Sistemas de garantia para os seguros: ponto de situação e orientação para os trabalhos no futuro (Documento de discussão)

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1 COMISSÃO EUROPEIA DG Mercado Interno INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS Seguros MARKT/2517/02 PT Orig. EN Sistemas de garantia para os seguros: ponto de situação e orientação para os trabalhos no futuro (Documento de discussão) Commission européenne, B-1049 Bruxelles / Europese Commissie, B-1049 Brussel Belgium. Telephone: Office: C107 1/40. Telephone: direct line , fax jose-luis.rosello-lopez@cec.eu.int

2 I Observações preliminares 1. Na reunião do Comité dos Seguros de de Novembro de 2001 foi debatido um documento respeitante aos sistemas de garantia para os tomadores de seguros (MARKT/2061/01). Esse documento, que incluía em anexo uma nota elaborada pela delegação irlandesa, identificava os problemas causados pela ausência de harmonização e apresentava as possíveis opções a implementar a nível comunitário. O Comité dos Seguros decidiu criar um Grupo de Trabalho no seio da Comissão para começar a avançar neste domínio. 2. Na sua primeira reunião, realizada em 4 de Fevereiro de 2002, o Grupo de Trabalho procedeu a uma primeira troca de impressões sobre o referido documento e decidiu que a Comissão elaboraria um questionário sobre esta matéria. Esse questionário (MARKT/2506/02) foi enviado aos Estados-Membros em 13 de Fevereiro de II Principais conclusões que se podem extrair das respostas ao questionário relativamente aos actuais sistemas de garantia dos seguros 3. O questionário, bem como as respostas recebidas, abrangiam um vasto leque de questões relacionadas com os sistemas de garantia. As respostas, sintetizadas nos Anexos 1 e 2 do presente documento, constituem uma base interessante para as reflexões do Grupo de Trabalho. As principais conclusões que podem tirar-se nesta fase são resumidamente as seguintes: O número de crises verificadas nas seguradoras da União Europeia nos últimos cinco anos foi muito reduzido. Tal pode deduzir-se não apenas das respostas ao questionário mas também dos trabalhos levados a cabo pela Conferência europeia das autoridades de supervisão dos seguros. Segundo um relatório elaborado pela Conferência, apenas 20 seguradoras foram oficialmente declaradas em falência durante o período Em três Estados-Membros (F, IRL e UK) existem genuínos sistemas de garantia dos seguros, mas o seu âmbito de cobertura (categorias de tomadores de seguros, ramos de seguro, cobertura territorial, etc.) são bastante diferentes. Em F a cobertura limita-se essencialmente ao seguro de vida e aos consumidores (está a ser debatido um projecto de lei para se abranger o seguro não-vida). Em UK o sistema cobre tanto o seguro de vida como o não-vida (embora se excluam certos ramos) e abrange quer os particulares quer as pequenas empresas. Em IRL o âmbito confina-se ao seguro não-vida e aos particulares (os prémios perdidos não são cobertos). Um Estado-Membro (E) dispõe de um sistema que não constitui um sistema de garantia puro mas que lhe é próximo nos seus efeitos práticos. Trata-se efectivamente de um mecanismo especial concebido para proceder à liquidação de uma seguradora de forma a assegurar uma rápida indemnização dos tomadores de seguros. Um outro Estado-Membro (NL) está a preparar um texto legislativo que institui um sistema de garantia para o seguro não-vida. 2

3 O âmbito territorial dos actuais sistemas de garantia é variado. Enquanto F, IRL e E seguem uma abordagem de tipo país de origem (são cobertas todas as operações de seguro que estão sujeitas à supervisão do Estado- Membro de origem), o sistema do UK é orientado para o país de acolhimento, apesar de também abranger algumas prestações efectuadas em regime de livre prestação de serviços provenientes do UK. Quando uma seguradora se encontra em situação de crise, o Estado costuma intervir para impedir a sua liquidação. Essa intervenção, que consiste normalmente em medidas de reestruturação, não envolve habitualmente o recurso ao sistema de garantia, caso exista. Todavia, em certos Estados-Membros os sistemas de garantia podem ter uma intervenção precoce para pagar aos tomadores de seguros antes de ser aberto o processo de liquidação. Em nenhum dos actuais sistemas de garantia a protecção prestada abrange a totalidade dos direitos dos tomadores de seguros face às seguradoras; o nível de cobertura encontra-se limitado por uma percentagem, um montante máximo ou ambas as coisas. Em qualquer caso, os sistemas de garantia, após efectuados os pagamentos, têm o direito de se sub-rogar aos direitos dos tomadores de seguros perante as seguradoras. Os sistemas de garantia são sempre financiados por contribuições das seguradoras. Em nenhum caso essa contribuição é exclusivamente "voluntária". Em todos existe algum de tipo de pré-financiamento parcial. Em IRL e E existe uma "taxa" sobre os prémios de seguro, que é cobrada directamente aos tomadores de seguros. III Problemas que decorrem da actual ausência de harmonização para o funcionamento do Mercado Único dos seguros 4. A situação actual no que diz respeito aos sistemas de garantia dos depósitos na União Europeia levanta os seguintes problemas essenciais para a protecção dos tomadores de seguros e para o bom funcionamento do Mercado Único dos seguros: Não existe qualquer protecção para um elevado número de tomadores de seguros: a grande maioria dos tomadores de seguros na União Europeia não estão protegidos por um sistema de garantia em caso de liquidação da seguradora. 3

4 Confusão, lacunas e sobreposições: mesmo quando um detentor de uma apólice dispõe de um contrato de seguro com uma seguradora autorizada num Estado-Membro em que existe um sistema de garantia, a cobertura em caso de liquidação não é sempre evidente. Pode não beneficiar de qualquer protecção se o seguro tiver sido contratado com uma sucursal estabelecida em outro Estado-Membro e essa sucursal não estiver abrangida pelo sistema de garantia do país de origem. Além disso, a cobertura do sistema pode confinar-se a certas categorias de seguros ou estar sujeita à condição de o titular da apólice ser um particular. Além do mais, os requisitos de transparência dos sistemas de garantia variam muito de um país para outro: ao passo que em alguns Estados-Membros esta informação é obrigatória, em outros é proibida. Em síntese, em virtude dos diferentes âmbitos de cobertura dos sistemas de garantia nacionais (tomadores de seguros e ramos de seguros abrangidos, âmbito territorial, nível de protecção), não é fácil para os tomadores de seguros saberem se e em que medida são abrangidos por um sistema, nomeadamente no caso de transacções transfronteiras (sucursais e livre prestação de serviços). Efectivamente, a ausência de harmonização neste domínio dá origem a um grande número de lacunas e sobreposições na protecção dos titulares de apólices. Ausência de um tratamento equivalente: em virtude da situação actual, é perfeitamente possível que, no âmbito do processo de liquidação da mesma seguradora, um tomador de seguros seja coberto por um sistema de garantia, enquanto outro, com um contrato de seguro equivalente, não esteja coberto ou tenha um nível de protecção inferior. Ausência de condições concorrenciais idênticas: a falta de harmonização neste domínio pode ter efeitos sobre as condições concorrenciais não apenas entre os operadores de seguros mas também entre as seguradoras e outras instituições financeiras. Numa conjuntura de crescente convergência dos produtos financeiros é difícil justificar, na perspectiva do Mercado Único, por que motivo um consumidor que compra, por exemplo, um produto de poupança seguro a uma seguradora, não está protegido por um sistema de garantia, sabendo-se que esse mesmo consumidor estaria coberto se comprasse um produto de poupança quase idêntico num banco. IV A Directiva relativa à liquidação e os sistemas de garantia 5. O tratamento especial concedido aos tomadores de seguros nos termos do artigo 10º da Directiva relativa à liquidação das seguradoras prevê um sistema opcional de privilégios destinado a reforçar a situação dos tomadores de seguros na repartição dos activos da seguradora. Este tratamento especial constitui um primeiro nível de protecção mas não assegura uma indemnização efectiva e imediata quando os activos da seguradora não são suficientes para indemnizar integralmente os tomadores de seguros (por exemplo, se as provisões técnicas não foram bem calculadas, se os activos que as representam não foram bem avaliados, etc.). 4

5 6. Por outro lado, os princípios da não discriminação e da igualdade de tratamento dos credores previstos na Directiva são plenamente aplicáveis no próprio processo de liquidação mas não se aplicam no processo independente de activação do sistema de garantia. Consequentemente, a Directiva não pode impedir que a actual falta de harmonização no que diz respeito aos sistemas de garantia dos seguros leve a uma desigualdade de tratamento dos tomadores de seguros em virtude das lacunas e sobreposições existentes entre os sistemas nacionais. V Risco moral 7. Um dos principais argumentos esgrimidos contra a constituição de sistemas de garantia prende-se com o "risco moral" que pode afectar os tomadores de seguros, as seguradoras e as autoridades de supervisão. Argumenta-se que a existência de sistemas de protecção pode fazer com que os consumidores sejam menos cuidadosos na escolha das suas seguradoras, preferindo os produtos mais baratos, o que pode reflectir-se no comportamento comercial das próprias seguradoras e até mesmo no nível de diligência com que as autoridades de supervisão exercem as suas funções. 8. A questão do "risco moral" foi levantada na primeira reunião do Grupo de Trabalho. As respostas ao questionário não foram muito elucidativas sobre este assunto. Contudo, o "risco moral" não parece representar um problema importante nos outros dois sectores financeiros, em que funcionam sistemas de garantia há diversos anos. Além disso, não parece também constituir um problema para os Estados-Membros ou países terceiros que já dispõem de sistemas de garantia. De qualquer modo, seria extremamente interessante conhecer a experiência dos Estados-Membros neste domínio. Seria especialmente útil analisar os meios actualmente utilizados para minimizar o problema do "risco moral" em todos os sistemas de garantia existentes (quer nos seguros quer em outros sectores), como por exemplo um sistema de indemnização parcial dos créditos ( fixando uma percentagem máxima do crédito, um montante máximo ou ambos, por exemplo). VI Custo do sistema 9. A instituição de um sistema de garantia levanta a questão do modo de o financiar, uma vez que implica certos encargos financeiros para as seguradoras por ele abrangidas. As delegações de alguns Estados-Membros entendem que os sistemas de garantia podem ter por efeito que se subsidie a má gestão de uma seguradora a expensas das outras, que gerem as suas actividades de forma prudente. 10. Todavia, todos os operadores têm interesse em manter a confiança dos tomadores de seguros, que se verá reforçada com a existência de sistemas de garantia. Por outro lado, um nível mínimo de harmonização nesta matéria coloca todas as seguradoras nas mesmas condições dentro do Mercado Interno, sem permitir vantagens regulamentares susceptíveis de se repercutirem sobre o custo dos seguros. 5

6 11. Em virtude do reduzido número de crises verificadas no sector segurador e do facto de os sistemas de garantia serem de um modo geral concebidos como um mecanismo de recurso em última instância, a existência destes sistemas de protecção em alguns Estados-Membros não parece ter tido efeitos relevantes sobre o custo dos seguros. No entanto, as respostas ao questionário não fornecem muitas informações a este propósito. Seria interessante que as delegações pudessem vir preparadas para partilhar a sua experiência relativamente ao custo dos seus actuais sistemas de garantia no sector bancário e dos valores mobiliários, bem como no sector segurador. Além disso, estão em funcionamento diferentes mecanismos destinados a limitar e a diferir ao longo do tempo as contribuições das seguradoras, caso essas contribuições para o fundo de garantia comprometam a sua estabilidade. Seria interessante saber se estes mecanismos já alguma vez foram usados. 12. Há que referir que alguns países terceiros que dispõem de sistemas de garantia estudaram mecanismos destinados a evitar encargos injustificados para as seguradoras que seguem uma gestão sã e proporcionar incentivos aos membros do sistema para que melhorem a sua situação financeira. Nos EUA, por exemplo, a contribuição em calculada com base em critérios de risco. Na Coreia entra-se em linha de conta com certos factores de risco (a contribuição é agravada em 5% para as seguradoras que têm menos de 10 anos de actividade, ao passo que as que ultrapassam esse limite podem beneficiar de um desconto, em função da sua situação financeira). VII Possíveis opções para uma acção comunitária nesta área 13. No anexo ao doc. MARKT/2061/01, a delegação irlandesa enunciava os problemas resultantes da falta de harmonização comunitária no que diz respeito aos sistemas de garantia dos seguros no caso da liquidação de uma seguradora. Apresentava igualmente opções possíveis a implementar a nível comunitário, bem como as respectivas vantagens e inconvenientes. Recorde-se que as opções sugeridas eram as seguintes: Opção 1: Não fazer nada: não seria empreendida nenhuma acção comunitária neste domínio. Opção 2: Estabelecer princípios genéricos: um instrumento nãovinculativo a nível da UE, ou um acordo entre os Estados-Membros, que estabelecesse um pequeno número de princípios genéricos a aplicar. Opção 3: Prever uma garantia mínima para os tomadores de seguros: um instrumento jurídico vinculativo que previsse o reconhecimento mútuo e um nível mínimo de garantia para os tomadores de seguros. Opção 4: Sistema harmonizado de protecção dos tomadores de seguros: legislação comunitária que previsse um modelo totalmente harmonizado de sistema de garantia a implementar em todos os Estados-Membros. 6

7 VIII Centrar o debate 14. Após uma análise preliminar da situação actual, os serviços da Comissão são de opinião que a Opção 1 deve ser abandonada, a menos que do estudo realizado pelo Grupo de Trabalho se concluísse que nenhumas das restantes opções era aceitável. A opção de "não fazer nada" deixaria por resolver os problemas identificados relativamente ao Mercado Interno como consequência da falta de harmonização (ver capítulo III). 15. A Opção 2 teria um sério inconveniente: envolveria uma solução juridicamente não-vinculativa, o que deixaria de facto os elementos essenciais do sistema (obrigação de o criar, âmbito de cobertura, nível de compensação) ao critério de cada Estado-Membro. Esta abordagem voluntária foi experimentada em 1986 no sector bancário, com uma Recomendação da Comissão 1. Os resultados foram decepcionantes e teve de ser adoptada uma Directiva em Os serviços da Comissão entendem que o Grupo de Trabalho deveria concentrarse na análise das Opções 3 e 4. Ambas implicam a adopção de um instrumento jurídico comunitário vinculativo, envolvendo embora um nível diferente de harmonização. Ao passo que a Opção 3 implica sobretudo uma orientação no sentido do reconhecimento mútuo dos sistemas de garantia dos Estados-Membros, com a harmonização de certos padrões essenciais, a Opção 4 requer a plena harmonização de todos os elementos do sistema. 17. As Opções 3 e 4 têm cada uma as suas vantagens e inconvenientes. A Opção 4 tem o mérito de eliminar as diferenças de tratamento nesta matéria e de assegurar um nível de protecção homogéneo para os tomadores de seguros. No entanto, a sua principal desvantagem reside na sua dificuldade de implementação, uma vez que envolve a concepção de um sistema integralmente harmonizado que seja compatível com as diferentes particularidades e tradições jurídicas de cada Estado-Membro. Não parece conveniente o Grupo de Trabalho centrar o seu estudo na Opção 4, que é possivelmente a que apresenta maiores dificuldades. A Opção 4 deverá isso sim ser considerada neste momento como um caminho a explorar apenas caso a harmonização limitada que é preconizada na Opção 3 seja considerada insuficiente pela maioria das delegações. 18. Por conseguinte, os serviços da Comissão entendem para já que o Grupo deverá, nesta fase, concentrar-se no estudo da Opção 3. Esta apresenta as seguintes vantagens: Seria coerente com o princípio do reconhecimento mútuo, no qual assenta o actual enquadramento jurídico comunitário para os serviços financeiros. Seria coerente com a abordagem seguida na actual legislação comunitária neste domínio para o sector bancário e dos valores mobiliários. 1 Recomendação da Comissão 87/63/CEE, JO L 33, , p

8 Permitiria uma grande flexibilidade, para se adaptar às diferentes orientações jurídicas e aos mecanismos nacionais já existentes nos Estados-Membros. Permitia que a harmonização incidisse apenas nos elementos essenciais necessários ao bom funcionamento do Mercado Único, deixando os demais aspectos dos sistemas de garantia ao critério das autoridades nacionais. Contudo, esta opção exigiria à maioria dos Estados-Membros, que não dispõem de qualquer sistema de garantia, a constituição de um sistema, o que implica um debate aprofundado para ultrapassar as suas actuais objecções, que se baseiam no risco moral e nos custos potenciais. Deve referir-se que os Estados-Membros que prosseguem uma política de "zero falências" não existem quaisquer custos mas apenas um ganho. Os tomadores de seguros locais que subscrevem as suas apólices através de seguradoras não-nacionais seriam abrangidos pelo sistema de garantia dessas seguradoras, pago pelo sector do Estado-Membro de origem, ao passo que, neste momento, esses tomadores não se encontram protegidos. Não haverá quaisquer custos para o seu sector nacional se não se verificarem falências. 19. Caso a sugestão da Comissão no sentido de o Grupo de Trabalho centrar o seu estudo na Opção 3 seja aceite, os trabalhos do Grupo consistiriam no seguinte: Identificar quais os elementos dos sistemas de garantia que deverão ser objecto de harmonização (por exemplo, a obrigação de constituir um sistema de garantia, o âmbito territorial desse sistema, as categorias de riscos abrangidos, as categorias de tomadores de seguros protegidos, os tipos de créditos a cobrir, o nível mínimo de protecção, os requisitos em matéria de informação, etc.) e quais os elementos a deixar ao critério da legislação nacional (por exemplo, o estatuto do sistema, o seu financiamento, etc.). Definir os requisitos específicos e as condições envolvidas pela harmonização de cada um dos elementos previamente identificados. Elaborar um relatório sobre os resultados do estudo destinado ao Comité dos Seguros. 8

9 IX Questões dirigidas aos membros do Grupo de Trabalho 20. Pede-se às delegações que venham preparadas para discutir as seguintes questões: 1. Qual a vossa opinião sobre os problemas decorrentes da falta de harmonização dos sistemas de garantia dos seguros? Estão de acordo com a análise exposta no parágrafo III do presente documento? 2. Qual é a experiência, no vosso Estado-Membro, relativamente aos sistemas de garantia existentes no país para os diferentes sectores financeiros, no que se prende com o "risco moral"? Qual o custo destes sistemas e de que modo são financiados? 3. Concordam que a Opção 3 (reconhecimento mútuo acompanhado de uma harmonização mínima dos padrões essenciais) constitui a opção de trabalho mais adequada para o estudo a efectuar pelo Grupo? Concordam com o plano de trabalho descrito sucintamente no nº19 da presente nota? 4. Poderão identificar uma lista dos possíveis elementos (âmbito, limites, etc.) dos sistemas de garantia a harmonizar com vista ao bom funcionamento do Mercado Único? E uma lista de elementos a regulamentar a nível nacional? 9