DESAFIOS DO CONTROLE SOCIAL SOBRE O ORÇAMENTO PÚBLICO NA POLÍTICA DE SAÚDE EM LONDRINA Argéria Maria Serraglio Narciso 1 Márcia Pastor 2 Eixo Temático II: Orçamento Público e Controle Social RESUMO: O artigo pretende trazer para o debate os desafios postos ao Serviço Social nas instâncias públicas de controle democrático, especialmente o controle social na política de saúde. Trata-se de algumas reflexões decorrentes da experiência profissional enquanto assistente social, atuando no Conselho Municipal de Saúde de Londrina, no período compreendido entre os anos 2006 a 2009. 1 Assistente Social do Hospital Universitário/Universidade Estadual de Londrina- Doutoranda em Serviço Social e Política Social UEL, e-mail argeria@sercomtel.com.br. 2 Assistente social, professora adjunta do Departamento de Serviço Social da Universidade Estadual de Londrina/PR e doutora em Serviço Social pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, e-mail marciapastor@sercomtel.com.br
1 Introdução A participação popular nas instâncias públicas de controle democrático é uma temática que vem sendo debatida nas últimas décadas. O papel desempenhado pelos conselhos, no que diz respeito à sua interferência na gestão dos recursos públicos, e, a contribuição que de fato estes espaços têm dado na perspectiva de ampliar o debate sobre a definição de políticas e monitoramento de orçamento público tem trazido para o debate os limites e possibilidades desta instância. Neste contexto, os assistentes sociais, a partir dos anos 1980 incorporaram a temática dos movimentos sociais na formação profissional, pesquisa e produção científica. Nos anos 90, com a implementação dos conselhos de políticas públicas, muitos profissionais passaram a atuar também nestes espaços. Pretendemos trazer para o debate a experiência de participação no Conselho Municipal de Saúde de Londrina. 2 Desenvolvimento Com a aprovação do Sistema Único de Saúde em 1988, a participação mais ampla nas decisões do governo, tornou-se bandeira dos setores sociais. Porém somente em 1990, com a Lei Orgânica da Saúde (Lei 8.080/90), foi regulamentado o controle social, através da participação popular por meio das Conferências e Conselhos de Saúde em cada esfera de governo e organizações representativas da sociedade. Esses espaços pretendem ampliar a democracia representativa para a democracia participativa de base (BRAVO, 2010, p. 396). Desse modo, a legislação prevê a participação da população na gestão pública. No que tange a regulamentação da autonomia do município na gestão do SUS, na função de gestor da atenção à saúde, ocorre somente em 1996 com a criação da Norma Operacional Básica (NOB) 01/93. Os municípios passaram a ter autonomia política, administrativa e financeira. Segundo Correia (2000, p. 53) o controle social envolve a capacidade que a sociedade civil tem de interferir na gestão pública, orientando as ações do Estado
e os gastos estatais na direção de interesses da coletividade. O fortalecimento do exercício do controle social sobre o Estado contribuirá para o alargamento da esfera pública e democracia no Brasil. Estes mecanismos de controle democrático, instaurados a partir dos anos 1990, surgem em meio à regressão dos direitos sociais, da globalização e mundialização do capital, de acordo com Bravo (2010, p. 397): Na atual conjuntura brasileira, o debate das políticas sociais públicas tem privilegiado a focalização em oposição à universalização, enfatizando a despolitização e a tecnificação dos interesses sociais. [...] Esta questão tem que ser politizada com os movimentos organizados e nos espaços públicos de controle democrático para que se fortaleça a concepção de Seguridade Social Pública. Podemos dizer que o controle social é a participação da sociedade na política, através de mecanismos legais e normativos, em especial aos processos de discussão, deliberação e implementação orçamentária, envolvendo outras formas de democracia, como a do tipo direta, a qual amplia bastante as inúmeras maneiras, formais ou não, da sociedade civil fiscalizar as instituições, sejam elas públicas ou privadas (SIMIONATTO, 2001). Importante destacar que o Conselho Municipal de Saúde (CMS) de Londrina foi criado em 1991, com a finalidade de acompanhar, fiscalizar e participar da formulação da política municipal de saúde. A partir de 1995, após cumprir uma série de etapas, Londrina foi habilitada na gestão plena do sistema municipal de saúde, passando a receber repasses de recursos do fundo Federal para o fundo Municipal de saúde, além de ter autonomia nos sistemas de decisão. O CMS é um órgão colegiado de caráter permanente e deliberativo, com composição paritária, sendo 24 membros titulares e 24 suplentes, de forma a assegurar que 50% sejam representantes dos usuários, 25% dos trabalhadores de saúde e os demais 25%, gestores e prestadores de serviços (LONDRINA, 2011). Pela legislação, o CMS passa a influenciar o processo decisório das políticas locais de saúde. Ao resgatar brevemente a história do Conselho Municipal de Saúde de Londrina, percebe-se que este foi protagonista importante no processo de
municipalização da política de saúde, sendo considerado um dos conselhos mais atuantes no município. Alguns fatos ocorridos nos últimos dois anos vem questionando o efetivo controle social do conselho municipal de saúde de Londrina. Um dos exemplos foi a constatação, em maio de 2010, pelo Grupo de Atuação Especial de Combate ao Crime Organizado (GAECO), do desvio de recursos para a Oscip Centro Integrado e Apoio Profissional (CIAP), através de um edital fraudulento na contratação de servidores, que chegaram a aproximadamente 300 milhões de reais em verbas federais (COSTA, 2010). A maioria desses servidores atuavam em Programas de Atenção Básica como PSF e ACS (Agente Comunitário de Saúde). A aprovação desta Oscip ocorreu no conselho de saúde. Um ano depois, maio de 2011, foi deflagrada novamente pelo GAECO a "Operação Antissepsia", prendendo 23 pessoas suspeitas de desvio de dinheiro público, através de duas outras Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscips), com envolvimento de servidores, proprietários das OSCIPs e, ainda, dois conselheiros municipais de saúde, todos acusados de participarem do esquema de desvio de R$ 115 mil reais dos cofres públicos. Tais episódios trouxeram à tona o papel do Conselho Municipal de Saúde, a fragilidade do controle social, que, embora seja fruto de conquistas sociais, tem se tornado, muitas vezes, espaços de cooptação de lideranças e movimentos sociais, passando a ser controlado pelos gestores. O controle social tem sido alvo de discussões recentes por diversos segmentos da sociedade. Esta disparidade entre o papel a ser desempenhado pelos conselhos, em relação à sua interferência na gestão dos recursos públicos, e a contribuição que de fato estes espaços têm dado na perspectiva de ampliar o debate sobre a definição de políticas e o orçamento público, têm despertado interesse para o estudo da temática. Bravo (2010, p. 399) chama a atenção sobre os entraves para a efetivação do real controle social dos conselhos como: infraestrutura precária, desrespeito do poder público pelas deliberações; o não cumprimento das leis que regulamentam o seu funcionamento; a burocratização das ações e dinâmica dos conselhos; o desconhecimento da sociedade civil sobre a dinâmica dos conselhos,
articulação inexpressiva dos conselheiros com suas bases, a chantagem do executivo na aprovação dos projetos e contribuição limitada dos conselhos para a democratização da esfera pública. A participação popular nos processos de discussão e de deliberação se efetiva quando a sociedade civil define a agenda pública com os gestores, realiza o acompanhamento e a fiscalização da gestão pública, exige a transparência e publicização das contas públicas, além da responsabilização e da responsividade do Estado perante os cidadãos. A saúde na cidade de Londrina, a exemplo de outras cidades, enfrenta graves problemas para a efetivação do SUS. Na rede assistencial, pessoas não têm tido acesso ao atendimento tanto na atenção básica (falta de profissionais, insumos e equipamentos), como na média complexidade e na alta complexidade pela falta de leitos de UTI, com o subfinaciamento, apontado pelos gestores como um dos maiores problemas, além da relação público-privado, que trouxe à tona os interesses do capital no sistema. É inegável que a política local sofre desdobramentos de questões conjunturais. Com o avanço do neoliberalismo no continente latino-americano, na década de 80 e no Brasil com seu auge na década de 90, houve a redução do papel do Estado, comprometendo o avanço de políticas sociais, como a de saúde. Atualmente a política de saúde do Brasil tem dois projetos antagônicos: o projeto do capital, que defende as reformas recomendadas pelo Banco Mundial e o projeto de setores progressistas da sociedade civil, que defendendo o SUS e seus princípios, integrantes da proposta da reforma sanitária. (CORREIA, 2006, p. 130-131). Na saúde, estas privatizações surgiram com o argumento de que não havia recursos para serem aplicados com servidores públicos, dentro do coeficiente da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101 de 04/5/2000), que estabelece um limite de gastos públicos, tornando rígidas a fiscalização e responsabilização dos governantes com a gestão fiscal; caso seja descumprida, existe punição prevista no Código Penal. Assim, propõe como alternativa a gestão da iniciativa privada.
A participação de segmentos trabalhadores nas lutas sociais incorporou várias profissões, dentre as quais o Serviço Social. Àqueles profissionais que tem como referência um novo projeto societário, vem buscando o fortalecimento das instâncias democráticas e garantia dos direitos sociais. Em Londrina, a participação dos assistentes sociais nas Conferências Municipais de Saúde e no Conselho Municipal de Saúde de Londrina ocorre desde os anos 1990. Como representante do segmento dos trabalhadores, os assistentes sociais, através do GRASS - Grupo de Assistentes Sociais da Área de Saúde tem se embrenhado na defesa do SUS. Um dos grandes entraves para o pleno exercício do controle social é a dificuldade de acompanhamento da prestação de contas acerca da alocação dos recursos orçamentários, sobre a implementação de projetos e sobre o resultado de políticas públicas, especialmente aquelas voltadas para as grandes demandas urbanas. As informações disponíveis sobre o orçamento público são incompletas, muitas vezes pré-selecionadas por interesses do capital e não garantem o acompanhamento da execução orçamentária. Por outro lado, a participação popular é supervalorizada, isto é, colocada como sinônimo de co-gestão ou de auto-gestão. Isso é extremamente perigoso, porque a participação pode, muitas vezes, ser usada como forma de legitimar o controle do Estado sobre as tensões decorrentes de conflitos sociais. O Estado pode induzir a sociedade a cooperar e, assim, fazer crer que há integração entre ambos, mas no fundo apenas encobre o papel centralizador e excludente de suas políticas públicas. Temos que debater os problemas que o SUS e a política de saúde vêm enfrentando com os ataques do projeto privatista do governo, como as parcerias público-privado e as terceirizações (organizações sociais, fundações de direito privado, empresas para gerir hospitais, planos de saúde, etc.). Estas parcerias retiram nossos direitos e geram exclusão, atingindo principalmente as populações empobrecidas. Esse diálogo, entre a sociedade civil e o Estado, permite a construção de arenas de democracia direta dentro de um regime predominantemente representativo, onde a participação política popular, a prestação continuada de contas,
a responsividade dos agentes políticos e da burocracia estatal transformam-se em requisitos básicos para um efetivo controle social. 3 Conclusão Inúmeros desafios são postos para efetivar as instâncias democráticas, e garantias de direitos sociais aos usuários do SUS. Cabe-nos como trabalhadores da saúde, incluindo os assistentes sociais, ocupar os espaços de lutas realizar uma prática pedagógica, construir alianças com outras entidades de representações profissionais e debater junto aos usuários do SUS sobre a grave situação de saúde, assim como os aspectos conjunturais que incidem nessa política. O controle social, pelas suas características de fiscalização, dentro do orçamento público, visa acompanhamento, transparência, publicização e de prestação de contas. Nesta direção, temos que defender propostas de ação pelos múltiplos sujeitos coletivos, movimentos populares e contribuição de outras lideranças políticas e intelectuais no trabalho de tradução entre os diversos saberes e parcerias para uma maior transparência da gestão do orçamento público. Nós assistentes sociais inseridos nos movimentos sociais, podemos contribuir na democratização e socialização da informação, realizando pesquisas e ações sócio-educativas para a ampliação e articulação com uma cultura crítica e democrática efetiva junto aos sujeitos coletivos enquanto interlocutores de interesses da maioria da população. Há que se pensar em uma ampliação do debate do controle social para além da política de saúde, na organização de uma rede de controle social envolvendo as instituições públicas e formais e as entidades públicas não estatais ligadas à sociedade civil, para que assumam tarefas de monitoramento sobre os agentes políticos e sobre o Estado, principalmente através da mídia e da Câmara de Vereadores.
REFERÊNCIAS BRASIL. Lei nº 8.080 de 19 de setembro de 1990. Dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes e dá outras providências. 1990a. Disponível em:<portal.saude.gov.br/ portal/arquivos/pdf/lei8080.pdf>. Acesso em: 20 set. 2011. BRASIL. Lei nº 8.142, de 28 de dezembro de 1990. Dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde (SUS) e sobre as transferências intergovernamentais de recursos financeiros na área da saúde e dá outras providências. 1990b. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8142.htm>. Acesso em: 20 set. 2011. BRAVO, M. I. S. O trabalho do assistente social nas instâncias públicas de controle democrático. In: CONSELHO FEDERAL DE SERVIÇO SOCIAL CEFESS. Serviço social: direitos sociais e competências profissionais. Brasília: CEFESS/ABEPSS, 2009. p. 393-410. CORREIA, M. V. C. Controle social na saúde. In: MOTA, A. E. et al. (Org.). Serviço social e saúde. São Paulo: OMS, 2006. p. 111-138. CORREIA, M.V.C. Que controle social? Os conselhos de saúde como instrumento. Rio de Janeiro: Fiocruz, 2000. COSTA, D. Entidade com sede no Paraná é acusada de desviar R$ 300 milhões em verbas federais. Jornal de Londrina, Londrina, 11 maio 2010. Disponível em: <http://www.jornaldelondrina.com.br/online/conteudo.phtml?tl=1&id=1001634&tit=entida de-com-sede-no-parana-e-acusada-de-desviar-r-300-milhoes-em-verbas-federais>. Acesso em: 15 jun. 2011. LONDRINA. Secretaria Municipal de Saúde. SUS patrimônio do povo brasileiro: Construindo as redes de atenção à saúde In: 12º CONFERÊNCIA MUNICIPAL DE SAÚDE, 12., 2011. Cadernos... Londrina: Secretaria Municipal de Saúde, 2011. SIMIONATTO, I. Crise, reforma do Estado e políticas públicas: implicações para a sociedade civil e a profissão. Disponível em: <www.artnet.com.br/gramsci/texto1.html>. Acesso em: 12 mar. 2012.