Tema 7 AUTONOMIA ADMINISTRATIVA E FINANCEIRA DO PARLAMENTO DE TIMOR- LESTE

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1 XII Encontro da Associação dos Secretários-Gerais dos Parlamentos de Língua Portuguesa (ASG-PLP) Dili, 26 a 28 de Setembro de 2011 Tema 7 AUTONOMIA ADMINISTRATIVA E FINANCEIRA DO PARLAMENTO DE TIMOR- LESTE Apresentação para debate JOÃO RUI AMARAL SECRETÁRIO-GERAL PARLAMENTO NACIONAL Página 1 de 15

2 Esta apresentação está estruturada do seguinte modo: 1 A AUTONOMIA COMO COROLÁRIO DA INDEPENDÊNCIA DOS PARLAMENTOS 2 QUE ÁREAS SE CONSIDERAM QUANDO FALAMOS EM AUTONOMIA ADMINISTRATIVA E FINANCEIRA? 3 UMA VISÃO GERAL BREVE DA AUTONOMIA DOS PARLAMENTOS NO MUNDO 4 A AUTONOMIA DO PARLAMENTO EM TIMOR-LESTE 4.1. Os Fundamentos legais 4.2. Autonomia financeira 4.3. Autonomia em relação ao pessoal do Serviço Parlamentar 5 CONSIDERAÇÕES FINAIS: A CONSTRUÇÃO DA AUTONOMIA COMO UM PROCESSO GRADUAL Página 2 de 15

3 1 A AUTONOMIA COMO COROLÁRIO DA INDEPENDÊNCIA DOS PARLAMENTOS No contexto do sistema democrático de governo, a independência dos parlamentos é reconhecida como um dos aspectos chave para assegurar e fortalecer o seu papel como instituição. Dado que um dos propósitos do parlamento é fazer o poder executivo prestar contas, há aqui um argumento forte para afirmar que o parlamento deve ser capaz de se desempenhar as suas responsabilidades constitucionais livre das interferências do governo. A prossecução da independência dos parlamentos é um requisito necessário ao bom funcionamento do sistema democrático de governo, baseado na separação de poderes. Para assegura a efectiva independência dos parlamentos foi concebido e desenvolvido todo um conjunto de garantias políticas de independência dos deputados, e dos próprios parlamentos, no exercício das suas funções, designadas por imunidades, incompatibilidades, e as garantias contra os conflitos de interesse. Todavia, parece óbvio que não são suficientes para assegurar a efectiva independência aos outros poderes, nomeadamente o executivo: Como pode um parlamento ser efectivamente independente no exercício dos seus poderes de fiscalização do governo, se for esse mesmo governo a determinar o nível, a Página 3 de 15

4 disponibilidade e a qualidade dos recursos a ele afectos? Parece pouco provável que os governos aceitem sem resistência a existência de parlamentos bem equipados de meios materiais e condições físicas de trabalho, recursos humanos bem qualificados, desempenhando com eficácia a fiscalização das suas actividades. Por isso é que, além das conhecidas garantias políticas de independência dos Deputados e acima referidas, se não houver garantias materiais (autonomia de decisão sobre os recursos e sua gestão) não haverá verdadeira independência. Assim, a autonomia administrativa e financeira aparece como corolário mas também como pressuposto essencial para a realização da sua condição de órgão soberano e poder independente. 2 QUE ÁREAS SE CONSIDERAM QUANDO FALAMOS EM AUTONOMIA ADMINISTRATIVA E FINANCEIRA? Quando nos referimos à autonomia administrativa e financeira consideramos 4 aspectos fundamentais: Autonomia em relação à organização interna Autonomia financeira Autonomia em relação ao pessoal Autonomia em relação ao património Página 4 de 15

5 Autonomia em relação à segurança dos seus edifícios Nesta apresentação vou concentrar-me na autonomia administrativa e financeira, deixando de fora os outros aspectos. No que consiste cada um destes aspectos. A autonomia financeira significa ter recursos financeiros próprios e decidir sobre a sua aplicação e utilização. Isto concretiza-se na possibilidade de os parlamentos aprovarem os seus próprios orçamentos, sem interferência do governo, e de os executarem sem constrangimentos por parte do governo. A autonomia sobre os recursos humanos implica a possibilidade de os parlamentos recrutarem e definirem autonomamente os regimes de remuneração e das carreiras, bem como outros aspectos de gestão dos recursos humanos. A autonomia na área do pessoal está fundamentalmente relacionada com a necessidade de garantir que os parlamentos não se sujeitem a constrangimentos e obstáculos por parte do governo no que respeita à mobilização, retenção e motivação dos recursos humanos indispensáveis ao eficiente desempenho das suas funções e responsabilidades. Página 5 de 15

6 A autonomia em relação ao património refere-se à capacidade de adquirir, gerir e alienar propriedade imóvel e móvel. A autonomia em relação à segurança dos seus edifícios tem a ver com: a) O exercício da autoridade sobre as forças que fazem a segurança dos edifícios do parlamento. Essas forças estão sob a autoridade dos órgãos do parlamento ou da organização a que pertencem? b) A autoridade em relação à entrada e permanência de forças policiais nos recintos do parlamento. A entrada e a permanência de forças policiais está ou não sujeita à autoridade dos órgãos do parlamento? 3 UMA VISÃO GERAL BREVE DA AUTONOMIA DOS PARLAMENTOS NO MUNDO Um estudo comparativo sobre a autonomia administrativa e financeira das assembleias parlamentares, realizada pela Associação dos Secretários-Gerais dos Parlamentos (ASGP), que pertence à União Interparlamentar (UIP), em 1998 e que abrangia 52 países, que foram os que responderam ao questionário, concluía que um dos aspectos mais surpreendentes desta tendência para uma maior Página 6 de 15

7 autonomia é a sua universalidade: esta tendência é muito forte nas novas assembleias legislativas, as quais lutam para conquistar a autonomia básica, mas não deixa de estar presente também nos parlamentos mais antigos. É claro, porém, que a autonomia administrativa e financeira dos parlamentos depende também das instituições dos estados a que pertencem. Além do mais, essa autonomia depende do alto ou baixo grau de prestígio que o parlamento goza junto da opinião pública. Algumas das principais conclusões do estudo eram: Em quase todos os países que responderam ao questionário, a autonomia dos parlamentos é reconhecida formalmente nos textos constitucionais. A autonomia do parlamento não impede a cooperação com o governo. A mais elementar condição para a liberdade de expressão nas assembleias parlamentares é a segurança dos seus membros e, como consequência, a protecção das suas instalações. A maioria dos parlamentos está sujeita ao controle dos tribunais em relação a todos ou parte dos seus actos de administração e gestão. Em quase todos os parlamentos o orçamento do parlamento é votado na sessão plenária do parlamento. Página 7 de 15

8 Dois terços dos parlamentos preparam o seu orçamento sem intervenção do governo, enquanto um terço está sujeito à intervenção do Ministério das Finanças. Na maioria dos parlamentos, a gestão do orçamento é responsabilidade do Secretário-Geral, mas em alguns essa responsabilidade pertence ao Presidente ou a uma comissão parlamentar. A maioria dos parlamentos possui propriedade imóvel própria e distinta da do estado. Na maioria dos parlamentos os funcionários são recrutados especialmente pelos parlamentos e o seu recrutamento e carreiras não dependem do governo. Na maioria dos casos o pessoal do parlamento é separado do pessoal do governo e os parlamentos são autónomos na definição do seu estatuto ou das regras relativas ao recrutamento, remuneração e carreira. Mas há casos em que não há distinção entre o pessoal do parlamento e o pessoal do governo, porque se fez a opção por uma função pública unificada (Ex.: Malásia e Rússia). 4 A AUTONOMIA DO PARLAMENTO EM TIMOR-LESTE 4.1. Os Fundamentos legais Página 8 de 15

9 Já referimos atrás que o fundamento da autonomia parlamentar está no princípio da separação e independência dos poderes. O artigo 69º da Constituição de Timor-Leste, cuja epígrafe é exactamente Princípio da separação dos poderes, diz o seguinte: Os órgãos de soberania, nas suas relações recíprocas e no exercício das suas funções, observam o princípio da separação e interdependência dos poderes estabelecidos na Constituição. A Lei de Organização e Funcionamento da Administração Parlamentar (LOFAP), Lei nº 15/2008, de 24 de Dezembro, estabelece no seu artigo 3º, nº 1, que: O Parlamento Nacional tem personalidade jurídica e é dotado de autonomia administrativa, patrimonial e financeira Autonomia financeira A autonomia financeira dos parlamentos inclui a aprovação do seu próprio orçamento e a gestão da sua execução. Dada a exiguidade do tempo, vou propositadamente omitir os aspectos relacionados com a execução orçamental e prestação de contas. Aprovação do orçamento e sua publicação: Página 9 de 15

10 O orçamento do Parlamento Nacional é aprovado pelo Parlamento Nacional sem interferência do Governo. A autonomia de aprovação do orçamento, não afasta a negociação com o Governo. O Parlamento tem em conta as considerações do Governo relativamente à política orçamental. As negociações resultam numa aceitação consensual do que é conhecido por envelope orçamental ou financeiro, que é o montante total do orçamento do Parlamento. O processo de preparação e aprovação está regulado no artigo 16º, nº 1, artigo 30º, nº 2, alínea c) e artigo 43º, nº 1, alínea b), inciso (ii) da LOFAP. Porém, na elaboração do seu orçamento, o Parlamento Nacional observa as regras gerais sobre a categorização, classificação e codificação das despesas, bem como segue as demais regras orçamentais e de contabilidade pública aplicáveis ao orçamento geral do Estado (art. 16º, nº 1, da LOFAP). Uma vez aprovado em Plenário, sob a forma de resolução, o orçamento é publicado no Jornal da República, o que acontece antes do início da discussão do Orçamento Geral do Estado (OGE). Em seguida é incorporado à proposta de OGE, mas o Governo não tem poderes para o alterar. Página 10 de 15

11 4.3. Autonomia em relação ao pessoal do Serviço Parlamentar Autonomia parlamentar: A LOFAP definiu claramente a autonomia do Parlamento no que respeita ao seu pessoal. É o Parlamento que define tudo o que concerne ao estatuto jurídico, número de funcionários, recrutamento, provimento, regimes de carreira, salário, etc. Estando sujeito a um estatuto jurídico próprio, o pessoal do Serviço Parlamentar é distinto do pessoal da Administração Pública. O pessoal da Administração Pública é dirigido pelo Governo, que formula as políticas, e pela Comissão da Função Pública, que as executa, ao passo que em relação ao pessoal do Serviço Parlamentar é o Parlamento que define as políticas e se incumbe da sua execução. O artigo 8º, nº 1, da LOFAP, dispõe sobre o estatuto dos funcionários parlamentares nos seguintes termos: O Parlamento Nacional dispõe de um corpo de funcionários que se rege por estatuto próprio, a aprovar por lei, constituindo direito subsidiário o regime geral da função pública. Como ainda não há um estatuto próprio, os funcionários do Parlamento nacional regem-se pelo Estatuto da Função Pública. Página 11 de 15

12 Mobilidade entre o Serviço Parlamentar e a Administração Pública No caso dos Parlamentos, estas são algumas das razões avançadas em favor dessa mobilidade: - Como a estrutura orgânica e o corpo de funcionários dos parlamentos são pequenos, isto às vezes constitui uma limitação para a progressão nas carreiras. A transição para a Administração Pública pode abrir melhores perspectivas. - A saída temporária de um funcionário parlamentar para a Administração Pública pode ser uma vantagem, na medida em que pode adquirir conhecimentos e experiência profissional técnica especializada, que, reconhecidamente, o Governo possui em maior e melhor qualidade, devido aos seus maiores recursos e alta especialização profissional. - Devido à natureza e características específicas do trabalho parlamentar, funcionários da Administração Pública podem ter a motivação de querer passar pela experiência profissional de trabalhar no parlamento, temporária ou até mesmo permanentemente. A presença de um tal funcionário, vindo da Administração Pública, principalmente quando é bem qualificado e com experiência profissional, constitui uma mais-valia para o Parlamento. Página 12 de 15

13 Assim, o Parlamento de Timor-Leste adoptou o princípio da mobilidade entre o quadro do Serviço Parlamentar e os quadros da Administração Pública. O artigo 9º da LOFAP diz assim: É reconhecida a mobilidade entre o quadro de funcionários do serviço do Parlamento Nacional e os quadros da Administração Pública, nos termos da qual nenhum funcionário verá prejudicados os seus direitos de progressão na carreira, salários e aposentação por transitar de um serviço para o outro. Obviamente que em termos práticos a mobilidade e a garantia dos direitos a que se refere o artigo 9º torna-se muito mais fácil de concretizar se as carreiras e os regimes remuneratórios tiverem um razoável grau de correspondência ou similaridade. A prática do exercício da autonomia do Parlamento Nacional em matéria de pessoal, curta embora, revela que não se pretende, por ora, um grande distanciamento do regime geral da Administração Pública, mas o contrário. Em cumprimento do artigo 8º da LOFAP, o Parlamento estava obrigado a definir, por via de resolução, um número de matérias, indo das carreias à remuneração, do recrutamento à avaliação de desempenho. Ao fazê-lo, através da Página 13 de 15

14 Resolução nº 2/2009, de 25 de Fevereiro, o Parlamento, agindo soberanamente, adoptou na íntegra, tudo o que se aplica à Administração Pública em geral sobre carreiras, regime dos cargos de direcção e chefia, recrutamento, admissão, provimento e avaliação de desempenho. 5 CONSIDERAÇÕES FINAIS: A CONSTRUÇÃO DA AUTONOMIA COMO UM PROCESSO GRADUAL A construção da autonomia é um processo gradual. Além do desenvolvimento de um quadro legal, a autonomia exige fundamentalmente a concepção e implementação de sistemas operacionais e de gestão, estabelecimento de serviços adequados e a capacitação do pessoal. É assim que, na área financeira, por exemplo, o parlamento recorre aos serviços do Ministério das Finanças, nomeadamente do Tesouro e do Orçamento, para a liquidação dos pagamentos, uma vez que o Parlamento não possui conta própria, existindo uma só conta do Tesouro do Estado, a partir da qual todos os pagamentos de despesas orçamentadas são pagas. Não obstante, não nos parece que esta prática constitua um risco à independência do Parlamento. A nosso ver o importante Página 14 de 15

15 é que o Parlamento mantenha o poder de decisão, a qual exerce quer no momento da aprovação do seu orçamento, quer também no momento da execução do mesmo. Com efeito, o Ministério das Finanças, em matéria de execução funciona como mero executor das ordens de pagamento, e demais operações de execução orçamental do Parlamento Nacional. Página 15 de 15