3 - PLANEJAMENTO, PROGRAMAÇÃO, ORÇAMENTAÇÃO E EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA

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1 3 - PLANEJAMENTO, PROGRAMAÇÃO, ORÇAMENTAÇÃO E EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA Os principais instrumentos utilizados pelo governo para promover o planejamento, a programação, a orçamentação e a execução orçamentária são o Plano de Desenvolvimento Econômico e Social PDES, o Plano Plurianual PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias LDO e a Lei Orçamentária Anual LOA. As linhas gerais do processo de orçamentação estão dispostas na Lei Orgânica do Distrito Federal LODF, cujo art. 147 prevê o orçamento público como a expressão física, social, econômica e financeira do planejamento governamental, constituindo documento formal de decisões sobre a alocação de recursos e instrumento de consecução, eficiência e eficácia da ação governamental. Esses documentos estabelecem e detalham os rumos a serem seguidos pela administração, os quais serão analisados a seguir PLANO DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL - PDES Segundo o art. 165 da LODF, o PDES é o instrumento que estabelece as diretrizes gerais e define os objetivos e as políticas globais e setoriais que orientarão a ação governamental para a promoção do desenvolvimento sócioeconômico do DF, no horizonte de quatro anos. O PDES atualmente em vigor abrange o período de 1999 a Embora tenha sido aprovado pela Lei distrital nº 2.390/1999, o anexo, com as diretrizes gerais, os objetivos e as políticas de governo, só foi publicado em Tal fato demonstra incoerência com os propósitos de planejamento, já que o PDES em pauta deveria nortear as ações do governo a partir de 1999, bem como a elaboração do Plano Plurianual relativo ao período de 2000 a Esse assunto foi tratado no Relatório Analítico das Contas do Governo referente ao exercício de Ressalte-se ainda que, em vários processos deste Tribunal, têm sido relatadas fragilidades e inconsistências no sistema de planejamento do Distrito Federal. O PDES para o período de foi estruturado em três grandes frentes de atuação: Segurança e Bem-Estar Social, Desenvolvimento Econômico e Modernização Administrativa do Estado. Foram especificadas também as diretrizes gerais, objetivos globais e setoriais (estabelecidos conjuntamente) e as políticas setoriais. Não houve definição nem quantificação de metas. Segurança e Bem-Estar Social engloba ações nas áreas de segurança pública, assistência à saúde, habitação e condições sanitárias, educação e 12

2 treinamento profissional, cultura, garantia social, transportes, esporte e lazer e meio ambiente. Desenvolvimento Econômico envolve a preocupação com o crescimento e o desenvolvimento sustentado do Distrito Federal e entorno, com enfoque nas questões do emprego e da distribuição de renda. Modernização Administrativa do Estado contempla a redefinição do papel do Estado com vista à maior eficiência do serviço público e à adequação das estruturas organizacionais às novas funções. As principais deficiências a serem superadas concentram-se na capacidade pública de administração e de financiamento PLANO PLURIANUAL - PPA O Plano Plurianual PPA, conforme o art. 166 da LODF, é o instrumento que detalha as diretrizes, objetivos e metas quantificadas física e financeiramente para as despesas de capital e outras delas decorrentes, bem como para as relativas a programas de duração continuada. Embora o projeto de lei relativo ao PPA para o quadriênio 2000/2003 tenha sido devolvido para sanção dentro do prazo estabelecido no 1º do art. 150 da LODF, a respectiva Lei distrital nº 2.558/2000 somente veio a ser publicada em Assim, seis meses do orçamento de 2000 foram executados sem que as diretrizes maiores estivessem em vigor. Além disso, a LDO relativa a 2001 foi aprovada nesse período, sendo que a Lei Orgânica do DF ordena que haja compatibilidade entre esses instrumentos e o PPA (art. 149, 3º e 4º). Em , foi publicada a Lei distrital nº 2.565, cujo respectivo projeto de lei mencionou tratar-se de revisão do PPA. Foram feitas algumas alterações, especialmente adequações às mudanças introduzidas na classificação funcional-programática, e inclusão das ações de construção da 3ª Ponte do Lago Sul e da Ponte do Lago Norte. Quanto aos aspectos de estruturação do PPA, pode-se observar muitas inconsistências, como as abaixo elencadas; algumas, inclusive, já foram detectadas nos planos anteriores: o plano foi estruturado em programas e ações, e houve quantificação física apenas em relação ao exercício de 2000, permanecendo agregado o triênio restante; as metas financeiras deixaram de ser quantificadas em nível de ação, em todo o período, aparecendo agregadas por programa; 13

3 algumas unidades orçamentárias apresentaram as ações sem as respectivas metas físicas para o exercício de 2000; indicadores ou patamares a serem alcançados ao final do período não foram estabelecidos, embora tenha havido a caracterização da situação atual do Distrito Federal em seus aspectos sócioeconômicos gerais. O exame do PPA foi realizado no Processo TCDF nº 1.724/1999. Pela Decisão nº 9.416, de , este Tribunal solicitou à Secretaria de Fazenda e Planejamento SEFP justificativas quanto ao não-estabelecimento das diretrizes, objetivos e metas do referido Plano por região administrativa, bem assim quanto à ausência do detalhamento financeiro das metas relativas ao exercício de 2000 e físico e financeiro para os exercícios de 2001 a De acordo com a Decisão nº 9.162/2000, exarada no Processo TCDF nº 2.489/2000 (análise da LDO/2001), foi determinado à SEFP que as metas relativas ao exercício de 2001, constantes do PPA/ , fossem individualizadas, a fim de viabilizar o acompanhamento do planejamento de médio e longo prazos e a análise da compatibilidade entre os instrumentos orçamentários. Apenas em 1º foi publicada a Lei nº 2.917/2002, alterando os anexos IV e V da mencionada Lei nº 2.565/2000 (PPA/ ). Assim, as informações relativas aos exercícios de 2001 a 2003 foram desmembradas. Com a revisão, o PPA ficou estruturado em programas e ações, com indicação da região administrativa, da unidade de medida e da descrição do produto. As metas financeiras foram quantificadas em nível de ação, indicando se a fonte de recursos era o Tesouro distrital ou outras. Note-se, portanto, que, embora tenham havido ajustes em relação à versão anterior do Plano, algumas inconsistências persistiram, tais como a não-fixação de indicadores ou patamares a serem alcançados ao final do período e a discriminação de mais de uma meta por ação, não possibilitando a análise de custo/meta LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS - LDO De acordo com o previsto no art. 149, 3º, da LODF, a LDO deve estabelecer, entre outros elementos, as metas e prioridades da administração pública para o exercício financeiro subseqüente, de forma compatível com o PPA. Assim, procura vincular as atividades de planejamento de médio e longo prazos à orçamentação anual. Conforme já mencionado, em função de as metas constantes desse plano, relativas aos exercícios de 2001 a 2003, terem sido desmembradas somente em 1º , por força da já mencionada Lei nº 2.917/2002, a análise tempestiva da compatibilidade da LDO/2001 com o respectivo PPA restou prejudicada. 14

4 Mesmo com o desmembramento das metas, a forma como estão demonstradas compromete a análise da compatibilidade. A LDO apresentou metas físicas para cada ação prevista, consolidadas por programa; embora também haja essa forma de consolidação no PPA, neste, as metas foram quantificadas apenas financeiramente e não detalhadas até o nível de ação. Esses problemas já foram objeto de determinações desta Corte de Contas em diversas oportunidades, não surtindo os efeitos esperados até o momento. O Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias PLDO relativo ao exercício de 2001 foi encaminhado pelo Poder Executivo ao Legislativo de acordo com o prazo previsto na Lei Orgânica do Distrito Federal. Cumprindo ainda previsão desse dispositivo legal, foi devolvido para sanção antes do encerramento do primeiro período da Sessão Legislativa, dando origem à Lei nº 2.573/2000. Cabe mencionar que a Lei Complementar nº 101/2000 LRF trouxe uma série de dispositivos, além dos já previstos na Constituição Federal e na Lei Orgânica do Distrito Federal, que devem ser atendidos pelas Leis de Diretrizes Orçamentárias. A LDO em questão trata-se da primeira sob a vigência da LRF e traz, portanto, algumas inovações em relação às leis anteriores. Entre as novas exigências previstas na LRF, conforme disposto no 1º do art. 4º, destaca-se o Anexo de Metas Fiscais, demonstrativo que deve integrar o PLDO e estabelecer metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes. O Anexo de Metas Fiscais relativo ao PLDO/2001 atendeu parcialmente ao disposto na Lei, conforme descrito a seguir: quanto às metas anuais, só foram apresentadas para a receita tributária e o montante da dívida pública nos exercícios de 2001, 2002 e 2003; como avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior, publicou-se apenas valores da receita tributária prevista e da arrecadada em 1999 e comentários sobre o crescimento desta receita, em relação a 1998; como demonstrativo de metas anuais, constaram tão-somente valores executados na receita tributária em 1998 e 1999 e valores previstos para os exercícios de 2000 até 2003, bem como estimativas percentuais de crescimento anual do PIB, da receita tributária e desta em relação ao PIB. atendida. Observou-se, portanto, que parte das exigências da LRF não foi 15

5 O 3º do art. 4º da LRF prevê que a LDO deverá conter Anexo de Riscos Fiscais, no qual serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem. Entretanto, tal documento não constou desta Lei. Por meio da Lei nº 2.745/2001, a SEFP elaborou Anexos de Metas Fiscais e de Riscos Fiscais para serem acrescidos à LDO/2001. Todavia, esses demonstrativos também não contemplaram a totalidade dos requisitos previstos na LRF. Por intermédio da Lei nº 2.856/2001, foi acrescentada ao Anexo de Metas Fiscais para 2001 a quantificação da renúncia de receita do mesmo exercício, com as legislações que deram origem a tais valores. LDO/2001: Outras exigências impostas pela LRF não foram contempladas na art. 8º disposições acerca da programação financeira e do cronograma de execução mensal; art. 16, 3º despesa considerada irrelevante, nos casos de criação, expansão e aperfeiçoamento da ação governamental; art. 22, parágrafo único, inciso V situações para contratação de hora extra; art. 25, 1º exigências para realização de transferências voluntárias; art. 26 estabelecimento de condições para destinação de recursos ao setor privado; art. 45 disposição sobre projetos em andamento e despesas de conservação do patrimônio, para fins de inclusão de novos projetos na LOA. Acompanhou o PLDO/2001 o Anexo de Metas e Prioridades para 2001 apresentado por programas, com os objetivos de cada um, a descrição das ações a serem empregadas para alcançar esses objetivos e as unidades de medidas. Não foi apresentada nenhuma quantificação financeira. No que se refere a essas informações, observou-se o seguinte: não foram apresentados indicadores sócio-econômicos, de forma a possibilitar futura avaliação do cumprimento da meta mediante confrontação com a situação anterior por exemplo, Programa Assistência Integral Materno-Infantil ação: redução da mortalidade infantil para o coeficiente de 15 óbitos por 1000 nascidos vivos (não informou qual a taxa de mortalidade infantil atual); 16

6 foram apresentadas ações semelhantes com unidades de medida diferentes por exemplo, no Programa Atendimento Médico- Hospitalar e Ambulatorial, construção de centros de saúde (unidade de medida: m 2 ) e construção de laboratório (unidade de medida: unidade) LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL - LOA A Lei Orçamentária Anual LOA estima a receita e fixa a despesa para o exercício financeiro, compreendendo os Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, além do Orçamento de Investimento das empresas em que o Distrito Federal detenha a maioria do capital social com direito a voto. A LOA representa um importante instrumento de planejamento e deve estar inserida em um contexto maior, pressupondo sua compatibilidade com a LDO e o PPA respectivos, conforme previsto no art. 149 da LODF. O Poder Executivo encaminhou à Câmara Legislativa do DF o Projeto de Lei Orçamentária Anual para o exercício financeiro de 2001 PLOA/2001 obedecendo o prazo disposto no art. 150, 3º, da Lei Orgânica do Distrito Federal. A partir da sanção, o PLOA/2001 transformou-se na Lei n 2.657/2000. Assim como em relação à LDO, a LRF contém algumas exigências que devem ser atendidas na LOA; no caso do Distrito Federal, destacam-se as discriminadas a seguir, previstas no art. 5º: I. conter demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do Anexo de Metas Fiscais; II. estar acompanhada do documento a que se refere o 6º do art. 165 da Constituição (demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia), bem como das medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado; III. conter reserva de contingência destinada ao atendimento de passivos contingentes, outros riscos e eventos fiscais imprevistos. Os itens I e II não foram contemplados no PLOA/2001. Em relação ao item III, verificou-se que o Projeto de Lei havia dedicado R$ 33 milhões para Reserva de Contingência; entretanto, prescindiu da especificação dos passivos contingentes, outros riscos e eventos fiscais imprevistos. Note-se que o não-atendimento aos itens I e III está relacionado às inconsistências já apontadas referentes aos Anexos de Metas Fiscais e de Riscos Fiscais relativos a esse exercício. 17

7 Ainda em relação ao PLOA/2001, não se teve notícia da disponibilização ao Poder Legislativo, no mínimo trinta dias antes do prazo final de encaminhamento de sua proposta orçamentária, dos estudos e das estimativas das receitas para o exercício subseqüente, inclusive da Corrente Líquida, e das respectivas memórias de cálculo, contrariando ao art. 12, 3º, da LRF. Ademais, os objetivos e metas presentes na LOA/2001 foram apresentados de forma genérica, fato que se tem repetido anualmente, comprometendo o gerenciamento dos programas. As principais inconsistências encontradas são: os programas constituídos predominantemente de ações continuadas, como manutenção do órgão, deveriam conter metas de qualidade e de produtividade, a serem atingidas em prazo definido; a utilização de nomes genéricos, como "equipamentos adquiridos", impossibilita a avaliação dos custos; as diferenças entre as quantificações dos custos unitários referentes a serviços análogos evidencia inconsistência na quantificação de várias rubricas. Quando da análise do PLOA/2001, não foi possível verificar o cumprimento dos arts. 3º e 22 da LDO/2001, referentes à priorização de programas e alocação de recursos na LOA para projetos relativos a obras não concluídas em exercícios anteriores, em virtude de não haver essa indicação no Projeto. Entretanto, utilizando-se de levantamento realizado no Processo TCDF nº 2.121/2000, acerca de obras paralisadas ou inacabadas, foi possível a identificação de algumas dessas obras na LOA/2001. Todavia, a classificação em rubricas genéricas não permitiu verificar a alocação de recursos em todas as mencionadas nesses autos. Dessa forma, para atestar o efetivo cumprimento da LRF e da LDO/2001, fez-se necessário solicitar à SEFP, por meio da Decisão nº 6.510/2001, a indicação da unidade orçamentária e do programa de trabalho correspondentes às obras identificadas no Processo TCDF nº 2.121/2000, caso tivessem sido contempladas na LOA/2001. De acordo com os esclarecimentos da SEFP, apenas algumas constaram da LOA/2001, enquanto as restantes seriam incluídas no Orçamento de No Orçamento de Investimento, observou-se que, tanto no Quadro de Detalhamento da Despesa QDD/2001 quanto na LOA/2001, as fontes de financiamento dos investimentos não foram discriminadas por unidade orçamentária, desrespeitando o disposto no caput do art. 17 da LDO/2001, que determina seu detalhamento para cada entidade, de modo a identificar os recursos. Também, não foi possível verificar o atendimento do inciso VI do mesmo artigo, que trata da 18

8 especificação de "outras fontes" quando ultrapassado o limite de 10% do total da receita da empresa. Segundo informado pela SEFP, a falta da indicação, por unidade orçamentária, das fontes de financiamento no Orçamento de Investimento foi ocasionada por diversos problemas no sistema de informatização utilizado para cadastramento e elaboração do Orçamento de 2001, o Sistema Integrado de Administração Financeira e Contábil SIAC. 19