Curso de Processo Legislativo Constitucional IGEPP Prof. Leo van Holthe AULAS 02 a 04

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1 Curso de Processo Legislativo Constitucional IGEPP Prof. Leo van Holthe AULAS 02 a 04 Pontos do edital enfrentados neste material: Poder Legislativo: arts. 44 a 58 e 70 a 75 da CF/ Funções típicas e atípicas do Poder Legislativo São consideradas funções típicas do Legislativo: a) a função legislativa, que consiste na produção de normas gerais, abstratas, coercitivas, inovadoras do ordenamento jurídico e que se fundam direta e imediatamente na Constituição. Ela abrange a elaboração de todas as espécies normativas consagradas no art. 59 da CF/88, à exceção das medidas provisórias e das leis delegadas, cuja elaboração é de responsabilidade primordial do chefe do Poder Executivo; b) a função fiscalizadora envolve o controle da atividade dos demais Poderes, principalmente do Executivo, seja por meio da convocação de ministros de Estado para depor (CF, art. 50) ou da formação de CPIs (fiscalização político-administrativa), seja por meio da fiscalização contábil, financeira, orçamentária e patrimonial, prevista nos arts. 31 e 70 a 75 da CF/88 e realizada com o auxílio dos tribunais de contas (fiscalização financeiro-orçamentária); c) função representativa, traduzida na capacidade de o Legislativo representar toda a diversidade existente na sociedade. Nas palavras de José Afonso da Silva, a ideia de representação foi, pois, o móvel que causou não só o surgimento, mas também a estrutura do Poder Legislativo. Por outro lado, são funções atípicas do Legislativo: a) a função de administrar, exercida por esse Poder quando dispõe sobre sua organização, polícia e provimento de seus cargos (CF, art. 51, IV, e art. 52, XIII); b) a função do Senado Federal de julgar, nos crimes de responsabilidade, as mais altas autoridades públicas brasileiras (CF, art. 52, I e II); c) a função de fiscalizar a constitucionalidade dos atos normativos, exercida pelo Senado quando suspende a execução, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional em decisão definitiva do STF (CF, art. 52, X). 2. Bicameralismo Art. 44. O Poder Legislativo é exercido pelo Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. O bicameralismo é adotado pelas Constituições brasileiras desde a Carta do Império de As exceções ficam por conta das Constituições de 1934 (arts. 22 e 43) e 1937 (art. 50), as quais tenderam ao unicameralismo. São características do bicameralismo brasileiro: a) O nosso bicameralismo é do tipo federativo, pois decorre da opção do Brasil pela forma federal de Estado, tendo a segunda Casa (o Senado) a função de abrigar os representantes dos estados-membros e do DF e permitir que essas entidades federativas participem da formação das leis nacionais (princípio da participação). b) O bicameralismo brasileiro, portanto, não é do tipo aristocrático, cujo exemplo principal é a Inglaterra, onde a segunda Casa Legislativa é composta por nobres, sendo chamada de Câmara Alta ou House of Lords. Registre-se que o bicameralismo não é exclusivo das federações, uma vez que os Estados unitários também podem ser bicamerais (ex.: Inglaterra); c) No bicameralismo brasileiro, não há predominância ou hierarquia de uma Casa Legislativa sobre a outra. O que a CF/88 concede em favor da Câmara dos Deputados é certa primazia em relação à iniciativa legislativa, uma vez que é a esta Casa que o presidente da República, o STF, os tribunais superiores e os cidadãos apresentam seus projetos de lei (arts. 61, 2.º, e 64). 1

2 d) O bicameralismo brasileiro é do tipo federativo mesclado com o bicameralismo conservador ou de moderação, em que o Senado Federal funciona como uma Casa da moderação e do resfriamento, contendo a impulsividade e os eventuais excessos da Câmara dos Deputados. Essa é a razão pela qual se exige a idade mínima de 35 anos para ocupar o cargo de senador, enquanto, para deputado federal, bastam 21 anos de idade (CF, art. 14, 3.º, VI, a e c); e) A CF/88 adotou o bicameralismo igual ou do tipo clássico, pelo qual todos os projetos de lei sujeitam-se à deliberação das duas Casas Legislativas, contrapondo-se ao bicameralismo desigual (adotado na Alemanha) em que a segunda Câmara não funciona em todas as matérias atribuídas à primeira, mas apenas em alguns assuntos. 3. Legislatura, sessão legislativa ordinária e extraordinária, Mesa do CN e comissões parlamentares Art. 44. [...] Parágrafo único. Cada legislatura terá a duração de quatro anos. [...] Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro. (Redação da EC nº 50, de 2006) 1º As reuniões marcadas para essas datas serão transferidas para o primeiro dia útil subseqüente, quando recaírem em sábados, domingos ou feriados. 2º A sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias. 3º Além de outros casos previstos nesta Constituição, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal reunir-se-ão em sessão conjunta para: I - inaugurar a sessão legislativa; II - elaborar o regimento comum e regular a criação de serviços comuns às duas Casas; III - receber o compromisso do Presidente e do Vice-Presidente da República; IV - conhecer do veto e sobre ele deliberar. 4º Cada uma das Casas reunir-se-á em sessões preparatórias, a partir de 1º de fevereiro, no primeiro ano da legislatura, para a posse de seus membros e eleição das respectivas Mesas, para mandato de 2 (dois) anos, vedada a recondução para o mesmo cargo na eleição imediatamente subsequente. (Redação da EC nº 50, de 2006) 5º A Mesa do Congresso Nacional será presidida pelo Presidente do Senado Federal, e os demais cargos serão exercidos, alternadamente, pelos ocupantes de cargos equivalentes na Câmara dos Deputados e no Senado Federal. 6º A convocação extraordinária do Congresso Nacional far-se-á: (Redação da EC nº 50, de 2006) I - pelo Presidente do Senado Federal, em caso de decretação de estado de defesa ou de intervenção federal, de pedido de autorização para a decretação de estado de sítio e para o compromisso e a posse do Presidente e do Vice-Presidente da República; II - pelo Presidente da República, pelos Presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal ou a requerimento da maioria dos membros de ambas as Casas, em caso de urgência ou interesse público relevante, em todas as hipóteses deste inciso com a aprovação da maioria absoluta de cada uma das Casas do Congresso Nacional. (Redação da EC nº 50, de 2006) 7º Na sessão legislativa extraordinária, o Congresso Nacional somente deliberará sobre a matéria para a qual foi convocado, ressalvada a hipótese do 8º deste artigo, vedado o pagamento de parcela indenizatória, em razão da convocação. (Redação da EC nº 50, de 2006) 8º Havendo medidas provisórias em vigor na data de convocação extraordinária do Congresso Nacional, serão elas automaticamente incluídas na pauta da convocação.(incluído pela EC nº 32/2001, de 2001) Não devemos confundir os termos legislatura, sessão legislativa e período legislativo: 1 legislatura (mandato do deputado federal) = 4 anos = 4 sessões legislativas ordinárias 2

3 1 sessão legislativa ordinária (2/02 a 22/12) = 1 ano = 2 períodos legislativos 1 período legislativo (02/02 a 17/07 e 01/08 a 22/12) = 6 meses = x x Cuidado ainda para não confundi-los com os seguintes termos a) sessões ordinárias: representam as reuniões diárias, nas quais ocorrem as deliberações de cada Casa. Na Câmara dos Deputados, as sessões deliberativas ordinárias acontecem de terça a quinta-feira, iniciando-se às quatorze horas (arts. 65 e 66 do RICD). No Senado Federal, as sessões deliberativas ordinárias acontecem de segunda a quinta-feira, às quatorze horas, e nas sextas-feiras, às nove horas, quando houver Ordem do Dia previamente designada (art. 154, 1.º, do RISF); b) sessões extraordinárias: são as realizadas em dias ou horas diversos dos prefixados para as ordinárias (vide art. 67 do RICD e art. 154, 2.º e 3.º, do RISF); c) sessões preparatórias: são as que precedem a inauguração dos trabalhos das casas do Congresso Nacional, realizadas antes do início da primeira e da terceira sessão legislativa ordinária de cada legislatura, seja para a posse dos congressistas, seja para a eleição das mesas diretoras (vide arts. 3.º a 8.º do RICD e 3.º do RISF). Nos períodos de 18 a 31 de julho e de 23 de dezembro a 1.º de fevereiro, está previsto o recesso parlamentar. Entretanto, nos termos do art. 57, 2.º, da CF, a sessão legislativa não será interrompida (em 17 de julho) sem a aprovação do projeto de LDO. Caso isso não se concretize até 31 de julho, o recesso do meio do ano simplesmente não acontece. Nos períodos de recesso, poderá haver a convocação extraordinária do Congresso Nacional, nos termos do art. 57, 6.º, da CF/88, a saber: a) do presidente do Senado, em caso de estado de defesa, intervenção federal, estado de sítio e para o compromisso e posse do PR e vice-pr; b) do presidente da República (1), dos presidentes da Câmara e do Senado (2) ou a requerimento da maioria dos membros de ambas as Casas (3), em caso de urgência ou interesse público relevante, em todas essas hipóteses com a aprovação da maioria absoluta de cada uma das Casas do Congresso Nacional. Na sessão legislativa extraordinária, o Congresso somente delibera sobre a matéria para a qual foi convocado, exceto se houver MPs em vigor, as quais são automaticamente incluídas em pauta. Por fim, é vedado o pagamento de parcela indenizatória para os congressistas em razão da convocação extraordinária. Quanto à Mesa da Câmara, do Senado e do Congresso, entende-se que a vedação de recondução para o mesmo cargo da mesa em eleições subsequentes, prevista no art. 57, 4º, da CF/88, apenas é válida dentro de uma mesma legislatura, razão pela qual a referida proibição não impede que o membro da Mesa no segundo período de uma legislatura seja eleito para o mesmo cargo no primeiro período da legislatura seguinte Unidade da legislatura O princípio da unidade da legislatura, pelo qual, ao final dos quatro anos, são encerrados todos os assuntos discutidos nesse período, de modo a não criar vínculos com a legislatura seguinte, possui algumas consequências, entre as quais: a) encerrada a legislatura, ocorre, na Câmara e no Senado, o arquivamento das proposições legislativas que ainda estiverem tramitando, com algumas exceções descritas nas respectivas normas regimentais (vide arts. 105 do RICD e 332 do RISF); b) o término da legislatura provoca obrigatoriamente o encerramento dos trabalhos das comissões temporárias, inclusive das CPIs (vide arts. 22, II, do RICD e 76, 4º, do RISF); c) no início dos trabalhos de cada legislatura, são definidos: o número de membros efetivos das comissões permanentes; a distribuição das vagas nessas comissões entre os partidos 3

4 e blocos parlamentares; e os nomes dos membros das respectivas bancadas que, como titulares e suplentes, integrarão essas comissões Sessão conjunta e sessão unicameral Dispõe o art. 57, 3.º, da CF/88 que, além de outros casos previstos na Constituição, a Câmara e o Senado reunir-se-ão em sessão conjunta para: a) inaugurar a sessão legislativa; b) elaborar o RCCN e regular a criação de serviços comuns às duas Casas; c) receber o compromisso do PR e do vice-pr, a fim de dar-lhes posse nos respectivos cargos (CF, art. 78); d) conhecer do veto e sobre ele deliberar (CF, art. 66, 4.º). Nos termos do art. 1.º do RCCN, as sessões conjuntas do Congresso ainda ocorrem para: a) promulgar emendas à Constituição (CF, art. 60, 3.º); b) discutir e votar o orçamento (CF, art. 166); c) delegar ao presidente da República poderes para legislar (CF, art. 68). Nessas sessões conjuntas, os trabalhos serão presididos pela Mesa do Congresso Nacional (CF, art. 57, 5.º) e, apesar de a reunião ser conjunta, os votos da Câmara e do Senado não se confundirão e deverão ser computados separadamente (art. 43 da Resolução n.º 1, de 1970-CN). Assim, para haver aprovação, são necessários os votos favoráveis da maioria dos 81 senadores e da maioria dos 513 deputados em separado. O voto contrário de uma das Casas importa a rejeição da matéria. A votação, em regra, começa pela Câmara. Tratando-se, porém, de projeto de lei vetado, de iniciativa do Senado, a votação começará por esta Casa. Não devemos confundir as sessões conjuntas com as sessões unicamerais do Congresso. Nestas últimas, os votos dos 513 deputados e dos 81 senadores são somados e formam um só universo de votação. A única hipótese de sessão unicameral prevista na CF/88 consiste na revisão constitucional, prevista no art. 3.º do ADCT Comissões parlamentares Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas terão comissões permanentes e temporárias, constituídas na forma e com as atribuições previstas no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criação. 1º - Na constituição das Mesas e de cada Comissão, é assegurada, tanto quanto possível, a representação proporcional dos partidos ou dos blocos parlamentares que participam da respectiva Casa. 2º - às comissões, em razão da matéria de sua competência, cabe: I - discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competência do Plenário, salvo se houver recurso de um décimo dos membros da Casa; II - realizar audiências públicas com entidades da sociedade civil; III - convocar Ministros de Estado para prestar informações sobre assuntos inerentes a suas atribuições; IV - receber petições, reclamações, representações ou queixas de qualquer pessoa contra atos ou omissões das autoridades ou entidades públicas; V - solicitar depoimento de qualquer autoridade ou cidadão; VI - apreciar programas de obras, planos nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento e sobre eles emitir parecer. [...] 4º - Durante o recesso, haverá uma Comissão representativa do Congresso Nacional, eleita por suas Casas na última sessão ordinária do período legislativo, com atribuições definidas no regimento comum, cuja composição reproduzirá, quanto possível, a proporcionalidade da representação partidária. Quanto às comissões parlamentares, é importante registrar que existem no âmbito do Congresso Nacional: 4

5 a) comissões temporárias, que são as criadas para apreciar determinado assunto e que se extinguem ao término da legislatura, ou antes dele, quando alcançado o fim a que se destinam ou expirado seu prazo de duração (RICD, art. 22, II). É exemplo de comissão temporária a CPI (CF, art. 58, 3.º); b) comissões permanentes, que são as que não possuem prazo de validade determinado e que não se extinguem ao término da legislatura, pois fazem parte do quadro institucional permanente da Casa Legislativa. As comissões permanentes são essencialmente as comissões temáticas ou em razão da matéria, a exemplo da CCJ, da Comissão de Educação, etc.; c) comissões mistas, que são as comissões do CN, e não apenas da CD ou do SF, compostas de deputados e senadores, a exemplo da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização CMO (CF, art. 166, 1.º) e das comissões mistas instituídas para a apreciação das medidas provisórias (CF, art. 62, 9.º); d) Comissão Representativa do CN (CF, art. 58, 4.º), que será eleita por suas Casas na última sessão ordinária do período legislativo e atuará durante os recessos parlamentares. Essa comissão tem as atribuições definidas no regimento comum e sua composição reproduzirá, tanto quanto possível, a proporcionalidade da representação partidária. Por fim, no intuito de prestigiar ao máximo o direito das minorias parlamentares de participar de maneira efetiva dos trabalhos legislativos e de compor as comissões, o art. 58, 1.º, da CF determina que, na constituição das mesas e de cada comissão, seja assegurada, tanto quanto possível, a representação proporcional dos partidos ou dos blocos parlamentares que participam da respectiva Casa. 4. Considerações sobre quorum e maioria Art. 47. Salvo disposição constitucional em contrário, as deliberações de cada Casa e de suas Comissões serão tomadas por maioria dos votos, presente a maioria absoluta de seus membros. São dois os principais tipos de quorum: a) quorum de presença, de comparecimento, de funcionamento ou de instalação, que consiste no número mínimo de membros de uma assembleia, cuja presença é necessária para a instalação da sessão ou para a deliberação das proposições. Por exemplo, na Câmara dos Deputados, a sessão ordinária só pode ser iniciada com a presença de 1/10 dos deputados, desprezada a fração (RICD, art. 79, 2º), enquanto que a votação de proposições legislativas no Plenário da Câmara ou em suas comissões, salvo disposição em contrário, exige a presença da maioria absoluta dos seus membros (art. 47 da CF/88); b) quorum de votação, de deliberação ou de aprovação, que consiste no número mínimo de votos favoráveis para que uma proposição deliberativa seja aprovada. Por exemplo, as leis complementares exigem quorum de votação de maioria absoluta (CF, art. 47). Por sua vez, a expressão maioria é dividida em: a) Maioria simples ou relativa (também chamada de eventual ou ocasional), que é o número inteiro imediatamente superior à metade dos membros de uma assembleia, considerando-se apenas aqueles presentes à reunião (trata-se, portanto, de um número variável), desde que haja a presença mínima da maioria absoluta dos membros. Maioria absoluta é o número inteiro imediatamente superior à metade da totalidade dos membros de um colegiado, independentemente do número de presentes em cada sessão. Maioria qualificada (exs.: maioria absoluta, 2/3 e 3/5), que é o número mínimo, distinto da maioria simples, necessário para a aprovação de determinada proposição deliberativa 1. Esse número é sempre calculado com base na totalidade dos membros da assembleia, e não em função dos membros ocasionalmente presentes em dada reunião. A partir do art. 47 da CF/88, sempre que a Constituição não especificar um quorum de presença e um quorum de aprovação, as matérias no âmbito do Congresso, no plenário ou nas 1 Alguns doutrinadores (a exemplo de Alexandre de Moraes) consideram a maioria absoluta como uma espécie de maioria qualificada, o que pode ser considerado como correto nas provas de concurso público. 5

6 comissões, serão aprovadas (quorum de aprovação) pela maioria simples dos votos, desde que presente (quorum de presença), no mínimo, a maioria absoluta dos seus membros. Essa regra geral vale para a aprovação das leis ordinárias e para a maioria das resoluções e dos decretos legislativos. Já as leis complementares são aprovadas (quorum de aprovação) por maioria absoluta (CF, art. 69). Observe-se, por fim, que: a) nas sessões deliberativas, quando a sessão começar a deliberar sobre as proposições legislativas (no plenário ou nas comissões), será verificado se há o quorum de comparecimento da maioria absoluta dos membros respectivos (art. 47 da CF) 2 ; b) quando o quorum de aprovação de determinada proposição for qualificado (2/3, 3/5, etc.), o quorum de comparecimento automaticamente é modificado para essa fração qualificada. Ex.: quando o próximo item da pauta for uma PEC, cujo quorum de aprovação é de três quintos, o quorum de presença exigido, obviamente, consiste nesse mesmo número de parlamentares. Dito de outro modo, os quoruns de presença e de aprovação equivalem entre si no âmbito da maioria absoluta e da maioria qualificada. Eles diferem apenas na maioria simples ou relativa (a qual exige um quorum de comparecimento de maioria absoluta e um quorum de aprovação de maioria simples). Caro aluno, para facilitar o seu estudo, segue um quadro-resumo com as hipóteses constitucionais em que o Poder Legislativo (federal, estadual, distrital ou municipal) deve deliberar pelo quorum de maioria absoluta ou qualificada. Memorize esse quadro! Quorum de maioria absoluta - Perda de mandato parlamentar (art. 55, 2.º). - Aprovação de convocação extraordinária do Congresso Nacional (art. 57, 6.º, II). - Apreciação do veto presidencial (art. 66, 4.º). - Aprovação de lei complementar (art. 69). - Aprovação prévia, por resolução do Senado Federal, dos membros do STF, STJ, TST, CNJ e CNMP (arts. 101, parágrafo único, 104, parágrafo único, 111-A, 103-B, 2.º, e 130-A). - Aprovação prévia do PGR, bem como a sua destituição e a destituição dos procuradores-gerais de Justiça dos estados e do DF antes do término dos seus mandatos (arts. 52, III, e, XI, e 128, 1.º, 2.º e 4.º). - Apreciação dos estados de defesa e de sítio (arts. 136, 4.º, e 137, parágrafo único). - Fixação de alíquotas do ICMS interestaduais e de exportação, bem como de alíquotas mínimas nas operações internas (art. 155, 2.º, IV e V, a). - Autorização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital (art. 167, III). - A revisão constitucional (art. 3.º do ADCT). Quorum de dois terços - Aprovação das leis orgânicas municipais e do DF (arts. 29 e 32). - Autorização da CD para a instauração de processo por crime comum ou de responsabilidade contra o PR, vice-pr e ministros de Estado (em crimes conexos com aqueles) (art. 51, I). - Condenação pelo Senado, em razão do cometimento de crime de responsabilidade (processo de impeachment), do PR, do vice-pr, dos ministros do STF, do PGR, do AGU, dos membros do CNJ/CNMP ou, ainda, dos ministros de Estado e comandantes das Forças Armadas em crimes conexos com o PR (art. 52, parágrafo único). - Suspensão das imunidades parlamentares durante o estado de sítio (art. 53, 8.º). - Fixação de alíquotas máximas nas operações internas para resolver conflito específico que envolva interesse de estados e do DF (art. 155, 2.º, V, b). Quorum de dois quintos - Não renovação das concessões de rádio e TV (art. 223, 2.º). Quorum de três quintos - Tratados internacionais de direitos humanos (art. 5.º, 3.º) e emendas constitucionais (art. 60, 2.º). 2 Veja-se o que diz o art. 83 do RICD: Presente em Plenário a maioria absoluta dos Deputados, mediante verificação de quorum, dar-se-á início à apreciação da pauta.... Por sua vez, versa o art. 82, 3º, do RICD: Não havendo matéria a ser votada, ou se inexistir quorum para votação, ou, ainda, se sobrevier a falta de quorum durante a Ordem do Dia, o Presidente anunciará o debate das matérias em discussão. 6

7 Uma última observação. Um parlamentar basicamente pode votar no sentido da aprovação, da rejeição, se abster de votar (abstenção) ou, ainda, votar em branco (nas votações em cédula ou quando o parlamentar se declarar impedido, diante de causa própria ou de assunto em que ele tenha interesse individual art. 180, 6.º, do RICD). As abstenções e os votos em branco sempre são considerados para efeito de quorum de comparecimento, pois o parlamentar que votou em branco ou se absteve de votar, obviamente, compareceu (vide arts. 183, 2.º, do RICD e 288, 2.º, do RISF). Em relação ao quorum de votação, nas maiorias qualificada e absoluta, a abstenção e o voto em branco não são considerados como voto favorável, uma vez que a proposição, nesses casos, demanda o voto favorável da maioria absoluta, de três quintos, de dois terços, etc. Na maioria simples, a situação é diversa, pois as abstenções e os votos em branco são ignorados e o cálculo da maioria levará em conta apenas os votos favoráveis e contrários à proposição. Exemplo: imagine que uma comissão da Câmara seja composta de 20 membros e que, em determinada reunião, compareceram 12 parlamentares, os quais votaram em dado projeto de lei ordinária da seguinte forma: 5 votos favoráveis, 4 contrários e 3 abstenções. Esse projeto foi aprovado nessa reunião? Sim, pois desconsiderando as abstenções (12-3=9), o projeto recebeu a maioria de votos favoráveis. Teoricamente, se nessa mesma reunião ocorressem 11 abstenções, o projeto poderia ser aprovado com um placar de 1 a 0! Atente, portanto, para esse aspecto da maioria simples. 5. Câmara dos Deputados (CD) Art. 45. A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do povo, eleitos, pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada Território e no Distrito Federal. 1º - O número total de Deputados, bem como a representação por Estado e pelo Distrito Federal, será estabelecido por lei complementar, proporcionalmente à população, procedendo-se aos ajustes necessários, no ano anterior às eleições, para que nenhuma daquelas unidades da Federação tenha menos de oito ou mais de setenta Deputados. 2º - Cada Território elegerá quatro Deputados. Os deputados federais são representantes do povo brasileiro (CF, art. 12), e não apenas representantes dos seus eleitores ou do povo do estado que o elegeu. Já os senadores são representantes dos estados e do DF. No Brasil, as eleições para deputado federal, deputado estadual ou distrital (do DF) e vereador ocorrem pelo sistema proporcional de lista aberta, enquanto as eleições para senador e chefes do Poder Executivo (presidente, governador e prefeito) obedecem ao sistema eleitoral majoritário (CF, arts. 27, 1.º, 28, 29, II, 45, 46 e 77). O sistema eleitoral proporcional (também chamado de sistema da representação de opiniões ou do colorido partidário) pretende assegurar a cada corrente ideológica ou de opinião da sociedade, reunida em um partido político, um número de representantes efetivamente proporcional à sua força eleitoral. Esse sistema prestigia os partidos políticos, pois nele pretende-se que a distribuição de vagas no Legislativo seja proporcional ao número de votos obtidos por cada partido ou coligação partidária nas eleições. O art. 45, 1.º, da CF impõe que o número total de deputados, bem como a representação por cada estado e pelo DF, seja estabelecido em lei complementar, proporcionalmente às suas populações, procedendo-se aos ajustes necessários, no ano anterior às eleições, para que nenhuma daquelas unidades da Federação tenha menos de oito ou mais de setenta deputados. O limite mínimo de oito deputados e o máximo de setenta por cada estado e pelo DF revela uma regra de federalismo assimétrico ou heterogêneo, pelo qual se reconhece uma situação de desigualdade entre os entes da Federação e se propõe o tratamento diferenciado, a fim de promover o equilíbrio federativo. 7

8 A circunscrição eleitoral para a eleição de deputados federais será o estado-membro, o DF ou os territórios federais. Enquanto os dois primeiros (estados e o DF) elegem um número de deputados proporcional às suas populações, no mínimo de oito e no máximo de setenta, os territórios federais elegem o número fixo de quatro deputados. 6. Senado Federal (SF) Art. 46. O Senado Federal compõe-se de representantes dos Estados e do Distrito Federal, eleitos segundo o princípio majoritário. 1º - Cada Estado e o Distrito Federal elegerão três Senadores, com mandato de oito anos. 2º - A representação de cada Estado e do Distrito Federal será renovada de quatro em quatro anos, alternadamente, por um e dois terços. 3º - Cada Senador será eleito com dois suplentes. O SF é previsto nas Constituições brasileiras desde a Carta de 1891 (com a exceção da de 1937, que o substituiu por um Conselho Federal). O art. 46 da CF/88 afirma que os senadores serão eleitos segundo o princípio majoritário (simples ou de maioria relativa). Pelo sistema eleitoral majoritário, divide-se o território de um País em circunscrições eleitorais, considerando-se eleitos, em cada uma delas, os candidatos que obtiverem o maior número de votos, independente de quociente eleitoral ou partidário (característicos do sistema proporcional). A representação paritária de 3 senadores por cada estado-membro e pelo DF prestigia o federalismo homogêneo ou simétrico, pelo qual cada ente federativo deve ser dotado da mesma parcela de poder. A eleição dos senadores pelo sistema majoritário, o qual favorece os partidos políticos mais conservadores; o mandato de oito anos e a exigência da idade mínima de 35 anos, bem superior aos 21 anos exigidos para eleger-se deputado, evidenciam o papel do Senado Federal como casa do resfriamento ou da moderação. Cada senador é eleito com dois suplentes, que sucederão o titular no caso de vacância do cargo (exs.: morte, renúncia e cassação do mandato) ou lhe substituirão no caso de impedimento (exs.: licenças e ocupação de outros cargos, como o de ministro de Estado), na ordem de suas eleições (primeiro e segundo suplentes). Observem que, enquanto a suplência de deputado é partidária (i.e., os suplentes são os demais candidatos do partido ou da coligação que não se elegeram), a suplência de senador é pessoal, pois é eleita uma chapa com o titular do mandato e com o 1º e o 2º suplentes. Deputados Senadores - Representantes do povo brasileiro. - Representantes dos estados e do DF. - O número de deputados será proporcional à população dos estados e do DF, os quais nunca terão menos de 8 ou mais de 70 deputados. Os territórios federais terão invariavelmente 4 deputados. LC n.º 78/ deputados. - Número fixo de 3 por estado e pelo DF, totalizando 81 senadores. Os territórios federais não elegem senador. - Eleitos pelo sistema proporcional (de lista aberta). - Eleitos pelo sistema majoritário (simples, de maioria relativa ou puro, i.e., sem 2.º turno). - Mandato de 4 anos (uma legislatura). - Mandato de 8 anos (ou duas legislaturas). - Idade mínima de 21 anos. - Idade mínima de 35 anos. 7. Competências do CN O art. 48 da CF/88 prevê de forma exemplificativa as competências legislativas do CN. Daí a redação do caput deixar claro que cabe ao Congresso dispor sobre todas as matérias de competência da União e que os incisos apenas especificam alguns desses conteúdos. 8

9 Apesar de o CN ser o órgão legislativo da União, suas atribuições não se resumem à função de elaborar as leis federais, podendo as atribuições do Congresso ser classificadas em cinco grupos, a saber: a) atribuições legislativas: consistem na elaboração das leis de competência da União, conforme especifica o art. 48 da CF/88, com a sanção do presidente da República (CF, art. 66) e por meio do processo legislativo estabelecido nos arts. 61 a 69 da Lei Maior; b) atribuições deliberativas: representam a prática de atos concretos, de autorizações, de aprovações ou de sustações de atos do Poder Executivo. Essas deliberações relacionam-se com competências administrativas (ex.: mudar temporariamente a sua sede) e políticas (ex.: autorizar o estado de sítio) próprias do CN. Estão consignadas no art. 49 da CF (representam a sua competência exclusiva) e são realizadas por meio de decreto legislativo, cujo procedimento de elaboração não prevê a participação do PR; c) atribuições de fiscalização e controle: são desempenhadas pelo Congresso por meio dos seguintes procedimentos: pedidos de informação (art. 50, 2.º), constituição de CPIs (art. 58, 3.º), julgamento das contas prestadas anualmente pelo PR (art. 49, IX), controle de atos do Poder Executivo (art. 49, X) e controle externo sobre os demais Poderes, com o auxílio dos tribunais de contas e da Comissão Mista de Orçamento; d) atribuições de julgamento dos crimes de responsabilidade: são exercidas pelas duas Casas, quando autorizam o processo (CD) e julgam determinadas autoridades públicas (SF) em razão do cometimento de crimes de responsabilidade (arts. 51, I, e 52, I e II e parágrafo único); e) atribuições de constituintes de 2.º grau: são também exercidas por suas Casas quando elaboram as emendas constitucionais (art. 60). Feitas essas observações, concluímos que as atribuições legislativas previstas no art. 48 são exercidas pelo CN por meio de lei ordinária ou complementar cujo processo legislativo prevê a participação do PR por meio da sanção presidencial. Já as atribuições deliberativas (as competências exclusivas do CN, nas palavras da CF/88) são realizadas pelo Congresso por meio de decretos legislativos, cujo procedimento de elaboração não prevê a participação do PR. Façamos alguns comentários acerca da literalidade dos arts. 48 e 49 da CF/88. Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre: I sistema tributário, arrecadação e distribuição de rendas; O art. 48, I, a CF/88 determina que o sistema tributário, a arrecadação e a distribuição de rendas sejam disciplinados pelo Poder Legislativo em lei federal. Ocorre que, nos termos do art. 24, I, da CF/88, a competência para legislar sobre direito tributário e financeiro (os quais abrangem a arrecadação e a distribuição das rendas públicas) é concorrente entre a União, os estados e o DF. Os arts. 146 e 163, I, da CF/88 ainda dispõem sobre a necessidade de lei complementar para a estipulação de matéria financeira e de normas gerais de direito tributário. É importante perceber que nem todas as matérias do art. 48 da CF são de competência legislativa privativa da União. II plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual, operações de crédito, dívida pública e emissões de curso forçado; As leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) são de iniciativa do chefe do Poder Executivo (presidente, governadores e prefeitos) e devem ser encaminhadas obrigatoriamente para discussão e votação nos Legislativos respectivos (CF, art. 165). Emissões de curso forçado referem-se às emissões de quaisquer espécies de moeda (ex.: papel-moeda), a que o Estado confere poder liberatório, a fim de tornar a sua aceitação obrigatória e impedir a sua recusa pelos credores como pagamento de dívidas. 9

10 O art. 29 da LC n.º 101/00 (LRF) traz as definições de dívida pública consolidada ou fundada, dívida pública mobiliária e operação de crédito. III fixação e modificação do efetivo das Forças Armadas; IV planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento; V limites do território nacional, espaço aéreo e marítimo e bens do domínio da União; VI incorporação, subdivisão ou desmembramento de áreas de Territórios ou Estados, ouvidas as respectivas Assembleias Legislativas; VII transferência temporária da sede do Governo Federal; VIII concessão de anistia; A anistia pode ser concedida pelo Poder Público para o esquecimento de crimes políticos ou comuns, infrações administrativas ou tributárias. Independentemente de sua finalidade (penal, administrativa ou tributária), a anistia somente pode ser concedida por meio de lei, i.e., lei formal, bastando a lei ordinária. Registre-se que a anistia penal não se confunde com a graça e com o indulto. Basicamente, a anistia somente é concedida por lei, enquanto a graça (perdão individual) e o indulto (perdão coletivo) são concedidos por decreto do PR (CF, art. 84, XII). IX organização administrativa, judiciária, do Ministério Público e da Defensoria Pública da União e dos Territórios e organização judiciária e do Ministério Público do Distrito Federal (Redação dada pela EC n.º 69/12); X criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções públicas, observado o que estabelece o art. 84, VI, b (Redação dada pela EC n.º 32/01); XI criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública (Redação dada pela EC n.º 32/01); Os incisos X e XI do art. 48 tiveram suas redações alteradas pela EC n. o 32/01, a qual produziu alterações também no art. 84, VI, da CF/88. De acordo com a atual redação do art. 84, VI, o presidente da República pode dispor mediante decreto sobre: a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos. Assim, devemos analisar os referidos incisos do art. 48 em conjunto com o art. 84, VI, para concluir que continuam sendo matéria reservada à lei ordinária: a) a criação e a extinção de funções, empregos e cargos públicos (com a ressalva da extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos, que pode ser feita por decreto); b) a criação e a extinção de ministérios e órgãos da administração pública. Lembremos que o decreto do presidente da República somente pode dispor sobre a organização da administração federal, quando não invadir esse conteúdo nem implicar aumento de despesa. Vejamos dois exemplos para facilitar o entendimento da matéria. Exemplo 1: Imagine que o PR tenha editado um decreto para alterar a organização administrativa de uma fundação pública federal. Isso é possível? Sim, desde que não haja a criação ou a extinção de órgão público nem haja aumento de despesa. Fora desses casos, o decreto pode alterar a estrutura dessa fundação, bem como remanejar cargos efetivos e comissionados. Exemplo 2: Considere que existem dez cargos de técnico administrativo do Ministério da Fazenda vagos. É possível que o decreto presidencial os extinga? Sim, com base no art. 84, VI, b. O que o decreto não pode fazer é criar cargos, empregos e funções, tampouco extingui-los quando eles estiverem ocupados por algum servidor. XII telecomunicações e radiodifusão; XIII matéria financeira, cambial e monetária, instituições financeiras e suas operações; 10

11 XIV moeda, seus limites de emissão, e montante da dívida mobiliária federal. Dívida mobiliária federal é a resultante de títulos de crédito emitidos pela União, inclusive os do Banco Central do Brasil, nos termos do art. 29 da LC n.º 101/00. XV fixação do subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, observado o que dispõem os arts. 39, 4.º; 150, II; 153, III; e 153, 2.º, I (redação dada pela EC n.º 41/03). A EC n. o 41/03 alterou o inciso XV do art. 48 e eliminou a necessidade de que a lei fixadora do subsídio dos ministros do STF fosse de iniciativa conjunta dos presidentes da República, da CD, do SF e do STF (requisito idealizado pela EC n. o 19/98). Atualmente, entende-se que essa lei ordinária federal é de iniciativa privativa do STF, diante da interpretação sistemática do art. 48, XV, com o art. 96, II, b, da CF. Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional: I resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional; Tratado internacional é o acordo formal celebrado entre sujeitos de direito internacional público (exs.: Estados independentes e organizações internacionais ONU, OIT, UNESCO, etc.) e destinado a produzir efeitos jurídicos. Registre-se que, apesar de a redação do art. 49, I, nos levar a crer que apenas os tratados internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional devam ser apreciados pelo Congresso Nacional, a melhor doutrina entende que a deliberação do Poder Legislativo é necessária para a incorporação ao direito brasileiro da grande maioria dos tratados internacionais. Essa incorporação decorre, na verdade, de um ato complexo, derivado da manifestação de vontade dos Poderes Executivo e Legislativo. Em verdade, apenas os tratados internacionais considerados como acordos executivos não precisam da aprovação do Congresso Nacional, a exemplo daqueles que simplesmente interpretam cláusulas de um tratado anterior ou que decorram lógica e necessariamente de algum tratado vigente, funcionando como seu complemento. Jurisprudência 1) Consoante o entendimento do STF, é compatível com a CF/88 norma de constituição estadual que atribua à assembleia legislativa estadual a competência privativa para autorizar e resolver definitivamente sobre empréstimo, acordos e convênios que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio estadual. O STF assentou que a norma questionada apenas serviria de complemento ao texto da Constituição Federal, sem que se pudesse considerar comprometida a continuidade da Administração. Destacou que, nesse sistema de complementariedade, o texto federal poderia ser influenciado, via poder constituinte reformador, pelas experiências das constituições estaduais (ADI 331/PB). II autorizar o Presidente da República a declarar guerra, a celebrar a paz, a permitir que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente, ressalvados os casos previstos em lei complementar; Harmonizando o art. 49, II, com o art. 84, XIX e XX, da CF, temos que o presidente da República declarará a guerra ou celebrará a paz, desde que autorizado previamente pelo Congresso Nacional ou referendado posteriormente por ele, quando tais fatos ocorrerem em períodos de recesso parlamentar. 11

12 Quanto à possibilidade de o PR permitir que forças estrangeiras transitem pelo território nacional, a leitura do presente dispositivo com o art. 84, XXII, da Lei Maior, nos remete às seguintes conclusões: a) a Lei Complementar n. o 90/97 traz as hipóteses em que o presidente da República pode permitir que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente, independentemente da autorização do Congresso; b) nos demais casos, o trânsito ou a permanência temporária de forças estrangeiras em nosso território somente podem ser autorizados pelo presidente com prévia aquiescência do Congresso Nacional mediante decreto legislativo. III autorizar o Presidente e o Vice-Presidente da República a se ausentarem do País, quando a ausência exceder a quinze dias; IV aprovar o estado de defesa e a intervenção federal, autorizar o estado de sítio, ou suspender qualquer uma dessas medidas; O art. 49, IV, refere-se à aprovação do estado de defesa e da intervenção federal, indicando, pois, que a deliberação do CN será posterior à decretação de tais medidas pelo PR (CF, arts. 36, 1.º e 136, 4.º). O mesmo inciso alude à autorização do estado de sítio, demonstrando que a deliberação do CN deve ser anterior ao decreto presidencial, ou seja: primeiro o CN autoriza e somente após essa deliberação o PR pode decretar o estado de sítio (CF, art. 137). V sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa; Sobre esse dispositivo, tecemos as seguintes considerações iniciais: a) o Executivo dispõe do poder regulamentar (CF, art. 84, IV), que é a faculdade de expedir decretos para a fiel execução de uma lei, a fim de facilitar sua aplicação e eficácia; b) os decretos regulamentares não podem extrapolar os limites da lei e criar direitos ou obrigações novos, pois eles são expedidos para regulamentar a fiel execução de uma lei; c) a Constituição admite que o Poder Executivo elabore leis delegadas, a partir de autorização concedida pelo CN, por meio de resolução, a qual especificará os termos e o conteúdo da delegação legislativa (CF, art. 68). Feitas essas considerações, o art. 49, V, permite que o CN, por meio de decreto legislativo, suste (não é revogar nem anular, mas apenas sustar com efeitos ex nunc, i.e., não retroativos) os efeitos: a) de um decreto que exorbitou do seu poder regulamentar (CF, art. 84, IV); b) de uma lei delegada que extrapolou os limites da delegação concedida (CF, art. 68). VI mudar temporariamente sua sede; A transferência temporária da sede do Congresso Nacional, aqui prevista, depende apenas da aprovação de um decreto legislativo. Essa hipótese não deve ser confundida com a possibilidade de transferência temporária da sede do Governo Federal (Legislativo, Executivo e Judiciário), a qual exige a edição de lei ordinária, nos termos do art. 48, VII, da CF/88. VII fixar idêntico subsídio para os Deputados Federais e os Senadores, observado o que dispõem os arts. 37, XI, 39, 4.º, 150, II, 153, III, e 153, 2.º, I (redação dada pela EC n.º 19/98); Os subsídios dos deputados federais e dos senadores são obrigatoriamente idênticos e fixados por decreto legislativo do Congresso Nacional. 12

13 As referências aos arts. 37, XI; 39, 4.º; 150, II; 153, III; e 153, 2.º, I, dizem respeito à submissão da remuneração do parlamentar ao teto nacional do funcionalismo público, às regras próprias do subsídio (a saber: pagamento em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer outra verba remuneratória) e à incidência de tributos (ex.: imposto de renda). Jurisprudência 1) O STF decidiu, nos termos do art. 49, VII, da CF, que a fixação dos subsídios dos congressistas federais há de ser objeto de decreto legislativo específico, a ser aprovado por ambas as Casas do Congresso Nacional, não podendo decreto legislativo anterior delegar a um simples ato conjunto das Mesas da Câmara e do Senado o poder para fixar tais subsídios (MS /DF-MC, vide Informativo n. o 453 do STF). VIII fixar os subsídios do Presidente e do Vice-Presidente da República e dos Ministros de Estado, observado o que dispõem os arts. 37, XI, 39, 4.º, 150, II, 153, III, e 153, 2.º, I (redação dada pela EC n.º 19/98); IX julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo; Em relação ao julgamento anual das contas prestadas pelo PR, o art. 84, XXIV, da CF/88 dispõe que compete ao PR prestar anualmente ao CN, dentro de sessenta dias após a abertura da sessão legislativa, as contas referentes ao exercício anterior. O Congresso poderá aprovar ou rejeitar tais contas. Rejeitando-as, é possível que o PR seja enquadrado em crime de responsabilidade (CF, art. 85, V e VI), a ser apurado por meio do processo de impeachment. X fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta; XI zelar pela preservação de sua competência legislativa em face da atribuição normativa dos outros Poderes; XII apreciar os atos de concessão e renovação de concessão de emissoras de rádio e televisão; XIII escolher dois terços dos membros do Tribunal de Contas da União; De acordo com o art. 73 da CF/88, o TCU é formado por nove ministros, sendo três (um terço) escolhidos pelo presidente da República e seis (dois terços) escolhidos pelo Congresso Nacional. XIV aprovar iniciativas do Poder Executivo referentes a atividades nucleares; XV autorizar referendo e convocar plebiscito; Referendo e plebiscito são consultas formuladas ao povo para que este delibere sobre matéria de acentuada relevância, de competência do Legislativo ou do Executivo. É autorizado ou convocado por decreto legislativo, por proposta de, no mínimo, um terço dos membros de qualquer das Casas do CN (arts. 2.º e 3.º da Lei n. o 9.709/98). Quanto à distinção entre eles, o plebiscito é conceituado como a consulta popular anterior à edição de um ato legislativo ou administrativo, cabendo ao povo, pelo voto, aprovar ou denegar o que lhe for submetido. Já o referendo é a consulta popular posterior ao ato legislativo ou administrativo, cumprindo ao povo a respectiva ratificação ou rejeição. XVI autorizar, em terras indígenas, a exploração e o aproveitamento de recursos hídricos e a pesquisa e lavra de riquezas minerais; XVII aprovar, previamente, a alienação ou concessão de terras públicas com área superior a dois mil e quinhentos hectares. 13

14 8. Competência privativa da CD (CF, art. 51) Para além da competência legislativa da CD, a ser exercida em parceria com o Senado e com a participação do PR, o art. 51 da CF/88 prevê as suas competências privativas. Nesses casos, a Câmara atua de forma isolada, sem a participação do Senado ou do chefe do Poder Executivo federal, e exerce essas competências por meio de resoluções, aprovadas em um turno de discussão e votação, em regra por maioria simples (salvo no caso do art. 51, I, o qual depende da aprovação de 2/3 dos deputados). Art. 51. Compete privativamente à Câmara dos Deputados: I autorizar, por dois terços de seus membros, a instauração de processo contra o Presidente e o Vice-Presidente da República e os Ministros de Estado; Para a instauração de processo, por crime comum ou de responsabilidade, contra o PR, o vice-pr e os ministros de Estado (neste último caso, desde que os ministros tenham cometido o crime em conexão com o PR STF, QC 427/DF-QO), é indispensável a autorização da CD, a qual se dará por meio de resolução da Câmara aprovada por 2/3 dos seus membros. II proceder à tomada de contas do Presidente da República, quando não apresentadas ao Congresso Nacional dentro de sessenta dias após a abertura da sessão legislativa; Vide comentários ao art. 49, X, da CF/88. Relembremos que o art. 51, II, não retira nem excepciona a competência do CN de julgar anualmente as contas anuais do Governo Federal. O que o art. 51, II, da CF/88 pretende é que a Câmara funcione como uma instância fiscalizadora intermediária, ao cobrar a prestação de contas do PR, no caso de ele não apresentá-las em até sessenta dias após a abertura da sessão legislativa. III elaborar seu regimento interno; IV dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias; (Redação dada pela EC n.º 19/98) A EC n. o 19/98 alterou a redação do art. 51, IV, exatamente para retirar da CD a prerrogativa de fixar a remuneração dos seus servidores mediante simples resolução, o que lhe havia sido concedido desde a promulgação da CF/88. A partir de então, a Câmara possui competência apenas para propor a iniciativa de lei para a fixação da remuneração dos seus servidores. Assim, não devemos confundir: a) a Câmara pode, por simples resolução, criar, transformar ou extinguir cargos, empregos e funções de seus serviços auxiliares, o que, inclusive, difere da criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções dos demais Poderes, que dependem da edição de lei ordinária, nos termos do art. 48, X, com a ressalva do art. 84, VI, b, da CF/88; b) apesar de ter competência para criar, transformar ou extinguir seus cargos, empregos e funções por resolução, a Câmara apenas propõe a iniciativa de lei para a fixação da remuneração dos seus servidores, o que demonstra que há intervenção do Senado e do PR na fixação da remuneração dos seus serviços. Ressalte-se que, enquanto a fixação da remuneração dos servidores da Administração Pública Direta e Indireta depende de lei de iniciativa do presidente da República (CF, art. 61, 1.º, II, a) e a fixação da remuneração dos servidores do Poder Judiciário demanda lei de iniciativa de determinados tribunais (CF, art. 96, II, c), a definição da remuneração dos servidores da Câmara e do Senado depende de leis de iniciativa dessas Casas Legislativas, nos termos dos arts. 51, IV, e 52, XIII, da CF/88. 14