos grupos vulneráveis, não considera e não respeita as especificidades e características culturais de populações tradicionais, povos indígenas e quilombolas. 3. O Governo Brasileiro, além de não reconhecer a sociodiversidade do Estado Brasileiro, age de forma discriminadora ao negar a adaptação dos campos do Cadastro Único para a inclusão dos povos indígena no Programa Bolsa Família. 4. Além disso, os campos do CADUNICO destinados ao registro da existência de documento de identificação civil e de identificação de domicílio não levam em conta outros direitos de povos específicos e a realidade em que vive uma significante 3

4 parcela da população mais vulnerável, gerando assim, em sua forma atual, injustiças na concessão de benefícios e dificuldades na garantia do acesso ao Programa de transferência de renda, dentro dos preceitos dos direitos humanos. 1. Sejam adotadas todas as medidas cabíveis no sentido de assegurar que sejam incluídos no Programa, de forma prioritária, e no prazo mais curto de tempo possível, todos os brasileiros em situação de maior vulnerabilidade, com especial atenção a acampados, assentados, quilombolas, indígenas, moradores de rua, ciganos, moradores de comunidades urbanas sem identificação de domicílio e outras populações vulneráveis e grupos específicos, tais como portadores de HIV/AIDS, doença celíaca, anemia falciforme e outras doenças crônicas. 2. Esta inclusão seja assegurada com total respeito e proteção dos direitos humanos destes grupos e povos, fazendo-se adequações do programa quando necessário para atender as provisões de tratados internacionais de Direitos Humanos e da Constituição federal. 3. Sejam estudadas formas de adequação do Cadastro Único de maneira a garantir que o mesmo não imponha critérios excludentes de acesso ao PBF, sob pena de violação de direitos humanos; 4. Sejam tomadas todas as medidas necessárias, em parceria com outros organismos governamentais, em especial com o Ministério Público, no sentido que sejam URGENTEMENTE identificados mecanismos que garantam a inclusão de todos os detentores de direito de acesso ao Cadastro Único, independente dos critérios atualmente impostos, bem como a inclusão dos potenciais beneficiários ao Programa Bolsa Família; 5. Que sejam estudadas formas de inclusão ao PBF alternativas ao Cadastro Único. 3) Necessidade de inclusão diferenciada dos povos indígenas, quilombolas e populações específicas 1. A promoção da eqüidade significa, em diversos momentos e diferentes situações, que seja garantido o atendimento e tratamento diferenciado a diferentes grupos e populações específicas. 2. O governo brasileiro, ao internalizar a Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho sobre Povos indígenas e tribais, tem o dever de consultá-los, com a garantia de ampla informação prévia sobre possibilidades e alternativas, antes de qualquer política que os afete direta ou indiretamente, conforme o artigo 6º da Convenção. 3. A Constituição Federal reconhece aos índios o direito à diferença; isto é: de serem índios e de permanecerem como tal indefinidamente. Portanto, a não inclusão dos povos indígenas, como povos diferenciados, em programas alternativos de governo que garanta os direitos humanos dessa população vai contra o mandamento constitucional de respeito à diferença. 4. Segundo o relatório da Conferência Mundial Contra o Racismo, Discriminação Racial, Xenofobia e Intolerância Correlata, que ocorreu em Durban, o Brasil deve 4

5 assumir o compromisso de trabalhar para assegurar que seus sistemas políticos e legais reflitam a diversidade multicultural dentro de sua sociedade. 1. Estabeleça meio de consulta e participação dos povos vulneráveis e tradicionais mediante procedimentos apropriados e, particularmente, através de suas instituições representativas, para que decidam sobre a forma mais adequada de sua inclusão no Programa Bolsa Família, incluindo a possibilidade de elaboração de um programa alternativo de transferência de renda adequado à diversidade cultural indígena e quilombola, em especial. 2. Os relatórios sobre povos indígenas e comunidades quilombolas elaborados pelo PBF sejam amplamente divulgados para os povos interessados de forma que toda e qualquer medida apresentada nestes documentos sejam previamente discutidas e acordadas com os mesmos antes de serem adotadas. 4) Condicionalidades 1. A partir da ótica dos direitos humanos, a um direito não se deve impor contrapartidas, exigências ou condicionalidades. 2. Na mesma perspectiva, o acompanhamento de saúde e do estado nutricional das famílias, bem como a freqüência escolar e acesso à educação alimentar também são direitos dos habitantes do Brasil, 3. Cabe, portanto, aos poderes públicos municipal, estadual e federal garantir a qualidade destes serviços e seu provimento aos potenciais beneficiários do Programa; 4. A obrigação do cumprimento das condicionalidades, nesta perspectiva, cabe a estes poderes, e não às famílias; 5. As famílias tem a responsabilidade pública de garantir que seus membros, em especial crianças, gestantes, nutrizes e idosos se utilizem dos serviços disponíveis para garantir uma melhor qualidade de vida. 1. O PBF reveja suas concepções acerca da imposição de condicionalidades e obrigações às famílias, considerando que a um direito não se deve contrapor exigências, contrapartidas ou condicionalidades. 2. As condicionalidades sejam obrigatórias para os poderes públicos, estabelecendo-se quando for necessário, Termos de Ajuste de Conduta para o cumprimento das mesmas dentro de prazo razoável que garanta o provimentos dos serviços à população; 3. O governo estude formas de não punir, em hipótese alguma, os beneficiários do Programa quando do não cumprimento das condicionalidades e sim de responsabilizar os municípios, estados e outros organismos governamentais que não cumprirem com sua obrigação de garantir o acesso aos direitos atualmente impostos como condicionalidades. 4. Seja revista e adequada a linguagem e conteúdo do documento Agenda de Compromissos, sobre o cumprimento das condicionalidades do Programa por 5

6 parte dos beneficiários, que, segundo o Programa, vem sendo elaborado para que as famílias tenham ciência de seus direitos e deveres implicados no recebimento mensal do benefício e possam cumprir a contento suas obrigações referentes ao acompanhamento escolar e cuidados com a saúde das crianças e gestantes. (grifo da comissão) 5. A imposição de condicionalidades seja urgentemente revista também em relação à comunidades indígenas e quilombolas, de forma que garanta aos mesmos seu direito de escolha de acesso a estes direitos tendo em vista suas diferenças culturais. 5) Responsabilização, Reclamações sobre possíveis Violações e Exigibilidade 1. Direitos humanos implicam em obrigações, e identificação dos organismos e/ou instituições governamentais responsáveis pelo cumprimento das respectivas obrigações; 2. Uma das mais importantes fontes de contribuição de uma análise sob uma perspectiva dos direitos humanos diz respeito à ênfase colocada na responsabilização de atores cujas ações têm um impacto nos direitos das pessoas; 3. Os sujeitos de direito têm o direito de reclamar quando entendem que diferentes dimensões dos seus direitos humanos não estejam sendo respeitadas, protegidas ou garantidas; 4. É obrigação do Estado/poder público criar e disponibilizar instrumentos e mecanismos administrativos de queixa que permitam que estas reclamações cheguem com rapidez aos organismos públicos responsáveis pela investigação das queixas e por dar respostas ágeis às mesmas; 5. A responsabilização e protagonismo são promovidos através do envolvimento dos portadores de obrigação no processo de tomada de decisões. Em alguns casos o não cumprimento das obrigações pode ocorrer pela falta de condições efetivas para fazêlo (recursos humanos, financeiros e institucionais), 6. Os diferentes agentes públicos devem receber recursos financeiros, administrativos, treinamento, apoio técnico, capacitação continuada que possibilitem cumprir com suas obrigações; 1. Sejam reconhecidos e dados os devidos encaminhamentos às reclamações apresentadas por beneficiários, movimentos sociais e diferentes instituições sobre o funcionamento do Programa, de forma contínua e eficaz. 2. Sejam estudadas formas a instituição imediata de instrumentos de exigibilidade dos direitos dos titulares do Bolsa Família. Informações, por exemplo, a quem recorrer em caso de discriminação no acesso ou em caso de interrupção do Programa devem estar disponíveis de forma clara e mais acessível aos sujeitos de direito, principalmente aos mais vulneráveis. 3. Seja discutida a criação de mecanismos específicos, mais facilmente acessíveis, para os sujeitos de direito reclamarem (em todos os níveis) quando entendem que seus direitos estão sendo violados, ou não estão sendo garantidos. Para tanto, recomendase que sejam estudadas formas de parceria com o Ministério Público e outras instituições que tenham seu trabalho voltado para a realização e exigibilidade dos direitos humanos. 6

7 4. Sejam também desenvolvidas estratégias de comunicação e informação mais claras e acessíveis como, por exemplo, cartilhas educativas que visem divulgar aos beneficiários do Programa e à população em geral sobre os instrumentos de queixa que existem à sua disposição em caso de violação de seus direitos relacionados ao Bolsa Família. 5. Sejam estudadas formas de monitoramento e avaliação das ações dos agentes públicos. 6. Sejam promovidos estudos aprofundados sobre a criação de mecanismos de responsabilização dos diferentes agentes públicos responsáveis pelo Programa, em todos os níveis. 7. Uma investigação das razões pelas quais os portadores de obrigações não estão realizando suas obrigações torna-se importante (identificação de lacunas). Neste contexto, os cinco elementos relacionados com competência devem ser levados em consideração: (a) motivação para implementar medidas e aceitação da obrigação de fazê-lo; (b) autoridade para tomar decisões (as ações de atores mesmo capacitados têm pouco impacto quando estes atores não possuem ou não lhes foi delegada autoridade suficiente); (c) acesso e controle dos recursos econômicos, humanos (pessoal capacitado e qualificado) e organizacionais (programas contínuos de treinamento, etc.); (d) capacidade de comunicação; e (e) capacidade para tomar decisões racionais e aprender com as experiências (monitoramento e avaliação das práticas, políticas e programas). 8. Que os informes semanais para os gestores municipais versem também sobre os direitos humanos. As recomendações gerais adicionais sugerem que: 1. O Governo Federal priorize os debates acerca da possibilidade de utilização de outros critérios para seleção das famílias beneficiárias além do critério renda, como por exemplo: situação de moradia, escolaridade do(a) responsável, entre outros, presença de enfermidades crônicas graves na família HIV/AIDS, Doença Celíaca, Anemia Falciforme, Diabetes, doenças crônico-degenerativas, etc) sob uma perspectiva da indivisibilidade dos direitos humanos. 2. Sejam desenvolvidas estratégias para garantir a participação da população, principalmente da comunidade local, no sentido de assegurar uma contribuição efetiva dos mesmos nos processos de avaliação, monitoramento e fiscalização do Poder Público na execução das ações do Programa. 3. Sejam estudadas formas de garantir uma participação efetiva, ativa e informada de representantes de entidades ou organizações da sociedade civil, líderes comunitários e beneficiários do Programa como membros das instâncias de controle social. 4. Avaliações sobre o Programa devem ser realizadas de forma participativa, envolvendo de fato os beneficiários do Programa para que os mesmos se tornem sujeitos de todo processo. 5. As avaliações realizadas no âmbito municipal, estadual e federal devem evidenciar as principais dificuldades e gargalos do Programa, principalmente em relação aos problemas que se referem às competências de cada esfera na sua execução. 6. Os indicadores utilizados devem ser construídos junto com a sociedade civil e devem: a. encorajar o uso de informações relevantes para os diferentes níveis de gestão do programa; b. facilitar a ampliação da cobertura do Programa. 7

8 c. ser capazes de monitorar mudanças ao longo do tempo. d. permitir a análise desagregada dos dados por grupos mais vulneráveis (afrodescententes, indígenas, acampados, assentados, etc.) e. ser de fácil construção e, f. fornecer informações transparentes e claras. Seria importante se os indicadores pudessem. 7. Para potencializar o impacto da transferência de renda, outras políticas sociais, com especial ênfase às políticas estruturantes, devem ser oferecidas aos beneficiários do Programa de modo a promover e facilitar uma inserção social e econômica definitiva dessa população. 8. O PBF estude formas efetivas de articulação com outros programas. 9. O PBF solicite o apoio da Comissão Especial para monitoramento de denúncias de violações ao DHAA, vinculada ao Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana, nas questões onde forem detectadas dificuldades de implementação das recomendações apresentadas no presente documento e demais aspectos relacionados a incorporação efetiva da dimensão de Direitos Humanos no Programa, Brasília, 26 de setembro de