PODERES ADMINISTRATIVOS

Transcrição

1 PODERES ADMINISTRATIVOS OS PODERES E DEVERES DO ADMINISTRADOR PÚBLICO Os gestores da coisa pública, investidos de competência decisória, passam a ser autoridades, com poderes e deveres específicos do cargo ou da função e, consequentemente, com responsabilidades próprias de suas atribuições. Os poderes e deveres do administrador público são os expressos em lei, os impostos pela moral administrativa e os exigidos pelo interesse da coletividade.

2 OS PODERES E DEVERES DO ADMINISTRADOR PÚBLICO PODER-DEVER DE AGIR O poder-dever de agir da autoridade pública é hoje reconhecido pacificamente pela jurisprudência e pela doutrina. O poder tem para o agente público o significado de dever para com a comunidade e para com os indivíduos, no sentido de que quem o detém está sempre na obrigação de exercitá-lo. Se para o particular o poder de agir é uma faculdade, para o administrador público é uma obrigação de atuar, desde que se apresente o ensejo de exercitá-lo em benefício da comunidade OS PODERES E DEVERES DO ADMINISTRADOR PÚBLICO DEVER DE EFICIÊNCIA Dever de eficiência é o que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros Esse dever de eficiência, corresponde ao "dever de boa administração" da doutrina italiana, o que já se acha consagrado, entre nós, pela Reforma Administrativa Federal do Dec.-lei 200/67.

3 OS PODERES E DEVERES DO ADMINISTRADOR PÚBLICO DEVER DE PROBIDADE O dever de probidade está constitucionalmente integrado na conduta do administrador público como elemento necessário à legitimidade de seus atos. O velho e esquecido conceito romano do probus e do improbus administrador público está presente na nossa legislação administrativa, como também na Constituição da República, que pune a improbidade na Administração com sanções políticas, administrativas e penais, nos seguintes termos: "Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao Erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível"(art. 37, 4.º). OS PODERES E DEVERES DO ADMINISTRADOR PÚBLICO DEVER DE PRESTAR CONTAS O dever de prestar contas é decorrência natural da administração como encargo de gestão de bens e interesses alheios. A prestação de contas não se refere apenas aos dinheiros públicos, à gestão financeira, mas a todos os atos de governo e de administração. O dever de prestar contas alcança não só administradores de entidades e órgãos públicos como, também, os de entes paraestatais e até os particulares que recebam subvenções estatais para aplicação determinada(cf, art. 70 e parágrafo único).

4 DISTINÇÃO ENTRE PODERES ADMINISTRATIVOS E PODERES POLÍTICOS Para bem atender ao interesse público, a Administração é dotada de poderes administrativos - distintos dos poderes políticos - consentâneos e proporcionais aos encargos que lhe são atribuídos. Tais poderes são verdadeiros instrumentos de trabalho, adequados à realização das tarefas administrativas. Daí o serem considerados poderes instrumentais, diversamente dos poderes políticos, que são estruturais e orgânicos, porque compõem a estrutura do Estado e integram a organização constitucional. PODERES ADMINISTRATIVOS Administração Pública é dotada de poderes que se constituem em instrumentos de trabalho, pois sem eles não seria possível sobrepor-se a vontade da lei à vontade individual, o interesse público ao interesse privado. PODERES ADMINISTRATIVOS FINS PÚBLICOS São irrenunciáveis São obrigatórios É um poder-dever(obrigação), que deve ser exercido em benefício da coletividade.

5 Poderes Administrativos Os poderes administrativos nascem com a Administração e se apresentam diversificados segundo as exigências do serviço público, o interesse da coletividade e os objetivos a que se dirigem. Dentro dessa diversidade, são classificados, consoante a liberdade da Administração para a prática de seus atos, em poder vinculado e poder discricionário; segundo visem ao ordenamento da Administração ou à punição dos que a ela se vinculam, em poder hierárquico e poder disciplinar; diante de sua finalidade normativa, em poder regulamentar; e, tendo em vista seus objetivos de contenção dos direitos individuais, em poder de polícia. PODERES ADMINISTRATIVOS Vinculado ou Regrado Discricionário Hierárquico Disciplinar Regulamentar de Polícia

6 PODERES ADMINISTRATIVOS SÚMULA Nº 346/STF - A Administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos. SÚMULA Nº 473/STF - A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial. PODER VINCULADO Poder vinculado ou regrado é aquele que o Direito Positivo - a lei - confere à Administração Pública para a prática de ato de sua competência, determinando os elementos e requisitos necessários à sua formalização. Nesses atos, a norma legal condiciona sua expedição aos dados constantes de seu texto. Daí se dizer que tais atos são vinculados ou regrados, significando que, na sua prática, o agente público fica inteiramente preso ao enunciado da lei, em todas as suas especificações. Nessa categoria de atos administrativos a liberdade de ação do administrador é mínima, pois terá que se ater à enumeração minuciosa do Direito Positivo para realizá-los eficazmente.

7 ATO VINCULADO COMPETÊNCIA FINALIDADE FORMA MOTIVO OBJETO VINCULADO VINCULADO VINCULADO VINCULADO VINCULADO PODER DISCRICIONÁRIO Poder discricionário é o que o Direito concede à Administração, de modo explícito ou implícito, para a prática de atos administrativos com liberdade na escolha de sua conveniência, oportunidade e conteúdo. Convém esclarecer que poder discricionário não se confunde com poder arbitrário. Discricionariedade e arbítrio são atitudes inteiramente diversas. Discricionariedade é liberdade de ação administrativa, dentro dos limites permitidos em lei; arbítrio é ação contrária ou excedente da lei. Ato discricionário, quando autorizado pelo Direito, é legal e válido; ato arbitrário é sempre ilegítimo e inválido. De há muito já advertia Jèze: "Il ne faut pas confondre pouvoir discrétionnaire et pouvoir arbitraire".

8 ATO DISCRICIONÁRIO COMPETÊNCIA FINALIDADE FORMA MOTIVO OBJETO VINCULADO VINCULADO VINCULADO DISCRICIONÁRIO DISCRICIONÁRIO MÉRITO ADMINISTRATIVO PODER HIERÁRQUICO Poder hierárquico é o de que dispõe o Executivo para distribuir e escalonar as funções de seus órgãos, ordenar e rever a atuação de seus agentes, estabelecendo a relação de subordinação entre os servidores do seu quadro de pessoal. Poder hierárquico e poder disciplinar não se confundem, mas andam juntos, por serem os sustentáculos de toda organização administrativa. O poder hierárquico tem por objetivo ordenar, coordenar, controlar e corrigir as atividades administrativas, no âmbito interno da Administração Pública. Ordena as atividades da Administração, repartindo e escalonando as funções entre os agentes do Poder, de modo que cada um possa exercer eficientemente seu encargo;

9 PODER HIERÁRQUICO Observa-se que com a Emenda Constitucional nº 45/2004, criou-se uma hierarquia parcial entre o Supremo Tribunal Federal e os demais órgãos do Poder Judiciário. Poderes decorrentes da hierarquia administrativa: Súmulas, nos termos do artigo 103-A, da Constituição Federal, possuem efeito vinculante para todos. Decisões definitivas em ações diretas de inconstitucionalidade e nas ações declaratórias de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual(art. 102, 2º, da CRFB/88). Dever de obediência, salvo ordens manifestamente ilegais. Coordenação e revisão dos atos dos subordinados Poder disciplinar Delegação de competência (salvo exclusiva) Avocação de competência (salvo exclusiva) PODER DISCIPLINAR Poder disciplinar é a faculdade de punir internamente as infrações funcionais dos servidores e demais pessoas sujeitas à disciplina dos órgãos e serviços da Administração. É uma supremacia especial que o Estado exerce sobre todos aqueles que se vinculam à Administração por relações de qualquer natureza, subordinando-se às normas de funcionamento do serviço ou do estabelecimento que passam a integrar definitiva ou transitoriamente. O poder disciplinar é correlato com o poder hierárquico, mas com ele não se confunde. No uso do poder hierárquico a Administração Pública distribui e escalona as suas funções executivas; no uso do poder disciplinar ela controla o desempenho dessas funções e a conduta interna de seus servidores, responsabilizando-os pelas faltas cometidas.

10 PODER DISCIPLINAR Poder disciplinar é utilizado para aplicação de penalidades, mas nem toda penalidade decorre do poder disciplinar. Exige vínculo especial (contrato administrativo, ato administrativo, vínculo hierárquico, etc.) com a Administração Pública. PODER DISCIPLINAR É poder discricionário no que diz respeito a quantificação, mas quanto a apuração é obrigatório, ou seja, vinculado. Art Lei nº 8.112/ Na aplicação das penalidades serão consideradas a natureza eagravidadedainfraçãocometida,osdanosquedelaprovieremparaoserviçopúblico,as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes funcionais. Não há escolha entre punir e não punir. Sendo detectada a conduta irregular, a Administração Pública deve instaurar o procedimento adequado para sua apuração e, aplicar a pena prevista, se necessário. Do contrário, configura crime de condescendência criminosa, disposto no artigo 320, do Código Penal e em improbidade administrativa, conformeartigo11,incisoii,daleinº8.429,de1992.

11 PODER REGULAMENTAR O poder regulamentar é a faculdade de que dispõem os Chefes de Executivo (Presidente da República, Governadores e Prefeitos) de explicar a lei para sua correta execução, ou de expedir decretos autônomos sobre matéria de sua competência ainda não disciplinada por lei. É um poder inerente e privativo do Chefe do Executivo (CF, art. 84, IV), e, por isso mesmo, indelegável a qualquer subordinado. No poder de chefiar a Administração está implícito o de regulamentar a lei e suprir, com normas próprias, as omissões do Legislativo que estiverem na alçada do Executivo. Os vazios da lei e a imprevisibilidade de certos fatos e circunstâncias que surgem, a reclamar providências imediatas da Administração, impõem se reconheça ao Chefe do Executivo o poder de regulamentar, através de decreto, as normas legislativas incompletas, ou de prover situações não previstas pelo legislador, mas ocorrentes na prática administrativa. Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução; PODER REGULAMENTAR ATENÇÃO: Majoritariamente a doutrina utiliza os termos poder regulamentar e poder normativo como sinônimos, porém alguns entendem que o poder regulamentar está atrelado apenas ao Chefe do Poder Executivo e o poder normativo ao resto da Administração Pública. Poder Regulamentar 1) Regulamento executivo: facilitar o fiel cumprimento das leis e melhor explicar o conteúdo. 2) Regulamento autônomo (independente): versa sobre matéria não disciplinada em lei. Exemplo: art. 84, inciso VI, da CRFB/88 Art. 84, da Constituição Federal de Compete privativamente ao Presidente da República: VI dispor, mediante decreto, sobre: a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos;

12 PODER DE POLÍCIA Poderes Administrativos Poder de Polícia Poder de Polícia - É o condicionamento do exercício dos direitos dos cidadãos em prol do bem-estar da sociedade. É um poder das pessoas jurídicas de Direito Público (Administração Direta, Autarquias e Fundações Públicas). Em regra é discricionário, mas depende de previsão legal. O fundamento do poder de polícia é o princípio da Supremacia do Interesse Público. Pelo conceito moderno, abraçado pelo ordenamento jurídico brasileiro, o poder de polícia é a atividade do Estado que restringe o exercício dos direitos individuais em benefício do interesse público.]o

13 Poderes Administrativos Poder de Polícia Poder de polícia sentido amplo Restringir as liberdades individuais em prol da sociedade Administração Pública(poder de polícia em sentido estrito) Poder Legislativo (Lei) Poder de polícia em sentido estrito Polícia administrativa ilícitos administrativos Polícia judiciária - ilícitos penais Poder de Polícia Art. 78, do CTN Art. 78, do Código Tributário Nacional - Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. (Redação dada pelo Ato Complementar nº 31, de 1966) Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder.

14 Poder de Polícia Art. 145, da Constituição Federal Art. 145, da CF/88- A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos: (...) II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição; Poderes Administrativos Poder de Polícia O poder de polícia reparte-se entre o Legislativo e o Executivo. Em respeito ao princípio da Legalidade a limitação que decorre do poder de polícia deve estar prevista em lei.

15 Limitações do Poder de Polícia: Necessidade: o Poder de policia só deve ser adotado para evitar ameaças reais ou prováveis de pertubações ao interesse público; Proporcionalidade: é a exigência de uma relação entre a limitação ao direito individual e o prejuízo a ser evitado; Eficácia: a medida deve ser adequada para impedir o dano ao interesse público. Segmentos do Poder de Polícia: Policia Administrativa: incide sobre bens, direitos, atividades e é regida pelo Direito Administrativo Policia Judiciária: incide sobre as pessoas e destina-se à responsabilização penal.

16 Polícia Administrativa x Polícia Judiciária O poder de polícia exercido pelo Estado pode incidir em duas áreas: administrativa e judiciária. POLÍCIA ADMINISTRATIVA Caráter preventivo (regra) impedir ações antissocias. Ilícitos administrativos. Regida pelo Direito Administrativo Incide sobre bens, direitos ou atividades Reparte-se entre diversos órgãos da Administração. Fiscalização. Âmbito:Administração Pública POLÍCIA JUDICIÁRIA Caráter repressivo (regra) punir os infratores da Lei Penal. Ilícitos penais. Regida pelo Direito Processual Penal Incide sobre pessoas Privativa de corporações especializadas (polícia civil e militar). Segurança. Âmbito:Administração Pública/Poder Judiciário Polícia Administrativa Edição de atos normativos abstratos situações gerais Exemplo: decretos, resoluções... Atuação da Polícia Administrativa: Edição de atos individuais casos concretos. Exemplo: licenças e autorizações

17 Atributos do Poder e Polícia: Discricionariedade: Consiste na livre escolha, pela Administração Pública, dos meios adequados para exercer o poder de policia, bem como, na opção quanto ao conteúdo, das normas que cuidam de tal poder. Auto-Executoriedade: Possibilidade efetiva que a Administração tem de proceder ao exercício imediato de seus atos, sem necessidade de recorrer, previamente, ao Poder Judiciário. Coercibilidade: É a imposição imperativa do ato de policia a seu destinatário, admitindo-se até o emprego da força pública para seu normal cumprimento, quando houver resistência por parte do administrado. Atividade Negativa: Tendo em vista o fato de não pretender uma atuação dos particulares e sim sua abstenção, são lhes impostas obrigações de não fazer ATRIBUTOS DO PODER DE POLÍCIA DISCRICIONARIEDADE - liberdade para atuar desde que avalie os motivos escolhendo o conteúdo do ato a praticar.!!!! Excepcionalmente pode ser vinculado. Atributos do Poder de polícia AUTOEXECUTORIEDADE - executar seus próprios atos, sem consultar previamente o Poder Judiciário. Divide-se em: -Exigibilidade aplicável emtodoatodepoder depolícia - Executoriedade para alguns atos de poder de polícia COERCIBILIDADE aplicar as decisões coercitivamente, de forma obrigatório para os administrados.!!!! Atualmente, alguns doutrinadores acrescentam mais uma característica: a INDELEGABILIDADE do poder de polícia a pessoas jurídicas de direito privado.!!!! Em regra, todos os atos de polícia possuem esses três atributos (características), não obstante há exceções.

18 PODERES ADMINISTRATIVOS CICLO DO PODER DE POLÍCIA CICLO DE POLÍCIA Sanção de Polícia Ordem de Polícia Fiscalização de Polícia Consentimento de Polícia Fases do Poder de Polícia - Doutrina Ordem (ou norma de polícia ou legislação de polícia) são comandos abstratos e coercitivos que visam normatizar, disciplinar e regulamentar atos e condutas que em tese são nocivos a sociedade, exemplo: CTB quando limita a velocidade. O CTB fala em aplicação subsidiária ao ato administrativo, ou seja, as regras de velocidade do CTB só serão aplicadas se não houver outra norma dispondo de forma contrária. Consentimento traduz-se na anuência prévia da Administração quando exigida, para a prática de determinadas atividades privadas ou para determinado exercício de poderes concernentes à propriedade privada. Esse consentimento se materializa nas licenças e autorizações. Essa fase nem sempre se fará presente. Com efeito, o uso e a fruição de bens e a prática de atividades privadas que não necessitem de obtenção prévia de licença ou autorização podem estar sujeitos a fiscalização de polícia e a sanções de polícia, pelo descumprimento direto de determinada ordem de polícia..

19 Fases do Poder de Polícia - Doutrina Fiscalização são os atos materiais que decorrem da própria ordem. São atos de natureza executória. Exemplo: fiscalização de trânsito, fiscalização da vigilância sanitária e etc. Sanção É a aplicação do preceito secundário da norma pelo descumprimento do preceito primário. Será oriundo do poder de polícia quando o vínculo jurídico for genérico. Se o vínculo for específico estaremos diante do poder disciplinar.!!! Superior Tribunal de Justiça é delegável somente os atos de consentimento e fiscalização, ordem e sanção constituem atividades típicas da Administração Pública e não podem ser delegadas. Jurisprudência e Súmulas De acordo com o STF, os atos da polícia administrativa, não podem ser delegados aos particulares, sob pena de colocar em risco o equilíbrio social(stf ADI 1717). Entretanto, o STJ entende que somente os atos relativos ao consentimento e à fiscalização são delegáveis a pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da Administração Indireta, pois aqueles referentes à legislação e à sanção derivam do poder de coerção do Poder Público.(STJ Resp ) SÚMULA Nº 510 SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA -Aliberaçãodeveículoretido apenas por transporte irregular de passageiros não está condicionada ao pagamento de multas e despesas. (Súmula 510, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 26/03/2014, Dje 31/03/2014).

20 Poderes Administrativos - Jurisprudência No âmbito do Superior Tribunal de Justiça, destaca-se o julgamento proferido em 10 de novembro de 2009 no bojo do Recurso Especial nº /MG, em que a Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça, calcada em dispositivos da Leinº9.503/97,queinstituioCódigodeTrânsitoBrasileiro,edaLeinº6.404/76,que trata das sociedades por ações, assentou o entendimento de que tais atividades abrangeriam quatro espécies de atos, quais sejam, legislação, consentimento, fiscalização e sanção, das quais apenas a primeira e a última não seriam passíveis de serem delegadas às entidades privadas integrantes da Administração Pública indireta. VINCULADO DISCRICIONÁRIO REGULAMENTAR DISCIPLINAR HIERÁRQUICO Sujeição à lei em praticamente todos os aspectos. Exemplo: Art. 3º, do Código Tributário Nacional. Tributo é instituído por lei e cobrado mediante atividade administrativa plenamente vinculada.!!! É o mérito administrativo. É uma prerrogativa da Administração Pública. Alguns aspectos do ato são avaliados pela Administração diante do caso concreto conforme seu juízo de conveniência e oportunidade. É uma liberdade a ser exercida nos limites estabelecidos na lei. É privativo da Administração Pública. Diz respeito a função normativa (atos com efeitos gerais e abstratos) do Poder Executivo. É a edição de normas complementares à lei, para sua fiel execução. É INDELEGÁVEL. NÃO CABE CONTROLE DE CONSTITUCIONALI DADE. Visa apurar infrações e aplicar penalidades aos servidores públicos e quem esteja sujeito à disciplina administrativa. Importante ressaltar que não abarca as sanções impostas aos particulares que não estão sujeitos à disciplina interna da Administração Pública. Nesse caso, as punições necessárias serão fundamentadas no poder de polícia. Gera uma relação de coordenação e subordinação entre os vários órgãos da Administração Pública (abrange os três poderes quando no exercício da função administrativa).

21 Poderes Administrativos Abuso de Poder Afirma Hely Lopes Meirelles, que Essa conduta abusiva, através do excesso de poder, tanto se caracteriza pelo descumprimento frontal da lei, quando a autoridade age claramente além de sua competência, como também, quando ela contorna dissimuladamente as limitações da lei, para arrogar-se poderes que não lhe são atribuídos legalmente. Em qualquer dos casos há excesso de poder, exercido com culpa ou dolo, mas sempre com violaçãodaregradecompetência,oqueéobastanteparainvalidaroatoassimpraticado. Ademais Oatopraticadocomdesviodefinalidade comotodoatoilícitoouimoral oué consumado às escondidas, ou se apresenta disfarçado sob o capuz da legalidade e do interesse público, Diante disto, há que ser surpreendido e identificado por indícios e circunstâncias que revelem a distorção do fim legal, substituído habilidosamente por um fim ilegalouimoralnãodesejadopelolegislador.apropósitojádecidiuostfque: queindícios vários e concordantes são prova (STF, RTJ 52/140). Poderes Administrativos USO DO PODER (NORMAL) ABUSO DE PODER (ANORMAL) VINCULADO DISCRICIONÁRIO HIERÁRQUICO DISCIPLINAR REGULAMENTAR DE POLÍCIA EXCESSO DE PODER DESVIO DE PODER

22 Poderes Administrativos Abuso de Poder ABUSO DE PODER (ANORMAL) (Ato culposo, doloso, omissivo ou comissivo) É toda ação ou omissão que viole dever ou proibição e traz como consequência uma sanção administrativa, civil ou penal EXCESSO DE PODER DESVIO DE PODER OU DE FINALIDADE Poderes Administrativos Abuso de Poder ABUSO DE PODER ABUSO DE AUTORIDADE