Brasília, 29 de janeiro de 2014 NOTA JURÍDICA Assunto: Aposentadoria Especial. Abono de permanência. Orientações Normativas n. 15 e n. 16 do MPOG. Com o objetivo de assessorar juridicamente a ASSOCIAÇÃO DOS SERVIDORES DA CARREIRA DE ESPECIALISTA EM MEIO AMBIENTE E DO PLANO ESPECIAL DE CARGOS DO MMA E DO IBAMA PECMA -, NO DISTRITO FEDERAL, ASIBAMA-DF, segue nota a respeito das Orientações Normativas n. 15 e n. 16, publicadas pela Secretaria de Gestão Pública do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão no dia 24 de dezembro de 2013. PV
No dia 23 de dezembro de 2013, a Secretaria de Gestão Pública (SEGEP) do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG) editou duas Orientações Normativas (n. 15 e n. 16), que estabelecem orientações aos órgãos e entidades do Sistema de Pessoal Civil da Administração Federal (SIPEC) acerca do tema aposentadoria especial dos servidores públicos federais. Tais Orientações Normativas revogaram as ON's n. 07/2007 e n. 10/2010, respectivamente. A aplicação destas últimas estava suspensa desde o dia 24 de julho de 2013 devido à edição do Ofício-Circular n. 5/2013/SEGEP-MP. Como já fora anunciado neste ofício, a Administração Pública Federal suspendeu a aplicação das ON's n. 07/2007 e n. 10/2010 para traçar procedimentos mais rigorosos e precisos no tocante à concessão de aposentadoria e abono de permanência e, consequentemente, à conversão de tempo especial em tempo comum. Para expor de forma mais elucidativa as alterações que cada Orientação Normativa promoveu, faz-se necessária a análise individualizada dos atos, que a seguir se expõe. I DA ORIENTAÇÃO NORMATIVA N. 15 DE 23 DE DEZEMBRO DE 2013 A ON n. 15/2013 dispõe sobre as orientações aos órgãos e entidades do SIPEC quanto aos procedimentos a serem adotados para a comprovação e posterior conversão em tempo comum do tempo de serviço especial prestado pelos servidores públicos regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) em período anterior à publicação da Lei n. 8.112, de 11 de dezembro de 1990. A grande mudança promovida por esta Orientação Normativa deu-se no aspecto formal, representada pela exigência de documentos 2/9
específicos que comprovem o exercício das funções públicas sob condições especiais. No que se refere à conversão do tempo especial em tempo comum para os servidores anteriormente regidos pela CLT, a ON reconhece o direito e mantém incólumes os fatores de conversão, nos mesmos termos da ON n. 07/2007, de 1,4 para homens e 1,2 para mulheres. Apesar de a ON n. 15/2013, em comparação com a ON anterior, ter tornado o processo de comprovação e conversão do tempo de serviço público especial em tempo comum mais rigoroso e burocrático, não se vislumbra nenhuma ilegalidade em sua redação. II DA ORIENTAÇÃO NORMATIVA N. 16, DE 23 DE DEZEMBRO DE 2013 A ON n. 16/2013 dispõe sobre os procedimentos necessários à análise dos processos de aposentadoria especial dos servidores públicos amparados por decisão judicial em Mandados de Injunção julgados pelo Supremo Tribunal Federal. Esta Orientação Normativa, além de tornar mais rigoroso o procedimento para a caracterização e comprovação do tempo de atividade sob condições especiais, trazendo exigências quase idênticas às da ON n. 15, inovou em relação à Orientação Normativa n. 10/2010, por ela revogada, no aspecto da conversão de tempo especial em tempo comum. 10: A ON n. 10/2010 trazia a seguinte redação em seus arts. 9º e Art. 9º. O tempo de serviço exercido em condições especiais será convertido em tempo comum, utilizandose os fatores de conversão de 1,2 para a mulher e de 1,4 para o homem. 3/9
Parágrafo único. O tempo convertido na forma do caput poderá ser utilizado para a aposentadoria prevista no art. 40 da Constituição Federal, na Emenda Constitucional n. 41, de 19 de dezembro de 2003, e na Emenda Constitucional n. 47 de 5 de junho de 2005, exceto nos casos da aposentadoria especial de professor de que trata o 5º do art. 40 da Constituição Federal. Art. 10. O tempo de serviço especial convertido em tempo comum poderá ser utilizado para revisão de abono de permanência e de aposentadoria, quando for o caso. Ao contrário do que dispunha a ON n. 10/2010, que autorizava a conversão, a ON n. 16/2013 a proíbe, conforme disposto em seu artigo 24, nos seguintes termos: Art. 24. É terminantemente vedada a conversão do tempo de serviço exercido em condições especiais em tempo comum para a obtenção de aposentadoria e abono de permanência, salvo expressa disposição em contrário da decisão judicial no caso concreto e respectivo parecer de força executória. Esse novo posicionamento da Administração Pública diante do tema resulta do também novo entendimento, inaugurado pelo Ministro TEORI ZAVASCKI, que vem sendo adotado pelo Supremo Tribunal Federal nos julgamentos dos Mandados de Injunção sobre aposentadoria especial de servidores públicos (MI 1.596; MI 4.643; MI 1.644; MI 2.590; MI 1.929; 1.320; MI 2.806; MI 1.517; MI 899; MI 855; MI 1.718; MI 1.897; MI 2.738; MI 3.081; MI 2.407; MI 3.328; MI 3.876; MI 5.637; MI 5.700), conforme se evidencia na seguinte ementa: MANDADO DE INJUNÇÃO. APOSENTADORIA ESPECIAL DE SERVIDOR PÚBLICO. ART. 40, 4º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, APLICAÇÃO DAS NORMAS DO REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL. AGRAVO DESPROVIDO. 1. Segundo a jurisprudência do STF, a omissão legislativa na regulamentação do art. 40, 4º, da 4/9
Constituição, deve ser suprida mediante a aplicação das normas do Regime Geral de Previdência Social previstas na Lei 8.213/91 e no Decreto 3.048/99. Não se admite a conversão de períodos especiais em comuns, mas apenas a concessão da aposentadoria especial mediante a prova do exercício de atividades exercidas em condições nocivas. Ainda, o mandado de injunção não é o meio processual adequado para assegurar o direito à aposentadoria especial de servidor público já aposentado, diante da falta de impedimento ao exercício do direito. Precedentes do Plenário (MI 4771 AgR, MI 3428 AgR e MI 2924 ED). Fundamentos observados pela decisão agravada. 2. Agravo regimental desprovido. (STF - MI: 5700 DF, Relator: Min. TEORI ZAVASCKI, Data de Julgamento: 19/06/2013, Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJe-157 DIVULG 12-08-2013 PUBLIC 13-08- 2013)(grifos aditados) Além de proibir a conversão de tempo especial em tempo comum, a ON n. 16/2013, em seu artigo 28, impõe a revisão de todos os atos praticados com base na ON n. 10/2010 que deferiram tal conversão para a concessão de aposentadoria e abono de permanência. Confira-se: Art. 28. Os órgãos e entidades integrantes do SIPEC deverão rever todos os atos praticados com base na Orientação Normativa SRH n. 10, de 05 de novembro de 2010, publicada em 08 de novembro de 2010, que deferiram a conversão do tempo de serviço exercido em condições especiais em tempo comum para obtenção de aposentadoria e abono de permanência, respeitando o direito ao contraditório e à ampla defesa, observando o rito estabelecido na Orientação Normativa SEGEP n. 4, de 21 de fevereiro de 2013, que dispõe sobre os procedimentos para regularização cadastral no SIAPE. A ON n. 16/2013, por si só, não pode afrontar a decisão proferida nos autos do MI n. 976/DF, que garante aos filiados da ASIBAMA-DF a 5/9
aplicação do artigo 57 da Lei n. 8.213/91 ante a omissão legislativa. Porém, como mencionado, ela está respaldada na nova orientação jurisprudencial do STF. Diante da ordem constante na ON n. 16/2013, no que tange à revisão dos atos de conversão de tempo para concessão de aposentadoria e abono de permanência fundamentados na ON n. 10/2010, existe a possibilidade de que os filiados da ASIBAMA-DF sejam compelidos a retornar ao trabalho, caso a aposentadoria não tenha sido homologada pelo TCU ou não tenha decorrido de determinação judicial expressa. Para garantir o direito à conversão do tempo especial em tempo comum no período posterior a 1990 e, assim, evitar que os associados da ASIBAMA-DF já aposentados tenham que voltar à ativa, novas medidas judiciais teriam que ser propostas. Entre outras questões, seria discutida a extensão dos efeitos da decisão exarada nos autos do Mandado de Injunção n. 976/DF. II.a Do direito à integralidade, à paridade e à desaverbação do tempo de licença prêmio contada em dobro A ON n. 16/2013 dispõe de forma expressa sobre os direitos à integralidade, à paridade e à desaverbação de tempo de licença prêmio contada em dobro para fins de aposentadoria. É o que se observa dos seus artigos 3º, 4º e 6º, abaixo transcritos: Art. 3º Os proventos da aposentadoria especial não poderão ser superiores à remuneração do cargo efetivo em que se der a aposentação, e serão calculados pela média aritmética simples das maiores remunerações utilizadas como base para as contribuições do servidor aos regimes de previdência a que esteve vinculado, atualizadas pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC), correspondentes a 80% (oitenta por cento) de todo o período contributivo, desde a competência de julho de 1994 ou desde o início da contribuição, se posterior àquela competência, até o 6/9
mês da concessão da aposentadoria, a rigor do que estabelece a Lei n. 10.887, de 18 de junho de 2004. Art. 4º Os proventos de aposentadoria especial dos servidores públicos da União, das autarquias e das fundações públicas federais, concedidos com amparo em decisão judicial em mandado de injunção, serão reajustados na mesma data e índice em que se der o reajuste dos benefícios do Regime Geral de Previdência Social (RGPS), observando-se igual critério de revisão às pensões derivadas dos proventos de que trata este artigo, não lhes sendo assegurada a aplicação das regras constitucionais de transição acerca de reajustamento paritário em face da modificação da remuneração dos servidores em atividade. Art. 6º O tempo de serviço decorrente da contagem em dobro de licença-prêmio e da desaverbação utilizada para a concessão do benefício de aposentadoria não serão considerados para fins de concessão da aposentadoria especial de que trata esta Orientação Normativa. Parágrafo único. É vedada a desaverbação do tempo de licença prêmio contada em dobro para fins de aposentadoria pelo art. 40, da Constituição Federal, arts. 2º, 3º e 6º da Emenda Constitucional n. 41, de 19 de dezembro de 2003, e art. 3º da Emenda Constitucional n. 47, de 5 de julho de 2005, que tenha gerado efeito tanto para gozo quanto para a concessão de abono de permanência. Da análise dos dispositivos transcritos, verifica-se que a Orientação Normativa n. 16/2013 manteve a violação anteriormente perpetrada pela Orientação Normativa n. 10/2010 aos direitos à integralidade e à paridade de proventos dos servidores que se enquadrassem nas regras de transição das Emendas Constitucionais n. 41/2003 e n. 47/2005. Além disso, manteve a vedação da desaverbação do tempo de licença-prêmio contada em dobro para fins de aposentadoria que já tenha sido utilizada anteriormente tanto para gozo quanto para concessão de abono de permanência. 7/9
Em 03 de março de 2011, a ASIBAMA-DF impetrou Mandado de Segurança Coletivo com o objetivo de anular os dispositivos da ON n. 10/2010 e do Boletim de Serviço MMA nº 12/2010 que violavam os direitos de seus filiados à integralidade, à paridade e à desaverbação do tempo de licença-prêmio. Ao analisar a ação, o Juiz da 7ª Vara Federal do Distrito Federal extinguiu o processo sem resolução de mérito, por entender que a Associação teria pleiteado a impugnação de lei em tese pela via estreita do Mandado de Segurança, hipótese vedada pela Súmula n. 266 do STF. A ASIBAMA-DF interpôs apelação contra a referida sentença. O recurso atualmente tramita no Tribunal Regional Federal da 1ª Região, onde aguarda julgamento. É possível que o TRF da 1ª Região negue provimento ao recurso em decorrência da perda de objeto da ação, representada pela revogação da Orientação Normativa n. 10/2010, ato coator a que se reportava o Mandado de Segurança Coletivo. BOA-FÉ III DA DEVOLUÇÃO DOS VALORES RECEBIDOS DE Importante ressaltar, por fim, que as ON's n. 15/2013, art. 22, e n. 16/2013, art. 29, trazem o seguinte comando normativo: Os valores percebidos de boa-fé pelo servidor público a título de proventos de aposentadoria ou abono de permanência, decorrentes dos atos revistos [ ], não serão objeto de reposição ao erário, nos termos do disposto na Súmula n. 34, de 16 de setembro de 2008, da Advocacia-Geral da União. 8/9
Dessa forma, mesmo que o servidor seja obrigado a retornar ao exercício de suas funções públicas, é terminantemente vedada a reposição das parcelas recebidas de boa-fé. IV CONCLUSÃO Com o objetivo de garantir a proteção dos filiados à ASIBAMA-DF, é possível, a critério da Associação, peticionar nos autos do Mandado de Injunção n. 976/DF e preparar atuação junto ao Supremo Tribunal Federal para tentar modificar o entendimento desta Corte sobre a conversão de tempo especial em tempo comum. Ademais, também é possível, caso seja interesse da ASIBAMA-DF, a impetração de dois Mandados de Segurança na Justiça Federal do Distrito Federal. O primeiro com o objetivo de restabelecer o comando normativo presente na ON n. 10/2010 que autorizava a conversão, e de impedir a revisão dos atos de concessão de aposentadoria e abono de permanência nela fundamentados. O segundo visa impugnar os dispositivos da ON n. 16/2013 que violam os direitos constitucionais à paridade e à integralidade de proventos, e o direito à desaverbação do tempo de licença-prêmio. É a opinião de quem subscreve. Liliana Mascarenhas Coutinho Bruno Fischgold OAB/DF 38.781 OAB/DF 24.133 9/9