PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIP FOR EXPANSION OF EARLY CHILDHOOD EDUCATION IN MUNICIPALITY CANOAS/RS: MOVEMENTS FROM COMPULSORY PRESCHOOL

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1 PARCERIA PÚBLICO-PRIVADO PARA A EXPANSÃO DA OFERTA DE EDUCAÇÃO INFANTIL NO MUNICÍPIO DE CANOAS/RS: MOVIMENTOS A PARTIR DA OBRIGATORIEDADE DE MATRÍCULA NA PRÉ-ESCOLA PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIP FOR EXPANSION OF EARLY CHILDHOOD EDUCATION IN MUNICIPALITY CANOAS/RS: MOVEMENTS FROM COMPULSORY PRESCHOOL Bianca Bortolini 1 Cátia Soares Bonneau 2 Maria Luiza Rodrigues Flores 3 Teresinha Gomes Fraga 4 RESUMO O trabalho analisou a expansão da oferta da educação infantil no Município de Canoas, Rio Grande do Sul, desde uma abordagem de pesquisa quali-quantitativa, a partir de dados censitários demográficos e educacionais do período entre 2005 e 2014, avaliando o alcance das metas do Plano Nacional de Educação e a perspectiva de universalização da pré-escola até 2016, colocada pela legislação vigente. Os dados evidenciaram que ao longo da trajetória analisada, Canoas vem ampliando a oferta de vagas na educação infantil; porém, cabe ressaltar, que a análise da dependência administrativa da vaga ofertada, indica que, nos últimos anos, ocorreu ampliação significativa do conveniamento com instituições privadas. O município não alcançou a meta 1 do PNE anterior, mantendo-se esta tendência para a universalização da pré-escola. Estudos precisariam analisar as condições da oferta educacional na rede conveniada, avaliando se a política municipal implementada garante expansão com qualidade. Palavras-chave: Educação Infantil, Matrícula obrigatória na pré-escola, Canoas/RS, Parceria público-privada. ABSTRACT This article analyzes the expansion of early childhood education in the Municipality of Canoas, State of Rio Grande do Sul, using statistic data for the period between 2005 and 2014 evaluating this municipality trajectory to reach the National Education Plan (PNE) targets to prospect its conditions to offer universal preschool until The qualitative and quantitative research included the study of the legislation and statistical data produced by the principal brazilian institutes. The research shows that Canoas has been expanding the number of places for these age groups in the last years; however, not only in the municipality schools, but, mainly by making contratcts with private institutions. We observed that the municipality did not reach the goal of the last PNE, keeping this trend, so far, for universal preschool. Future studies need to analyse the quality conditions of the partner network State and private institutions to understand more about that public policy. 1 Graduada em Administração (UFRGS) e graduanda Pedagogia pela UFRGS. (biabort@yahoo.com.br) 2 Mestre em Educação pelo Centro Universitário La Salle (Unilasalle), Professora de Educação Infantil na Rede municipal de Canoas/RS. (catiasb1@gmail.com) 3 Doutora em Educação, Professora Adjunta da Faculdade de Educação da Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Área de Política e Gestão da Educação. (malurflores@gmail.com) 4 MBA em Gestão e Políticas Públicas Municipais (UNIASSELVI); Assistente Social do Grupo Hospitalar Conceição/POA. (terecafraga@gmail.com) 1

2 Keywords: Early Childhood Education; compulsory preschooling; Canoas/RS; public-private partnership. INTRODUÇÃO Este artigo apresenta resultados parciais de pesquisa, referentes à analise de dados do período entre 2005 e 2014, visando monitorar políticas públicas de educação infantil no Município de Canoas, localizado no Estado do Rio Grande do Sul (RS), acompanhando as repercussões da obrigatoriedade de matrícula na pré-escola. São analisados no estudo dados produzidos pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatísticas (IBGE), pelo Instituto Nacional de Ensino e Pesquisa (INEP) e pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul (TCE-RS). A primeira seção apresenta a fundamentação teórica, dividida em duas partes: a primeira, considerando o ordenamento legal vigente, destaca a Constituição Federal de 1988 (CF/88), a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional Lei nº 9394/96 de 1996 (LDBEN) e o Plano Nacional de Educação (PNE), documentos normativos que, em conjunto, determinam o direito à educação e à matrícula escolar em instituições públicas para crianças de até cinco anos. Do ponto de vista da concepção de educação infantil, o artigo dialoga com autores que contribuem nacionalmente para esta fundamentação (ROSEMBERG, 2011, 2012, 2013; CAMPOS, 2011; M. M. CAMPOS, 2010, 2013). Na segunda parte desta seção, abordamos a política de conveniamento entre os municípios e a iniciativa privada para a oferta de educação infantil, a partir de autores referenciais sobre parcerias público-privadas (SUSIN, M. O. K.; PERONI, V. M. V., 2011; SUSIN E MONTANO, 2015; SUSIN E FLORES, 2013). A segunda seção apresenta a metodologia da pesquisa, feita através de um estudo de caso quanti-qualitativo (ANDRÉ, 2013). A apresentação e análise dos dados encontra-se dividida em três eixos principais: (1) contextualização do Município de Canoas; (2) trajetória da educação infantil no município, contemplando a evolução da matrícula em creche e préescola; e (3) dependência administrativa das vagas ofertadas por este município no período. Nas considerações finais, abordamos as evidências de uma acentuada privatização das novas matrículas criadas em Canoas no período investigado, com diferentes arranjos de parcerias público-privadas. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA 2

3 Breve contextualização da Educação Infantil Desde o texto da CF/88, o atendimento às crianças de até seis anos foi definido como direito destas e de suas famílias. Reconhecida como primeira etapa da Educação Básica pela LDBEN, esta etapa se subdivide pelo critério de faixa etária das crianças: creche, para aquelas de até três anos; e pré-escola, para aquelas entre quatro e seis anos. Com as alterações posteriores quanto à ampliação da faixa etária referente ao ensino fundamental, que desde 2005 determinaram a obrigatoriedade de matrícula a partir dos seis anos, a faixa etária da préescola foi reduzida para aquela entre quatro e cinco anos. Em 2009, a aprovação da EC nº 59/09 ampliou a faixa etária de matrícula escolar obrigatória, antecipando esta para a idade de quatro anos. A Lei nº /13 promoveu alterações à LDBEN, adequando, finalmente, a lei maior da educação quanto à faixa etária da educação infantil pré-escolar, bem como em relação ao dever do Estado para com a oferta de educação escolar pública e gratuita para a faixa etária de quatro a 17 anos (BRASIL, LDBEN, Art. 4º, Inc. I). O PNE se caracteriza por ser um plano de Estado, de periodicidade decenal, que organiza em metas e estratégias as responsabilidades para com a oferta educacional em âmbito do país, orientando os planejamentos plurianuais em nível de governo. Quando criado por lei, este plano positiva direitos e atribui responsabilidades. Nesse sentido, a Lei nº /01 criou o PNE , estabelecendo que no prazo de cinco anos (metas intermediárias) e de dez anos (metas decenais) deveria ser alcançado, no mínimo, o atendimento a 30% e a 50% das crianças de até três anos, respectivamente. Em relação à faixa da pré-escola, aquele PNE determinou o atendimento a 60% das crianças em cinco anos e a 80% destas ao final de sua vigência. Após quatro anos de discussão, a Lei nº /14 aprova o atual PNE sem metas intermediárias, determinando como meta decenal, em termos de atendimento para a educação infantil, no mínimo, o alcance de 50% de atendimento às crianças de até três anos e ratificando a disposição constitucional relativa à universalização da matrícula escolar na préescola. Em seu conjunto, os documentos normativos existentes determinam ou ratificam o direito à matrícula escolar em instituições públicas, gratuitas, laicas e com oferta educacional de qualidade social, sustentando análises na perspectiva do direito social à educação. Contudo, do ponto de vista da efetivação do direito educacional, o país ainda possui um longo 3

4 caminho a seguir, pois além do não cumprimento das metas criadas, ainda existem estudos que caracterizam a desigualdade no acesso a esse direito. No caso da educação infantil, características relativas a local de residência, grupo social e grupo étnico-racial são evidenciadas a partir das análises de dados censitários, demonstrando desigualdades no acesso a vários direitos sociais transmitidas, praticamente, de forma transgeracional (ROSEMBERG, 2011; 2013). Especificamente, existem, ainda, no caso do direito à creche, diferenças relativas à idade, pois as crianças de zero a um ano são aquelas menos atendidas em seu direito educacional. (ROSEMBERG, 2012). Cabe, ainda, destacar que no caso do Brasil, assim como de outros países latinoamericanos, existe uma influência de organismos internacionais nas definições quanto a metas educacionais e estratégias de ação. Campos (2011) aponta a complexidade dos tempos atuais em que a implementação da obrigatoriedade de matrícula na pré-escola pode fragilizar qualitativa e quantitativamente a oferta de educação para crianças em idade de creche, uma vez que esse segmento ainda se mostra vulnerável quanto à efetivação do direito educacional. A autora (2011) faz referência à intervenção política de organismos multilaterais no sentido da flexibilização desta oferta, o que pode significar a implementação de atendimentos alternativos ou de tipo compensatório. Nesta mesma linha, e analisando documentos do Banco Mundial, Susin e Montano (2015) evidenciam diversos trechos em que é incentivada a realização de convênios ou parcerias público-privadas, de maneira a acelerar o alcance de metas educacionais. Outros estudos, como o de Susin e Flores (2013) analisam a expansão da oferta de educação infantil chamando a atenção para os riscos em termos de qualidade, nos casos em que a privatização da responsabilidade do Estado para com a educação das crianças bem pequenas vem sendo assumida por instituições do Terceiro Setor que não se comprometem com os parâmetros nacionais de qualidade e fragilizam a efetivação do direito educacional. Do ponto de vista da concepção de educação infantil, o artigo dialoga com M. M. CAMPOS (2010; 2013), Finco, Barbosa e Goulart (2015) e Souza, Moro e Scalabrin (2015) na defesa de uma concepção de educação infantil sustentada na Resolução 05/09, que fixa as Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educação Infantil (DCNEI). Nesta perspectiva, essa oferta educacional é responsabilidade do Estado, deve acontecer em creches e pré-escolas que se configurem como espaços não domésticos, regulados e submetidos à supervisão pelo respectivo sistema de ensino, além de sujeitos ao controle social. (BRASIL, MEC, 2009). 4

5 Parcerias público-privadas para oferta da Educação Infantil As políticas educacionais, a legislação e as normatizações elaboradas na passagem do século XX para o XXI, segundo Belo (2015) [...] tem garantido a consolidação de um espaço promissor de exploração mercantil da educação no contexto de estruturação da escola pública. Pois essas políticas, segundo o autor (2015), legitimam novas formas de participação social que assumem formato de parcerias entre público e privado em educação e estão inseridas no intricado processo de ordenamento jurídico do Estado diante as opções reformistas neoliberais que vem se impondo inclusive nas reformas educacionais. L. Araújo (2015) acredita que [...] as mudanças na legislação são fortes sinalizações de que parcelas maiores da oferta educacional poderão ser ocupadas pelo setor privado na próxima década (L. ARAÚJO, 2015, p. 1472). Neste sentido, as sinalizações do novo PNE são, no mínimo, contraditórias, pois: Se é possível encontrar salvaguardas para a oferta pública e no seu todo está presente a lógica da ampliação do direito a educação básica, por outro lado, é nítida a presença da lógica de parceria com o setor privado na prestação dos serviços e na busca de aumento da oferta, caracterizando uma dissolução das fronteiras entre os dois conceitos. (L. ARAÚJO, 2015, p. 1472) Segundo Oliveira (2015), [...] as legislações abrem oportunidades e incentivam o aumento de iniciativas de parcerias público-privadas, que vêm se mostrando como estratégias privatizantes que sucateia uma das parcelas mais frágeis da educação brasileira: a Educação Infantil. (OLIVEIRA, 2015, p. 1587). Consequentemente, afirma ainda a autora (2015), [...] se corre o risco de perdas de direitos conquistados e adquiridos com muitas lutas em prol da infância. (OLIVEIRA, 2015, p. 1587). No caso da educação, segundo Teixeira e Duarte (2015), [...] essas parcerias são legitimadas pelo Estado em suas normatizações e estarão presentes durante todo o período de vigência do PNE , com vista à expansão, conforme metas um, quatro, oito e dez e suas estratégias de execução. (TEIXEIRA E DUARTE, 2015, p. 1453). No que tange o financiamento da educação básica pública, afirma que [...] a relação entre o setor público e o privado suscitam outras questões, em especial, a mudança nos modos operantes do poder público em atender a demanda da sociedade nos serviços que giram em torno das políticas educacionais. (TEIXEIRA E DUARTE, 2015, p. 1453). Segundo Flores e Susin (2013, p. 241), o afastamento do Estado na oferta de educação infantil, dando espaço às entidades da sociedade civil, [...] é uma questão 5

6 complexa, haja vista o contexto macroeconômico que aí repercute, assim como algumas configurações na relação público-privado que se estabelecem a partir dessa parceria. (FLORES E SUSIN, 2013, p. 241). No ponto de vista das autoras (2013), a responsabilização da sociedade civil por demandas do Estado tem resultado em uma perda política que enfraquece a luta dos movimentos sociais por seus direitos, pois a sociedade civil fragiliza seu papel peculiar de fiscalizador sobre a oferta de serviços efetuados pelo poder público ao assumir essa responsabilidade. As autoras (2013), afirmam ainda que: Quando a comunidade se torna responsável pelo serviço, ocorre uma diminuição não só de sua luta pelo direito à oferta de mais serviços, que venham a atender suas necessidades, como também do acompanhamento e controle social sobre esses conveniamentos, responsabilidade da própria sociedade e do poder público. Essa dupla fragilização na ação fiscalizadora pode prejudicar a qualidade da educação ofertada, tanto no que diz respeito aos processos pedagógicos como aos de gestão e avaliação institucionais e de aplicação dos recursos públicos. (FLORES E SUSIN, 2013, p.241). Para Susin e Montano (2015), É por meio do poder público que será assegurada educação de qualidade para todas as crianças numa sociedade capitalista e desigual como a brasileira, pois não há igualdade de direitos em uma sociedade de classes. (SUSIN E MONTANO, 2015, p. 86). Segundo as autoras (2015), a concretização do direito à educação Infantil, enquanto direito público inalienável é urgente, referindo que o descuido nessa fase educacional não poderá ser corrigido e se tornaria uma dívida impagável. Para Susin e Peroni (2009), o padrão de intervenção estatal na oferta de educação infantil vem sendo alterado pela política de conveniamento que vem ganhando visibilidade na sociedade. Essas discussões, segundo as autoras (2009), passam a legitimar o afastamento do Estado desta política justificadas para a ampliação da oferta, quando se discutia o financiamento da educação básica visando incluir as matrículas das creches conveniadas (comunitárias), no financiamento público da educação. Susin e Peroni (2009) afirmam ainda que: Necessário se faz destacar que esta inserção não pode merecer desaprovação uma vez que o poder público, ao lançar mão dos convênios para a educação infantil, em outra conjuntura (inexistência de um fundo específico para essa etapa da educação), incentivou essa prática. O que se coloca no momento é a necessidade da oferta de escola pública, gratuita e de qualidade, não somente para o ensino fundamental, mas para a educação infantil oferta que se deve dar dentro de parâmetros de qualidade que respeite a criança e seus direitos. (SUSIN E PERONI, 2009, p ). 6

7 Assim, revisando a literatura, percebe-se que há consensos, como por exemplo, que a política, a legislação e as normativas educacionais favoreceram e continuam favorecendo, de alguma forma, o conveniamento para a oferta da educação infantil na perspectiva de dar conta da demanda pelo atendimento, agora, mais do que nunca, com a obrigatoriedade da matrícula na pré-escola cujo prazo limite, de acordo com a CF/88, esgota em Além disso, identificamos consenso dentre os autores estudados no sentido de que a oferta de educação infantil é dever do Estado e prioridade dentre as competências dos municípios para com a oferta educacional que deve efetivar-se de maneira pública, gratuita, laica e de qualidade. METODOLOGIA O estudo foi desenvolvido como uma pesquisa quali-quantitativa em educação (ANDRÉ, 2013), analisando dados disponíveis on line sobre a oferta de educação infantil no Município de Canoas/RS, de maneira a aprofundar a temática em foco desde uma abordagem sócio-histórica. O estudo de caso (CUNHA, DEUS e MACIEL, 2010) foi considerado como a abordagem metodológica mais adequada, uma vez que esta permite a investigação aprofundada de uma única realidade, analisada desde diferentes fontes, visando à compreensão de uma dada realidade, sem a pretensão de realizar uma generalização de seus resultados. O período investigado contempla a trajetória evolutiva desta etapa educacional entre os anos de 2005 e 2014, analisando dados do censo educacional INEP; dos censos demográficos do IBGE; e das Radiografias da Educação Infantil realizadas pelo TCE-RS, estas considerando o período , contemplando nos estudos desse órgão sobre a educação infantil neste estado. Este período foi escolhido com o objetivo de evidenciar a trajetória da oferta de vagas no município anterior à EC nº 59/09, abarcando os últimos dados disponíveis no portal de Consulta à Matrícula do INEP. Com esse período de análise, também, é possível avaliar o desempenho deste Município em relação às metas do PNE , bem como demonstrar uma tendência quanto à efetivação da oferta universal de vagas até 2016 para a faixa etária de quatro e cinco anos, atendendo à Meta 1 do PNE Foram também efetuadas pesquisas em sites oficiais onde constam informações sobre o município quanto a sua trajetória política, econômica, cultural e social, além dos indicadores oficiais relacionados, bem como levantamentos nos sites próprios dos órgãos do município, tais como Prefeitura Municipal e Câmara de Vereadores. 7

8 Além do monitoramento da trajetória de evolução da oferta de vagas, os dados do INEP permitiram uma análise sobre a dependência administrativa da vaga ofertada, contribuindo para uma melhor contextualização quanto aos processos em curso quanto à responsabilização para com a criação de novas vagas, tanto para a creche quanto para a préescola no período investigado. APRESENTAÇÃO E ANÁLISE DOS DADOS O Município de Canoas e sua trajetória na oferta da educação infantil Canoas é um município pertencente à Região metropolitana de Porto Alegre, no Rio Grande do Sul. Segundo dados do IBGE (2010), dispõe de uma área de 131,097 Km², uma população de habitantes com densidade de 2.470,13 habitantes por Km², sendo dessa população formada por crianças de zero a cinco anos de idade, dentre essas, de 0 a 3 e com 4 e 5 anos. Conforme informações do IBGE (2015), Canoas teve uma estimativa populacional de habitantes para o ano de Segundo o site oficial do Município, Canoas tem sua história política iniciada em 1939 quando se emancipou do município de Gravataí e de São Sebastião do Caí, contando com a nomeação do primeiro prefeito em Atualmente está sob a gestão do Prefeito Jairo Jorge da Silva, eleito em 2008 e reeleito em Trata-se de um município que tem se desenvolvido econômica e populacionalmente, sendo hoje o segundo maior PIB do Estado e o quarto em população conforme dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE 2010). Na educação, segundo a Secretaria Municipal de Educação, Canoas é considerada pelo Ministério da Educação e Cultura, o maior pólo educacional do RS por concentrar três universidades: ULBRA; Unilasalle e UNIRITER, e por ter suas escolas distribuídas em todos os bairros torna-se bem conceituado também, na qualidade do ensino. Canoas possui Sistema próprio de Ensino conforme Lei nº de 09 de novembro de Integrado pela Secretaria Municipal de Educação e Cultura; o Conselho Municipal de Educação; as Instituições de Educação Infantil mantidas pelo poder público municipal e as Instituições de Educação Infantil criadas e mantidas pela iniciativa privada. Com a Lei nº 3.145/1991 foi criado o Conselho Municipal de Educação, Cultura e Desporto como órgão deliberativo, normativo, consultivo e fiscalizador do Sistema Municipal de Ensino de Canoas que conforme o artigo 12, inciso IV compete a este órgão, Empenhar-se de forma a garantir a 8

9 execução da Legislação federal, estadual e municipal relativa ao ensino fundamental e à educação infantil (PREFEITURA MUNICIPAL DE CANOAS, 2015). Em relação à educação infantil este Conselho Municipal de Educação (CME), vem elaborando normativas próprias específicas a área desde o ano de 2008, atualmente tem-se duas Resoluções vigentes: a Resolução nº 17, de 29 de outubro de 2014, que estabelece normas para a oferta da Educação Infantil no Sistema Municipal de Ensino de Canoas e que revoga a Resolução CME 016/2012. E a Resolução nº 18, de 15 de setembro de 2015, que regulamenta, no âmbito do Sistema Municipal de Ensino de Canoas, a Lei n , de 04 de abril de 2013, no que se refere à Educação Infantil- Pré-Escola, na faixa etária de 4 e 5 anos de idade. Assim evidencia-se que neste município este CME vem exercendo o seu papel deliberativo, normativo, consultivo e fiscalizador. No que se refere à oferta de educação infantil, até o ano de 2000, o Município de Canoas teve as creches sob a fiscalização da Secretaria da Saúde e Assistência Social, sendo que o acesso se dava de acordo com a disponibilidade de vagas conforme Lei Municipal nº 4.188/97 que disciplinou o acesso de crianças carentes às creches públicas municipais. Esse acesso exigia a comprovação da renda familiar e que os pais estivessem trabalhando fora de casa. A Lei nº 4.494/2000 Disciplinou o ingresso de crianças carentes às Escolas Municipais de Educação Infantil e deu outras providencias, além de determinar a idade de acesso das crianças como sendo entre 0 e 06 anos e 11 meses de idade apresentando também uma fórmula para determinar o índice de carência a partir da renda familiar. Conforme o FNDE/SIMEC (2015), o Município de Canoas pertence ao Grupo 1: grandes cidades e capitais com mais de 100 mil habitantes e teria um déficit global de 49 unidades, teve a aprovação de 16 unidades pelo PAC sendo 08 unidades pelo Pré-PAC 2, 07 pelo PAC 2 e 01 unidade pelo Programa Minha casa Minha Vida. No período de 2012 a 2014, o Município de Canoas teria proposto mais 15 unidades de creches no Proinfância. Bonneau (2016) apontou oito Escolas Municipais de Educação Infantil (EMEI) em funcionamento no Município de Canoas, cuja construção foi subsidiada pelo Proinfância entre os anos de 2012 e Destas, uma das EMEI inaugurada em 2012 tem sua mantença pelo poder municipal; as demais, inauguradas a partir de 2014, possuem uma forma de gestão conveniada, denominada pela Secretaria Municipal de Educação como sendo um novo modelo de gestão (BONNEAU, 2016, p. 64). Cabe destacar que este município, considerado de grande porte, tem uma significativa demanda para criação de novas vagas, de maneira que 9

10 consiga atender as metas do atual PNE (TCE-RS, 2015). A seguir, apresentaremos alguns dados relevantes sobre a oferta de educação infantil neste município, separando-os pelas subetapas creche e pré-escola. Evolução da Creche O Gráfico 1 evidencia a trajetória de Canoas em termos de evolução de matrículas para a subetapa creche no período , considerando os dados da Consulta à Matrícula do INEP. Gráfico 1 - Matrículas na creche por dependências administrativa Canoas (INEP, ) Fonte: INEP ( ). Sistematização das autoras (2016). Em relação aos dados totais da etapa creche, pode-se observar um aumento constante de 2006 até o ano de 2013, com queda em torno de 300 matrículas entre os dois últimos anos, fechando a série histórica com vagas para esta subetapa da creche, em 2014, segundo dados censitários do INEP. Considerando-se o ano de 2006, a evolução desta oferta teve um crescimento de 216%; contudo chama a atenção esta queda nos últimos dois anos que poderia expressar uma redução do investimento na expansão de vagas para esta faixa etária por parte do poder público, conforme aponta Campos (2011) os municípios, desestimulados pelos 10

11 poucos recursos próprios podem vir a deixar de investir na subetapa creche, preferindo passar a investir na subetapa pré-escola, agora obrigatória. Outro aspecto significativo a analisar na trajetória deste município é a evolução de sua taxa de atendimento em relação à creche, considerando as metas do PNE e tomando como referência os estudos do TCE/RS, considerando o Gráfico 2, a seguir: Gráfico 2 - Taxa de atendimento subetapa creche Canoas (TCE-RS, ) 20,00% 15,00% 10,00% Taxa de Atendimento Canoas TCE-RS ( ) 10,61% 12,01% 13,14% 14,74% 16,20% 18,00% 5,00% 0,00% 3,80% ano da matrícula Fonte: TCE-RS (2006; ). Sistematização das autoras (2016). Em termos de metas de atendimento, para o caso da creche, comparando-se o determinado no PNE anterior e no atual, percebe-se que a Meta 1 permaneceu a mesma, atender a, no mínimo, 50% da população. Analisando a série histórica para o município de Canoas em relação a esta subetapa, podemos perceber uma ampliação constante nos últimos nove anos, passando de 3,8% para 18,00% de atendimento. Sendo assim, podemos concordar com Brusius e Flores (2015), que avaliam a posição do país em relação a essa meta, pois Canoas também não alcançou nem a meta intermediária, prevista como sendo 30% de atendimento, nem a meta de 50% para o final da década. [...] se considerarmos que o país, ao final da vigência do PNE alcançou 20,93% para esta sub-faixa da educação infantil (TCE-RS, 2012), verificamos que a mesma meta do atendimento para a creche permanece como sendo, ainda, um grande desafio a ser superado (BRUSIUS; FLORES, 2015, p.7). Gráfico 3 - Matrículas na creche por dependência administrativa Canoas (INEP, ) 11

12 MUNICIPAL PRIVADA Fonte: INEP ( ). Sistematização das autoras (2016). Na dependência administrativa federal na subetapa creche não foi identificado atendimento no período ; o mesmo acontecendo em relação à dependência administrativa estadual. Na dependência administrativa municipal, em 2005, o município de Canoas tinha 728 matrículas na creche e manteve essa média até o ano de 2008 com uma leve oscilação no período. A partir de 2009, a oferta na creche aumentou gradativamente alcançando neste ano matrículas e chegando a vagas em Em 2014, as matrículas na faixa de até 3 anos caíram para Esse município desde o início do nosso acompanhamento vinha mantendo um crescimento na oferta de vagas, com oscilações mínimas. A redução de 561 matrículas, do ano de 2013 para o ano de 2014, é significativa quando os municípios deveriam estar ampliando vagas para o alcance da meta do PNE de atendimento de 50% das crianças até M.M. Campos (2010, p. 12) salienta a repercussão das discussões sobre a ampliação da obrigatoriedade do ensino a partir dos 4 anos de idade, dentre elas destaca que [...] a obrigatoriedade a partir dos 4 anos de idade pode significar um forte desestímulo à oferta de vaga em creches, assim como à melhoria da qualidade daquelas existentes. (M. M. CAMPOS, 2010, p. 12). Na dependência administrativa privada, no ano de 2005, o número de matrículas na creche era de 196, caindo para 171 em 2006, e voltando a subir a partir de 2007, quando atinge 317 e dobrando este número em Deste ano em diante, as matrículas na rede privada mantém uma trajetória ascendente até o ano de 2014, fechando a série histórica com 12

13 1.502 matrículas. Embora as matrículas da Rede Municipal tenham tido um crescimento constante durante o período analisado, seu aumento, de 95%, foi inferior ao da iniciativa privada que apresentou crescimento quase constante na oferta de matrículas, crescendo de 21% para 51% a sua participação no total de matrículas em 2014, com um aumento de 666% no número de matrículas na série histórica observada. Como podemos perceber, do ano de 2013 para 2014 houve redução da responsabilidade da rede municipal no total de matrículas ofertadas para a faixa etária da creche, evidenciando-se uma ampliação dos conveniamentos, que a literatura tem apontado como uma opção que, prioritariamente, busca reduzir custos, colocando em risco, algumas vezes, a qualidade da oferta, ainda que o atendimento seja subsidiado com recurso público (BORGHI, R. F. et al. 2014). Alguns trabalhos da área estudaram a relação entre o setor público e o privado, que tem se tornado cada vez mais frequentes em varias Redes de Ensino do país (ADRIÃO; PERONI, 2009; SUSIN, 2013; FLORES; SOARES, 2014). Quanto à parceria entre o público e o privado, Adrião e Peroni (2009) alertam para as fragilidades na democratização da educação. [...] as implicações para a educação das parcerias entre o público e o privado, nas quais a propriedade da educação permanece estatal, mas em muitos casos, o setor privado define sua gestão e o conteúdo do processo educativo, com graves consequências para a autonomia do trabalho docente e a democratização da educação (ADRIÃO; PERONI, 2009, p. 1). A partir do bloco seguinte, procederemos à mesma análise, evidenciando a evolução da oferta educacional para a subetapa pré-escola em Canoas no período investigado. Evolução da Pré-escola O Gráfico 4 contribui evidenciando a trajetória de Canoas em termos de evolução de matrículas para a subetapa pré-escola, no período , considerando os dados da Consulta à Matrícula do INEP. Gráfico 4 - Matrículas na pré-escola por dependência administrativa Canoas (INEP, ) 13

14 Pré-escola Fonte: INEP ( ). Sistematização das autoras (2016). Total/ano É possível observar uma oscilação importante na evolução da oferta de vagas neste grupo etário. Segundo dados censitários do INEP (2005), este município oferecia vagas, em 2005, chegando ao ano de 2014 a uma oferta de matrículas para crianças de quatro e cinco anos. Cabe destacar neste período dois fatores que podem ter impactado o crescimento desta oferta: a implantação do novo Ensino Fundamental de nove anos com ingresso aos seis e a queda da natalidade que se apresentou acentuada no Estado do RS no período histórico abarcado neste estudo. Em pesquisa sobre este município, Bonneau (2016) apresentou dados sobre sua demografia: [...] a cidade de Canoas apresentou um crescimento em sua população nas décadas de 1990 e Nesse cenário local, a queda populacional ocorreu a partir do ano de 2007, acentuando-se até o ano de Em 2015, a população estimada pelo IBGE foi de pessoas, o que denota uma retomada do crescimento demográfico (BONNEAU, 2016, p.27). Para o IBGE (2015), houve uma significativa queda da fecundidade no Brasil, [...] que passou de 2,4 filhos por mulher, em 2000, para 1,9 filhos por mulher, em 2010, [...] chegando a cerca de 1,5 filhos por mulher, em 2030, e tem impacto significativo na estrutura etária populacional, especialmente no número de crianças. [...] (BORGES; CAMPOS; SILVA, 2015, p.143). Realizando análises em relação á taxa de atendimento para a subetapa da pré-escola, podemos observar, no Gráfico 5, a evolução desta oferta neste município, considerando que seria nesta faixa a premência de crescimento em termos de número de vagas novas a serem criadas no período analisado. Campos, Esposito e Gimenes (2014) advertem que ainda é um 14

15 grande desafio o cumprimento da meta de ampliação da oferta de atendimento às crianças pequenas: A comparação entre os objetivos fixados na meta 1 do PNE e a evolução recente do acesso à educação infantil revela que os desafios em direção aos percentuais de cobertura visados são imensos, apesar de relativamente facilitados pela tendência de queda da população na faixa etária correspondente. (M.M. CAMPOS, ESPOSITO e GIMENES, 2014, p. 348) Gráfico 5 - Taxa de atendimento na pré-escola em Canoas (TCE-RS, ) 50,00% 40,00% 30,00% 20,00% 10,00% 0,00% 15,21% Taxa de Atendimento Canoas TCE-RS ( ) 30,92% 35,17% 34,07% 37,72% 39,10% 41,70% Ano da Matrícula Fonte: TCE-RS (2006; ). Sistematização das autoras (2016). O município de Canoas, em relação à pré-escola, dobrou seu percentual de atendimento em três anos, partindo de 15,21% em 2006 chegando a 30,92% em Alcançando o percentual de 34,07% de atendimento em 2011, Canoas não atingiu os 80% da meta de cobertura prevista no PNE para aquele ano e nem sequer os 60% determinados para a metade daquele decênio. Ao final da série histórica acima apresentada, exercício de 2014, o município atingiu o percentual de atendimento de 41,70% da etapa préescola não tendo alcançado a Meta 1 do PNE , como a maioria dos municípios da Região Metropolitana (TCE-RS, 2015). De acordo com as radiografias do TCE-RS ( ), o município de Canoas, apesar de ter ampliado progressivamente os seus percentuais de atendimento para a pré-escola, ainda precisaria criar vagas para dar conta da demanda existente, considerando-se a exigência de universalização da matrícula na pré-escola até

16 Gráfico 6 - Matrículas na pré-escola por dependência administrativa Canoas (INEP, ) Fonte: INEP ( ). Sistematização das autoras (2016). A dependência administrativa estadual atendia, em 2005, um total de 781 matrículas, em 2006 reduziu para 764, em 2007 para 505 e em 2008 ofereceu 428 matrículas, apresentando declínio regular no período A partir de 2009, a rede estadual deixa de atender a pré-escola no Município de Canoas como conseqüência de um processo de municipalização da Educação Infantil. Sanches (2010) sinalizou que no ano de 2009, a maior parcela das matrículas da Educação Básica, 46,2%, estava sobre a responsabilidade dos municípios. Sobre o financiamento da educação o autor destaca que, A municipalização não considerou a população a ser atendida e muito menos os recursos financeiros disponíveis nas mãos dos Estados e, principalmente, dos municípios (SANCHES, 2010, p. 41). Sobre as matrículas específicas da Educação Infantil no Brasil, no período 1997 a 2007, Farenzena e Mendes (2010) destacam: No que se refere à educação infantil, o crescimento da matrícula foi da ordem de 40% no período, as redes municipais são as principais responsáveis pela oferta, mas a magnitude desta alterou-se, com uma participação municipal que passou de 63% em 1997 para 73% em 2007; as redes estaduais evoluíram de um atendimento de 13% para 3% das crianças da educação infantil. (FARENZENA E MENDES, 2010, p. 267) 16

17 Os autores (2010) apresentam dados que evidenciam o crescimento das matrículas nas redes municipais e a diminuição significativa da oferta de Educação Infantil pela rede estadual. Em Canoas, este processo da municipalização do ensino, pode explicar o crescimento significativo tanto da rede municipal quanto da rede privada a partir do ano de Como as matrículas deixaram de ser ofertadas por uma rede pública, é provável que o crescimento da rede privada tenha ocorrido com a oferta de mais vagas nas redes privadas conveniadas. Na rede municipal, em 2005, o município de Canoas possuía matrículas na préescola, mas em 2006 reduziu esse número quase pela metade, ofertando 954 matrículas, mantendo essa média até o ano de Em 2009, chegou a matrículas, conseguindo manter uma média em torno de matrículas durante esses 4 anos. As matrículas tiveram uma queda brusca no ano de 2013 para 684 alunos, recuperando o crescimento, em 2014, finalizando essa série histórica com matrículas o que representa um aumento de 101%. A rede privada ofertou matrículas no ano de 2005 permanecendo próxima deste patamar nos dois anos seguintes e alcançando vagas no ano de A partir de 2009 a oferta de matrículas apresentou um crescimento contínuo chegando a matrículas em Enquanto a rede municipal apresentou uma queda nas matrículas no período analisado de 23%, a rede privada apresentou um aumento de 130%. Novamente, aqui destacamos que dentro desta categoria da dependência administrativa privada que podem encontra-se matrículas em instituições conveniadas cuja oferta ocorre com recurso público. Segundo os dados evidenciam, no ano de 2005, havia matrículas na pré-escola no total; no ano seguinte, este número diminuiu para 2.766, em 2007 foram registradas matrículas e em 2008, este número total apresentou matrículas. É importante salientar que a partir do ano de 2006 os municípios deveriam implementar o ensino fundamental de nove anos com ingresso aos seis anos de idade, o que pode explicar esta redução no número de matrículas na pré-escola naqueles anos. A participação na rede municipal no total de matrículas caiu de 50% para 37% no período A participação da rede privada passou de 29% para 63% no período. Como aponta Vieira (2011), os dados de matrículas apresentados acima demonstram um crescimento nas matrículas de Educação Infantil financiadas pelo poder público no setor privado. 17

18 A passagem da coordenação nacional da política dos convênios com instituições de educação infantil comunitárias e filantrópicas da assistência social para a educação (BRASIL, 2009c), bem como o financiamento das matrículas da educação infantil, incluindo as creches conveniadas, obedecidas as normas nacionais para a regulação dos convênios com creches comunitárias e filantrópicas, de acordo com a legislação do Fundeb (Lei nº , de 2007), é uma alteração recente que regulamenta a relação entre o poder público e as entidades sociais sem fins lucrativos na oferta de educação infantil (VIEIRA, 2011, p. 249). E, ainda, segundo M. M. Campos, Mesmo considerando que a incorporação das crianças a partir dos 4 anos na faixa de escolaridade obrigatória possa ter um efeito indutor no sentido de apressar a universalização da pré-escola, o que sem dúvida caracteriza uma orientação democratizadora dessa mudança, a forma como vêm ocorrendo as diversas acomodações das redes públicas e privadas à nova legislação lança muitas dúvidas sobre os efeitos provocados na vida escolar e na aprendizagem das crianças nessa importante fase do desenvolvimento infantil.( M. M. CAMPOS, 2010, p. 13). Outro aspecto relevante observado foi que no início da série histórica analisada, a dependência administrativa municipal representava 50% das matrículas no município enquanto a rede privada representava 29% e a rede estadual os restantes 21%. Após cinco anos, em 2010, a dependência administrativa municipal passava a representar 47% das matrículas do município e a rede privada representava 53%. No ano de 2014, a dependência administrativa municipal representava 37% das matrículas e a rede privada 63%. Podemos perceber a inversão no percentual de participação destas duas redes em relação à quantidade de matrículas durante o período analisado. Um exemplo de redução do compromisso do poder público municipal com a vaga pública, gratuita, laica e de qualidade pode ser a expansão da rede conveniada, pois ainda que o atendimento seja financiado parcialmente pelo poder público, as famílias podem ser submetidas à cobrança de taxas e à solicitação de materiais (FLORES E SUSIN, 2013). CONSIDERAÇÕES FINAIS É importante salientar que apesar de Canoas, no período investigado, ter apresentado redução da sua população, aumento no número absoluto de matrículas e crescimento na sua taxa de atendimento, a quantidade de vagas a serem criadas para a faixa etária da educação infantil ainda é muito grande. Em relação à creche, mesmo que as matrículas na rede municipal tenham aumentado em 95% no período , a participação desta rede caiu em relação ao total de vagas 18

19 ofertado. A rede privada, no mesmo período, aumentou o número de vagas em 666%, crescendo de 21% para 51% a sua participação no total de matrículas em Na pré-escola, o município apresentou oscilações ano a ano, ora aumentando ora diminuindo o número de matrículas, apresentando uma queda acentuada no ano de 2013, recuperando o crescimento no ano de 2014, e apresentando ao final do período a ampliação de apenas 151 matrículas. A rede estadual, que ofertava pré-escola entre os anos de 2005 até 2008, foi reduzindo sua oferta paulatinamente, até zerar a oferta de matrículas no ano de As matrículas na pré-escola vinculadas à dependência administrativa municipal eram 1.809, em 2005, concluindo a série histórica, em 2014, com 1.383, apresentando assim, um decréscimo de 426 vagas no período analisado, sendo que a partir de 2009, pela força da EC nº 59/2009, os municípios deveriam ter expandido a oferta de vagas, de maneira a atingir a universalização das matrículas. Os dados evidenciaram um crescimento do número de matrículas na rede privada no período analisado, sendo esta categoria administrativa a que mais cresceu, tanto no percentual da oferta de vagas em creche quanto no de pré-escola. O período analisado, entre 2005 e 2014, abarca parte do decênio do PNE , evidenciando que este município não atingiu a Meta 1 que determinava a matrícula de, pelo menos, 80% de população entre quatro e seis anos. Esse desempenho evidencia a grande dificuldade que este município teria para atingir a universalização das matrículas na préescola até o ano de REFERÊNCIAS ADRIÃO, T.; PERONI, V. M. V. A educação pública e sua relação com o setor privado: implicações para a democracia educacional. Retratos da Escola, Brasília, v. 3, n. 4, p , jan./jun Disponível em: < Acesso em: 25 mai ANDRÉ, M. E. D. A. O que é um estudo de caso qualitativo em educação? Revista FAEEB. 2013, V. 22, p Disponível em: /v22n40/v22n40a09.pdf Acesso em: 10 jul ARAUJO, Luiz. Estado da arte da relação público e privado na educação básica. In: Encontro FINEDUCA, 3, 2015, Gramado/RS. Anais. p Disponível em: <file:///c:/users/420/downloads/anais.pdf>. Aceso em: 14 jun

20 BELO, Fernanda Ferreira. Relação mercantil no setor educacional: a parceria privada na escola pública. Anais. 3º Encontro FINEDUCA, Gramado/RS, 2015, p Disponível em: <file:///c:/users/420/downloads/anais.pdf>. Acesso em 14 jun BONNEAU, C. S. Políticas de educação infantil no Município de Canoas: um estudo de caso ( ). Canoas: Unilasalle, p. Dissertação (Mestrado em Educação). Programa de Pós-Graduação em Educação do Centro Universitário La Salle Unilasalle, Canoas, BORGES, G. M.; CAMPOS, M. B. de; SILVA, L. G. de C. e. Transição da estrutura etária no Brasil: oportunidades e desafios para a sociedade nas próximas décadas. In: ERVATTI, L. R.; BORGES, G. M.; JARDIM, A. de P. (Org.). Mudança Demográfica no Brasil no Início do Século XXI: subsídios para as projeções da população. Estudos e Análises. Informação Demográfica e Socioeconômica. N. 3. IBGE: Rio de Janeiro, 2015, p BORGHI, R. F. et al. Subsídios públicos para instituições privadas de Educação Infantil: análise de tendências em municípios paulistas. In: SILVA, M. V.; MEDINA, S. (Org.). Trabalho Docente e Políticas Educacionais para a educação infantil: desafios contemporâneos. 1 ed. Uberlândia: EDUFU, 2014, v. 1, p BRASIL. Congresso Nacional. Constituição da República Federativa do Brasil. Texto constitucional promulgado em 5 de outubro de Disponível em: < Acesso em: 02 mai Congresso Nacional. Lei n , de 9 de Janeiro de Aprova o Plano Nacional de Educação e dá outras providências. Disponível em: < Acesso em: 02 mai Congresso Nacional. Lei n , de 4 de Abril de Altera a Lei no 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que estabelece as diretrizes e bases da educação nacional, para dispor sobre a formação dos profissionais da educação e dar outras providências. Disponível em: < Acesso em: 02 mai Congresso Nacional. Lei n , de 25 de Jun. de Aprova o Plano Nacional de Educação - PNE e dá outras providências. Disponível em: < Acesso em: 27 abr

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