DIREITO CONSTITUCIONAL

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1 ACOMPANHAMENTO PLENUS DIREITO CONSTITUCIONAL SEMANA 8 SINOPSE DE ESTUDO #SouPlenus #MagistraturaMeEspera #TôDentro

2 SUMÁRIO 1. NOÇÕES PRELIMINARES ELEMENTOS INTEGRANTES DO ESTADO FORMAS DE ESTADO FEDERAÇÃO CARACTERÍSTICAS DA FEDERAÇÃO CLASSIFICAÇÃO DAS FEDERAÇÕES A FEDERAÇÃO BRASILEIRA A UNIÃO FEDERAL OS ESTADOS-MEMBROS BENS DOS ESTADOS FORMAÇÃO DOS ESTADOS-MEMBROS OS MUNICÍPIOS FORMAÇÃO DOS MUNICÍPIOS O DISTRITO FEDERAL OS TERRITÓRIOS FEDERAIS

3 1. NOÇÕES PRELIMINARES 1.1 ELEMENTOS INTEGRANTES DO ESTADO São Tomás de Aquino e a doutrina de Santo Agostinho pregavam que o Estado foi criado por Deus, ou seja, o Estado não originava-se do homem, da sociedade e da ordem social, e sim de uma figura maior que organizou o homem, transformando-o de homem-natural à homem-social. Futuramente, indo de encontro a tal pensamento, Hobbes entendia que homem viveria sem poder e sem organização, num estágio que ele o denominou de estado de natureza, o qual representava uma condição de guerra. Com intuito de evitar a guerra, Hobbes propôs que haveria a necessidade de se criar o Estado para controlar e reprimir o homem, o qual vivia em estado de natureza. O Estado seria, na visão de Hobbes, o único capaz de entregar a paz e, para tanto, o homem deveria ser supervisionado pelo ente estatal legitimado por um contrato social. Neste mister, o Estado é o aglutinamento de pessoas, através do contrato social visando, necessariamente, o bem comum. Neste mesmo raciocínio Immanuel Kant corrobora: O ato pela qual um povo se constitui num Estado é o contrato original. A se expressar rigorosamente, o contrato original é somente a ideia desse ato, com referência ao qual exclusivamente podemos pensar na legitimidade de um Estado. De acordo com o contrato original, todos (omnes et singuli) no seio de um povo renunciam à sua liberdade externa para reassumi-la imediatamente como membros de uma coisa pública, ou seja, de um povo considerado como um Estado (universi). E não se pode dizer: o ser humano num Estado sacrificou uma parte de sua liberdade externa inata a favor de um fim, mas, ao contrário, que ele renunciou inteiramente à sua liberdade selvagem e sem lei para se ver com sua liberdade toda não reduzida numa dependência às leis, ou seja, numa condição jurídica, uma vez que esta dependência surge de sua própria vontade legisladora.. Por outro lado, John Locke pregava que os homens que se uniram com intuito de formar uma sociedade abdicavam de uma parcela de sua liberdade natural, sem autorizar que as regras seriam impostas unilateralmente por um soberano, mas sim, através de um pacto social, ou seja, acabando com a indivisibilidade do Estado proposta por Hobbes. Sintetizando o conceito de Estado, Manoel Gonçalves Ferreira Filho afirma que o Estado é uma associação humana (povo), radicada em base espacial (território), que vive sob o comando de uma autoridade (poder) não sujeita a qualquer outra (soberana).. 3

4 A partir disso, podemos tirar que os elementos constitutivos do Estado são o território, o povo e o governo soberano. Alguns doutrinadores ainda colocam um quarto elemento: a finalidade, qual seja, os objetivos a serem alcançados pelo Estado, em especial os fins fundamentais. Contudo, não é consensual sua inserção como elemento constitutivo do Estado. 1.2 FORMAS DE ESTADO O modo de exercício do poder político em função do território dá origem ao conceito de forma de Estado. Por conseguinte, os Estados possuem diferentes maneiras de se organizar, classificando-se em: a) Estado unitário: neste tipo de Estado, existe unidade de poder sobre o território, pessoas e bens, ou seja, o poder está territorialmente centralizado. Ocorre que, para que se tenha governabilidade, admite-se a existência de certos graus de descentralização. Assim, temos o Estado unitário descentralizado administrativamente, o qual é mantida a centralização política, mas a execução das políticas públicas e serviços é descentralizada. Ademais, teríamos ainda o Estado unitário descentralizado administrativa e politicamente. Neles, além da autonomia administrativa, haveria certa autonomia política para a implementação do comando central. (Pedro Lenza). b) Estado federal: neste tipo de Estado, há uma repartição do poder no espaço territorial, ou seja, há uma descentralização do poder em várias pessoas jurídicas dotadas de autonomia política. Ademais, entre tais entes políticos, existe uma união indissolúvel, ou seja, a federação não pode ser desmembrada (não há direito de secessão). O Brasil é um exemplo de Estado federal, possuindo como entes federativos a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Por último, há de se ter cuidado para não confundir Estado federal com Estado confederado, uma vez que este não se trata, na verdade, de uma forma de Estado, mas sim de uma reunião de Estados soberanos. 1.3 FEDERAÇÃO CARACTERÍSTICAS DA FEDERAÇÃO Segundo Predo Lenza, apesar de cada Estado federal apresentar característica peculiares, é possível sistematizar certas características comuns: a) Descentralização política; 4

5 b) Repartição de competências: uma forma de garantir a autonomia de cada ente. No geral, a Constituição é quem atribui as competências que lhes são próprias; c) Rigidez constitucional: fundamental para proteger o pacto federativo e a estabilidade institucional; d) Indissolubilidade do vínculo federativo: não se permite o direito de retirada, uma vez criado o pacto federativo (não há direito de secessão); e) Soberania do Estado federal: a partir do momento que os Estados ingressam na Federação perdem a soberania, passando a ser autônomos; f) Existência de mecanismo de intervenção: instrumento que visa assegurar o equilíbrio federativo; g) Repartição de receitas CLASSIFICAÇÃO DAS FEDERAÇÕES Quanto à origem do federalismo, ele pode ser classificado como: a) Federalismo por agregação: a origem se deu em razão da reunião de Estados soberanos que abriram mão de sua soberania, passando a ser, entre si, autônomos. Diz-se que, nesse caso, há um movimento centrípeto. Exemplo: Estados Unidos. b) Federalismo por desagregação: neste caso, a origem se deu em razão da descentralização política de um Estado unitário. Diz-se que a federação se formou a partir de um movimento centrífugo. Exemplo: Brasil. Quanto à repartição de competências, o federalismo pode ser classificado como: a) Federação dual: a separação de atribuições entre os entes federados é extremamente rígida, ou seja, os entes federados possuem competências próprias, que são exercidas sem qualquer comunicação com os demais entes. b) Federação cooperativa: nesse tipo, os entes federados exercem suas competências em conjunto com os outros. É o caso do Brasil, uma vez que a Constituição Federal estabeleceu competências comuns e concorrentes. Outra classificação divide o federalismo em: 5

6 a) Simétrico: há entre os entes federados uma homogeneidade quanto à cultura, ao desenvolvimento e à língua. b) Assimétrico: há uma diversidade cultural e linguística entre esses entes, como ocorre no Canadá, um país não só bilíngue, mas também multicultural. Outras classificações apresentadas pela doutrina: a) Federalismo orgânico: o Estado deve ser considerado um organismo. Por tanto, busca-se sustentar o todo em detrimento da parte. b) Federalismo de integração: há uma preponderância do governo central em relação aos demais entes federativos. Porém, ele busca atenuar algumas características do modelo federativo clássico em nome da integração nacional. A doutrina costuma se referir a ele como um federalismo meramente formal, já que se aproxima mais de um Estado unitário descentralizado, em função da ampla dependência das unidades federativas em relação ao governo federal. c) Federalismo de equilíbrio: busca-se manter a harmonia entre os entes federados, reforçando suas instituições e utilizando estratégias como a criação de regiões de desenvolvimento, regiões metropolitanas, concessão de benefícios e programas para redistribuição de renda. Ano: 2017 / Banca: VUNESP / Órgão: DPE-RO / Prova: Defensor Público Atualmente entende-se que a) os elementos constitutivos do Estado são o governo, o território, a população e a finalidade. b) não existe Estado sem território. c) nação é uma ordem jurídica soberana, que tem por fim o bem comum de um povo situado em determinado território. d) os conceitos de Estado e nação são coincidentes, já que ambos representam uma comunidade com vínculo jurídico entre seus componentes. e) Estado é uma comunidade exclusivamente de base histórico-cultural. GABARITO: B 2. A FEDERAÇÃO BRASILEIRA Conforme o art. 18, da CF, compõem a Federação brasileira a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal (federação de 3º grau). Vejamos: 6

7 Art. 18 A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição. Logo, percebe-se que os territórios não são entes federativos, mas sim pessoas jurídicas de direito público interno que integram a estrutura descentralizada da União, devendo sua criação, transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem ser reguladas por lei complementar, senão vejamos: Art. 18 2º Os Territórios Federais integram a União, e sua criação, transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão reguladas em lei complementar. A capital da República Federativa do Brasil é Brasília ( 1º, art. 18), e não mais o Distrito Federal, como era na Constituição anterior. Por fim, a CF estabelece ainda, em seu art. 19, uma série de vedações aos entes federados. Vejamos: Art. 19. É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: I - estabelecer cultos religiosos ou igrejas, subvencioná-los, embaraçar- -lhes o funcionamento ou manter com eles ou seus representantes relações de dependência ou aliança, ressalvada, na forma da lei, a colaboração de interesse público; II - recusar fé aos documentos públicos; III - criar distinções entre brasileiros ou preferências entre si. O inciso I evidencia a natureza laica do Estado Brasileiro, o qual não adota qualquer religião oficial. Contudo, admite-se a colaboração de interesse público com os cultos religiosos ou igrejas, na forma da lei. Ressalta-se que, no dia 27 de setembro de 2017, o STF julgou improcedente a ADI nº 4439 na qual a Procuradoria-Geral da República questionava o modelo de ensino religioso nas escolas da rede pública de ensino do país. Por maioria dos votos (6 x 5), os ministros entenderam que o ensino religioso nas escolas públicas brasileiras pode ter natureza confessional, ou seja, vinculado às diversas religiões. A Ministra Carmem Lúcia afirmou que a laicidade do Estado brasileiro não impediu o reconhecimento de que a liberdade religiosa impôs deveres ao Estado, um dos quais a oferta de ensino religioso com a facultatividade de opção por ele. No tocante ao inciso II, a CF veda que um ente da Federação recuse fé a documentos públicos produzidos por outro, em virtude de sua procedência. 7

8 Por último, o inciso III busca garantir o princípio da isonomia ao vedar que os entes da federação criem preferências entre si ou entre brasileiros, em razão da sua naturalidade. Ano: 2014 / Banca: MPE-PR / Órgão: MPE-PR / Prova: Promotor de Justiça Assinale a alternativa incorreta: a) Os Territórios Federais integram a União, e sua criação, transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão reguladas em lei complementar; b) É vedado aos Municípios estabelecer cultos religiosos ou igrejas, podendo subvencioná- -los, mas não lhes embaraçar o funcionamento ou manter com eles ou seus representantes relações de dependência ou aliança, ressalvada, na forma da lei, a colaboração de interesse público; c) Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territórios Federais, mediante aprovação da população diretamente interessada, através de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar; d) É vedado à União recusar fé aos documentos públicos; e) Incluem-se entre os bens dos Estados as terras devolutas não compreendidas entre as da União. GABARITO: B 2.1 A UNIÃO FEDERAL A União possui dupla personalidade, tendo em vista que assume um papel internamente e internacionalmente. No plano interno, é pessoa jurídica de direito público, componente da República Federativa do Brasil, e autônoma, uma vez que possui capacidade de auto-organização, autogoverno, autolegislação e autoadministração. E o que isso significa? A capacidade de autogoverno significa que os entes têm o poder de eleger seus próprios representantes. A capacidade de auto-organização, como o próprio nome já diz, é a competência que os entes possuem para se auto-organizar. A autolegislação é a capacidade que os entes federativos têm para editar suas próprias leis. 8

9 Por fim, a autoadministração é o poder que os entes possuem para exercer suas atribuições de natureza administrativa, tributária e orçamentária. Já no plano internacional, a União representa a República Federativa do Brasil. Dessa forma, uma coisa é a União, unidade federativa autônoma. Outra coisa é a República Federativa do Brasil, a qual é dotada de soberania e formada pela reunião da União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios. Os demais entes da federação não possuem competência de direito internacional, o que os torna apenas pessoas jurídicas de direito público interno. COMO DECIDIU O STF: O Supremo Tribunal Federal, no julgado do RE , firmou entendimento de ser legítimo à União, no campo internacional, dispor sobre a isenção de impostos de competência estadual, a despeito da vedação constante no art. 151, III, da CF, tendo em vista que a União estaria representando a República Federativa do Brasil. Dessa forma, não haveria isenção heterônoma. No tocante aos bens da União, estes estão discriminados no art. 20, da CF. Vejamos: Art. 20 São bens da União: I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos; II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei; III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais; IV - as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II; V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva; VI - o mar territorial; VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos; VIII - os potenciais de energia hidráulica; IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo; X - as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré- 9

10 -históricos; XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios. 1º É assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da administração direta da União, participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração. 2º A faixa de até cento e cinquenta quilômetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres, designada como faixa de fronteira, é considerada fundamental para defesa do território nacional, e sua ocupação e utilização serão reguladas em lei. Tal dispositivo é cobrado em sua literalidade, exigindo, portanto, a memorização do candidato. No tocante ao inciso I, a Constituição trouxe apenas um rol exemplificativo, visto que são bens da União os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos. O inciso II trata das terras devolutas (não estão em nome de nenhum particular). Contudo, serão bens da União apenas as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental. Caso o contrário, serão bens estaduais. Por sua vez, o inciso III afirma que são bens da União os rios que banham mais de um Estado (ex.: Rio São Francisco) e os rios que se estendam a território estrangeiro ou dele provenham (ex.: Rio Amazonas). Por outro lado, os rios que banham apenas um Estado serão bens daquele Estado. De acordo com o inciso IV, são bens da União, ainda, as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes (fronteira) com outros países. Por outro lado, as ilhas fluviais e lacustres que não estejam em zonas limítrofes serão bens dos Estados. Ademais, as ilhas oceânicas e costeiras são bens da União. No entanto, as ilhas costeiras, quando forem sede de Município, não serão bens da União (ex.: Florianópolis) No tocante aos incisos V e VI, são bens da União o mar territorial e os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva. A título de informação, os conceitos de mar territorial, de plataforma continental e de zona econômica exclusiva estão na Lei 8.617/93. São bens da União também os terrenos de marinha (inciso VII), os quais estão disciplinados no art. 2º, do Decreto-Lei 9.760/46. 10

11 Ademais, os incisos VIII e IX afirmam que são bens da União, ainda, os potenciais de energia hidráulica (mesmo em rios estaduais) e recursos minerais, inclusive os do subsolo. Cabe destacar que é assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da administração direta da União, participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração. Por último, os incisos X e XI tratam das cavidades naturais subterrâneas e sítios arqueológicos e pré-históricos, bem como das terras tradicionalmente ocupadas pelos índios. 2.2 OS ESTADOS-MEMBROS Assim como a União, os Estados-Membros também possuem capacidade de auto-organização, autolegislação, autogoverno e autoadministração, tendo em vista que são dotados de autonomia. As capacidades de auto-organização e de autolegislação estão previstas no art. 25, da CF. Vejamos: Art. 25 Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição. Percebe-se, portanto, que a capacidade de auto-organização se manifesta por meio da elaboração de uma Constituição estadual, fruto do exercício do Poder Constituinte Derivado Decorrente. Por sua vez, a capacidade de autolegislação se manifesta mediante a edição de leis pelas respectivas Assembleias Legislativas. No exercício desses poderes, os Estados-membros deverão obedecer a alguns preceitos: a) Princípios constitucionais sensíveis (art. 34, VII, CF): normas de observância obrigatória. b) Princípios constitucionais estabelecidos: são normas espalhadas pela Constituição Federal que estabelecem mandamentos centrais de observância pelos Estados-membros em sua auto-organização. c) Princípios constitucionais extensíveis: São normas de organização que a CF estendeu também aos Estados-membros, Municípios e Distrito Federal. 11

12 Quanto à capacidade de autogoverno, os arts. 27, 28 e 125, da CF, estabelecem regras para a estruturação dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, senão vejamos: Art. 27 O número de Deputados à Assembleia Legislativa corresponderá ao triplo da representação do Estado na Câmara dos Deputados e, atingido o número de trinta e seis, será acrescido de tantos quantos forem os Deputados Federais acima de doze. 1º Será de quatro anos o mandato dos Deputados Estaduais, aplicando-se-lhes as regras desta Constituição sobre sistema eleitoral, inviolabilidade, imunidades, remuneração, perda de mandato, licença, impedimentos e incorporação às Forças Armadas. 2º O subsídio dos Deputados Estaduais será fixado por lei de iniciativa da Assembleia Legislativa, na razão de, no máximo, setenta e cinco por cento daquele estabelecido, em espécie, para os Deputados Federais, observado o que dispõem os arts. 39, 4º, 57, 7º, 150, II, 153, III, e 153, 2º, I. 3º Compete às Assembleias Legislativas dispor sobre seu regimento interno, polícia e serviços administrativos de sua secretaria, e prover os respectivos cargos. 4º A lei disporá sobre a iniciativa popular no processo legislativo estadual. Art. 28. A eleição do Governador e do Vice-Governador de Estado, para mandato de quatro anos, realizar-se-á no primeiro domingo de outubro, em primeiro turno, e no último domingo de outubro, em segundo turno, se houver, do ano anterior ao do término do mandato de seus antecessores, e a posse ocorrerá em primeiro de janeiro do ano subsequente, observado, quanto ao mais, o disposto no art º Perderá o mandato o Governador que assumir outro cargo ou função na administração pública direta ou indireta, ressalvada a posse em virtude de concurso público e observado o disposto no art. 38, I, IV e V. 2º Os subsídios do Governador, do Vice-Governador e dos Secretários de Estado serão fixados por lei de iniciativa da Assembleia Legislativa, observado o que dispõem os arts. 37, XI, 39, 4º, 150, II, 153, III, e 153, 2º, I. Art. 125 Os Estados organizarão sua Justiça, observados os princípios estabelecidos nesta Constituição. O Poder Legislativo estadual é unicameral, sendo formado apenas pela Assembleia Legislativa. Os Deputados Estaduais, por sua vez, são eleitos para exercer mandato de 4 anos, 12

13 pelo sistema proporcional (art. 27, 1º). O número de Deputados deve respeitar o que está disposto no art. 27, ou seja, o número corresponderá ao triplo da representação do Estado na Câmara dos Deputados e, atingido o número de trinta e seis, será acrescido de tantos quantos forem os Deputados Federais acima de doze. Dessa forma, se um determinado Estado-membro possuir 21 Deputados Federais, a Assembleia Legislativa será formada por 45 Deputados Estaduais (36+[21-12]). Por fim, os subsídios dos Deputados Estaduais serão de, no máximo, setenta e cinco por cento daquele estabelecido, em espécie, para os Deputados Federais. Quanto ao Poder Executivo, os Governadores e Vices também serão eleitos para mandato de 4 anos (art. 28). Observem que os subsídios do Governador, do Vice-Governador e dos secretários de Estado são fixados por lei, a partir de projeto apresentado pela Assembleia Legislativa (art. 28, 2º). No que concerne ao Poder Judiciário, a CF estabelece que os Estados organizarão sua justiça (art. 125) e que as competências dos respectivos tribunais serão definidas pela Constituição estadual (art. 125, 1º). Cumpre ressaltar que o Poder Judiciário será estudado de forma mais aprofundada em aula própria. Por sua vez, a capacidade de autoadministração diz respeito à competência para se administrarem no exercício das atribuições definidas pela Constituição. Dentro de tal capacidade, a Constituição Federal determina que os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum (art. 25, 3º). De acordo com José Afonso da Silva, região metropolitana: Constitui-se de um conjunto de Municípios cujas sedes se unem com certa continuidade em torno de um Município-polo; microrregiões formam-se de grupos de Municípios limítrofes com certa homogeneidade e problemas administrativos comuns, cujas sedes não sejam unidas por continuidade urbana; e aglomerados urbanos, tratam-se de áreas urbanas, sem um polo de atração urbana, quer tais áreas sejam das cidades sedes dos Municípios ou não. 13

14 ATENÇÃO! No julgamento da ADI 1.842, o STF considerou que: - A criação de regiões metropolitanas depende da edição de lei complementar, sendo compulsória a participação dos Municípios; - O interesse comum que leva à criação de regiões metropolitanas e microrregiões inclui funções e serviços públicos supramunicipais. Como exemplo, cita-se o caso da atividade de saneamento básico, que extrapola o interesse local; - Quando se cria uma região metropolitana, não há uma mera transferência de competências para o Estado. Ao contrário, deve haver uma divisão de responsabilidades entre o Estado e os Municípios. Ano: 2017 / Banca: VUNESP / Órgão: TJ-SP / Prova: Juiz de Direito A instituição de região metropolitana para o fim de integrar a organização, planejamento e execução de funções de interesse público de interesse comum, autorizada pela Constituição Federal, depende a) de iniciativa de qualquer dos municípios que componham a região, uma vez obtida a anuência dos entes limítrofes, a ser instituída por Consórcio. b) de iniciativa dos Estados-membros, desde que conte com a anuência dos municípios limítrofes, a ser instituída por Convênio. c) de iniciativa dos Estados-Membros, por meio de Lei Complementar. d) de iniciativa dos Estados-membros, por meio de lei ordinária. GABARITO: C BENS DOS ESTADOS Os bens estaduais estão discriminados no art. 26, da CF. Vejamos: Art. 26. Incluem-se entre os bens dos Estados: I - as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União; II - as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, excluídas aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros; III - as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União; 14

15 IV - as terras devolutas não compreendidas entre as da União. Aqui, não há o que se comentar, sendo necessária apenas a memorização do dispositivo pelo candidato FORMAÇÃO DOS ESTADOS-MEMBROS Os requisitos para o processo de formação de Estado-membros estão dispostos no art. 18, 3º. Vejamos: Art º Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territórios Federais, mediante aprovação da população diretamente interessada, através de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar. A partir da leitura desse dispositivo, é possível visualizar os seguintes tipos de alterações na estrutura dos Estados: a) Cisão ou subdivisão: quando um Estado A deixa de existir após se dividir em dois ou mais Estados; b) Fusão: um Estado A se une a um Estado B, formando o Estado C distinto dos anteriores; c) Incorporação: um Estado A se incorpora ao Estado B, o qual continua a existir. O Estado A deixa de existir e o território do Estado B aumenta. d) Desmembramento-anexação: ocorre quando um ou mais Estados cedem parte de seu território para que este seja anexado ao território de outro Estado. e) Desmembramento-formação: ocorre quando um ou mais Estados cedem parte de seu território para que haja a formação de um novo ente. Ocorre que, para que uma dessas formas de formação do Estado ocorra, é necessário cumprir, em ordem, certos requisitos. Assim, primeiro, deve ser realizada uma consulta às populações diretamente interessadas, mediante a realização de um plebiscito. Caso a população seja desfavorável, a modificação territorial não poderá acontecer. 15

16 ATENÇÃO! No julgamento da ADI 2.650, o STF considerou que se deve dar ao termo população diretamente interessada o significado de que, nos casos de desmembramento, incorporação ou subdivisão de Estado, deve ser consultada, mediante plebiscito, toda a população do(s) Estado(s) afetado(s), e não apenas a população da área a ser desmembrada, incorporada ou subdividida. Por sua vez, se a consulta for favorável, caberá ao Congresso Nacional editar ou não a lei complementar, ou seja, o resultado favorável do plebiscito não é vinculante. Em seguida, será necessária a oitiva das Assembleias Legislativas dos estados interessados. Cabe destacar que a consulta às Assembleias Legislativas é meramente opinativa, o que quer dizer que, mesmo que a Assembleia Legislativa for desfavorável à mudança territorial, o Congresso Nacional pode editar a lei complementar que aprova a subdivisão, incorporação ou desmembramento. Após a manifestação das Assembleias Legislativas, passa-se à fase de aprovação do projeto de lei complementar, proposto no Congresso Nacional. Cabe ressaltar novamente que o Congresso Nacional não está obrigado a aprovar o referido projeto de lei, nem o Presidente está obrigado a sancioná-lo. 2.3 OS MUNICÍPIOS A Constituição de 1988 foi a primeira a consagrar os Municípios como entes federativos. Dessa forma, assim como os Estados-membros, os Municípios também são pessoas jurídicas de direito público interno, bem como possuem capacidade de auto-organização, autolegislação, autogoverno e autoadministração, tendo em vista que são dotados de autonomia. Quanto à capacidade de auto-organização, a CF determina que os Municípios se organizarão por meio de Lei Orgânica, votada em dois turnos, com interstício mínimo de 10 dias, e aprovada por 2/3 (dois terços) dos membros da Câmara Municipal, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e na Constituição do respectivo Estado, conforme disciplinado no art. 29. Vejamos: Art. 29 O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos: 16

17 Vejamos que as leis orgânicas funcionam como uma espécie de Constituição municipal. ATENÇÃO! Segundo o STF, o poder de auto-organização dos Municípios é limitado pela Constituição Federal, ou seja, tais limites não podem ser atenuados nem agravados pela Constituição Estadual. (ADI 2.112) No tocante à capacidade de autolegislação, os Municípios legislam por meio das próprias leis municipais, conforme a esfera de competência que lhes são destinadas pela Constituição Federal. Por vez, é por meio da capacidade administrativa que os Municípios possuem plena liberdade na condução e exercício de suas competências constitucionais, como a tributária, orçamentária etc. Por fim, quanto à capacidade de autogoverno, a CF, nos incisos do art. 29, estabelece regras para a estruturação dos Poderes Legislativo e Executivo. Vejamos: Art. 29 I - eleição do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores, para mandato de quatro anos, mediante pleito direto e simultâneo realizado em todo o País; II - eleição do Prefeito e do Vice-Prefeito realizada no primeiro domingo de outubro do ano anterior ao término do mandato dos que devam suceder, aplicadas as regras do art. 77, no caso de Municípios com mais de duzentos mil eleitores; III - posse do Prefeito e do Vice-Prefeito no dia 1º de janeiro do ano subsequente ao da eleição; IV - para a composição das Câmaras Municipais, será observado o limite máximo de: (...) V - subsídios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretários Municipais fixados por lei de iniciativa da Câmara Municipal, observado o que dispõem os arts. 37, XI, 39, 4º, 150, II, 153, III, e 153, 2º, I; VI - o subsídio dos Vereadores será fixado pelas respectivas Câmaras Municipais em cada legislatura para a subsequente, observado o que dispõe esta Constituição, observados os critérios estabelecidos na respectiva Lei Orgânica e os seguintes limites máximos: a) em Municípios de até dez mil habitantes, o subsídio máximo dos Vereadores corresponderá a vinte por cento do subsídio dos Deputados 17

18 Estaduais; b) em Municípios de dez mil e um a cinquenta mil habitantes, o subsídio máximo dos Vereadores corresponderá a trinta por cento do subsídio dos Deputados Estaduais; c) em Municípios de cinquenta mil e um a cem mil habitantes, o subsídio máximo dos Vereadores corresponderá a quarenta por cento do subsídio dos Deputados Estaduais; d) em Municípios de cem mil e um a trezentos mil habitantes, o subsídio máximo dos Vereadores corresponderá a cinquenta por cento do subsídio dos Deputados Estaduais; e) em Municípios de trezentos mil e um a quinhentos mil habitantes, o subsídio máximo dos Vereadores corresponderá a sessenta por cento do subsídio dos Deputados Estaduais; f) em Municípios de mais de quinhentos mil habitantes, o subsídio máximo dos Vereadores corresponderá a setenta e cinco por cento do subsídio dos Deputados Estaduais; VII - o total da despesa com a remuneração dos Vereadores não poderá ultrapassar o montante de cinco por cento da receita do Município; VIII - inviolabilidade dos Vereadores por suas opiniões, palavras e votos no exercício do mandato e na circunscrição do Município; IX - proibições e incompatibilidades, no exercício da vereança, similares, no que couber, ao disposto nesta Constituição para os membros do Congresso Nacional e na Constituição do respectivo Estado para os membros da Assembleia Legislativa; X - julgamento do Prefeito perante o Tribunal de Justiça; XI - organização das funções legislativas e fiscalizadoras da Câmara Municipal; XII - cooperação das associações representativas no planejamento municipal; XIII - iniciativa popular de projetos de lei de interesse específico do Município, da cidade ou de bairros, através de manifestação de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado; XIV - perda do mandato do Prefeito, nos termos do art. 28, parágrafo único. A partir de tais dispositivos, podemos tirar várias conclusões, senão vejamos: a) A Lei Orgânica de cada Município fixará o número máximo de Vereadores que comporá a Câmara Municipal, devendo ser respeitados os valores máximos estipulados na CF (inciso IV). O que consta no referido dispositivo pode ser sintetizado da seguinte forma: Nº de Vereadores Nº de habitantes 09 até 15 mil 18

19 11 mais de 15 mil até 30 mil 13 mais de 30 mil até 50 mil 15 mais de 50 mil até 80 mil 17 mais de 80 mil até 120 mil 19 mais de 120 mil até 160 mil 21 mais de 160 mil até 300 mil 23 mais de 300 mil até 450 mil 25 mais de 450 mil até 600 mil 27 mais de 600 mil até 750 mil 29 mais de 750 mil até 900 mil 31 mais de 900 mil até 1,050 milhão 33 mais de 1,050 milhão até 1,2 milhão 35 mais de 1,2 milhão até 1,350 milhão 37 mais de 1,350 milhão até 1,5 milhão 39 mais de 1,5 milhão até 1,8 milhão 41 mais de 1,8 milhão até 2,4 milhões 43 mais de 2,4 milhões até 3 milhões 45 mais de 3 milhões até 4 milhões 47 mais de 4 milhões até 5 milhões 49 mais de 5 milhões até 6 milhões 51 mais de 6 milhões até 7 milhões 53 mais de 7 milhões até 8 milhões 55 mais de 8 milhões b) Os Prefeitos, os Vice-prefeitos e os Vereadores serão eleitos pelo povo para cumprir mandato de 4 anos (inciso I), sendo que as eleições do Prefeito e do Vice serão realizadas no primeiro domingo de outubro do ano anterior ao término do mandato dos que devam suceder e no último domingo de outubro, em segundo turno, se houver (municípios com mais de 200 mil eleitores) (inciso II, c/c art. 77). A posse será no dia 1º de janeiro do ano subsequente ao da eleição (inciso III); c) Os subsídios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretários Municipais fixados por lei de iniciativa da Câmara Municipal (inciso V); d) O artigo 29, X da Constituição trata do julgamento do Prefeito perante o Tribunal de Justiça. Ocorre que o Prefeito só será julgado pelo TJ se o crime for de competência da Justiça Estadual. Se for da competência da Justiça Federal, será julgado pelo TRF e se for da Justiça Eleitoral, pelo TRE (Súmula nº 702 STF); 19

20 Súmula nº 702 (STF) - A competência do tribunal de justiça para julgar prefeitos restringe-se aos crimes de competência da justiça comum estadual; nos demais casos, a competência originária caberá ao respectivo tribunal de segundo grau. É importante ainda mencionar duas súmulas que estão relacionadas ao julgamento do Prefeito: ATENÇÃO! Súmula nº 208 (STJ) - Compete à Justiça Federal processar e julgar prefeito municipal por desvio de verba sujeita a prestação de contas perante órgão federal. Súmula nº 209 (STJ) - Compete à Justiça Estadual processar e julgar prefeito por desvio de verba transferida e incorporada ao patrimônio municipal. - O julgamento do Prefeito, em casos de crimes dolosos contra a vida (não havendo interesse federal), também será no Tribunal de Justiça. - Os Prefeitos devem ser julgados pelo Tribunal de Justiça do Estado onde se localiza o seu Município, independentemente de onde tenha cometido o crime. (STJ - conflito de competência PE). - No tocante aos crimes de responsabilidade, é necessário fazer uma diferenciação entre crimes de responsabilidade próprios e impróprios. Enquanto os primeiros são infrações político-administrativas sancionadas com a cassação do mandato e a suspensão dos direitos políticos, os segundos são crimes de responsabilidade sancionados com penas comuns (detenção ou reclusão). Dessa forma, no caso de crime de responsabilidade próprio, a competência para julgamento é da Câmara Municipal. Já no caso de crime de responsabilidade impróprio, a competência é do Tribunal de Justiça respectivo. Ressalta-se que a Constituição Federal previu algumas hipóteses de crime de responsabilidade em seu art. 29, 2º, sendo, no entanto, apenas um rol exemplificativo. e) A CF não previu a prerrogativa de foro para os Vereadores perante o Tribunal de Justiça. Ocorre que, em razão do que estabelece o art. 125, 1º, da CF, a doutrina entende que não há óbice à previsão, na Constituição Estadual, da competência do TJ para processar e julgar os Vereadores por crimes comuns. Em relação aos crimes dolosos contra a vida, não se admite o julgamento dos Vereadores por outro órgão que não o Tribunal o Júri (Súmula Vinculante 45). Já em relação aos crimes de responsabilidade de natureza político-administrativa, a compe- 20

21 tência para processar e julgar o feito é, conforme doutrina, da Câmara Municipal; f) A CF concedeu aos Vereadores, no entanto, inviolabilidade por suas opiniões, palavras e votos no exercício do mandato e na circunscrição do Município (inciso VIII); g) No tocante aos subsídios dos Vereadores, estabeleceu a CF, em seu art. 29, VI, que eles serão fixados pelas respectivas Câmaras Municipais em cada legislatura para a subsequente, devendo, no entanto, ser respeitados os limites máximos estabelecidos nas alíneas do referido inciso (os valores máximos variam de 20% a 75% do subsídio dos deputados estaduais, em razão do número de habitantes do município). Veja tabela que sintetiza os referidos limites máximo: Nº de habitantes Subsídio máximo do Vereador (% dos subsídios dos Deputados Estaduais Até De a De a De a De a Acima de % 30% 40% 50% 60% 75% Contudo, cumpre ressaltar que o total da despesa com a remuneração dos Vereadores não poderá ultrapassar o montante de 5% da receita do Município (inciso VII). Ademais, a Câmara Municipal não gastará mais de setenta por cento (70%) de sua receita com folha de pagamento, incluído o gasto com o subsídio de seus Vereadores (art. 29-A, 1º), sob pena de constituir crime de responsabilidade do Presidente da Câmara Municipal (art. 29-A, 3º). Ano: 2016 / Banca: CESPE / Órgão: PGE-AM / Prova: Procurador do Estado Acerca do regime constitucional de distribuição de competências normativas, julgue o item subsequente. Embora, conforme a CF, a lei orgânica municipal esteja subordinada aos termos da Constituição estadual correspondente, esta última Carta não pode estabelecer condicionamentos ao poder de auto-organização dos municípios. ( ) CERTO ( ) ERRADO GABARITO: CERTO 21

22 2.3.1 FORMAÇÃO DOS MUNICÍPIOS Os requisitos para o processo de formação de Municípios estão dispostos no art. 18, 4º. Vejamos: Art. 18 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei. A partir da leitura do dispositivo acima, verifica-se que a Constituição Federal permite a formação de novos Municípios, mediante criação, incorporação, fusão ou desmembramento. Sucede que, para que isso ocorra, é necessário cumprir cronologicamente os requisitos do dispositivo acima transcrito, quais sejam: a) Edição de lei complementar federal que determine o período para a mencionada criação, incorporação, fusão ou desmembramento, bem como as regras procedimentais. Tal exigência se deu a partir da EC nº 15/96. A intenção foi evitar o surgimento desenfreado de novos Municípios. Por fim, destaca-se que esta lei complementar até hoje não foi editada; b) Divulgação de estudos de viabilidade municipal, na forma estabelecida pela lei mencionada acima; c) Consulta às populações dos Municípios envolvidos (não apenas da área a ser desmembrada), mediante plebiscito. Caso o resultado da consulta seja desfavorável, a decisão é vinculada, ou seja, não pode haver a criação, incorporação, fusão ou desmembramento. Por outro lado, caso seja favorável, caberá à Assembleia Legislativa decidir se irá ou não criar, incorporar, fundir ou desmembrar o Município; d) Aprovação de lei ordinária estadual dentro do prazo que a lei complementar federal definir, determinando a criação, incorporação, fusão ou desmembramento. Ressalta-se que tal ato é discricionário da Assembleia Legislativa, ou seja, ela não está obrigada a editar a referida lei estadual. 22

23 IMPORTANTE! Mesmo após a promulgação da EC nº 15/96, foram criados centenas de Municípios pelo Brasil afora, mesmo faltando a lei complementar federal. Esse problema chegou ao STF (ADI 3.682/MT), tendo a corte decidido pela inconstitucionalidade da criação dos Municípios. O STF ainda fixou prazo para que o Congresso Nacional editasse a lei faltante. O CN, no entanto, editou a Emenda Constitucional nº 57/2008, que convalidou os atos de criação, fusão, incorporação e desmembramento de Municípios, cuja lei tenha sido publicada até 31 de dezembro de 2006, atendidos os requisitos estabelecidos na legislação do respectivo Estado à época de sua criação (art. 96 acrescentado ao ADCT). 2.4 O DISTRITO FEDERAL O Distrito Federal é ente federado autônomo e, como tal, dispõe de auto-organização, autoadministração, autolegislação e autogoverno. Ocorre que, de acordo com o STF, essa autonomia é parcialmente tutelada pela União. Quanto à capacidade de auto-organização, de acordo com o art. 32, ela se manifesta por meio de Lei Orgânica, votada em dois turnos com interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços da Câmara Legislativa, senão vejamos: Art. 32 O Distrito Federal, vedada sua divisão em Municípios, reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos com interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços da Câmara Legislativa, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição. É importante registrar que tal dispositivo veda ainda a divisão do Distrito Federal em Municípios, não havendo, portanto, previsão constitucional para alteração dos seus limites territoriais. No tocante à capacidade de autolegislação, de acordo com o art. 32, 1º, o Distrito Federal acumula as competências legislativas reservadas aos Municípios e Estados. Ressalta- -se, no entanto, que não foram atribuídas todas as competências dos Estados-membros ao DF, visto que as polícias civil, militar e corpo de bombeiros são organizadas e mantidas diretamente pela União, bem como o Ministério Público e o Poder Judiciário (art. 21, XIII e XIV, CF). A exceção fica com a Defensoria Pública, tendo em vista que a EC nº 69/2012 transferiu da União para o Distrito Federal as atribuições de organizá-la e mantê-la (autoadministração). Vejamos: 23

24 Art. 32 1º Ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios. Art. 21. Compete à União: (...) XIII - organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério Público do Distrito Federal e dos Territórios e a Defensoria Pública dos Territórios; XIV - organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio; ATENÇÃO! Como a competência para organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar é da União, compete a tal ente federativo legislar sobre vencimentos de tais cargos. Esse é o teor da Súmula Vinculante nº 39: Compete privativamente à União legislar sobre vencimentos dos membros das polícias civil e militar e do corpo de bombeiros militar do Distrito Federal. Por fim, no que concerne a capacidade de autogoverno, o art. 32, 2º e 3º trata da eleição do Governador, do Vice-Governador e dos Deputados Distritais. Vejamos: Art. 32 2º A eleição do Governador e do Vice-Governador, observadas as regras do art. 77, e dos Deputados Distritais coincidirá com a dos Governadores e Deputados Estaduais, para mandato de igual duração. 3º Aos Deputados Distritais e à Câmara Legislativa aplica-se o disposto no art. 27. O dispositivo afirma, portanto, que a eleição do Governador e do Vice-Governador segue as regras da eleição para Presidente da República. Já a eleição dos Deputados Distritais segue as regras dos Deputados Estaduais. 2.5 OS TERRITÓRIOS FEDERAIS Os Territórios Federais são pessoas jurídicas de direito público interno, porém não são dotados de autonomia política. Por conseguinte, não possuem capacidade de auto-organização, autoadministração, autolegislação e autogoverno. Trata-se, assim, de mera descentralização administrativa da União. Art. 18 2º Os Territórios Federais integram a União, e sua criação, transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão reguladas em lei complementar. 24

25 Embora, atualmente, não exista nenhum Território Federal, nada impede que possam ser criados, a qualquer tempo, por meio de lei complementar (procedimento do art. 18, 3º), podendo inclusive ser divididos em Municípios. Vejamos: Art. 33 1º Os Territórios poderão ser divididos em Municípios, aos quais se aplicará, no que couber, o disposto no Capítulo IV deste Título. Quanto ao Poder Executivo no Território, ele será chefiado por Governador, nomeado pelo Presidente da República, após aprovação pelo Senado Federal (art. 84, XIV, CF). Ressalta-se que as contas do governo são submetidas ao Congresso Nacional, com parecer prévio do Tribunal de Contas da União (art. 33 2º). Por sua vez, quanto ao Poder Legislativo, este será exercido pela Câmara Territorial, conforme parte final do art. 33, 3º. Ademais, cada Território só elegerá o número fixo de 4 Deputados Federais (não há eleição para senadores), senão vejamos: Art. 45. A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do povo, eleitos, pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada Território e no Distrito Federal. 2º Cada Território elegerá quatro Deputados. Finalmente, no tocante ao Poder Judiciário, este será organizado e mantido pela União. Ocorre que, para que haja órgãos judiciários de primeira e segunda instância, bem como Ministério Público e Defensoria Pública, é necessário que os territórios contenham mais de cem mil habitantes. Veja-se: Art º Nos Territórios Federais com mais de cem mil habitantes, além do Governador nomeado na forma desta Constituição, haverá órgãos judiciários de primeira e segunda instância, membros do Ministério Público e defensores públicos federais; a lei disporá sobre as eleições para a Câmara Territorial e sua competência deliberativa. 25