Declaração de Lima sobre as linhas mestras de controlo das Finanças Públicas. Prefácio

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1 Declaração de Lima sobre as linhas mestras de controlo das Finanças Públicas Prefácio Quando a Declaração de Lima, das directivas sobre os princípios do controlo, foi adoptada por unanimidade pelos delegados ao IX INTOSAI de Lima (Peru) há mais de duas décadas em Outubro de 1977, havia grandes esperanças, mas nenhuma certeza, quanto ao sucesso que viria a ter no mundo inteiro. As experiências que, desde essa época, foram feitas com a Declaração de Lima ultrapassaram as expectativas mais ambiciosas e mostraram até que ponto a sua influência foi decisiva, no contexto específico de cada país, para o desenvolvimento do controlo das finanças públicas. A Declaração de Lima tem um significado para todas as instituições superiores de controlo das finanças públicas membros da INTOSAI, qualquer que seja a região a que pertencem, o desenvolvimento que tenham tido, a sua integração no sistema de governo ou a sua forma de organização. O sucesso da declaração explica-se principalmente pelo facto de conter uma lista exaustiva de todos os objectivos e de todas as questões relativas ao controlo das finanças públicas, sendo no entanto notavelmente pertinente e concisa, o que torna a sua utilização fácil e garante que a linguagem clara em que está redigida incida nos elementos principais. O objectivo principal da Declaração de Lima é um apelo à independência do controlo das finanças públicas. A instituição superior de controlo das finanças públicas não responda a esta exigência não pode aspirar a ser considerada de alto nível. Não é, pois, surpreendente que a independência das instituições superiores de controlo das finanças públicas continue a ser um tema de discussão no seio da INTOSAI. Contudo, convém notar que os objectivos da Declaração não são atingidos apenas através da independência; é também necessário que esta independência seja consagrada pela legislação. O que requer, contudo, a existência de instituições operacionais de segurança jurídica, instituições essas que podem ser encontradas nas democracias onde prevalece o Estado de direito. O Estado de direito e a democracia constituem, pois, as premissas essenciais para um controlo independente das finanças públicas e são, ao mesmo tempo, os pilares sobre os quais assenta a Declaração de Lima. Os conceitos que figuram na Declaração são os valores eternos e essenciais que continuam a ser totalmente pertinentes através dos anos, desde a sua primeira adopção. A decisão de voltar a publicá-los, mais de 20 anos após a sua primeira aparição, demonstra a qualidade e abertura de espírito dos autores da Declaração. Texto da Declaração de Lima: Preâmbulo - Considerando que a utilização racional e eficaz dos fundos públicos constitui uma das condições prévias essenciais a uma gestão sã dos fundos públicos e à eficácia das decisões das autoridades responsáveis; - Considerando que é indispensável, para atingir este objectivo, que cada Estado possua uma instituição superior de controlo das finanças públicas cuja independência seja garantida por um diploma legal; - Considerando que estas instituições são cada vez mais necessárias uma vez que o Estado alargou as suas actividades aos sector social e económico, saindo fora do seu quadro financeiro tradicional; - Considerando que os objectivos específicos do controlo das finanças públicas - quer dizer a utilização adequada e eficaz dos fundos públicos, a procura de uma gestão financeira rigorosa, a adequação da acção administrativa e a informação dos poderes públicos e da população através da publicação de relatórios objectivos - são necessários para a estabilidade e o desenvolvimento dos Estados, respeitando os objectivos das Nações Unidas;

2 - Considerando que, no decurso dos congressos internacionais precedentes das instituições de controlo das finanças públicas, as assembleias plenárias adoptaram resoluções cuja divulgação foi aprovada por todos os países-membros; O IX Congresso da Organização Internacional das Instituições Superiores de Controlo das Finanças Públicas (INTOSAI), reunido em Lima, decide: publicar e distribuir o documento intitulado Declaração de Lima sobre as linhas mestras do controlo das finanças públicas. I. Generalidades Secção 1. Objectivo do controlo A instituição do controlo é inerente à administração das finanças públicas, a qual constitui uma gestão fiduciária. O controlo das finanças públicas não é um fim em si mas um elemento indispensável de um sistema regulador, que tem por fim assinalar em tempo útil os desvios relativos à norma ou o desrespeito dos princípios da conformidade com as leis, de eficiência, de eficácia e de economia da gestão financeira de modo a que se possa, em cada caso, tomar medidas correctivas, precisar a responsabilidade das partes em questão, obter a reparação ou tomar medidas para impedir, ou pelo menos tornar mais difícil, perpetrar actos desta natureza. Secção 2. Controlo a priori e controlo a posteriori 1. O controlo a priori é uma verificação, antes do facto, das actividades administrativas ou financeiras; o controlo a posteriori é uma verificação após o facto. 2. Um eficaz controlo a priori é indispensável à administração sã dos dinheiros públicos confiados ao Estado. Este controlo pode ser exercido por uma instituição superior de controlo das finanças públicas ou por outros organismos de controlo. 3. O controlo a priori exercido por uma instituição superior de controlo das finanças públicas, oferece a vantagem de poder prevenir actos prejudiciais antes que estes ocorram, mas, por outro lado, tem a desvantagem de criar um volume de trabalho excessivo e uma certa confusão quanto às responsabilidades previstas pelo direito público. O controlo a posteriori, exercido por uma instituição superior de controlo das finanças públicas, permite sublinhar a responsabilidade das partes em questão, permite-lhes obter a reparação pelos prejuízos sofridos e pode impedir a repetição das infracções cometidas. 4. A situação legislativa das condições e as exigências próprias de cada país determinam se uma instituição superior de controlo das finanças públicas efectuará um controlo a priori. O controlo a posteriori é uma tarefa indispensável para qualquer instituição superior de controlo das finanças públicas mesmo que ela faça ou não um controlo a priori. Secção 3. Controlo interno e externo 1. Cada organismo ou instituição pública possui o seu serviço de controlo interno enquanto que os serviços de controlo externo não fazem parte da estrutura organizacional das instituições a verificar. As instituições superiores de controlo das finanças públicas são, pois, serviços de controlo externo. 2. O serviço de controlo interno depende necessariamente da direcção do organismo no seio do qual se encontra. Contudo, deve gozar da maior independência funcional e organizacional possível, no seio da estrutura organizacional em que se integra. 3. Como controlador externo, a instituição superior de controlo das finanças públicas tem como tarefa examinar a eficácia do controlo interno. Se o serviço de controlo interno é considerado eficaz, será preciso esforçar-se, sem restringir o direito da instituição superior de controlo das finanças públicas de efectuar um controlo total, para estabelecer uma partilha ou uma repartição das tarefas mais apropriadas e indicar com precisão a colaboração que deve existir entre a instituição superior de controlo das finanças públicas e o serviço de controlo interno.

3 Secção 4. Controlo de conformidade com as leis, controlo da regularidade e controlo do rendimento 1. Tradicionalmente, as instituições superiores de controlo das finanças públicas têm por tarefa controlar a conformidade com as leis e a regularidade da gestão financeira e a contabilidade. 2. Além deste tipo de controlo, cujo significado permanece intacto, existe um outro tipo de controlo de igual importância que visa medir o desempenho, a eficácia, a preocupação com a economia, a eficiência e a eficácia da administração pública. O controlo do rendimento incide não só sobre operações financeiras específicas mas também sobre o conjunto das actividades do sector público, incluindo os sistemas de organização e de administração. 3. Os objectivos de controlo das instituições superiores de controlo das finanças públicas conformidade com as leis, regularidade, preocupação com a economia, eficiência e eficácia na gestão financeira têm todos, fundamentalmente, a mesma importância. No entanto, compete à instituição superior de controlo das finanças públicas estabelecer a importância relativa a cada um. II. Independência Secção 5. Independência das instituições superiores de controlo das finanças públicas 1. As instituições superiores de controlo das finanças públicas só podem cumprir as suas tarefas de forma objectiva e eficaz se forem independentes do serviço controlado e se estiveram fora do alcance de influências externas. 2. Embora as instituições do Estado não possam ser absolutamente independentes uma vez que fazem parte do mesmo, as instituições superiores de controlo das finanças públicas devem poder usufruir da independência funcional e organizacional necessária ao cumprimento das suas tarefas. 3. A criação de instituições superiores de controlo das finanças públicas e o nível de independência que lhes é necessário devem estar escritos na Constituição; as modalidades podem ser detalhadas nos diplomas legais. Em particular, um tribunal supremo deve assegurar uma protecção jurídica contra qualquer entrave à independência e ao poder de controlo das instituições superiores de controlo das finanças públicas. Secção 6. Independência dos membros e dos quadros das instituições superiores de controlo das finanças públicas 1. A independência das instituições superiores de controlo das finanças públicas está indissoluvelmente ligada à dos seus membros. Os membros são pessoas que tomam decisões em nome da instituição superior de controlo das finanças públicas e que devem, por responsabilidade própria, prestar contas destas decisões a terceiros, quer dizer os membros de um organismo colectivo com direito de decisão ou o chefe de uma instituição superior de controlo das finanças públicas, quando a direcção desta última for confiada a uma única pessoa. 2. A independência dos membros deve ser garantida pela Constituição. Em particular, os procedimentos de revogação devem estar inscritos na Constituição e não devem comprometer a independência dos membros. O método de nomeação e de revogação dos membros é da competência da estrutura constitucional do país em questão. 3. Quanto à carreira profissional, os agentes de controlo das instituições superiores de controlo das finanças públicas devem estar livres de qualquer pressão que os serviços controlados possam exercer e não devem estar subordinados a estes serviços. Secção 7. Independência financeira das instituições superiores de controlo das finanças públicas

4 1. As instituições superiores de controlo das finanças públicas devem ser dotadas de meios financeiros que lhes permitam cumprir a sua missão. 2. Se for o caso, as instituições superiores de controlo das finanças públicas devem poder pedir directamente ao organismo público responsável pelo orçamento nacional os recursos financeiros de que necessitam. 3. As instituições superiores de controlo das finanças públicas devem estar habilitadas a utilizar como entenderem os fundos que numa rubrica separada do orçamento, são postos à sua disposição. III. Secção 8. Laços com o parlamento, o governo e a administração Laços com o Parlamento A independência das instituições superiores de controlo das finanças públicas, prevista pela Constituição e pela lei, garante também a concessão de um grande poder de iniciativa e de autonomia, mesmo que estas instituições sejam mandatárias do Parlamento e que efectuem os controlos a pedido deste. Os laços que devem existir entre a instituição superior de controlo das finanças públicas e o Parlamento devem estar especificados na Constituição e ser determinados em função das condições e das necessidades do país em questão. Secção 9. Laços com o governo e a administração A instituição superior de controlo das finanças públicas controla as actividades do governo, das autoridades administrativas e dos outros organismos que dele dependem. Isso não quer dizer, contudo, que o governo esteja subordinado à instituição superior de controlo das finanças públicas. Nomeadamente, o governo assume a responsabilidade única e total dos seus actos e das suas omissões e não pode submeter-se ao controlo e às peritagens da instituição superior de controlo das finanças públicas a não ser que estas peritagens sejam feitas sob a forma de julgamento definitivo com força executória. IV. Poderes das instituições superiores de controlo das finanças públicas Secção 10. Poderes de inquirir 1. As instituições superiores de controlo das finanças públicas devem ter acesso a todos os registos e a todos os documentos relativos à gestão financeira e devem poder pedir ao serviço controlado, verbalmente ou por escrito, todas as informações que julguem necessárias. 2. A instituição superior de controlo das finanças públicas deve poder decidir, para cada controlo, se é mais útil efectuar os trabalhos de controlo na sede do organismo a controlar ou na sede da instituição superior de controlo das finanças públicas. 3. Os prazos que regem a comunicação à instituição superior de controlo das finanças públicas das informações, documentos e outros registos, incluindo os relatórios financeiros, devem ser estabelecidos por um diploma legal ou pela instituição superior de controlo das finanças públicas. Secção 11. Realização das constatações de controlo das instituições superiores de controlo das finanças públicas 1. Os serviços controlados devem dar a conhecer os seus comentários sobre as constatações de controlo da instituição superior de controlo das finanças públicas nos prazos habitualmente previstos pela lei ou estabelecidos pela instituição superior de controlo das finanças públicas e devem indicar as medidas tomadas para dar seguimento às constatações deste controlo. 2. Sempre que as constatações de controlo da instituição superior de controlo das finanças públicas não forem formuladas como julgamentos definitivos com força executória, a instituição superior de controlo das finanças públicas deve ter o direito de comunicar com as instâncias encarregadas de tomar as medidas que se impõem e exigir às partes em questão que aceitem a sua responsabilidade.

5 Secção 12. Actividade como peritos e direitos de consulta 1. Se for o caso, as instituições superiores de controlo das finanças públicas podem pôr os seus conhecimentos especializados à disposição do Parlamento e da administração sob a forma de peritagens, incluindo a tomada de posição sobre os projectos de lei ou os outros regulamentos de carácter financeiro. As autoridades administrativas serão as únicas responsáveis pela aceitação ou rejeição da peritagem; além disso, este complemento de informação não deve fazer presumir constatações futuras da instituição superior de controlo das finanças públicas e não deve afectar a eficácia da sua actividade de controlo. 2. Os regulamentos que visam estabelecer procedimentos contabilísticos apropriados e tão uniformes quanto possível, só devem ser elaborados de acordo com a instituição superior de controlo das finanças públicas. V. Métodos de controlo, pessoal de controlo, troca internacional de experiências Secção 13. Métodos e procedimentos de controlo 1. As instituições superiores de controlo das finanças públicas fazem os seus controlos segundo os programas que elas próprias estabelecem. O direito que têm certos órgãos do Estado de exigir formas de controlo específicas mantém-se. 2. Uma vez que o controlo raramente pode abranger todos os elementos a examinar, as instituições superiores de controlo das finanças públicas deverão, regra geral, utilizar o controlo por sondagens. Contudo, este deve fazer-se segundo um dado modelo e deve ter um número de elementos suficientes que permita julgar a qualidade da gestão financeira e a sua conformidade com as leis. 3. Os métodos de controlo devem sempre ter em conta a evolução das ciências e das técnicas relativas à gestão financeira. 4. Recomenda-se às instituições superiores de controlo das finanças públicas que ponha guias de controlo à disposição dos agentes controladores. Secção 14. Pessoal de controlo 1. Os membros e os agentes de controlo das instituições superiores de controlo das finanças públicas devem possuir a competência e a honestidade exigidas para efectuar plenamente as tarefas que lhes são confiadas. 2. Aquando do recrutamento do pessoal das instituições superiores de controlo das finanças públicas, é preciso em primeiro lugar procurar recrutar candidatos possuindo conhecimentos e capacidades acima da média e uma experiência profissional satisfatória. 3. É preciso dar uma atenção especial ao aperfeiçoamento teórico e prático de todos os membros e agentes de controlo das instituições superiores de controlo das finanças públicas através de programas internos, universitários e internacionais; este aperfeiçoamento deve ser apoiado por todos os meios possíveis tanto no plano financeiro como no da organização. O aperfeiçoamento profissional deve ultrapassar o quadro tradicional dos conhecimentos em direito, em economia e em contabilidade e deve conter conhecimentos de outras técnicas de gestão de empresa incluindo a informática. 4. Com o fim de se dotar de um pessoal de controlo de grande qualidade, os salários deverão ser proporcionais às exigências especiais deste género de emprego. 5. Quando faltam as competências específicas ao pessoal de controlo de uma instituição superior de controlo das finanças públicas, a instituição pode então recorrer aos serviços de peritos externos na medida das suas necessidades. Secção 15. Troca internacional de experiências 1. A troca internacional das ideias e das experiências no quadro da Organização Internacional das Instituições Superiores de Controlo das Finanças Públicas constitui um meio eficaz de ajudar as instituições superiores de controlo das finanças públicas a cumprir o seu mandato.

6 2. Esta troca foi favorecida até aqui por congressos, seminários de formação organizados conjuntamente com as Nações Unidas e outras instituições, grupos de trabalho regionais bem como pela publicação de uma revista especializada. 3. É desejável alargar e intensificar estes esforços e estas actividades. É de primordial importância elaborar uma terminologia uniforme do controlo das finanças públicas com base no direito comparado. VI. Relatórios Secção 16. Relatórios dirigidos ao Parlamento e ao público 1. A Constituição deve autorizar e obrigar a instituição superior de controlo das finanças públicas a apresentar, todos os anos e de forma autónoma, um relatório sobre os resultados da sua actividade ao Parlamento ou a qualquer órgão estatal responsável; este relatório deve ser publicado. Esta medida permitirá uma larga difusão da informação, um exame crítico profundo do conteúdo do relatório e favorecerá a realização de constatações da instituição superior de controlo das finanças públicas. 2. A instituição superior de controlo das finanças públicas deve poder apresentar, entre dois relatórios anuais, outros relatórios sobre questões particularmente importantes e graves. 3. De um modo geral, o relatório anual relata todas as actividades da instituição superior de controlo das finanças públicas; só no caso de interesses dignos de protecção ou protegidos pela lei é que a instituição superior de controlo das finanças públicas deve analisar conscienciosamente esses interesses com relação ao interesse de uma publicação. Secção 17. Redacção dos relatórios 1. Os relatórios devem apresentar de uma maneira objectiva e clara, os factos e a avaliação que deles é feita e limitar-se ao essencial. O termo usado deve ser preciso e fácil de compreender. 2. A instituição superior de controlo das finanças públicas deve dar toda a consideração aos pontos de vista dos serviços controlados sobre as constatações do controlo. VII. Competências de controlo das instituições superiores de controlo das finanças públicas Secção 18. Origem constitucional das competências de controlo; controlo da gestão das finanças públicas 1. As competências de controlo das instituições superiores de controlo das finanças públicas devem estar inscritas na Constituição, pelo menos nas suas linhas fundamentais; as modalidades podem ser detalhadas nos diplomas legais. 2. A formulação concreta das competências de controlo das instituições superiores de controlo das finanças públicas será em função das condições e necessidades de cada país. 3. Todas as operações ligadas às finanças públicas devem estar sujeitas ao controlo das instituições superiores de controlo das finanças públicas quer figurem ou não, de uma forma ou de outra no orçamento geral do Estado. Os elementos da gestão financeira que não aparecem no orçamento do Estado não estão, por esse motivo, isentos de controlo por parte da instituição superior de controlo das finanças públicas. 4. As instituições superiores de controlo das finanças públicas devem aproveitar os controlos que efectuam para encorajar uma classificação claramente definida dos elementos do orçamento e dos sistema contabilísticos tão simples e clara quanto possível. Secção 19. Controlo das administrações nacionais e das outras instituições no estrangeiro Regra geral, as administrações nacionais e as outras instituições estabelecidas no estrangeiro devem também ser alvo de controlos pela instituição superior de controlo das finanças públicas. Na altura do controlo destas instituições é preciso ter em conta os limites impostos pelo direito internacional quando estes controlos são efectuados na sede destas instituições; no entanto, quando os factos o justificarem, estas restrições devem ser diminuídas mediante a evolução dinâmica do direito internacional.

7 Secção 20. Controlo das contribuições públicas 1. As instituições superiores de controlo das finanças públicas devem poder controlar a percepção das contribuições públicas da maneira mais vasta possível e, para isso, devem ter acesso aos dossiers fiscais individuais. 2. O controlo das contribuições públicas é, em primeiro lugar, um controlo da conformidade com as leis e da regularidade; no entanto, as instituições superiores de controlo das finanças públicas devem também examinar a eficácia e a organização da percepção das contribuições, a realização das previsões de receitas e, se for o caso, sugerir melhorias ao órgão legislativo. Secção 21. Concursos públicos e trabalhos públicos 1. As somas consideráveis que os poderes públicos consagram aos concursos e trabalhos públicos justificam um controlo muito profundo dos fundos utilizados. 2. A adjudicação pública é o procedimento mais indicado para se obter a oferta mais vantajosa quanto aos preços e à qualidade. Cada vez que não há adjudicação pública, a instituição superior de controlo das finanças públicas deve procurar saber os motivos. 3. Quando uma instituição superior de controlo das finanças públicas faz o controlo de trabalhos públicos, deve esforçar-se por obter o estabelecimento de normas apropriadas, regulamentando a actividade de administração dos trabalhos públicos. 4. Os controlos dos trabalhos públicos deve, não só abranger a regularidade dos pagamentos, mas também verificar a eficácia da gestão e da qualidade dos trabalhos de construção. Secção 22. Controlo das instalações de tratamento electrónico de dados A importância dos montantes consagrados às instalações de tratamento electrónico de dados exige também um controlo apropriado. O controlo deve incidir sobre os sistemas e deve abranger os seguintes aspectos: a planificação das necessidades, a utilização económica do material informático, a utilização de pessoal devidamente qualificado fazendo parte, de preferência, do efectivo da instituição controlada, bem como a prevenção dos abusos e a utilidade da informação produzida. Secção 23. Empresas de carácter comercial que beneficiam de uma participação do Estado 1. O aumento das actividades económicas do Estado traduz-se na criação de empresas estabelecidas sob o regime do direito privado. Estas empresas devem também ser alvo de controlos pela instituição superior de controlo das finanças públicas se a participação for maioritária - ou se o Estado aí exercer uma influência preponderante. 2. Estes controlos devem ser efectuados a posteriori; ter-se-á em conta as questões relativas à preocupação com a poupança, à eficiência e à eficácia. 3. Os relatórios sobre estas empresas, destinados ao Parlamento e ao público, devem ter em conta as restrições que visam assegurar a protecção dos segredos de negócios e de fabrico. Secção 24. Controlo das instituições subvencionadas 1. As instituições superiores de controlo das finanças públicas devem estar habilitadas a controlar a utilização da subvenções provenientes dos fundos públicos. 2. No caso em que o montante da subvenção é elevado, em si ou em relação às receitas ou aos fundos de que dispõe a instituição subvencionada o controlo pode, se for o caso, ser alargado de modo a englobar toda a gestão financeira da instituição subvencionada. 3. A utilização de subvenções para fins impróprios deve levar ao reembolso dos montantes concedidos.

8 Secção 25. Controlo das organizações internacionais e supra nacionais 1. As organizações internacionais e supra nacionais cujas despesas são cobertas com a ajuda de quotizações dadas pelos Estados membros devem estar sujeitas, bem como o Estado individual, a um controlo externo e independente. 2. Embora o controlo deva ter em conta o volume dos recursos utilizados e das tarefas confiadas a estes organismos, deve ser feito segundo os princípios que regem o controlo superior das finança públicas dos Estado membros. 3. Para assegurar a independência deste controlo, os membros da instituição de controlo externo devem ser escolhidos entre os membros das instituições superiores de controlo das finanças públicas.