Envia-se em anexo, à atenção das delegações, o documento COM(2016) 50 final.

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1 Conselho da União Europeia Bruxelas, 4 de fevereiro de 2016 (OR. en) 5782/16 NOTA DE ENVIO de: EF 18 ECOFIN 68 JAI 73 COSI 13 COTER 11 RELEX 74 Secretário-Geral da Comissão Europeia, assinado por Jordi AYET PUIGARNAU, Diretor data de receção: 3 de fevereiro de 2016 para: n. doc. Com.: Assunto: Jeppe TRANHOLM-MIKKELSEN, Secretário-Geral do Conselho da União Europeia COM(2016) 50 final COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO sobre um Plano de Ação para reforçar a luta contra o financiamento do terrorismo Envia-se em anexo, à atenção das delegações, o documento COM(2016) 50 final. Anexo: COM(2016) 50 final 5782/16 fc DGG 1B PT

2 COMISSÃO EUROPEIA Estrasburgo, COM(2016) 50 final COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO sobre um Plano de Ação para reforçar a luta contra o financiamento do terrorismo PT PT

3 Os recentes atentados ocorridos na União Europeia e no mundo sublinharam a necessidade de a UE mobilizar as suas forças em todos os domínios de ação para prevenir e lutar contra o terrorismo. As organizações terroristas e os terroristas individuais necessitam de financiamento para manter as suas redes, recrutar pessoas, equipar-se e para cometer os atos terroristas. Cortar as fontes de financiamento, tornar mais difícil escapar à deteção aquando da utilização desses fundos e explorar o melhor possível todas as informações disponíveis associadas ao processo de financiamento são tão essenciais como outras medidas que podem contribuir para lutar contra o terrorismo. O problema do financiamento do terrorismo não é novo. As principais características desse financiamento, como a sua estreita ligação com redes da criminalidade organizada, são conhecidas há muitos anos e a legislação da UE em matéria penal, de cooperação policial e de prevenção e luta contra o branqueamento de capitais já contribui de forma relevante neste contexto. Surgiram, no entanto, novas tendências, sendo disso reflexo, em especial, organizações criminosas como o Daexe e o impacto exercido pelo regresso dos combatentes terroristas estrangeiros. Os desafios para a segurança que se colocam atualmente exigem uma resposta determinada, rápida e coletiva para modernizar a legislação aplicável, assegurar que é plenamente aplicada, cooperar mais eficazmente e trocar informações essenciais. Para este efeito, é necessário agir a nível da UE e no quadro internacional. A Agenda Europeia para a Segurança 1 sublinhou a necessidade de se adotarem medidas para combater o financiamento do terrorismo de forma mais eficaz e abrangente, tendo destacado as ligações com a criminalidade organizada, que alimenta o terrorismo através nomeadamente do fornecimento de armas e de dinheiro proveniente do tráfico de droga, bem como da infiltração nos mercados financeiros. A Agenda teve o apoio favorável do Parlamento Europeu 2. Uma intensificação dos esforços nesta matéria foi igualmente recomendada nas conclusões dos Conselhos JAI e ECOFIN, bem como nas conclusões do Conselho Europeu de 18 de dezembro de O Conselho dos Negócios Estrangeiros também tratou a questão, em 14 de dezembro de 2015, enquanto no início desse mês a Comissão apresentou uma proposta de diretiva relativa à luta contra o terrorismo que introduz uma infração penal geral para o financiamento do terrorismo 3. A nível internacional, os trabalhos em curso, em particular no âmbito das Nações Unidas e do Grupo de Ação Financeira Internacional (GAFI) 4, constituem uma boa base para evoluir nesta matéria. O Conselho de Segurança das Nações Unidas obteve um consenso geral aprofundado sobre a necessidade de agir contra o financiamento do terrorismo. Em 2014 impôs novas COM(2015) 185 final. Resolução do Parlamento Europeu, de 9 de julho de 2015, sobre a Agenda Europeia para a Segurança [2015/2697 (RSP)]. COM(2015) 625 final. O Grupo de Ação Financeira Internacional (GAFI) é um organismo intergovernamental cujo objetivo consiste em elaborar normas e promover a aplicação eficaz de medidas legislativas, regulamentares e operacionais tendo em vista lutar contra o branqueamento de capitais, o financiamento do terrorismo e outras ameaças à integridade do sistema financeiro internacional. Vários Estados-Membros da UE são membros do GAFI e a Comissão participa igualmente. Entre as normas principais figuram aquelas enumeradas nas 40 recomendações do GAFI de luta contra o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo e da sua proliferação: 2

4 obrigações em termos de criminalização do financiamento do terrorismo 5, que conduziram à adoção do Protocolo Adicional à Convenção do Conselho da Europa relativa à Prevenção do Terrorismo a Comissão assinou o referido protocolo em outubro de Outra resolução foi aprovada pelo Conselho de Segurança em dezembro de 2015, mais especificamente direcionada para o financiamento do Daexe e que prorroga o antigo regime de sanções aplicado à Alcaida. A presente comunicação expõe um plano de ação visando intensificar a luta contra o financiamento do terrorismo e que tem por base as normas da UE em vigor para permitir a adaptação às novas ameaças e atualiza a nossa estratégia e práticas em consonância com as normas internacionais. Existem também muitos meios com base nos quais os Estados- -Membros podem agir desde já para tirar o melhor partido do quadro existente. Foram definidas duas grandes vertentes de ação: Como reforçar a deteção e a prevenção dos movimentos de fundos e outros ativos por parte das organizações terroristas e seus financiadores e como assegurar que os movimentos financeiros podem contribuir, sempre que possível, para que os serviços repressivos identifiquem os terroristas e evitem a prática de crimes; Como interferir da melhor forma nas fontes de receitas das organizações terroristas, visando sobretudo a sua capacidade para angariar fundos. Para ser eficaz, a ação a empreender não deve limitar-se exclusivamente a ter como objetivo as organizações terroristas enquanto tal. Deve visar igualmente os cúmplices, designadamente os combatentes terroristas estrangeiros, os financiadores e angariadores de fundos, bem como qualquer pessoa que, com conhecimento de causa, facilite as atividades terroristas. Trata-se igualmente de agir tanto a nível da UE como no quadro das relações externas: a este respeito, é particularmente importante ter como base os trabalhos do GAFI. A luta contra o financiamento do terrorismo é crucial para a segurança dos cidadãos. Mas novas medidas para bloquear os canais de financiamento do terrorismo podem também ter repercussões na vida e atividade económica dos cidadãos e das empresas em toda a União. Em consonância com os princípios atinentes a "legislar melhor", a Comissão realizará avaliações de impacto para preparar as medidas legislativas indicadas no presente plano de ação. Terá em conta o equilíbrio entre a necessidade de reforçar a segurança e a de proteger os direitos fundamentais, nomeadamente a proteção de dados e as liberdades económicas. 1. Impedir os movimentos de fundos e identificar o financiamento do terrorismo As redes terroristas atuam em diferentes países e dependem em grande medida da sua capacidade para financiar, a partir de um país, atos terroristas cometidos noutro. Limitar e detetar as operações financeiras pode bloquear os movimentos de fundos necessários ao financiamento das suas atividades, podendo igualmente facilitar a identificação de redes terroristas e as investigações após a prática de atentados, tendo em vista a detenção dos seus autores e financiadores. A inovação nos serviços financeiros e a evolução tecnológica, apesar das vantagens que proporcionam, criam novas possibilidades que podem por vezes ser abusivamente utilizadas 5 Resolução 2178 (2014). 3

5 para encobrir o financiamento do terrorismo. O aparecimento de novos instrumentos financeiros, como as moedas virtuais, criam novos desafios em termos de luta contra o financiamento do terrorismo. A grande versatilidade dos criminosos permite-lhes utilizar rapidamente novos canais quando os existentes se tornam demasiado arriscados. No que respeita aos instrumentos financeiros inovadores, é essencial poder gerir os riscos relacionados com a sua utilização anónima, como é o caso das moedas virtuais. O ponto crítico a este respeito não é tanto as formas de pagamento propriamente ditas, mas o facto de poderem ser utilizadas de forma anónima. Por esta razão, a Comissão já começou não só as avaliações periódicas dos riscos conhecidos, mas igualmente dos riscos novos associados ao branqueamento de capitais e ao financiamento do terrorismo 6. Estes trabalhos permitem à UE avaliar de forma permanente a situação e reduzir os riscos emergentes que afetam o mercado interno e também a segurança da UE. Os trabalhos a nível da UE, bem como em instâncias internacionais como o GAFI, identificaram possíveis lacunas ou deficiências. As informações recolhidas pelos investigadores após os atentados constituíram igualmente uma fonte de informação muito útil, identificando os principais aspetos que surgiram recentemente como apresentando um risco potencial. No momento da deteção dos movimentos de fundos através de transações financeiras ou da identificação das redes terroristas e seus financiadores, as unidades de informação financeira (UIF) e os sistemas de deteção, como o acordo UE-EUA sobre o Programa de Deteção do Financiamento do Terrorismo (TFTP), constituem instrumentos essenciais. Contudo, as capacidades existentes podem ser reforçadas, devendo centrar-se tanto nas operações de financiamento complexas e de grande envergadura como nas operações terroristas de baixo custo, que podem mesmo assim ter um efeito devastador e que recorrem a novos meios de pagamento de difícil deteção. A rapidez de reação é também essencial, uma vez que os serviços financeiros atuais permitem que os terroristas transfiram muito rapidamente fundos de um local para outro, o que sublinha igualmente a necessidade de melhorar a cooperação e o intercâmbio de informações financeiras e de informações obtidas pelos serviços policiais. 1.1 Medidas imediatas que podem ser adotadas no âmbito do quadro jurídico em vigor Existem várias opções para intensificar imediatamente a luta contra o financiamento do terrorismo no âmbito do quadro jurídico em vigor: A Quarta Diretiva contra o branqueamento de capitais foi adotada em 20 de maio de Tem por objetivo prioritário prevenir a utilização do sistema financeiro da União para efeitos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo. Assim sendo, a sua transposição e aplicação rápidas é a primeira grande medida a tomar. A Comissão convida os Estados-Membros a obterem um consenso para antecipar a data de transposição e aplicação efetivas até ao final de 2016 o mais tardar. A Comissão está disposta a ajudar os Estados-Membros nos seus esforços de transposição, bem como na integração das normas internacionais no direito nacional. 6 No quadro da Quarta Diretiva contra o branqueamento de capitais: Diretiva (UE) 2015/849 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de maio de 2015, relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo, que altera o Regulamento (UE) n.º 648/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, e que revoga a Diretiva 2005/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e a Diretiva 2006/70/CE da Comissão (JO L 141 de , p. 73). 4

6 A Comissão acelerará os seus trabalhos no âmbito da Diretiva contra o branqueamento de capitais para permitir a identificação dos países terceiros que apresentam deficiências estratégicas no domínio da luta contra o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo 7. Como a referida diretiva já o prevê, os Estados- -Membros deveriam aplicar medidas de vigilância reforçada em relação aos fluxos financeiros provenientes e com destino a esses países. A Comissão irá apresentar a referida lista de países até junho o mais tardar 8. Os Estados-Membros devem melhorar o intercâmbio de informações financeiras entre as UIF da UE e as UIF dos países terceiros e entre estas unidades e o setor privado, em conformidade com as recomendações e as boas práticas do Grupo de Ação Financeira. A Comissão Europeia contactará as UIF do Grupo Egmont, a fim de melhorar a cooperação internacional neste domínio. 1.2 Novas ações de luta contra a utilização abusiva do sistema financeiro para fins de financiamento do terrorismo A Comissão proporá alterações à Quarta Diretiva contra o branqueamento de capitais sobre os seguintes pontos: Conferir um efeito concreto à "lista dos países terceiros de alto risco": Em conformidade com a Quarta Diretiva contra o branqueamento de capitais, quando um país é indicado como tendo deficiências estratégicas no domínio da luta contra o branqueamento de capitais ou o financiamento do terrorismo, as entidades da UE já sujeitas a obrigações neste domínio devem reforçar o grau e a natureza dos controlos das operações financeiras (ou seja, devem aplicar medidas de diligência reforçada) com operadores económicos provenientes desse país. No entanto, atualmente, a natureza exata dessas medidas não está expressamente definida no texto jurídico. A fim de clarificar essa obrigação, a Comissão propõe incluir disposições pormenorizadas, com base nas normas do GAFI, definindo as medidas de diligência reforçada e as contramedidas que devem ser aplicadas. Esta clarificação assegurará que o dever de diligência reforçado e as contramedidas serão coordenadas e harmonizadas a nível da UE para assegurar a igualdade de condições. Plataformas de câmbio de moedas virtuais 9 : existe o risco de que as transferências de moeda virtual possam ser utilizadas por organizações terroristas para encobrir transferências, pois embora as transações com moedas virtuais sejam registadas, não existe nenhum mecanismo de divulgação de informações equivalente ao existente no Mediante atos delegados a adotar pela Comissão com base na Diretiva contra o branqueamento de capitais. Essa "lista negra" da UE poderia igualmente ser útil para gerir os riscos noutros domínios de ação, como as alfândegas. As plataformas de câmbio de moeda virtual podem ser consideradas agências de câmbio eletrónicas que trocam as moedas virtuais por moedas fiduciárias. Os fornecedores eletrónicos de moedas virtuais possuem contas em moedas virtuais em nome dos seus clientes. No mundo da "moeda virtual" são o equivalente a um banco que propõe uma conta corrente em que o dinheiro fiduciário pode ser depositado. Guardam moeda virtual e permitem a sua transferência para outras carteiras/contas em moedas virtuais. 5

7 sistema bancário tradicional para identificar atividades suspeitas 10. As moedas virtuais não estão atualmente sujeitas a regulação a nível da UE. Como primeira medida, a Comissão proporá tornar as operações cambiais anónimas objeto de controlo pelas autoridades competentes, alargando o âmbito da Quarta Diretiva contra o branqueamento de capitais para incluir as plataformas de câmbio de moedas virtuais 11, e sujeitando-as a supervisão por força da legislação em matéria de luta contra o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo a nível nacional. Além disso, a aplicação das regras de autorização e de supervisão da Diretiva sobre serviços de pagamento 12 às plataformas de câmbio de moeda virtual poderia promover um melhor controlo e conhecimento do mercado. A Comissão irá examinar esta opção de forma mais aprofundada. A Comissão analisará igualmente a oportunidade de incluir na sua análise os chamados fornecedores eletrónicos de moedas virtuais 13. Instrumentos pré-pagos (por exemplo, cartões pré-pagos): os cartões pré-pagos têm sido utilizados pelos terroristas para financiar a logística dos atentados terroristas de forma anónima 14. É necessário tratar este problema de modo adequado e equilibrado, uma vez que estes instrumentos pré-pagos apresentam igualmente um valor social. Os cartões pré-pagos permitem que pessoas economicamente vulneráveis ou em situação de exclusão financeira possuam meios de pagamento que podem ser utilizados fora de linha (como dinheiro em numerário) e, o que é mais importante, em linha, a fim de adquirirem bens e serviços na Internet. Algumas pessoas utilizam cartões pré-pagos para limitar o risco de fraude quando fazem compras através da Internet, uma vez que a sua exposição será limitada ao montante em dinheiro eletrónico autorizado no cartão. Alguns Estados-Membros utilizam esses instrumentos para pagar prestações sociais. Algumas pessoas também consideram o anonimato que certos cartões pré-pagos proporcionam ao seu titular uma vantagem para proteger a sua privacidade, um problema cada vez mais premente no respeitante às transações efetuadas na Internet, embora o anonimato também tenha sido procurado ou utilizado abusivamente para realizar ações ilícitas. No contexto do financiamento do terrorismo, o risco que os cartões pré-pagos representam está essencialmente relacionado com o seu anonimato (cartões recarregáveis ou não recarregáveis) que funcionam no quadro de regimes nacionais ou internacionais. A questão principal consiste em saber como lidar com as preocupações suscitadas pelo anonimato desses cartões de uso geral sem destruir as vantagens proporcionadas por esses instrumentos na sua utilização normal. Os emitentes de instrumentos pré-pagos já estão abrangidas pela legislação da UE, incluindo a legislação contra o branqueamento de capitais. A fim de fazer face às IHS Consulting Terrorism Financing Assessment, 15 de setembro de 2015; parecer da Autoridade Bancária Europeia sobre moedas virtuais, 4 de julho de 2014; GAFI Guidance for a risk based approach on virtual currencies, junho de São os fornecedores de serviços de câmbio de moedas virtuais por moedas fiduciárias. Diretiva (UE) 2015/2366 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de novembro de 2015, relativa aos serviços de pagamento no mercado interno, que altera as Diretivas 2002/65/CE, 2009/110/CE e 2013/36/UE e o Regulamento (UE) n.º 1093/2010, e que revoga a Diretiva 2007/64/CE (JO L 337 de , p. 35). Um fornecedor eletrónico de moedas virtuais é uma entidade que fornece os meios (aplicação software ou outro mecanismo/suporte) para a posse, conservação e transferência de bitcoins ou outra moeda virtual (GAFI, Report on Virtual Currencies). Por exemplo, os autores dos atentados terroristas de Paris de 13 de novembro de 2015, alegadamente utilizaram cartões pré-pagos para pagar os quartos de hotel. 6

8 preocupações acima referidas, a Comissão proporá alterações à Diretiva contra o branqueamento de capitais, que podem vir a incidir, em especial, sobre a redução das isenções existentes, nomeadamente os limiares abaixo dos quais não é exigida identificação, em particular para os cartões utilizados presencialmente, e os que necessitam de identificação e verificação da identidade do cliente no momento da ativação em linha de cartões pré-pagos. A Comissão estuda atualmente a conceção pormenorizada dessas medidas, tendo em conta o seu impacto e a necessidade de proporcionalidade. Registos centralizados de contas bancárias e de contas de pagamento e sistemas centrais de recuperação de dados: a existência de registos centralizados a nível nacional, que fornecem todas as contas bancárias de uma pessoa ou outros mecanismos flexíveis, tais como sistemas centrais de recuperação de dados, são frequentemente citados pelas autoridades competentes como uma medida que facilita as investigações financeiras, designadamente o eventual financiamento do terrorismo. Nem todos os Estados-Membros possuem atualmente um registo desse tipo e a legislação da UE não os obriga a fazê-lo 15. A existência de tal registo centralizado ou sistemas centrais de recuperação de dados em todos os Estados-Membros prestaria um apoio operacional direto às unidades de informação financeira (UIF). Numa primeira fase, esta questão tinha sido objeto de debates em muitos Estados-Membros no contexto da problemática mais geral da recolha e do armazenamento de dados, mas resulta das consultas mais recentes que tal instrumento acolhe agora uma maior adesão. Por conseguinte, a Comissão proporá, mediante uma alteração da Diretiva contra o branqueamento de capitais, a criação de registos centralizados de contas bancárias e de contas de pagamento ou de sistemas eletrónicos de recuperação de dados, visando dotar as UIF e outras autoridades competentes de um acesso às informações sobre contas bancárias e contas de pagamento. Paralelamente, a Comissão irá analisar a possibilidade de estabelecer um instrumento jurídico autónomo distinto que permita alargar o acesso a esses registos centralizados de contas bancárias e de contas de pagamento. Tal instrumento permitiria, em particular, a consulta desses registos para outros inquéritos (por exemplo, investigações policiais, incluindo a recuperação de bens e as infrações fiscais) e por outras autoridades (por exemplo, autoridades fiscais, serviços de recuperação de bens, outros serviços repressivos ou autoridades de luta contra a corrupção). Qualquer iniciativa nesse sentido terá de ser acompanhada por garantias adequadas, nomeadamente em matéria de proteção de dados e de condições de acesso. Melhoria da cooperação em matéria de informações financeiras A Agenda Europeia para a Segurança prevê uma série de ações destinadas a facilitar a cooperação entre as unidades de informação financeira (UIF). A implementação dessas ações pode ser acelerada em diferentes domínios: 15 Contudo, numerosos Estados-Membros já puseram em prática esse tipo de registo ou estão atualmente em fase de adoção desses mecanismos centralizados. 7

9 A primeira etapa consistirá em alinhar as normas em matéria de acesso à informação por parte das unidades de informação financeira com as normas internacionais mais recentes: as unidades de informação financeira (UIF) desempenham um papel importante na identificação das operações financeiras das redes terroristas transnacionais e na deteção dos seus financiadores. As normas internacionais sublinham atualmente a importância de alargar o âmbito das informações ao dispor das UIF, bem como o seu acesso (atualmente limitado em alguns Estados-Membros, em razão da obrigação de apresentar previamente um relatório de transações suspeitas): esta necessidade será concretizada através de uma alteração da Diretiva contra o branqueamento de capitais. A segunda etapa consistirá em identificar e eliminar os obstáculos ao acesso às informações pertinentes, ao intercâmbio e à utilização de informações e à cooperação operacional: está a ser elaborado um inventário, no âmbito da plataforma das UIF, para identificar os obstáculos práticos que se colocam ao acesso, ao intercâmbio e à utilização de informações, bem como à cooperação operacional, com vista a apresentar os resultados antes do final de As UIF também deverão interagir estreitamente com outras autoridades repressivas. Neste contexto, a Comissão continuará a estudar os meios de apoiar a análise conjunta de casos transnacionais pelas UIF e as soluções que permitam melhorar o nível das informações financeiras. Como resulta dos debates em curso a nível internacional, as UIF deverão talvez evoluir e passar de um sistema de divulgação baseado em suspeitas para um sistema de divulgação baseado sobretudo em informações específicas. Em função dos resultados desse exercício, a Comissão decidirá sobre a oportunidade de adotar medidas e o tipo de medidas necessárias para tratar as diferenças de estatuto organizacional entre as UIF e eliminar os eventuais obstáculos a uma cooperação e um intercâmbio de informações eficazes. Além disso, a Comissão procede atualmente a uma avaliação supranacional dos riscos do branqueamento de capitais e do financiamento do terrorismo, como previsto na Diretiva contra o branqueamento de capitais. As avaliações periódicas dos riscos constituem o quadro geral apropriado para detetar os ângulos mortos e reagir à natureza evolutiva do financiamento do terrorismo e aos riscos que lhe estão associados, através de medidas de mitigação que são baseadas simultaneamente em dados concretos e adaptadas aos riscos reais. As medidas de mitigação podem incluir recomendações dirigidas aos Estados-Membros (segundo o princípio "cumprir ou explicar") ou a elaboração de novas iniciativas estratégicas a nível da UE. A vontade política dos Estados-Membros em relação a este processo será particularmente importante no que diz respeito às medidas de mitigação que lhes serão dirigidas através dessas recomendações. Cooperação para detetar e congelar o financiamento do terrorismo Outro domínio essencial em matéria de luta contra o terrorismo é melhorar a eficácia das medidas de congelamento de fundos com base em listas das Nações Unidas. É conveniente aplicar estas listas (de forma geral, e também no que respeita a certas organizações, como a Alcaida e o Daexe) o mais rapidamente possível, a fim de produzir o máximo impacto e minimizar o risco de que as pessoas e as entidades constantes dessas listas possam retirar fundos antes da entrada em vigor das medidas restritivas. Ao abrigo do direito da UE, as medidas restritivas decididas a nível das Nações Unidas devem ser transpostas para o direito da União mediante atos jurídicos da UE, que preveem determinadas garantias processuais a favor das pessoas incluídas nas listas e certas obrigações sobre a forma como a Comissão 8

10 toma as suas decisões. A Comissão transpõe as listas das Nações Unidas relativas ao regime Alcaida e Daexe para o direito da UE alterando as listas incluídas no Regulamento (CE) n.º 881/2002 do Conselho de 27 de maio de Logo que a Comissão é informada das novas listas decididas pelo Comité de Sanções 1267, e após ter procedido aos controlos preliminares necessários para assegurar o respeito de certas garantias processuais essenciais, deve passar pelas etapas obrigatórias de redação, consulta interna e tradução para todas as línguas oficiais da UE, antes que as medidas possam ser adotadas e publicadas no Jornal Oficial. As medidas tornam-se então diretamente aplicáveis às pessoas, às instituições financeiras e aos operadores económicos da UE ao abrigo do direito da União. Atualmente, este processo dura cerca de cinco dias úteis. Embora o procedimento já tenha sido racionalizado, a duração que implica tem sido objeto de críticas do GAFI. Novas medidas, a nível da UE e das Nações Unidas, incluindo uma melhor coordenação e partilha prévia de informações, permitirão à Comissão estar preparada para lançar imediatamente os procedimentos quando novas listas sejam decididas e contribuirão para acelerar o processo de transposição. Neste contexto, e a título de medida adicional, a Comissão está a trabalhar para assegurar que as instituições financeiras e os operadores económicos da UE tenham acesso às novas listas das Nações Unidas imediatamente após a sua publicação e ainda antes da sua transposição a nível da UE, e para facilitar a aplicação das medidas de diligência previstas na Diretiva contra o branqueamento de capitais antes da entrada em vigor dos atos jurídicos da UE. Trata-se, nomeadamente, de descarregar as novas listas das Nações Unidas na base de dados de sanções financeiras da UE para que as instituições financeiras e os operadores económicos da União lhes possam aceder imediatamente 17. A médio e a longo prazo, os serviços da Comissão colaborarão com as partes interessadas das Nações Unidas na elaboração de um sistema comum de partilha de dados, a fim de permitir que as novas listas possam ser publicadas num formato comum descarregável compatível com a base de dados da UE. Esta iniciativa apoiará os esforços das instituições financeiras da UE para adotarem as medidas de diligência em conformidade com os requisitos da Diretiva contra o branqueamento de capitais, tendo em vista mitigar o risco de fuga de ativos ainda antes da entrada em vigor dos atos jurídicos da UE. Ações: Os Estados Membros são convidados a: - Adiantar a data de transposição e aplicação da Quarta Diretiva contra o branqueamento de capitais para o 4.º trimestre de 2016 o mais tardar; Tal como previsto na Diretiva contra o branqueamento de capitais, a Comissão irá: - Adotar uma lista negra da UE para identificar os países terceiros de alto risco com deficiências estratégicas nos seus regimes de luta contra o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo: o mais tardar no 2.º trimestre de 2016; Regulamento (CE) n.º 881/2002 do Conselho, de 27 de maio de 2002, que institui certas medidas restritivas específicas contra determinadas pessoas e entidades associadas a Osama Bin Laden, à rede Alcaida e aos talibãs, e que revoga o Regulamento (CE) n.º 467/2001 que proíbe a exportação de certas mercadorias e de certos serviços para o Afeganistão, reforça a proibição de voos e prorroga o congelamento de fundos e de outros recursos financeiros aplicável aos talibãs do Afeganistão (JO L 139 de , p. 9). A Comissão examinará os aspetos técnicos associados ao desenvolvimento da base de dados de sanções financeiras para permitir uma melhor partilha de informações relativas às medidas nacionais de congelamento de bens entre os Estados-Membros e as instituições financeiras. 9

11 - Publicar um relatório sobre a avaliação supranacional dos riscos do branqueamento de capitais e do financiamento do terrorismo, e dirigir recomendações aos Estados- -Membros sobre as medidas que convém adotar para fazer face a esses riscos: no 2.º trimestre de A Comissão apresentará uma proposta legislativa de alteração dos seguintes pontos da Diretiva contra o branqueamento de capitais o mais tardar no 2.º trimestre de 2016: - Medidas/contramedidas de diligência reforçadas em relação aos países terceiros de alto risco; - Plataformas de câmbio de moedas virtuais: - Instrumentos pré-pagos; - Registos centralizados de contas bancárias e de contas de pagamento ou sistemas eletrónicos de recuperação de dados: - Acesso das unidades de informação financeira às informações e intercâmbio de informações entre essas unidades. A Comissão impulsionará as seguintes iniciativas: - Melhorar a eficácia da UE em matéria de transposição das medidas de congelamento adotadas pelas Nações Unidas, nomeadamente através do reforço do intercâmbio de informações entre a UE e as Nações Unidas: o mais tardar no 2.º trimestre de 2016; - Reforçar a capacidade dos Estados-Membros, da Comissão, do SEAE e dos operadores económicos de partilharem informações sobre as dificuldades associadas à aplicação de medidas restritivas, incluindo o intercâmbio de informações sobre novas listas das Nações Unidas, através da base de dados de sanções financeiras: o mais tardar no 2.º trimestre de 2016; - Examinar a possibilidade de adotar um instrumento legislativo autónomo visando permitir a consulta mais alargada dos registos de contas bancárias e das contas de pagamento, para outras investigações e por outras autoridades, para além do âmbito da Diretiva contra o branqueamento de capitais: o mais tardar no 2.º trimestre de 2016; - Reforçar a cooperação entre as UIF através de medidas adequadas: o mais tardar no 2.º trimestre de Outras iniciativas para complementar o atual quadro jurídico Harmonizar as infrações penais e as sanções em matéria de branqueamento de capitais Os terroristas recorrem muitas vezes ao produto das atividades criminosas para financiarem as suas atividades e utilizam esquemas de branqueamento de capitais para converter, ocultar ou adquirir esses produtos. Reforçar o quadro jurídico da UE em matéria de luta contra o branqueamento de capitais contribui, portanto, para tratar mais eficazmente a problemática do financiamento do terrorismo. Tanto a recomendação do GAFI a este respeito como a Convenção n.º 198 do Conselho da Europa relativa ao branqueamento, deteção, apreensão e perda dos produtos do crime e ao financiamento do terrorismo, exigem a introdução de uma infração penal relativa ao branqueamento de capitais, mas a legislação da UE ainda não 10

12 refletiu totalmente essa exigência. Todos os Estados-Membros criminalizaram o branqueamento de capitais, mas existem divergências entre eles no que se refere à definição de branqueamento de capitais e às sanções aplicadas. Estas divergências criam obstáculos à cooperação judiciária e policial transnacional em matéria de luta contra o branqueamento de capitais e têm um impacto direto sobre a ação desenvolvida contra o financiamento do terrorismo. Em conformidade com o artigo 83.º do TFUE, a Comissão irá propor uma diretiva sobre as infrações penais e sanções associadas ao branqueamento de capitais. O objetivo será a introdução de normas mínimas relativas à definição do crime de branqueamento de capitais (aplicando-a às infrações terroristas e outras infrações penais graves) e à aproximação das sanções. Lutar contra os movimentos ilícitos de numerário Os pagamentos em numerário são amplamente utilizados no financiamento de atividades terroristas 18. A legislação da UE prevê controlos sobre as pessoas que entrem ou partam da UE na posse de euros ou mais em numerário 19. Uma avaliação efetuada pela Comissão 20 revelou a necessidade de alargar o âmbito de aplicação do regulamento em causa, a fim de incluir montantes em numerário enviados pelo correio ou por serviços de transporte e permitir a intervenção das autoridades em relação a montantes em numerário mais pequenos no caso de suspeitas de atividade ilícita. Também se poderiam tomar medidas para incluir os metais preciosos ou mesmo outras mercadorias de elevado valor e liquidez. Neste contexto, a relevância de submeter os pagamentos em numerário a limites máximos também poderia ser estudada. Vários Estados- -Membros preveem a interdição de pagamentos em numerário acima de um certo montante. Para além da utilização de dinheiro líquido em geral, as autoridades repressivas assinalam o problema da utilização de notas de elevado valor facial, em especial as notas de 500 EUR 21. Estas notas são objeto de grande procura pelos criminosos que se dedicam ao transporte físico de dinheiro líquido, devido ao seu elevado valor e volume reduzido. A Comissão analisará esta questão em conjunto com o Banco Central Europeu, a Europol e outras partes interessadas. Completar o quadro jurídico da UE para detetar e congelar os bens dos terroristas As Nações Unidas dispõem de vários regimes relativos ao congelamento de bens de pessoas com ligações ao terrorismo. A nível da União Europeia, medidas de congelamento desse tipo estão atualmente a ser implementadas ao abrigo da Política Externa e de Segurança Comum e do artigo 215.º do TFUE. O Tratado prevê igualmente no artigo 75.º do TFUE, sob determinadas condições, a possibilidade de se adotarem medidas administrativas para realizar os objetivos enunciados no artigo 67.º do TFUE no que respeita à prevenção e luta contra o facilitator-money-laundering 19 Regulamento (CE) n.º 1889/2005, JO L 309 de Os problemas colocados pelo regulamento atual e as principais opções em termos de revisão já foram identificados num documento de avaliação e uma consulta pública aberta permitiu recolher a opinião das pessoas interessadas: mary_report_en.pdf 21 Ver o relatório da Europol acima mencionado, segundo o qual o facto de uma nota de 500 EUR não ser habitualmente utilizada como meio de pagamento, embora represente um terço do valor do conjunto das notas em circulação, suscita questões quanto aos fins para os quais essas notas são utilizadas. 11

13 terrorismo. O objetivo de tais medidas administrativas seria impedir o financiamento dos terroristas e dissuadir os seus apoiantes, como os angariadores de fundos, através da adoção de medidas com efeitos em toda a UE. Essas medidas estabeleceriam normas comuns sobre o congelamento de bens, as partes envolvidas e as vias de recurso e garantias aplicáveis, nomeadamente em termos de direitos fundamentais. Considerando que a UE já dispõe de mecanismos eficazes de congelamento de bens conformes com o sistema das Nações Unidas no respeitante às pessoas com ligações ao terrorismo internacional, o artigo 75.º do TFUE constitui uma base jurídica que se aplicaria também às pessoas com ligações ao terrorismo que não fazem parte dos grupos internacionais constantes das listas das Nações Unidas. No âmbito dos trabalhos iniciais sobre um estudo de avaliação de impacto realizado em 2013 a respeito da aplicação do artigo 75.º, foram examinadas várias opções, em especial a criação de listas e um regime de congelamento de bens a nível da UE em complemento aos regimes nacionais, a possibilidade de obrigar os Estados-Membros a estabelecerem regimes nacionais de congelamento de bens, bem como diferentes formas de assegurar o reconhecimento mútuo dessas listas e das decisões de congelamento. A Comissão procederá à revisão dessa avaliação à luz da recente situação e dos desafios atuais, tendo em conta o âmbito de aplicação dos regimes de congelamento de bens existentes na sequência das resoluções recentes do Conselho de Segurança das Nações Unidas, o alcance e o valor acrescentado de um regime da UE ao abrigo do artigo 75.º, bem como da sua complementaridade com os regimes existentes a nível da UE e a nível nacional, e da necessidade de se encontrar um justo equilíbrio entre a proteção dos direitos fundamentais e a eficácia. No quadro da avaliação da possível criação de um regime da UE de congelamento de bens dos terroristas ao abrigo do artigo 75.º do TFUE, a Comissão está a estudar igualmente medidas de reconhecimento mútuo das decisões nacionais de congelamento (por exemplo, mediante uma injunção europeia de congelamento de bens). Além disso, o reconhecimento mútuo das sentenças e decisões judiciais em matéria penal é também um elemento essencial no quadro da segurança 22. O êxito na luta contra o financiamento do terrorismo exige uma série de abordagens complementares. Para além da análise da possibilidade de criar um regime da UE de congelamento de bens dos terroristas ao abrigo do artigo 75.º do TFUE, a Comissão procurará assegurar que os criminosos que financiam o terrorismo sejam privados dos seus bens. A fim de impedir as atividades da criminalidade organizada financiadoras do terrorismo, é essencial privar os criminosos dos produtos do crime. Para além de ser uma sanção, o confisco de bens de origem criminosa constitui igualmente um instrumento de prevenção. Para este efeito, a Comissão tenciona assegurar que todos os tipos de decisões de congelamento e de confisco no domínio da criminalidade grave disponíveis nos Estados-Membros são executórias na medida do possível no conjunto da UE, graças à aplicação do princípio do reconhecimento mútuo, como previsto pelo artigo 82.º do TFUE. Qualquer iniciativa sobre instrumentos de reconhecimento mútuo terá em devida consideração os direitos fundamentais das pessoas objeto de congelamento e de confisco de bens. A deteção das transações internacionais em aplicação do acordo entre a UE e os Estados Unidos sobre o Programa de Deteção do Financiamento do Terrorismo (TFTP) parece funcionar com eficácia. Na sequência de uma avaliação de impacto, a Comissão concluiu, numa comunicação de novembro de 2013, que instituir um sistema da UE (denominado 22 COM(2015) 185 final. 12

14 "sistema de deteção do financiamento do terrorismo ou TFTS") que duplicaria o TFTP, não seria proporcionado nem traria valor acrescentado. Todavia, seria útil analisar a eventual necessidade de mecanismos complementares ao TFTP para colmatar possíveis lacunas (ou seja, as operações excluídas do Acordo TFTP entre a UE e os Estados Unidos, nomeadamente os pagamentos em euros no interior da UE, e que são impossíveis de detetar de outra forma). Ações: A Comissão impulsionará as seguintes iniciativas: - Proposta legislativa visando harmonizar as infrações penais e as sanções em matéria de branqueamento de capitais: o mais tardar no 4.º trimestre de 2016; - Proposta legislativa contra os movimentos ilícitos de numerário: o mais tardar no 4.º trimestre de 2016; - Um regime da UE que permita o congelamento de bens dos terroristas ao abrigo do artigo 75.º do TFUE: concluir a análise correspondente o mais tardar no 4.º trimestre de 2016; - Reforçar o reconhecimento mútuo das decisões de congelamento e de confisco de bens de origem criminosa: o mais tardar no 4.º trimestre de 2016; - Um eventual sistema europeu que viria completar o acordo existente entre a UE e os Estados Unidos sobre o TFTP mediante a deteção de transações excluídas do âmbito de aplicação do referido acordo: concluir a análise correspondente o mais tardar no 4.º trimestre de Lutar contra as fontes de financiamento As formas de financiamento do terrorismo são muito diversificadas. Os fundos podem ter origem na utilização abusiva de organizações legítimas 23 sem fins lucrativos, como associações de beneficência, empresas legais ou recolha de fundos. O terrorismo pode igualmente ser financiado por atividades criminosas, por patrocinadores estatais e atividades em Estados em desagregação, bem como por uma utilização abusiva do sistema comercial internacional 24. Esta situação não é nova, mas a atual ameaça terrorista imposta pelo Daexe deu destaque a alguns problemas específicos. Segundo o Grupo de Ação Financeira, as principais fontes de receita desta organização terrorista resultam de atividades ilícitas exercidas nos territórios ocupados. Entre essas fontes figuram a pilhagem de bancos, a extorsão de fundos, o controlo de campos petrolíferos e refinarias, o roubo de ativos económicos, os raptos em troca de resgates, o contrabando de dinheiro líquido e o financiamento a nível local. Embora o quadro existente em matéria de luta contra o financiamento do terrorismo, tal como apresentado nas resoluções do Conselho de Segurança das Nações Unidas e previsto na proposta de diretiva relativa à luta contra o terrorismo, inclua a interdição de colocar quaisquer recursos económicos ou financeiros à disposição de pessoas e entidades constantes de uma lista, os instrumentos da UE em vigor não são adaptados para permitir às próprias autoridades aduaneiras intervirem com eficácia. Os terroristas podem obter fundos provenientes tanto de meios ilegais (dissimulação de transações comerciais, falsas declarações

15 do valor das mercadorias, emissão de faturas fictícias ou contrabando) como do comércio legal de mercadorias. A Comissão examinará a possibilidade de estabelecer uma base jurídica expressa visando permitir a retenção provisória de bens e a realização das investigações necessárias, nomeadamente pelas UIF. As imagens da destruição dos sítios arqueológicos pelo Daexe, considerada por muitos como um crime de guerra contra o património cultural, são frequentes nos meios de comunicação social. Resulta todavia claro que o Daexe, além de causar enormes prejuízos, utiliza os bens culturais encontrados em escavações ilícitas de sítios arqueológicos 25 como fonte de rendimento. Os bens culturais retirados do Iraque e da Síria de forma ilícita podem constituir uma fonte de rendimentos não negligenciável para os terroristas. Em relação aos rendimentos provenientes do produto obtido no mercado europeu, o facto de se detetar este comércio e de o eliminar poderia ter um impacto real sobre uma importante fonte de financiamento das atividades terroristas. Atualmente, dois regulamentos impõem restrições ao comércio de bens culturais ilicitamente retirados do Iraque e da Síria 26, e constituem a base jurídica para a realização de controlos às importações. A sua eficácia é, no entanto, limitada. Estas restrições comerciais dependem de regimes de sanções específicas e só fornecem uma resposta parcial; além disso, o ónus da prova exigido às autoridades aduaneiras para que possam determinar a origem dessas mercadorias é elevado. A Comissão examinará a possibilidade de responder de forma global à luta contra o financiamento do terrorismo através de tráfico de bens culturais, qualquer que seja o país de origem, a fim de resolver alguns destes problemas. As opções a considerar incluem a introdução de um sistema de certificação para a importação de bens culturais na UE, bem como a elaboração de orientações destinadas às partes interessadas, como museus e o mercado da arte. O tráfico ilegal de espécies selvagens é reconhecido cada vez mais como uma nova fonte de financiamento de atividades terroristas e afins. A Comissão apresentará em breve um plano de ação da UE para lutar contra os fluxos financeiros ilícitos relacionados com este tráfico. Ações: A Comissão impulsionará as seguintes iniciativas: - Proposta legislativa para reforçar a competência das autoridades aduaneiras e a cooperação aduaneira e a luta contra o financiamento do terrorismo associado ao comércio de mercadorias: o mais tardar no 2.º trimestre de 2017; - Proposta legislativa contra o comércio ilícito de bens culturais: o mais tardar no 2.º trimestre de 2017; - Plano de Ação da UE sobre o tráfico ilegal de espécies selvagens: o mais tardar no primeiro trimestre de Conforme definidos no Regulamento (CE) n.º 116/2009 do Conselho, de 18 de dezembro de 2008, relativo à exportação de bens culturais (JO L 39 de , p. 1). O Regulamento (UE) n.º 36/2012 do Conselho, de 18 de janeiro de 2012, que impõe medidas restritivas tendo em conta a situação na Síria e que revoga o Regulamento (UE) n.º 442/2011 (JO L 16 de ) e o Regulamento (CE) n.º 1210/2003 do Conselho, de 7 de julho de 2003, relativo às restrições específicas aplicáveis às relações económicas e financeiras com o Iraque e que revoga o Regulamento (CE) n.º 2465/96 (JO L 169 de , p. 6). 14

16 3. A dimensão externa Devido à própria natureza da ameaça terrorista atual, a distinção entre terrorismo interno endógeno e o terrorismo organizado por grupos internacionais é frequentemente vago, apesar de continuarem a existir grupos que operam exclusivamente na UE 27. Em especial, este financiamento comporta muitas vezes uma dimensão internacional, tal como a aquisição de armas. Por este motivo, é essencial que a UE seja um interveniente ativo na luta contra o financiamento do terrorismo a nível internacional, designadamente por intermédio das organizações internacionais relevantes. A UE apoia ativamente a Estratégia Mundial contra o Terrorismo das Nações Unidas, bem como a aplicação das resoluções na matéria do Conselho de Segurança das Nações Unidas. A União também participa ativamente no Fórum Mundial contra o Terrorismo, cujas atividades incidem sobre o financiamento do terrorismo 28, e encorajou os trabalhos do G20 visando dar destaque à importância de cortar os fluxos financeiros associados ao terrorismo 29. A Comissão é membro do Grupo de Ação Financeira Internacional (GAFI) e contribui ativamente para os seus trabalhos e para a aplicação das suas recomendações na UE. Existem vantagens óbvias em a Europa assumir a mesma posição coerente no âmbito do GAFI. As resoluções das Nações Unidas e os instrumentos do Conselho da Europa na matéria, como a Convenção n.º 198 do Conselho da Europa relativa ao branqueamento, à deteção, à apreensão e à perda dos produtos do crime e ao financiamento do terrorismo 30, desempenham um papel importante neste contexto e a Comissão apoia os Estados-Membros da UE na sua implementação. Como acima se explicou, será igualmente reforçado o intercâmbio de informações entre a UE e as Nações Unidas sobre o congelamento de bens. Por outro lado, a UE deve imperativamente apoiar os seus parceiros, em especial os países vizinhos, que são confrontados com ameaças emanadas dos mesmos grupos que atuaram na União. A luta contra o financiamento do terrorismo inscreve-se no quadro dos esforços mais vastos que visam apoiar os governos de países terceiros a respeitarem as resoluções do Conselho de Segurança das Nações Unidas e as recomendações do GAFI com vista a reforçar a sua capacidade para lutar contra este fenómeno e cooperar com os Estados-Membros e as agências da UE 31. A UE pode também ajudar a apoiar os seus parceiros nos esforços que estes desenvolvem para combater a criminalidade grave, como o tráfico de droga ou de armas de fogo, enquanto fonte de financiamento do terrorismo Ver nomeadamente o relatório da Europol sobre a situação e tendências do terrorismo na União Europeia (TE-SAT): Este apoio poderia incidir, designadamente, sobre o reforço das capacidades da justiça penal e das partes interessadas do setor financeiro entendido em sentido amplo, o apoio aos países parceiros para que alterem e atualizem a legislação em conformidade com as melhores práticas internacionais, bem como sobre a promoção da cooperação regional. A UE tem vindo a aplicar esta abordagem na luta contra o financiamento do terrorismo, sobretudo na região do Corno de África (Jibuti, Etiópia, Eritreia, Quénia, Somália, Sudão do Sul, Sudão, Uganda e Iémen). Está a elaborar atualmente um programa global no quadro do Instrumento para a Estabilidade e a Paz a fim de lutar contra o financiamento do terrorismo e o branqueamento de capitais (com uma dotação prevista de 16 milhões de EUR). O âmbito geográfico destas ações abrangerá as regiões do Médio Oriente e Norte de África e os países do Sudeste Asiático. 15