3 Introdução. O início da IIRSA. A agenda de implementação na IIRSA. Os objetivos estratégicos Recursos aportados pelo BID à IIRSA

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5 Conteúdo 3 Introdução O início da IIRSA A primeira etapa do planejamento na IIRSA A agenda de implementação na IIRSA Os objetivos estratégicos Recursos aportados pelo BID à IIRSA Conclusões Anexos 31 Anexo I: Fundo de Integração (FIRII) - Cooperações Técnicas do BID para Projetos IIRSA 33 Anexo II: Empréstimos da Carteira IIRSA aprovados ou em preparação pelo BID

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7 Introdução Dez anos após a Primeira Reunião de Cúpula de Presidentes da América do Sul, em que nasceu a Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA), os governadores, os diretores executivos e a administração do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) podem olhar o caminho percorrido e confirmar, com satisfação, que a decisão do Banco de apoiar esta iniciativa pioneira na América do Sul foi correta. Este documento busca registrar de forma sintética a contribuição do BID para o processo de integração física da América do Sul por meio do apoio dado à IIRSA e aos seus países-membros em cumprimento do Plano de Ação com um horizonte de dez anos apresentado aos governantes da região em Brasília, em agosto de Este é um ano especial para a IIRSA, já que, além de terminar o mandato inicial dado pelos países, se encerra também o processo de discussão sobre o seu futuro no contexto do surgimento da União de Nações Sul-Americanas (Unasul). Com a criação, em agosto de 2009, do Conselho Sul-Americano de Infraestrutura e Planejamento (Cosiplan) no âmbito da (Unasul), os países-membros da IIRSA trabalharam na convergência das duas iniciativas para o surgimento de uma nova arquitetura institucional que incorporou a IIRSA como o fórum técnico de infraestrutura do Conselho e com a qual o Banco será novamente convidado a contribuir. O BID teve dois papéis na IIRSA. Por um lado, apoiou integralmente os países no desenvolvimento da Iniciativa e, por outro, financiou projetos importantes da Carteira IIRSA. As duas dimensões da sua ação foram relevantes e se retroalimentaram positivamente entre si. O financiamento de projetos sem a outra dimensão não teria produzido o mesmo efeito. O diferencial da contribuição do Banco durante estes anos foi acompanhar o financiamento dos projetos com aportes de conhecimento, instrumentos de análise, recursos para o apoio ao processo de diálogo e cooperação entre os países-membros Os dez anos do BID na IIRSA 3

8 da IIRSA. Além disso, o BID criou um fundo especial com recursos não reembolsáveis para planejamento, preparação de projetos, ações e estudos voltados para a integração física. Em conjunto, todos estes elementos contribuíram para promover a integração sul-americana. Sob este conceito, uma contribuição valiosíssima do BID para os países, junto com o Comitê de Coordenação Técnica da IIRSA (CCT), composto pelo Banco, pela Corporação Andina de Fomento (CAF) e pelo Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Prata (Fonplata) e coordenado pelo Instituto para a Integração da América Latina e do Caribe (Intal), foi seu papel no apoio ao processo e ao programa de trabalho da Iniciativa. Esta função foi cumprida com eficácia, mantendo a condução e as decisões da IIRSA sempre nas mãos dos governos sulamericanos. Olhando retrospectivamente, nem todos os objetivos previstos no Plano de Ação da IIRSA foram alcançados. Algumas atividades realizadas na IIRSA que exigiram grande esforço do Banco e dos países não obtiveram os resultados esperados. Mesmo assim, o balanço é positivo e pode-se afirmar que a integração da América do Sul deu passos importantes nestes últimos dez anos e hoje os países sul-americanos dispõem de um capital institucional, de uma plataforma e de instrumentos que antes não existiam na região. 4 Os dez anos do BID na IIRSA

9 O início da IIRSA Nos anos anteriores ao início desta década, os países da América do Sul avançaram significativamente na ampliação do seu comércio e de investimentos intrarregionais, e geraram um amplo espaço de cooperação. O Mercosul, criado no início da década de 1990, foi um passo de diálogo estratégico na sub-região que inaugurou uma nova etapa na relação mútua entre os países do Cone Sul. O bloco acompanhou assim os países andinos, que vinham trabalhando há muito tempo para aprofundar seu intercâmbio e sua complementação econômica. No entanto, os progressos em termos de integração física eram menos visíveis. No ano 2000 já havia conhecimento sistematizado sobre redes de transporte para a integração e trabalhos comuns na área de conexão energética. O que não havia era experiência sobre como estruturar com uma visão territorial e de forma multissetorial um processo de integração das infraestruturas de transporte, energia e comunicações na América do Sul. Pela primeira vez 12 países heterogêneos, localizados em um vasto território, geográfica, cultural e ecologicamente diferentes, se uniram em busca de mais integração, superando anos de história de pouca aproximação entre vizinhos. Neste cenário, o BID foi convidado para ajudar no nascimento da IIRSA. Em função disso, o Banco apresentou na reunião presidencial o documento Um Novo Impulso à Infraestrutura Regional na América do Sul que foi fundamental para orientar os países naquele novo desafio, sentando as bases da Iniciativa. Os conceitos-base da IIRSA emanaram deste documento: (i) construção de uma visão comum da infraestrutura, trabalhando sinergicamente com três setores transporte, energia e comunicações; (ii) utilização do conceito de Eixos de Integração e Desenvolvimento (EID), uma inovação que permitiu aos países trabalhar com o planejamento além das suas fronteiras; e (iii) identificação e organização de uma Carteira de Projetos e simultaneamente o estabelecimento de marcos regulatórios e O início da IIRSA 5

10 Primeira Reunião de Cúpula de Presidentes da América do Sul normativas compatíveis. Em síntese, a IIR- SA combinou território e integração física, com seus vários componentes. Desde o início, os países buscaram inovar ao propor uma arquitetura institucional muito flexível para a IIRSA e ao mesmo tempo solicitaram que três instituições financeiras regionais trabalhassem juntas e cooperativamente para apoiar o processo de integração que nascia ali. Assim foi criado o Comitê de Coordenação Técnica (CCT) do qual o BID é participante junto com a CAF e o Fonplata. Além disso, nestes dez anos o Banco também teve um papel importante para o funcionamento da Iniciativa, já que o Intal funcionou como Secretaria deste Comitê da IIRSA. A atuação conjunta dos organismos do CCT deu aos países-membros da IIRSA um dispositivo de coordenação de agendas, espaço de diálogo, recursos técnicos e de difusão que não havia antes em escala e esforço semelhantes para a construção da integração física regional. Os dois primeiros anos da IIRSA foram de muito dinamismo e impulso político. O papel das instituições do CCT em geral e do BID em particular foi fundamental para ir estruturando o processo de integração física da região. Nesta primeira etapa da Iniciativa, os bancos contrataram gerentes para cada um dos Eixos de Integração e Desenvolvimento que interagiam com os responsáveis técnicos de cada país para identificar os projetos de infraestrutura que podiam contribuir para a integração física de cada Eixo. Os projetos iam sendo classificados como de Primeira ou de Segunda Geração em função da situação mais ou menos favorável para a sua implementação. Os gerentes também elaboraram as Visões de Negócios dos Eixos, que consistiam na análise do territó- 6 O início da IIRSA

11 rio, identificando atividades econômicas, aspectos sociais e ambientais, e outras informações relevantes. Também corresponde a esta fase a contratação dos estudos de diagnóstico e organização do trabalho para todos os Processos Setoriais da Iniciativa, ou seja, as questões de marco regulatório e normativas para facilitar o melhor funcionamento e a operação das infraestruturas de transporte em seus vários modos, energia e comunicações. Dos sete Processos Setoriais, o Banco realizou nesta primeira etapa estudos em cinco e na segunda metade da década continuou apoiando os processos setoriais com estudos específicos e ações de cooperação entre os países, como detalhamos no quadro 1 a seguir. Quadro 1: Estudos/diagnósticos/ações apoiados pelo BID nos Processos Setoriais de Integração (PSI) Fonte: Elaboração própria do BID O início da IIRSA 7

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13 A primeira etapa do planejamento na IIRSA Desde o seu nascimento, a IIRSA trabalha com base em conceitos que têm origem no planejamento territorial, como é o caso da utilização dos EIDs, que são uma referência geoeconômica de planejamento territorial e gestão do desenvolvimento sustentável. No entanto, foi em 2003 que começou a etapa de planejamento propriamente dito. Naquele foi aplicada pela primeira vez a Metodologia de Planejamento Territorial Indicativa da IIRSA. É importante mencionar que este processo permitiu que os países sul-americanos migrassem de uma visão nacional para uma visão regional da infraestrutura de integração e que os 12 países da América do Sul atingissem o objetivo de formar consensos para o estabelecimento de uma carteira comum e organizada de projetos de infraestrutura de integração nas áreas de transporte, energia e comunicações. Com base nesse trabalho, e no seu aprofundamento ao longo do tempo, foram identificados 524 projetos de integração, classificados em 47 Grupos de Projetos 1, com seus respectivos Projetos-Âncora 2, com um investimento global estimada em mais de US$ 96 bilhões. O BID teve um papel central nessa etapa. Além de contratar o desenvolvimento da metodologia, o Banco estimulou os dois outros membros do CCT e os 12 países a utilizar a Metodologia de Planejamento Territorial Indicativa como ferramenta para apoiar a composição da Carteira de Projetos de Integração da América do Sul. A partir da aplicação da Metodologia de Planejamento na IIRSA, houve uma mudança na participação dos países em direção a uma maior presença técnica e liderança dos representantes dos governos na condução da Iniciativa. Outro esforço importante da fase de planejamento da IIRSA foi a elaboração do documento Ferramenta de Trabalho para o Desenho de Uma Visão Estratégica Sul-Americana, que antecedeu o processo de planejamento indicativo. Esse documento foi uma contribuição do CCT para a discussão e a formulação coletiva de uma visão 1 O Grupo de Projetos representa um conjunto de projetos interdependentes e a sua formação se baseia na possibilidade de explorar os benefícios de um conjunto de investimentos. 2 O Projeto-Âncora é identificado como o funil ou elo perdido da rede de infraestrutura que impede o aproveitamento ótimo dos efeitos combinados do Grupo, em benefício do desenvolvimento econômico e social. A primeira etapa do planejamento na IIRSA 9

14 Reunião do Grupo Técnico Executivo para Planejamento Territorial da IIRSA estratégica compartilhada para a integração fí- governo, poderiam enriquecer a discussão com sica da América do Sul. Uma das bases para a suas contribuições e perspectivas. realização deste trabalho foi um estudo muito Mais uma vez o BID agiu para apoiar os países. bem-elaborado pela empresa de consultoria Por meio de uma cooperação técnica com o Cen- Booz, Allen & Hamilton com financiamento do tro Brasileiro de Relações Internacionais (Cebri) BID chamado Plano de Ação para a Integração e com a participação das demais instituições do da Infraestrutura Regional na América do Sul. CCT foram organizados, em 2005, em cada um A Ferramenta foi apresentada na reunião do dos 12 países da IIRSA, os Workshops Vesa, Comitê de Direção Executiva da IIRSA (CDE) rea- com o objetivo de ampliar o conhecimento sobre lizada em Caracas, Venezuela, em julho de a IIRSA dentro dos países e avançar na consoli- Naquele momento, as autoridades nacionais dação da Visão Estratégica Sul-Americana (Vesa) consideraram que era necessário dispor de mais e demais elementos da proposta estratégica da tempo para analisar o conteúdo do documento. IIRSA. Destacou-se a necessidade de promover um espa- Enquanto estas tarefas eram desenvolvidas na ço de reflexão e construção de consensos dentro IIRSA, os países por sua vez aceleravam o diálogo dos governos em torno dos elementos de uma vi- e a aproximação entre si por meio de sucessivas são estratégica para a integração sul-americana. reuniões de cúpula de presidentes da América Esse processo seria beneficiado com a participa- do Sul. À medida que elas foram entrando na ção em cada país de especialistas, formadores de rotina, a formulação de uma visão estratégica opinião e representantes de grupos de interesse da América do Sul ficou localizada neste plano que cada governo considerasse pertinente sobre e culminaria, vários anos depois, na Unasul e no estes temas que, sendo ou não funcionários do conteúdo do documento da sua fundação. 10 A primeira etapa do planejamento na IIRSA

15 A agenda de implementação na IIRSA Em 2004, depois de mais de três anos de atividades para a realização de levantamentos de projetos, estudos, diagnósticos e exercícios de planejamento, havia uma percepção muito clara entre os participantes da Iniciativa de que a IIRSA precisava de uma mudança de agenda. Era fundamental passar para uma fase de implementação dos projetos IIRSA. O momento era oportuno, já que tinha sido dado um passo importante para iniciar a priorização de projetos da IIRSA com a realização da primeira etapa de planejamento indicativo e os 12 países tinham organizado e consensuado uma Carteira de mais de 350 projetos de integração, agrupados em 40 Grupos de Projetos com os seus respectivos Projetos- Âncora. Em um contexto no qual, em alguns casos, havia limitações fiscais e capacidade restrita de endividamento público, além de uma dificuldade de aumentar a participação do setor privado em infraestrutura, a concentração em um conjunto determinado de projetos estratégicos para a integração era fundamental já que ampliava a possibilidade da sua execução e o estabelecimento de prioridades por parte dos governos. A ação do BID foi decisiva para os passos seguintes. Em primeiro lugar, o Banco ajudou os 12 países sul-americanos a identificar os projetos que constituiriam esse grupo limitado de projetos estratégicos. Assim nasceu a Agenda de Implementação Consensuada (AIC), formada por um primeiro conjunto de 31 projetos de integração. Esta Agenda com seus 31 projetos estratégicos, com investimento estimado de mais de US$ 14 bilhões, foi aprovada pelo Comitê de Direção Executiva (CDE) da IIRSA, em novembro de 2004, e apresentada aos Presidentes da América do Sul na Reunião de Cúpula de Cusco, em dezembro de Em segundo lugar, para apoiar a execução desses 31 projetos, o BID desenvolveu e financiou a implantação de um Sistema de Informação para a Gestão Estratégica de Projetos (Sige) em cada um dos países da Iniciativa. Esta ferramenta foi criada para a gestão A agenda de implementação na IIRSA 11

16 Figura 1: Agenda de Implementação Consensuada de projetos orientada a resultados e permite culos de outra natureza, como restrições polí- gerar mecanismos de informação e monitora- ticas, ambientais, burocráticas, institucionais mento nas mais altas instâncias governamen- ou técnicas, que as metodologias tradicionais tais, contribuindo para a superação dos obs- de gestão de projetos não pareciam capazes táculos que possam surgir na sua execução. de superar nos prazos necessários para uma O BID liderou a tentativa de implantar essa execução eficiente. nova forma de gestão na IIRSA por estar con- Com o objetivo de estimular a gestão in- vencido de que muitas vezes não são questões tensiva de projetos orientada para resultados ligadas a recursos financeiros que impedem a nos projetos da AIC por meio do Sige, o Banco, obtenção de resultados na implementação de com recursos do Programa de Implementação projetos de alcance estratégico, e sim obstá- do Pilar Externo do Plano de Ação a Médio 12 A agenda de implementação na IIRSA

17 Prazo para a Efetividade do Desenvolvimento (Provev) apoiou a realização em 2006 de um workshop para o intercâmbio de experiências entre os países-membros da Iniciativa IIRSA e especialistas em gestão voltada para resultados. Embora o Sige não tenha sido utilizado plenamente como ferramenta de gestão como era a expectativa original, o esforço do Banco não foi em vão, já que gerou na IIRSA, a partir de 2005, um ambiente de implementação e de resultados que permitiu dar um novo impulso à Iniciativa para prosseguir com os trabalhos técnicos e avanços conceituais e metodológicos ainda mais importantes para a integração e o desenvolvimento sul-americano. Além da ação decisiva para a formação da AIC, o Banco apoia 15 dos 31 projetos estratégicos da IIRSA por meio de financiamento, estudos para a sua preparação e/ou assistência técnica (ver Quadro 2). Figura 2: Sige Sistema de Informação para a Gestão Estratégica da AIC Informação de qualidade e no prazo adequado Monitoramento orientado para a decisão Comunicação A agenda de implementação na IIRSA 13

18 Quadro 2: Projetos da AIC apoiados pelo BID Fonte: Elaboração própria do BID (Agosto de 2010) 14 A agenda de implementação na IIRSA

19 Os objetivos estratégicos Concluída a primeira metade dos dez anos do Plano de Ação da IIRSA, os países sul-americanos, na 7ª Reunião do CDE, realizada em Assunção, Paraguai, decidiram definir objetivos estratégicos para a Iniciativa para o período de 2006 a Estas orientações foram estruturadas em quatro linhas de ação principais: Implementação: Garantir a implantação dos projetos da Agenda de Implementação Consensuada (AIC) e apoiar a preparação e o financiamento dos projetos da Carteira da IIRSA. Planejamento Etapa 2: Promover um salto de qualidade nos processos de planejamento territorial e de tomada de decisões de investimentos em infraestruturas de integração. Processos Setoriais de Integração (PSI) Um Novo Enfoque: Focalizar as ações e o conhecimento acumulado na Iniciativa nos Processos Setoriais de Integração (PSI) para apoiar projetos específicos de infraestrutura de integração. Difusão Ampla da Iniciativa: Fortalecer o processo de difusão para ampliar o conhecimento da sociedade sul-americana sobre os avanços e realizações da IIRSA. Com a aprovação dos objetivos estratégicos, a IIRSA entrou em uma nova etapa de aprofundamento do trabalho desenvolvido até 2005, reforçando o ambiente de execução de projetos e dando um salto de qualidade no processo de planejamento territorial, com foco em um investimento mais eficiente dos recursos disponíveis. As instituições do CCT, principalmente o BID pela sua maior capacidade de mobilização de recursos técnicos e financeiros, foram fundamentais para que os países pudessem realizar esta nova agenda da IIRSA. A partir daí, o Banco concentrou a sua ação em apoiar os países para executar as atividades dos planos anuais da IIRSA baseados nessas quatro linhas estratégicas, conforme sintetizado a seguir. Os objetivos estratégicos

20 Implementação No campo da implementação, o Banco também deu uma contribuição importante. A principal foi a criação do Fundo de integração (FIRII), que financia, em termos não reembolsáveis, os estudos para a preparação dos projetos de integração. Com os recursos do FIRII (US$ 40 milhões), o BID financiou de 2006 até agora 15 estudos relacionados com a preparação de projetos da AIC e da Carteira IIRSA, com um total de US$ 12,6 milhões, de acordo com o apresentado no gráfico a seguir e com detalhes no Anexo I. Além disso, a atuação do Banco em apoio à preparação dos projetos permitiu a construção de consensos entre países para avançar em projetos complexos como os de integração. A realidade é que na segunda metade da década de 2000 foram reduzidas as restrições financeiras, principalmente as de natureza fiscal, que restringiam a capacidade de realização de investimentos em infraestrutura. Desta forma, os governos dos países-membros da IIRSA foram percebendo que o verdadeiro funil não era o financiamento das obras, mas sim a capacidade dos países de preparar bons projetos de infraestrutura. Como consequência deste cenário favorável para investimentos, sobretudo para investimentos públicos, 43,5% dos 524 projetos da Carteira IIRSA estão concluídos (10,1%) e/ou em execução (33,4%) so- Gráfico 1: Fundo de Integração (FIRII) - Cooperações Técnicas do BID para Projetos IIRSA por etapa de execução Fonte: Elaboração própria do BID (Agosto de 2010) 16 Os objetivos estratégicos

21 Pavimentação Rodovia 10 no Paraguai mando um esforço de investimento de US$ 54,51 bilhões, dos quais aproximadamente 84% provêm de recursos públicos ou de mecanismos de participação pública/privada. O Banco também está presente no financiamento destes projetos. Até agora, o Diretório Executivo do BID aprovou empréstimos para apoiar 27 projetos da Carteira IIRSA e contando com um que está em preparação o investimento total chega a US$ 8,871 bilhões, com um aporte do BID de US$ 2,832 bilhões, conforme apresentado no Anexo II e nos gráficos na página seguinte. A maioria dos empréstimos do Banco é para projetos IIRSA do setor público. No entanto, com o caso do Projeto IIRSA Norte no Peru, um dos 31 projetos prioritários da Iniciativa, o BID foi inovador, outorgando uma garantia de US$ 60 milhões no contexto de uma associação público-privada. A garantia serve de apoio aos pagamentos anuais diferidos do governo à Concessionária IIRSA Norte durante um período de 20 anos. Essa garantia, que pode ser convertida em dívida soberana se o governo deixar de pagar à concessionária, exigiu novas maneiras de estruturar a participação financeira do Banco, além da criação da nova documentação legal. Esta estrutura financeira inovadora provocou o aumento da concorrência na licitação para selecionar a concessionária privada. Os objetivos estratégicos

22 Gráfico 2: Empréstimos do BID para Projetos IIRSA por Eixos de Integração e Desenvolvimento Fonte: Elaboração própria do BID (Agosto de 2010) Gráfico 3: Empréstimos do BID para Projetos IIRSA por Setor Fonte: Elaboração própria do BID (Agosto de 2010) 18 Os objetivos estratégicos

23 Projeto NEA-NOA na Argentina Um aspecto importante da implementa- Planejamento Etapa II ção dos projetos da Carteira IIRSA é que já A decisão de definir objetivos estratégi- está havendo mudanças no território, com cos para a Iniciativa foi precedida de uma um melhor aproveitamento das complemen- reflexão importante sobre a experiência de taridades das economias sul-americanas, planejamento na região, realizada em um gerando novas dinâmicas socioeconômicas workshop em Assunção em novembro de que favorecem tanto os territórios isolados Nessa ocasião foi proposto um novo (caso da ponte sobre o rio Acre e a Rodovia desafio para a Iniciativa: ampliar o alcan- Interoceânica Sul, na fronteira entre o Brasil ce estratégico da Carteira de Projetos IIRSA e o Peru), como os centros dinâmicos mais por meio da realização de uma segunda eta- importantes dos países da região (caso da pa do processo de planejamento territorial. Rodovia 14, na Argentina, e da Rodovia do Este desafio exigia um esforço de to- Mercosul/Palhoça-Osório, no Brasil). dos, países e instituições do CCT. Pois bem, Duplicação da Rodovia 14 entre Passo de Los Libres e Gualeguaychú na Argentina Os objetivos estratégicos

24 desde 2006 foram desenvolvidas e aplicadas em campo novas metodologias e ferramentas de planejamento para aprofundar o conhecimento sobre os territórios de cada grupo de projetos nas áreas de logística, competitividade de cadeias produtivas e sustentabilidade socioambiental. Estas metodologias permitiram consolidar a informação em sistemas cartográficos, aperfeiçoar a metodologia de análise de projetos de integração e identificar ações complementares de alcance econômico, socioambiental e institucional. Mais uma vez o Banco teve um papel fundamental ao promover esta nova agenda, principalmente no desenvolvimento e na aplicação das novas metodologias. Na verdade, o BID desenvolveu a Metodologia de Integração Produtiva e Logística (IPr-Lg) e apoiou a CAF na complexa tarefa de adequar a Metodologia de Avaliação Ambiental Estratégica para ser utilizada na IIRSA. Deste último trabalho surgiu a Metodologia de Avaliação Ambiental e Social com Enfoque Estratégico (EASE, sigla em espanhol) da IIRSA. O Banco está apoiando os países na aplicação destas duas Metodologias por meio de recursos de cooperações técnicas administradas pelo Intal e com o suporte técnico da Coordenação IIRSA do Banco. Até 2010 o BID apoiou a aplicação da Metodologia de IPr-Lg em quatro grupos de projetos e da EASE em um grupo dos Eixos Andino, Capricórnio, do Sul, Interoceânico Central e Mercosul-Chile envolvendo a Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Equador, Paraguai e Peru. Além disso, o Intal, com o suporte técnico da Coordenação IIRSA do Banco, organizou cinco workshops regionais de capacitação sobre a aplicação da Metodologia EASE voltados para técnicos qualificados das agências governamentais relacionadas com as questões socioambientais dos países-membros da Iniciativa. Os recursos utilizados para estas atividades foram aportados pelo BID por meio de uma cooperação técnica regional. Na mesma linha de capacitação das equipes técnicas governamentais que participam da Iniciativa IIRSA no campo do planejamento, o Banco, por meio do Intal e em conjunto com as demais instituições do CCT, apoiou a realização de dois workshops de capacitação sobre a Infraestrutura Regional Sul-Americana com o objetivo de nivelar conhecimentos e situar os funcionários envolvidos, em uma perspectiva da economia política dos problemas gerados pelo desenvolvimento de infraestrutura de integração. O primeiro workshop foi realizado em outubro de 2008 na sede da Cepal em Santiago, Chile, e o segundo em setembro de 2009 na sede do Intal em Buenos Aires, Argentina. Processos Setoriais de Integração (PSI) Um Novo Enfoque A IIRSA foi concebida com um enfoque inovador em vários campos, seja pela sua arquitetura institucional flexível seja pelas 20 Os objetivos estratégicos

25 ferramentas de gestão e planejamento que Sul a Passagem Cristo Redentor, entre a desde o início utilizaram o conceito de Eixos Argentina e o Chile e para o desenvolvi- de Integração e Desenvolvimento. A Iniciati- mento da integração fronteiriça entre estes va também inovou ao promover o tratamento dois países e entre a Colômbia e o Equador. conjunto dos projetos e dos Processos Seto- A ação do Banco nestes casos, assim como riais de Integração, ou seja, ao incorporar ao em outros projetos que envolvem mais de um planejamento dos projetos as questões da país, como o estudo da navegabilidade do integração que vão além das obras de infra- rio Napo, entre o Equador e o Peru, ganha estrutura física em si e que visam a aprofun- uma grande importância, já que o trabalho dar a integração pela via do desenvolvimen- de coordenação e o papel de Honest Broker to dos aspectos regulatórios, operacionais e do BID favorecem a cooperação entre os pa- institucionais. íses e permitem que as equipes nacionais As instituições do CCT contrataram vários estudos e diagnósticos para colaborar com trabalhem juntas com o objetivo comum de desenvolver a região. elementos técnicos para as discussões entre Além disso, o Banco agiu de modo muito os países no campo dos Processos Setoriais, firme ao promover dois projetos do PSI de como foi mencionado anteriormente. O BID, Comunicações que fazem parte da Agenda de além desses trabalhos, apoiou os países na Implementação Consensuada: Exportação por identificação de ações para melhorar a prin- Envios Postais para Pequenas e Médias Em- cipal passagem de fronteira da América do presas e Acordo de Roaming Sul-Americano. Passagem de Fronteira Cristo Redentor, entre a Argentina e o Chile Os objetivos estratégicos

26 O objetivo do primeiro projeto é promover a inserção das micro, pequenas e médias empresas no mercado internacional por meio de um processo simplificado de exportações e de redução de custos utilizando a plataforma logística dos correios, por meio da adaptação da experiência bem-sucedida do Sistema de Exportações por Envios Postais implementado pelo governo brasileiro e conhecido com a marca Exporta Fácil. Desde que foi lançado no Brasil, no final de 1999, as exportações por envios postais registraram um enorme crescimento chegando a cerca de US$ 200 milhões em 2009 (ver Gráfico 4), tendência que pode ser reproduzida regionalmente e que despertou o interesse dos países-membros da IIRSA de adaptar o modelo brasileiro no âmbito da Iniciativa. Até agora, o Banco diretamente e por meio do Fundo Multilateral de Investimentos (Fomin) está apoiando a implementação do Exporta Fácil em 5 dos 12 países membros da IIRSA: Chile, Colômbia, Equador, Peru e Uruguai, por meio de uma cooperação técnica não reembolsável de US$ 1,5 milhão. O Banco também está, com recursos próprios, apoiando a implementação do projeto na Argentina e os pré-diagnósticos na Bolívia e no Paraguai. Além disso, apoiou a realização de dois cursos de capacitação de técnicos do projeto para ampliar a rede em Gráfico 4: Evolução das exportações postais no Brasil (em US$ milhões) Fonte: Ministério das Comunicações do Brasil 22 Os objetivos estratégicos

27 nível regional, assim como a realização de um seminário de difusão tanto para os países da IIRSA como do Projeto Mesoamérica. Um elemento que torna este projeto muito singular no âmbito da IIRSA é o mecanismo de cooperação técnica multilateral gerado entre os países e que está permitindo formar uma rede de especialistas regionais no assunto que podem apoiar a implantação do projeto em outros países. O outro projeto do PSI de Comunicações Acordo de Roaming Sul-Americano está aproveitando o espaço regional de coordenação intergovernamental da IIRSA para definir ações que permitam harmonizar e estimular o mercado sul-americano de serviços de roaming, fomentando assim a integração regional por meio das telecomunicações móveis e oferecendo melhores serviços aos usuários e maiores oportunidades de negócios ao setor privado. O Banco vem contribuindo firmemente com este projeto desde as suas origens. Em primeiro lugar, foi financiada com recursos de uma cooperação técnica regional (US$ 400 mil) a elaboração do estudo denominado Diagnóstico do Mercado Regional de Serviços de Roaming, que permitiu: i) contar com uma base comum de análise; ii) identificar as falhas e oportunidades de melhoria do serviço; e iii) estabelecer as bases de um plano de ação para melhorar o serviço. Em segundo lugar, o Banco está atualmente realizando uma cooperação técnica de Bens Públicos Regionais no valor de US$ 930 mil, que tem como objetivo apoiar os países na implementação do Plano de Ação do projeto de Roaming Sul-Americano discutido no Grupo Técnico Executivo da IIRSA e nos fóruns regionais do setor, tais como a Comissão Interamericana de Telecomunicações (Citel) e a Associação Latino-Americana de Operadoras de Telefonia Móvel (GSM-LA). Outra atividade da IIRSA que o BID estimulou foi a cooperação entre os países sul-americanos, sendo o principal exemplo o projeto Exportações por Envios Postais para Micro, Pequenas e Médias Empresas já mencionado. Em 2008, a presidência do CDE da IIRSA, exercida pela Colômbia, liderou a realização do Workshop de Casos Bem-sucedidos. Em função desse evento, o BID aprovou o programa regional Apoio à Criação de uma Rede Regional IIRSA de Intercâmbio de Casos Bem-sucedidos no Fornecimento de Serviços de Infraestrutura, por meio do qual o Banco deu assistência técnica e financeira para a cooperação entre os países, incentivando a criação desta rede de intercâmbio de melhores práticas. Com esta operação foram realizadas sete visitas de aproximação de delegações técnicas de países interessados aos países que implementaram o modelo bem-sucedido. Os casos que motivaram estes intercâmbios entre os países foram o Sistema Integrado de Transporte de Massa (SITM) implementado pela Colômbia nas suas principais cidades, a exportação por envios postais para pequenas e médias empresas (Exporta Fácil) Os objetivos estratégicos

28 implementada pelo Brasil e já presente em outros países da região, a segurança viária e a metodologia do Programa Internacional de Avaliação de Estradas (irap, sigla em inglês), presente de forma piloto em alguns dos países da Iniciativa, e o fornecimento de serviços logísticos multimodais do porto do Canal do Panamá. Esse programa envolveu o Brasil, Colômbia, Paraguai, Peru e Uruguai, membros da IIRSA, e o Panamá, país-membro do Projeto Mesoamérica. Com exceção dos casos mencionados, os resultados apresentados nos PSIs são relativamente modestos em relação às expectativas originais da IIRSA. Ao longo destes dez anos, o espaço de diálogo e coordenação criado na IIRSA, e o apoio do BID e demais instituições do CCT não foram suficientes para avançar nas questões regulatórias e normativas para melhorar a integração nas áreas de energia e transporte aéreo, marítimo e multimodal. Estas áreas continuarão exigindo um esforço maior de todos os países sul-americanos para potencializar o uso das infraestruturas de integração, para atrair o setor privado para os projetos, reduzir os custos de transporte e promover o fortalecimento de mercados e de produção regionais. Difusão Ampla da Iniciativa Nos dez anos de existência da IIRSA, o BID procurou estimular uma maior abertura da Iniciativa para a participação da sociedade civil e fortalecer o processo de difusão para ampliar o conhecimento da comunidade sul-americana em torno dos avanços no processo de integração. Por meio do trabalho do Banco foi possível desenvolver e manter o site da IIRSA que oferece informações completas e de qualidade sobre as atividades da Iniciativa, não só dos projetos, estudos e documentos, mas também das deliberações intergovernamentais. Cabe destacar que instaurar a prática da transparência e informações integrais nestes temas significou superar debates internos de posições que aconselhavam mais reserva e cuidado com as informações. Cabe ressaltar ainda que as informações sobre os projetos disponíveis no site da IIR- SA ( estão organizadas em um banco de dados organizado especialmente para facilitar a consulta. Estruturar esse banco de projetos on-line com informações dos mais de 500 projetos da Carteira IIRSA atualizadas pelos países exigiu muito esforço e persistência do Banco. Outra forma de divulgação utilizada na IIRSA neste período foi produzir vídeos sobre os projetos. Com o apoio da BIDtv foram realizados dez documentários em vídeo sobre projetos IIRSA para mostrar à comunidade, principalmente na América do Sul, os avanços da IIRSA e os benefícios econômicos e sociais decorrentes da execução dos projetos. Os vídeos, mecanismos de difusão valiosos dentro de cada um dos países e utili- 24 Os objetivos estratégicos

29 Figura 3: Banco de Dados da Carteira de Projetos IIRSA Informações atualizadas sobre os mais de 500 projetos da Carteira de Projetos IIRSA zados por estes em diversos eventos, estão disponíveis no site da IIRSA e a maioria foi distribuída para a rede de sócios da BIDtv, que inclui mais de 85 canais de televisão em 20 países, obtendo assim uma ampla cobertura regional de divulgação. Um dos documentários realizados sobre o projeto Duplicação do Trecho Palhoça- Osório (Rodovia Mercosul), Mais unidos com a IIRSA, ganhou em 2006 o prêmio CNN World Report Award na categoria Best Business Report. Na área da divulgação o Banco também apoiou a Colômbia para levar a IIRSA à feira Expodesarrollo Esta exposição foi realizada por ocasião da 50ª Reunião Anual da Assembleia de Governadores do BID, de 27 a 31 de março de 2009, em Medellín, Colômbia. O estande da IIRSA teve como objetivo mostrar ao público presente (empresários, representantes de câmaras de comércio, funcionários de governos, estudantes, acadêmicos e público em geral) os avanços do processo de integração física na América do Sul por meio dos trabalhos realizados até então no âmbito da Iniciativa. Com relação à participação mais ativa da sociedade civil na IIRSA, o Banco foi um grande impulsor, dentro do CCT e junto aos países, para que a Iniciativa tivesse uma estratégia de participação clara e proativa. Uma tentativa importante nessa direção Os objetivos estratégicos

30 foi a realização dos workshops Vesa nos 12 países sul-americanos, mencionados anteriormente. A proposta dos workshops era iniciar um processo de abertura da IIRSA para a sociedade civil. O Banco estava comprometido com essa estratégia e a estimulou durante as reuniões de Coordenadores Nacionais e de Ministros da IIRSA (CDE) desde Para financiar a realização desses eventos, em 2005 o BID utilizou uma cooperação técnica com o Centro Brasileiro de Relações Internacionais (Cebri). Os resultados foram heterogêneos, em função da forma como cada governo via o assunto. Os representantes da sociedade civil organizada avaliaram que os espaços de diálogo criados com os workshops não foram suficientes para permitir uma mudança que gerasse uma participação maior. Em síntese, em termos de difusão da IIR- SA, as ferramentas estão desenvolvidas e disponíveis. No entanto, falta mais trabalho de comunicação, principalmente por parte dos governos donos da Iniciativa. Embora haja consciência dos representantes dos governos de que a IIRSA pode ser enriquecida por espaços de interação mais amplos com a participação de outros atores relevantes para o sucesso da Iniciativa como governos subnacionais, autoridades reguladoras, representantes do setor privado nacional e regional, grupos organizados da sociedade civil e centros de pensamento e academias nacionais e regionais, essa agenda não foi implementada satisfatoriamente, apesar do esforço realizado e dos recursos dedicados. 26 Os objetivos estratégicos

31 Recursos aportados pelo BID a IIRSA Como se disse, nestes dez anos o BID forneceu assistência técnica, apoio logístico e financeiro à IIRSA, o que permitiu a consolidação e o funcionamento permanente desta Iniciativa. Para este trabalho, o Banco mobilizou recursos humanos e financeiros significativos. O Banco colaborou com tempo dos seus executivos e especialistas, e contratou consultores para as diversas atividades que este processo de integração exigiu. Recursos administrativos, de cooperações técnicas não reembolsáveis, do Fomin e do FIRII foram as principais fontes para promover a Iniciativa. Estes recursos permitiram ao Banco ter presença na IIRSA e ao Intal operar como Secretaria para oferecer o apoio logístico aos países e coordenar as instituições do CCT (ver Quadro 3). Do mesmo modo, estes fundos contribuíram para o desenvolvimento de ferramentas metodológicas utilizadas para a organização da Carteira de Projetos, assim como para avaliar impactos e oportunidades nas áreas produtiva, social e ambiental. Os recursos do Fomin foram o catalisador da cooperação entre os países, fundamental para o projeto Exporta Fácil. E a criação do FI- RII atendeu à demanda dos países para que o Banco ofereça um mecanismo de financiamento diferenciado para os projetos de integração. Quadro 3: Apoio do BID à IIRSA Recursos não reembolsáveis (em US$ mil) Obs.: Valores aprovados para todos os fundos com exceção do orçamento (valores executados até 2009 e aprovados para 2010) Recursos aportados pelo BID a IIRSA 27

32 28 Recursos aportados pelo BID a IIRSA

33 Conclusões A IIRSA foi uma experiência inovadora e bemsucedida no processo de integração sul-americana que se concentrou no enfoque territorial, na arquitetura institucional com a qual se organizou o diálogo e o trabalho dos governos, e na utilização de novos instrumentos de planejamento e gestão. Em conjunto, estes elementos permitiram mobilizar o interesse dos países e instituições financeiras regionais em torno de uma agenda de trabalho consensuada com um foco em atividades e resultados de maneira contínua ao longo de uma década. Com relação à história da região, esta experiência é singular em vários sentidos, com impactos que são tangíveis e com o potencial de capitalizar mais esforços em um horizonte próximo. O compromisso do Banco Interamericano de Desenvolvimento com a integração e o desenvolvimento da infraestrutura regional existe desde a sua fundação. Não foi diferente no caso da IIRSA. Conforme vimos ao longo deste documento, o papel desempenhado pelo BID foi além do financiamento de projetos de integração. As intervenções do Banco contribuíram para criar espaços de diálogo e construção de consensos entre os governos que, de outra maneira, teriam sido consideravelmente mais difíceis. Este trabalho de articulação foi realizado sem prejuízo da qualidade técnica dos trabalhos e preservando o interesse dos governos como atores principais da IIRSA. Dez anos após a realização da Primeira Reunião de Cúpula de Presidentes da América do Sul, a IIRSA está consolidada como um ativo dos países da região que busca agora se projetar para o futuro com uma agenda comum de ações e projetos para a integração em um âmbito institucional novo e mais ambicioso. Com o surgimento da União das Nações Sul-Americanas (Unasul) está nascendo uma nova arquitetura institucional Unasul/IIRSA, que deverá realizar o legado da IIRSA renovando o compromisso dos países sul-americanos com a integração do subcontinente. O Banco, neste novo cenário, será chamado a colaborar novamente com os países para o desenvolvimento e a promoção da integração, contribuindo com todo o seu conhecimento técnico, sua capacidade de convocação e sua capacidade financeira e de recursos humanos, em benefício da nova etapa que começa para o processo de integração regional. Conclusões 29

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35 Anexo I: Fundo de Integração (FIRII) - Cooperações Técnicas do BID para Projetos IIRSA Fonte: Elaboração própria do BID (Agosto de 2010) Anexo I 31

36 Anexo I (continuação): Fundo de Integração (FIRII) Mapa das Cooperações Técnicas do BID para Projetos IIRSA 1. Apoio para a Preparação do Programa de Modernização do Porto de Montevidéu Programa de Pré-investimento para a Rodovia Georgetown Lethem (Trecho Guiana) Preparação do Programa da Rodovia Pasto Mocoa Estudo do Projeto Final e do Impacto Ambiental trechos Caranavi Quiquibey Yucumo 5. Estudo para a Otimização do Funcionamento da Passagem de Fronteira Sistema Cristo Redentor Estudos para a Recuperação da Rodovia Meerzog Albina Plano Estratégico de Desenvolvimento Sustentável da Mesorregião Metropolitana do Rio de Janeiro Pré-factibilidade da Expansão do Porto de Santos Estudo de Conectividade entre o Chile e a Argentina Passagens de Fronteira Colômbia Equador IIRSA Estudo de Mercado do Porto Seco Rivera e Logística 12. Estudo de Transporte e Navegabilidade do Rio Napo 13. Estudos de Pré-factibilidade Econômica, Técnica e Ambiental para a Conexão Hidroviária e Intermodal das Hidrovias Tietê Paraná e Paraná Prata 14. Acesso Viário do Lado Paraguaio à Segunda Ponte Presidente Franco Porto Meira (Foz do Iguaçu) 15. Plano de Desenvolvimento do Sistema Hidroviário do Amazonas 32 Anexo I

37 Anexo II: Empréstimos da Carteira IIRSA aprovados ou em preparação pelo BID (1) (*) Financiamento cancelado. (1) A estruturação dos empréstimos do Banco abrange, em alguns casos, mais componentes do que o trecho da Carteira IIRSA, enquanto em outras operações o projeto IIRSA compreende mais componentes do que a estruturação do empréstimo do Banco para esse projeto. Fonte: Elaboração própria do BID (Agosto de 2010) Anexo I I 33

38 Anexo II (continuação): Mapa dos empréstimos da Carteira IIRSA aprovados ou em preparação pelo BID Duplicação de pista da Rodovia Nacional Nº 34 no limite com Salta San Pedro de Jujuy 2. Duplicação da Rodovia Nacional Nº 14 entre Passo de Los Libres e Gualeguaychú 15. Construção da Rodovia Nacional N 8, trecho Caazapá Coronel Bogado 16. Pavimentação do trecho rodoviário San Estanislao Puerto Rosario (Rodovias B11 e B09) Anexo I I Interconexão elétrica entre o Noroeste e o Nordeste da Argentina 4. Otimização do sistema da passagem de fronteira Cristo Redentor 5. Pavimentação da RN Nº 38 Rio Marapa Início da via expressa 6. Recuperação da Rodovia Nacional Nº 16, entre o entroncamento com a Rodovia Nacional Nº11 e o entroncamento com a Rodovia Nacional Nº Rodovia Yucumo Trinidad 8. Ponte binacional sobre o rio Mamoré, entre Guayamerín e Guajará-Mirim 9. Construção da rodovia Pailón San José Puerto Suárez 10. Conclusão da duplicação do trecho São Paulo Curitiba 11. Conclusão da duplicação do trecho Belo Horizonte São Paulo 12. Duplicação do trecho Palhoça Osório (BR-101 / SC) 13. Corredor viário Tumaco Pasto Mocoa Puerto Asis 14. Rodovias de conexão entre Venezuela (Ciudad Guayana) Guyana (Georgetown) Suriname (Apura Zanderij Paramaribo) 17. Pavimentação Tartagal Misión La Paz Pozo Hondo 18. Rodovia Paita Tarapoto 19. Rodovia Tarapoto Yurimaguas e Porto de Yurimaguas 20. Centro binacional de atendimento de fronteira de Desaguadero 21. Autopista del Sol: melhoramento e recuperação do trecho Sullana Aguas Verdes (Inclui via de desvio de Tumbes) 22. Autopista del Sol: melhoramento e recuperação do trecho Trujillo Sullana 23. Pavimentação dos trechos Tacna Tarata Candarabe Desvio Humajalzo/Tarata Capazo Mazocruz 24. Autopista del Sol: melhoramento e recuperação do trecho Ancón Pativilca 25. Melhoramento da rodovia Georgetown Albina 26. Adequação do corredor Rio Branco Montevidéu Colonia Nueva Palmira: Rodovias N 1, 11, 8, 17, 18 e 26, Rodovias 23 e Instalação de planta de regasificação de gás natural liquefeito (GNL) no Uruguai 28. Modernização do Porto de Montevidéu e obras complementares

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