A CLP e a difícil tarefa de fazer leis populares

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Betty Cabreira Eger
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1 Marcos Augusto de Queiroz A CLP e a difícil tarefa de fazer leis populares Projeto de pesquisa apresentado ao Programa de Pós-Graduação do Cefor como parte das exigências do curso de Especialização em Processo Legislativo Brasília 2011

Programa de Pós-Graduação do Cefor como parte das

2 1. IDENTIFICAÇÃO DO PROJETO A CLP E A DIFÍCIL TAREFA DE FAZER LEIS POPULARES Marcos Augusto de Queiroz Março de 2011 Orientador: RESUMO Este trabalho busca analisar a aparente baixa efetividade da Comissão Permanente de Legislação Participativa da Câmara dos Deputados (CLP) no tocante à produção de leis ordinárias e complementares. Nesse sentido, o estudo se propõe a identificar eventuais limitações formais e materiais dessa modalidade de participação popular. 2. APRESENTAÇÃO Ao conferir semanalmente a pauta das comissões permanentes da Câmara, pude observar que diversos projetos de lei oriundos da Comissão de Legislação Participativa estão em tramitação na Câmara. Dessa forma, percebi que o colegiado converte em proposições legislativas um grande número de sugestões propostas pela sociedade civil. Diante dessa constatação, procurei levantar quantas proposições da comissão foram transformadas em lei e verifiquei que o ordenamento jurídico do país conta apenas com uma lei originária daquele colegiado que, em 2011, completa uma década de existência. Isso me instigou a estudar o(s) motivo(s) pelo (s) qual(is) o trabalho da comissão que, a despeito de possuir um grande número de projetos em tramitação, não vem resultando em políticas públicas efetivas.

Nesse sentido, o estudo se propõe a identificar eventuais limitações formais e materiais dessa modalidade de participação popular. 2.

3 3. PROBLEMA A CLP surgiu com o propósito de facilitar a participação popular no processo legislativo e aproximar ainda mais o Parlamento da sociedade. Tal experiência vem se revelando exitosa, ao possibilitar que a sociedade civil possa deflagar o processo legislativo com maior frequência. Porém, pressuponho haver limitações que dificultam que as propostas se convertam em políticas públicas, com efeito prático para a coletividade. Basta observar que, em quase uma década de existência, apenas uma proposta oriunda do colegiado foi transformada em lei. Dessa forma, fica a pergunta a ser respondida por este trabalho: porque a CLP não consegue converter seus projetos em leis? 4. OBJETIVOS 4.1 Objetivo Geral O objetivo geral do trabalho é contribuir com o aperfeiçoamento da participação popular no processo legislativo, a partir da compreensão da dinâmica processual desse instituto. 4.2 Objetivos específicos Os objetivos específicos são a identificação dos fatores que influenciam o processo de criação de leis via Comissão de Legislação Participativa através da análise da tramitação dos projetos oriundos colegiado. 5. JUSTIFICATIVA É vasta a literatura existente sobre o trabalho da Comissão de Legislação Participativa da Câmara dos Deputados. No entanto, todos apontam para uma mesma direção: a importância do colegiado para a promoção da democracia participativa. No entanto, um estudo que possa oferecer respostas aos parcos resultados obtidos até então ainda é inédito. Acredito que um trabalho que possa apontar porque a CLP não consegue converter seus projetos em leis, teria uma relevância ímpar para a sociedade, que vem cobrando maior participação na definição dos rumos do país.

Porém, pressuponho haver limitações que dificultam que as propostas se convertam em políticas públicas, com efeito prático para a coletividade.

4 6. REVISÃO DA LITERATURA O trabalho pretende abordar conceitos relacionados à democracia, representação e participação popular no processo legislativo. Inicialmente, é necessário compreender o sistema político nacional e a inserção da CLP dentro desse contexto institucional. A iniciativa popular de lei, assim como o referendo e o plebiscito integram o princípio da soberania popular e são mecanismos da chamada democracia direta, na qual os cidadãos exercem o poder diretamente. No entanto, no Brasil tais mecanismos se articulam com o sistema representativo, no qual os cidadãos delegam o poder de decisão a representantes eleitos, configurando um sistema misto: a democracia semidireta. Para Bobbio (1987), esse é o sistema mais bem-sucedido de democracia. Bonavides (2003) complementa essa visão ao afirmar que a democracia semidireta limita a alienação política da vontade popular. Canotilho (2003) define a iniciativa popular de lei como um procedimento democrático que consiste em facultar ao povo (a uma percentagem de eleitores ou a um certo número de eleitores) a iniciativa de uma proposta tendente à adoção de uma norma constitucional ou legislativa A CLP, bem como a Comissão de Direitos Humanos e Legislação Participativa do Senado (CDH), representa uma flexibilização da iniciativa legislativa popular, visto que essa modalidade, conforme descrito na Constituição Federal, requer um procedimento de maior complexidade. Além disso, o Regimento Interno da Câmara dos Deputados (RICD) também impõe uma série de exigências que dificultam ainda mais o ingresso das propostas populares. No entanto, o andamento das iniciativas legislativas da CLP e das demais comissões permanentes do Parlamento brasileiro, bem como as dos próprios parlamentares são prejudicadas devido à hipertrofia da atuação do Poder Executivo. Em sua teoria da separação de poderes, Montesquieu (2000) apregoa que Legislativo e Executivo possuem funções distintas. Cabe ao Legislativo a elaboração de leis e o controle dos atos do governo, enquanto o Executivo se incumbe da execução das leis aprovadas pelo Legislativo. No Brasil, apesar de a Constituição prever em seu artigo 2º que os poderes são independentes e harmônicos entre si, o sistema de governo presidencialista impõe uma relativa submissão ao Legislativo. Ao conceder o poder de iniciativa ao Presidente da República, inclusive com competência exclusiva para legislar sobre determinados assuntos, o texto constitucional dotou o Executivo de instrumentos capazes de influenciar os trabalhos parlamentares. Mainwaring e Shugart (1997), classificam tal prerrogativa do Executivo como poder legislativo pró-ativo.

A iniciativa popular de lei, assim como o referendo e o plebiscito integram o princípio da soberania popular e são mecanismos da chamada democracia direta, na qual os cidadãos exercem o poder

5 7. METODOLOGIA A metodologia a ser empregada consistirá inicialmente numa pesquisa bibliográfica, na qual será feita a revisão da literatura existente. Em seguida, uma pesquisa documental levantará os dados a serem analisados, como projetos de lei e relatórios estatísticos já produzidos. Também será empregada a pesquisa de campo, pois envolverá contatos com o corpo funcional da comissão e parlamentares. Os dados serão coletados por meio do Sistema de Informação Legislativa da Câmara dos Deputados Sileg, do Centro de Documentação e Informação Cedi, e diretamente na secretaria da comissão. A análise observará o rito processual de apreciação dos projetos na Câmara, envolvendo aspectos como tempo de tramitação, fases do processo, aspectos regimentais e a agenda de votações da Casa. 8. CRONOGRAMA Etapas Avaliação de Literatura Coleta dos dados Análise e interpretação Redação do Trabalho Final Prazo 15/Mai a 15/Jun/ /Jun a 01Ago/ Ago a 01/Out/ /Nov a 01/Dez/ BIBLIOGRAFIA BRASIL. Câmara dos Deputados. Regimento Interno da Câmara dos Deputados. Brasília: Centro de Documentação e Informação, BRASIL. Câmara dos Deputados. Sistema de Informação Legislativa - Sileg. Disponível em: Acesso em 28 mar BOBBIO, Norberto. Estado, Governo e Sociedade. Rio: Paz e Terra, BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. Xª ed. ver. e ampl. São Paulo:

Também será empregada a pesquisa de campo, pois envolverá contatos com o corpo funcional da comissão e parlamentares.

6 Malheiros, CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 7ª ed. Coimbra: Almedina, MAINWARING, S. & SHUGART, M. Presidentialism and Democracy in Latin América. Cambridge, UK : Cambridge University, MONTESQUIEU. O Espírito das Leis. Trad. Cristina Murachco. São Paulo: Martins Fontes, 2000.

MAINWARING, S. & SHUGART, M. Presidentialism and Democracy in Latin América.

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