Texto complementar à rubrica Uma opinião de da autoria de Rui Calejo no Boletim nº 01 - Outubro de 2013.

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1 Texto complementar à rubrica Uma opinião de da autoria de Rui Calejo no Boletim nº 01 - Outubro de Decreto-Lei n.º 26/2010, o RJUE e a legislação sobre o ruído Enquadramento A ocupação do espaço natural pelas atividades humanas carateriza-se pela necessidade de estabelecer entendimentos que permitam uma razoável coexistência. A urbanização e a construção são um exemplo desta necessidade. As sociedades e os estados que as representam sempre tiveram que regulamentar a forma como o espaço urbano deve/pode ser ocupado conhecendo-se da história e da ciência um conjunto imenso de soluções, experiências, teorias, escolas, etc. Esta constatação facilmente permite concluir que este é sem dúvida um dos temas que a sociedade com frequência estuda, investiga e discute. Para evitar uma contextualização histórica alargada, certamente desenquadrada do objetivo deste documento, referencia-se com exemplo dessa regulamentação o Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação - RJUE - publicado pelo Decreto-Lei 555/99 o qual vem, há data, rever e atualizar diplomas de 1991 e de De entre os vários aspetos que aborda salienta-se o que sujeita a controlo prévio as operações urbanísticas. O RJUE foi alvo de suspensão temporária, tem vindo a sofrer alterações, republicações e é objeto de alargado motivo de debate e litigância, sendo sem dúvida um dos diplomas mais controversos pela troca de ideias que se gera em torno dele. A mais recente republicação decorre da aplicação do Decreto-Lei 26 de 30 de Março de 2010, que se fundamenta entre outros motivos na necessidade de adaptar o RJUE à Lei n.º 60/2007, de 4 de Setembro, que introduz um conjunto amplo de procedimentos de simplificação administrativa. Um dos aspetos desta simplificação procedimental relaciona-se com o reforço das responsabilidades dos intervenientes no controlo prévio das operações urbanísticas. Ora é justamente no âmbito desta responsabilização que se passa a consagrar a dispensa da consulta, aprovação ou parecer, por entidade interna ou externa aos municípios, dos projetos das especialidades e outros estudos, quando o respetivo projeto seja acompanhado por termo de responsabilidade subscrito por técnico autor de projeto legalmente habilitado, e mais ainda, dispensa a realização de vistoria, pelo município ou por entidade exterior, sobre a conformidade da execução dos projetos das especialidades e outros estudos com o projeto aprovado ou apresentado quando seja também apresentado termo de responsabilidade subscrito por técnico autor de projeto legalmente habilitado. 1

2 Aparentemente o primeiro aspeto não contradiz os procedimentos decorrentes da legislação nacional sobre o ruído, mas o segundo a vistoria sobre a conformidade de estudos ser dispensada quando seja apresentado termo de responsabilidade aparenta contradizer tanto a legislação sobe o ruído como o diploma que lista os estudos técnicos a instruir o controlo prévio de operações urbanísticas ou seja a Portaria 232/ 2008 de 11 de Março que não é revogada pelo Decreto-Lei 26/2010. Está instalada a polémica! Cronologia (recente) da legislação envolvida Controlo das Operações Urbanísticas O Controlo Prévio das Operações Urbanísticas assentou até 2007 numa dupla responsabilização acometida tanto ao autor do projeto/estudo como às entidades licenciadoras. Aquele evidenciava a conformidade com a legislação subscrevendo um termo de responsabilidade e estas com a necessária aprovação, ato que pressupunha uma vistoria. Em 1970 o Decreto Lei 166 deixa implícita essa necessidade no Art. 17.º. Assume ser necessária uma vistoria conjunta de um conjunto de peritos que se deem pronunciar favoravelmente. Já no mesmo diploma no Art.º 6º fica claro que o processo de licenciamento deve ser instruído com declaração de que neles se observaram as normas técnicas gerais e específicas de construção, bem como as disposições regulamentares aplicáveis Em 1991 fruto da evolução social e política que entretanto o País sofreu e da vetustez do anterior diploma legal, publica-se o Decreto-Lei 445/91 de 20 de Novembro que introduz inúmeras alterações das quais se destacam a criação do Livro de Obra e do Certificado de Conformidade O Certificado de Conformidade do Projeto era uma metodologia que previa dispensa de apreciação dos projetos que fossem submetidos com tal certificado passado por entidade de reconhecida idoneidade, mas na prática poucas ou nenhumas vezes foi utilizado. Já a utilização do Livro de Obra tinha/tem ainda como consequência poder motivar a realização de vistoria no caso de denunciar incumprimentos. Em 1999 com fundamento na necessidade de entre outros aspetos se promover a eficiência administrativa a que legitimamente aspiram os cidadãos, publica-se novo regime de licenciamento de operações urbanísticas pelo Decreto-Lei 555/99 de 16 de Dezembro que aprova o Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação RJUE. Retoma a temática das vistorias referindo mesmo no preâmbulo justificativo Manifesta-se, aqui, uma clara opção pelo reforço da fiscalização em detrimento do controlo prévio, na expectativa de que este regime constitua um incentivo à reestruturação e modernização dos serviços municipais de fiscalização de obras As alterações são importantes quer ao nível do processamento administrativo quer ao nível da clarificação de conceitos. Estabelece um regime de controlo 2

3 prévio assente em autorização ou em licença, dedica o art.º 10º ás questões do termo de responsabilidade e os artigos 64º e 65º ás questões das vistorias. Em 2001 o RJUE é novamente republicado pelo Decreto Lei Decreto-Lei n.º 177/2001 de 4 de Junho onde fundamentalmente detalha o regime de autorização administrativa. Até 2010, data da publicação do Decreto-Lei 26/2010 de 30 de Março, ao nível das implicações decorrentes da intervenção da especialidade de condicionamento acústico nada ou muito pouco foi alterado; permaneceu a necessidade de um termo de responsabilidade e as vistorias com maior ou menor grau de obrigatoriedade eram inócuas face às questões relativas ao comportamento acústico. Este diploma, que vem ainda a ser objeto da Lei 28/2010 de 2 de Setembro, acaba por alterar profundamente o processo de vistoria admitindo a possibilidade de ser substituída por um termo de responsabilidade conforme refere o artigo 13º. Salvaguarda do comportamento acústico dos edifícios Seguindo agora a cronologia da legislação sobre o ruído e respetivos diplomas complementares observa-se que em 1987 o Regulamento Geral do Ruído RGR - publicado pelo Decreto-Lei 251 de 24 de Junho estabelecia no seu artigo 3º um regime de sujeição a autorização ou licenciamento de determinadas operações urbanísticas (nomeadamente a construção de edifícios), no âmbito do qual as autoridades competentes deviam fazer incluir nos respetivos processos uma parte específica sobre a análise do cumprimento do RGR. Há data nada se dizia expressamente sobre a vistoria, constava apenas um enquadramento genérico sobre a fiscalização das entidades com superintendência técnica. Em 2000 o RGR é revogado pelo Decreto-Lei 292/2000 de 14 de Novembro que aprova o Regime Legal Sobre Poluição Sonora RLPS que no seu artigo 5º estabelece disposições muito concretas sobre a necessidade de instruir o processo de licenciamento com projeto acústico e mais, estabelece pela primeira vez a necessidade de prévia certificação como condição necessária para licenciamento ou a autorização do início de utilização, a ser feita por meio da realização de ensaios, inspeção ou vistoria, a executar por entidade ou empresa acreditada para a área do ambiente, nos termos da legislação aplicável, e que exerça a sua atividade no domínio do ruído. Mas é muito mais contundente ao considerar nulos os atos administrativos que estejam em desconformidade com estes aspetos. Em 2002 na sequência do RLPS e da diretiva 2002/49/CE estabelecem-se termos de referência para o comportamento acústico de edifícios e é aprovado pelo Decreto-Lei 129 de 11 de Março o Regulamento dos Requisitos Acústicos de Edifícios RRAE. O artigo 3º dedica-se exclusivamente a vários aspetos do projeto de condicionamento acústico e no ponto 4 deixa claro que a apresentação de um termo de responsabilidade conjuntamente com o 3

4 projeto dispensa a apreciação prévia dos projetos por parte dos serviços municipais, bem como o parecer de aprovação das entidades licenciadoras. Em termos de vistorias ou de ensaios de avaliação acústica enquadra este tema no artigo 11º que remete todos os atos de fiscalização para o RJUE à data atualizado pelo Decreto-Lei 177/2001 de 4 de Junho, mas que nada refere especificamente no que diz respeito à realização de ensaios. Em 2007 após a publicação da diretiva 2002/49/CE e de duas alterações ao RLPS é publicado o Decreto-Lei 9 de 17 de Janeiro que aprova o Regulamento Geral do Ruído RGR. No artigo 12º sobre controlo prévio das operações urbanísticas, mantém os princípios já consignados no anterior diploma e clarifica-os: - Associa o Projeto Acústico ou Projeto de Condicionamento Acústico à Portaria 1110/2001 de 19 de Setembro que identifica os documentos que devem integrar os projetos de especialidades a submeter para licenciamento de operações urbanísticas - Identifica os termos de referência a que devem obedecer os projetos remetendo para o Regulamento dos Requisitos Acústicos dos Edifícios então publicado pelo Decreto-Lei nº 129/2002 de 11 de Maio. - Mantem a necessidade de verificação do cumprimento do projeto acústico, deixando ao critério da respetiva câmara municipal a necessidade de realização e ensaios. Contudo à data a Portaria 1110/2001,embora especifique a necessidade de projeto acústico como uma das especialidades que instruem o processo de licenciamento, nada diz no que respeita aos documentos que instruem a autorização de utilização. Em 2008 é publicada a Portaria 232/2008 de 11 de Março que atualiza o anterior diploma e que para além de considerar um conjunto de estudos acústicos necessários a vários processos vem já consignar a instrução do pedido de utilização de edifícios com Avaliação Acústica cuja definição e justificação legal tinha entretanto sido publicada pelo RRAE. Ainda em 2008, é publicado Decreto-Lei 96 de 9 de Junho que altera e republica o RLPS procedendo a alterações relativas a parâmetros de avaliação e amplia a abrangência do diploma a outros tipos de espaços. No que ao projeto diz respeito altera o artigo 3º intitulando-o de Responsabilidade, não altera contudo os aspetos respeitantes à autoria para subscrição de projetos mas estabelece uma nova prescrição relativa à verificação da conformidade referindo expressamente que deve ser efetuada com base em ensaios acústicos, realizados de acordo com a normalização aplicável e critérios de amostragem Em 2012 o LNEC atualiza documento de 2009, pois na sequência do Decreto- Lei 96/2008 é incumbido de estabelecer critérios de amostragem no âmbito do qual deixa claro que a Avaliação Acústica é constituída por um Parecer Técnico e um Relatório de ensaios. 4

5 Discussão O Decreto-Lei 26/2010, ao constituir a 11ª versão do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação (que logo após publicação é alterado pela Lei 28/2010) deixa antever tratar-se de legislação que aborda uma aérea complexa da vida das comunidades; a regulamentação da utilização do espaço urbano. As interligações com legislação específica de várias áreas levam a que se relacione também com a que procura garantir edifícios respeitadores de padrões atuais de comportamento acústico. E esta também não denotou estabilidade em temos temporais. As sucessivas alterações do RJUE e da legislação no domínio do comportamento acústico de edifícios (RGR e RRAE) mostraram que foi difícil encontrar no tempo coordenação entre estes documentos: - Se um estabelecia a necessidade dos municípios aprovarem projetos o outro omitia os estudos de comportamento acústico dos processos de licenciamento municipal; - Quando se estabelece a instrução de processo de licenciamento com Projeto Acústico nenhum outro diploma esclarecia, em tempo, qual a sua constituição e a que requisitos deveria obedecer; - Quando se revaloriza o processo de vistoria pré-utilização das edificações nada se reporta no domínio do comportamento acústico; - E quando finalmente se clarifica, e bem, a metodologia e critérios de uma Avaliação Acústica cuja coerência entre a legislação acústica e a legislação do licenciamento urbano é de realçar, aparece o artigo 13º do Decreto-Lei 26/2010 que se presta a interpretações simplistas segundo as quais, pura e simplesmente uma Avaliação Acústica poderá ser substituída por um Termo de Responsabilidade. Assim não é! Reproduz-se, por se considerar importante, o texto integral do Artigo 13º do Decreto-Lei 26/2010 de 30 de Março intercalando-o com os comentários julgados pertinentes. (sublinhado do autor para salientar os propósitos interpretativos que pretende salvaguardar) Consulta a entidades externas Desde logo uma Avaliação Acústica não constitui uma consulta a entidade externa da natureza das que se observam neste artigo que enquadra na maioria dos pontos seguintes consultas a que o município tem de recorrer para obter avaliação ou aprovação de estudos e projetos 1 - A consulta às entidades que, nos termos da lei, devam emitir parecer, autorização ou aprovação sobre o pedido é promovida pelo gestor do procedimento e é efetuada em simultâneo, através do sistema informático previsto no artigo 8.º-A. Reforça-se que são entidades (externas porque são essas aqui abordadas). Reforça-se ainda que é esta em primeira linha a intenção do legislador, ou 5

6 seja proceder efetivamente à apreciação de projetos que no caso de se recorrer a entidades externas deve utilizar meios informáticos. 2 - Nos casos previstos no artigo seguinte, o gestor do procedimento comunica o pedido, com a identificação das entidades a consultar, à CCDR. 3 - As entidades exteriores ao município pronunciam-se exclusivamente no âmbito das suas atribuições e competências. 4 - As entidades consultadas devem pronunciar-se no prazo de 20 dias a contar da data de disponibilização do processo. 5 - Considera-se haver concordância daquelas entidades com a pretensão formulada se os respetivos pareceres, autorizações ou aprovações não forem recebidos dentro do prazo fixado no número anterior. 6 - Os pareceres das entidades exteriores ao município só têm carácter vinculativo quando tal resulte da lei, desde que se fundamentem em condicionamentos legais ou regulamentares e sejam recebidos dentro do prazo. 7 - São fixados em diploma próprio os projetos das especialidades e outros estudos e as certificações técnicas que carecem de consulta, de aprovação ou de parecer, interno ou externo, bem como os termos em que têm lugar. Surge aqui um primeiro conflito interpretativo e um alargar do âmbito do artigo 13º que tem no título consultas a entidades externas. Neste ponto 7 fica-se a saber que se tratam de consultas, aprovações ou pareceres internos ou externos! As consequências deste alargamento do âmbito do artigo 13º seriam menores se ficassem restringidas aos estudos que seriam objeto de diploma próprio era descabido mas aceitava-se. Mas não! o ponto 8 que se segue insiste na ampliação de âmbito Além do exposto, desconhece-se qual o diploma posterior a 2010 que fixe esta matéria regista-se apenas a Lei 28/2008 que isenta os projetos de eletricidade e de gás. 8 - A consulta, certificação, aprovação ou parecer, por entidade interna ou externa aos municípios, dos projetos das especialidades e outros estudos referidos no número anterior não têm lugar quando o respectivo projeto seja acompanhado por termo de responsabilidade subscrito por técnico autor de projeto legalmente habilitado que ateste o cumprimento das normas legais e regulamentares aplicáveis, designadamente as identificadas nos n.os 1 e 2 do artigo 10.º A instrução de projeto com termo de responsabilidade dispensa a consulta, certificação, aprovação ou parecer de qualquer entidade MAS NADA SE DIZ NO QUE RESPEITA A INSTRUÇÃO DO PROCESSO O QUAL, SALVO MELHOR INTERPRETAÇÃO DEVERÁ CONTER TODOS OS ELEMENTOS CONSTANTES DOS RESPETIVOS DIPLOMAS LEGAIS. 6

7 Bom!, Até este ponto todas as considerações dizem respeito a uma realidade que é a do licenciamento do projeto e dos estudos de especialidade que o constituem. Na realidade no que ao Projeto de Condicionamento Acústico diz respeito a melhor interpretação apenas legitíma a necessidade de o fazer acompanhar do respetivo Termo de Responsabilidade, prática, ao que se julga, corrente. Importa contudo não deixar resvalar esta boa prática para interpretações relaxadoras segundo as quais as especialidades podem ser substituídas por um mero Termo de Responsabilidade Seria um retrocesso! 9 - A realização de vistoria, certificação, aprovação ou parecer, pelo município ou por entidade exterior, sobre a conformidade da execução dos projetos das especialidades e outros estudos com o projeto aprovado ou apresentado é dispensada mediante emissão de termo de responsabilidade por técnico legalmente habilitado para esse efeito, de acordo com o respetivo regime legal, que ateste essa conformidade. Este ponto 9 leva-nos para uma outra realidade; a necessidade ou não de se proceder à conformidade da obra executada à luz do projeto aprovado. No domínio do comportamento acústico esta conformidade é observada através da Avaliação Acústica devidamente estabelecida em diferentes diplomas legais (já antes abordados) que não foram objeto de revogação. Conclui-se portanto existir legislação especial à semelhança do que acontece com a conformidade das redes elétricas e de gás mas o legislador não isentou a Avaliação Acústica como o faz para os referidos projetos no ponto 10. Não isentou, nem deveria pois na realidade a Avaliação Acústica não está submetida a um regime procedimental idêntico ao que prevê a intervenção de entidades externas. O próprio nº 5 do artigo 3º do RRAE remete para o RJUE o procedimento de aferição da execução da obra com o projeto de condicionamento acústico que salvo melhor interpretação configura um conformidade de execução e que decorrerá conforme o legislador entende ou seja, se submeter Termo de Responsabilidade é dispensada a apresentação de vistoria, certificação aprovação ou parecer. Mesmo o RGR no nº 5 do artigo 12 refere a verificação do cumprimento do projeto acústico no âmbito do respetivo procedimento municipal de aprovação Mas o que o legislador não diz é que o RRAE não deve ser verificado conforme consta explicitamente do nº 6 do seu Artigo 3º. A verificação da conformidade das disposições do presente Regulamento (RRAE) deve ser efetuada com base em ensaios acústicos. O mesmo RRAE incumbe o LNEC de estabelecer os critérios de amostragem para realização desses ensaios que este carateriza como Avaliação Acústica a qual é inequivocamente incluída na Portaria 232/2008 de 11 de Março com sendo uma das peças necessárias à instrução do processo para obtenção de licença de utilização. Em síntese o Termo de Responsabilidade isentará a apresentação de vistoria, certificação, aprovação ou parecer sobre a conformidade da obra executada com o projeto anteriormente aprovado, mas o processo de licenciamento deverá conter Avaliação Acústica como forma não dispensável de verificar as prescrições do RRAE 7

8 De outra forma não poderia ser. O Sistema Nacional da Qualidade reserva aos edifícios um conjunto de medidas especiais uma vez que cada edifício é normalmente único ( aproximase de um protótipo de outras indústrias) e fabricado no local. O controlo a jusante (por ensaios por exemplo) é recomendado como garantia da qualidade uma vez que a garantia associada aos produtos da construção não é transponível para o produto final. Por outro lado, a submissão de Termo de Responsabilidade só é deontologicamente passível de ser realizada se previamente forem conhecidas as caraterísticas de comportamento acústico dum edifício, decorrentes da realização de ensaios cujos relatórios deveriam ser apensos ao referido Termo. Emitir Termos de Responsabilidade sobre o comportamento acústico de edifícios sem serem baseados em ensaios é tecnicamente impossível e roça os limites da fraude. As associações profissionais que capacitam os seus membros para a emissão destes Termos devem providenciar no sentido de instruir os respetivos profissionais para a necessária realização prévia de ensaios como forma suportar e validar a responsabilidade que assumem O disposto nos n.os 8 e 9 não se aplica às especialidades de eletricidade e de gás que serão reguladas por legislação especial que assegure a segurança das instalações. Este ponto surge apenas com a Lei 28/2008 de 2 de Setembro face à situação irrealista dos projetos de eletricidade e gás que dispõem de regimes especiais de certificação. Tal não acontece com a acústica mas teria sido uma oportunidade para deixar claro o enquadramento da Avaliação Acústica. Ou então revogar a Portaria 232/2008 de 11 de Março O disposto nos n.os 8 e 9 não prejudica a verificação aleatória dos projetos neles referidos e da sua execução. Síntese O Decreto-Lei 26/2010 de 30 de Março que republica do RJUE, tem vários aspetos que interferem com a legislação sobre o ruído. Destaca-se pela dimensão da polémica o artigo 13 que sob o título de Consulta a Entidades Externas acaba por promover um regime relaxador dos processos de licenciamento de projetos e da autorização de utilização nos quais, no domínio acústico, se enquadram o Projeto de Condicionamento Acústico e a Avaliação Acústica. Se nos que diz respeito aos Projetos a submissão de Termo de Responsabilidade não isenta a apresentação documental dos elementos constituintes do mesmo, dispensando a apreciação, já no que diz respeito à Avaliação Acústica algumas interpretações apontariam no sentido de poder ser pura e simplesmente substituída por um Termo de Responsabilidade. Entendese que assim não é, pois se por um lado a assunção de responsabilidade sobre o comportamento acústico de edifícios só pode ser tecnicamente feita após a 8

9 realização de ensaios e de outra forma não poderia ser -, por outro lado a Avaliação Acústica destina-se também a verificar o RRAE como o próprio documento instrui e essa valência não foi revogada pelo RJUE. No seio desta polémica parece ainda existirem pessoas que entendem que um médico pode atestar sobre o nível de colesterol de um doente sem antes observar as respetivas análises Rui Calejo Rodrigues calejo@fe.up.pt Porto, 15 de Setembro de