Cooperação Internacional de Autoridades em investigações de Corrupção

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2 RELAÇOES INTERNACIONAIS Cooperação Internacional de Autoridades em investigações de Corrupção Cetina Ozorio Cynthia Kramer Sílvia Julio Bueno de /vliranda 1. Introdução A prevenção e o combate à corrupção internacional têm sido objeto de preocupação e esforços notáveis nos últimos anos, tendo recebido cada vez mais atenção de organismos internacionais e leis nacionais. Como consequência, empresas que atuam em um determinado país têm sido investigadas por entidades governamentais de outros países, por atos de corrupção praticados no exterior e, finalmente, condenadas ao pagamento de multas altíssimas. ' A nova lei brasileira anticorrupção 1 ("Lei Anticorrupção") acompanha essa ten- 1dência, trazendo como principal novidade a responsabilidade objetiva da empresa por atos de corrupção praticados por seus funcionários, em relação a autoridades brasileiras ou estrangeiras, no Brasil ou no exterior. Neste cenário, diversos desafios emergem, dentre eles o da cooperação internacional de autoridades em investigações de corrupção Lei nº , de 1 de agosto de 2013.

3 2. O Contexto Histórico A movimentação do Brasil no combate à corrupção 32 Na última década, o Brasil assumiu importantes compromissos internacionais no combate à corrupção, tendo ratificado a Convenção sobre o Combate da Corrupção de Funcionários Públicos Estrangeiros em Transações Comerciais da Organização para a Cooperação Econômica e o Desenvolvimento ("Convenção OCDE"), a Convenção Interamericana contra a Corrupção, e a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção. Em 2002, o Brasil modificou seu Código Penal para atender alguns dos compromissos assumidos nesses tratados 2 : passou a prever a "corrupção ativa em transação internacional" e o "tráfico de influência em transação comercial internacional", e definiu "funcionário público estrangeiro". Não obstante, as regras do Código Penal no âmbito do combate à corrupção não alcançavam as empresas. A Lei Anticorrupção veio suprir essa lacuna. Destacam-se na Lei Anticorrupção as sanções administrativas nela previstas, que mexem com o bolso das empresas e com a sua imagem: condenação ao pagamento de multas altíssimas e a obrigação de divulgar a decisão condenatória em diversos meios. Essa publicidade não apenas prejudica a imagem da empresa, como pode chamar a atenção de autoridades estrangeiras, que em certos casos também poderão investigá-la e puni-la. Autoridades competentes A Lei Anticorrupção estabelece que os processos judiciais para apuração dos ilícitos e aplicação das sanções deverão ser ajuizados pelas Advocacias Públicas da União, dos Estados, do Distrito Federal, e dos Municípios ou por órgãos de representação judicial ou equivalentes e o Ministério Público. Já a instauração e o julgamento de pro~esso 2 Lei nº /2002.

4 administrativo para apuração de responsabilidades caberá à autoridade máxima de cada órgão dos três Poderes, tendo a Controladoria Geral da União competência para apuração e julgamento dos atos lesivos cometidos contra a administração federal e administração pública estrangeira. A pluralidade de agentes públicos responsáveis por administrar tais processos administrativos é um dos pontos controversos da Lei Anticorrupção, na medida em que pode gerar um conflito de competências. Em se tratando de investigações contra multinacionais, pode surgir a dúvida sobre qual autoridade seria a competente e a necessidade de cooperação entre as autoridades que tratam do tema em seus respectivos territórios. 3. Cooperação Internacional de Autoridades Investigadoras A cooperação jurídica internacional é exercida pelos Estados com base em acordos bilaterais, tratados regionais e multilaterais e, para alguns países, com base na promessa de reciprocidade 3 Dentre os princípios que a norteiam estão o da especificidade, que determina que as provas obtidas por cooperação somente podem ser usadas no procedimento que ensejou o pedido, e o da dupla incriminação ou como criminalidade dual. Os países que qdotam este último somente prestam cooperação jurídica quando a conduta investigada no Estado requerente também constituir crime de acordo com a sua legislação. As convenções internacionais acima mencionadas, ratificadas pelo Brasil, estabelecem os mecanismos para cooperação internacional visando o combate à corrupção. A Convenção lnteramericana exige a cooperação recíproca de seus membros. Ela serve como base jurídica para a extradição na ausência de tratados específicos e impõe ao Estado que se recuse a extraditar a obrigação de julgar o acusado. Essa Convenção detalha a assistência recíproca com vistas à obtenção de provas e a cooperação técnica recíproca na prevenção, detecção, investigação, e punição do delito. Ainda, ela prescreve a assistência recíproca quanto aos bens resultantes de corrupção - ponto crucial para o 33 3 Uma lista completa e atualizada dos acordos e tratados de que o Brasil é parte pode ser encontrada no endereço eletrônico do Ministério da Justiça -

5 34 combate efetivo da corrupção. Por fim, a Convenção regula a cooperação relacion... sigilo bancário e prevê a designação de autoridades para formular e receber as solicita ções de assistência e de cooperação. A Convenção da OCDE obriga cada Estado Parte a tomar as medidas necessárias para estabelecer, de forma efetiva, sua jurisdição (i) quanto à corrupção de funcionário público estrangeiro praticada em seu território; e (ii) para processar seus nacionais por corrupção de funcionário público estrangeiro praticada no exterior. Havendo competência concorrente, os Estados deverão escolher a jurisdição mais apropriada para conduzir a investigação - embora os termos sejam bastante subjetivos, não havendo diretrizes que indicariam por que uma jurisdição seria mais apropriada ou efetiva do que outra, fato que enfatiza o caráter de soft. law da convenção. A Convenção da OCDE obriga cada Estado Parte a prestar pronta e efetiva assistência jurídica a outro nas investigações e processos criminais de corrupção e nos processos não-criminais contra pessoa jurídica instaurados pela Parte por atos de corrupção. Com a Lei Anticorrupção, o Brasil passa a poder instaurar esse tipo de processo contra pessoas jurídicas e, portanto, a contar com o apoio dos demais Estados envolvidos na condução desses processos. Nenhum Estado poderá se recusar a cooperar sob a alegação de sigilo bancário, mas a criminalidade dual pode condicionar a obrigação de cooperação. No Brasil, o Ministério da Justiça (MJ) foi designado Autoridade Central para cooperação jurídica internacional\ e a exerce por meio do Departamento de Recuperação de Ativos e Cooperação Jurídica Internacional (DRCI) e do Departamento de Estrangeiros (DEES'T). Embora o Brasil noticie que vem alcançando resultados significativos no combate de diversos crimes com base na cooperação internacional 5, ainda há muito o que avançar, 4 Somente os tratados firmados pelo Brasil com Portugal e Canadá apontam a Procuradoria Geral da República como Autoridade Central. 5 Conforme declaração do Conselheiro Gilberto Martins, representando o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) em Seminário de Verão 2013 na Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Portugal, disponível

6 já que na prática se verificam problemas que em muitos casos tornam essa cooperação ineficiente. Por exemplo, o pedido de autoridade brasileira para receber, em processo sob sua condução, testemunha localizada no estrangeiro só se mostra exequível se enviado com antecedência mínima de 240 dias. 6 Essa problemática não é exclusiva do Brasil. As convenções que regulam a cooperação jurídica internacional em regra caracterizam-se como soft law, e portanto estabelecem diretrizes genéricas, preservam prerrogativas estatais e não preveem sanções específicas para o não cumprimento dos pedidos de cooperação. Diante disso, em muitos casos a eficácia desejada não é alcançada. Apesar dessa características, transformar uma obrigação dessa natureza em hard law poderia afetar a soberania dos Estados e descaracterizar a própria natureza, que é a de cooperação. 3. Conclusão 35 A Lei Anticorrupção inseriu o Brasil em um cenário marcado pela união global de esforços na prevenção e combate à corrupção internacional. A eficácia dessa lei depende agora de uma atuação rígida na investigação dos atos de corrupção e na aplicação das penas nela previstas. Para isso, é fundamental que as autoridades brasileiras atuem em cooperação com as estrangeiras, visando o melhor resultado das investigações. Apesar das dificuldades verificadas na cooperação internacional - que se somam aos problemas da própria Lei Anticorrupção, é importante se espelhar nos exemplos que funcionam, como nos recentes casos de investigações de corrupção envolvendo a cooem ma ior-cooperacao-i nternaci ona l-aj uda-bras i l-a-com bater- -cri mes-de-corrupcao-afirma-conselhei ro. 6 Cartilha Cooperação Jurídica Internacional em Matéria Penal, disponível em

7 peração de autoridades americanas e europeias 7, cujo sucesso se baseou na capacidade e no interesse dos agentes em ajudar e em ser ajudado. A união de esforços que levou à aprovação das convenções internacionais e leis nacionais para o combate à corrupção internacional deve se repetir na cooperação das autoridades estrangeiras para investigar e punir esses atos Siemens, Alcoa, GSK, Panalpina, Morgan Stanley e Total S/A são casos anticorrupção no mundo. Siemens, Alstom e Petrobras são casos no Brasil (ainda que antes da vigência da Lei Anticorrupção).