Manual de Gestão
Sumário pag: 1. Ambiente Jurídico - Investimento e Inovação 4 2. Como surgiu a metodologia 7 3. Características Principais 9 4. Esquema Metodológico 14 5. O Exemplo do Comércio Exterior 16
1. AMBIENTE JURÍDICO INVESTIMENTO E INOVAÇÃO O Projeto Ambiente Jurídico, Investimento e Inovação surgiu da necessidade de consolidar, de forma planejada e monitorada, as ações para aprimorar o ambiente jurídico de investimento produtivo no Brasil, especialmente as que proporcionem regras mais transparentes e atuação mais rápida e previsível dos órgãos e agentes públicos nacionais. O trabalho ganhou destaque na Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP), lançada pelo presidente Luiz Inácio Lula da Silva, em maio de 2008. Na página 25 do documento-base da Política lê-se a respeito: Ações voltadas à melhoria do ambiente para realização de negócios, que têm por objetivo aprimorar a segurança para investimentos e inovação, também serão objeto da PDP. Entre as ações conduzidas pelo Ministério do Desenvolvimento, da Indústria e do Comércio Exterior (MDIC) e pela Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI), destacamse a elaboração de planos anuais de medidas de simplificação e redução de prazos de procedimentos administrativos. Para o ano de 2008 foram definidas quatro áreas temáticas prioritárias para atuação do Projeto Ambiente Jurídico Brasil: comércio exterior; abertura e fechamento de empresas e negócios; inovação;
e poder de compra do Estado. A escolha se justifica tanto por duas das quatro macrometas da própria PDP, focadas no aumento da participação brasileira no mercado mundial, com um crescimento do investimento privado em Pesquisa e Desenvolvimento, quanto em um reconhecimento claro da necessidade de agregar valor ao produto brasileiro por meio do incentivo à inovação no chão de fábrica e a uma parceria cada vez mais profícua entre universidades e empresas. A redução da burocracia e dos prazos na abertura e fechamento de negócios vem ao encontro de uma demanda antiga da sociedade, enquadrando-se ainda numa ótica de promoção da formalização de nossas empresas. Cabe ressaltar, ainda, que o papel da ABDI e da metodologia proposta pelo Projeto é o de facilitar processos governamentais de planejamento integrado em temas nos quais uma grande quantidade de instituições tem atuação e competência legal. Para cada uma das áreas prioritárias, mapeamos os atores estratégicos com impacto direto na segurança jurídica para a realização de negócios no Brasil. Em seguida, buscamos os órgãos com vocação para a coordenação da ação governamental nos temas específicos, colocando-nos à disposição para apoiálos na aplicação da nossa metodologia.
A presente publicação pretende auxiliar na reflexão conjunta dos diferentes atores que participaram do projeto, no seu primeiro ano de existência, sobre os caminhos percorridos, as parcerias estabelecidas e os resultados colhidos - em doze meses de trabalho. Esperamos, nos próximos anos, aprofundar e consolidar cada vez mais essa reflexão com vistas a produzir uma versão final desse Manual de Gestão ao término do projeto, previsto para 2010. Dessa maneira, outros atores interessados em replicar nossa metodologia poderão fazê-lo com segurança, uma vez que terão acesso ao resultado acumulado de experiências nas diversas áreas em que atuaremos ao longo da existência do projeto. Por fim, gostaríamos de agradecer o voto de confiança depositado em nós por aqueles parceiros governamentais que aceitaram aplicar a metodologia do Projeto, permitindo que ela saísse do plano das idéias e ganhasse concretude. Em especial, reconhecemos o pioneirismo da Câmara de Comércio Exterior (CAMEX), que produziu o primeiro plano de medidas no qual atuamos a Estratégia Nacional de Simplificação do Comércio Exterior, eixo principal dessa publicação, com frutos colhidos ainda em 2008. Boa leitura a todos! Reginaldo Braga Arcuri Presidente da ABDI
2. COMO SURGIU A METODOLOGIA A metodologia utilizada pelo Projeto Ambiente Jurídico está fortemente calcada na experiência adquirida pela equipe no Ministério da Justiça com a Estratégia Nacional de Combate à Lavagem de Dinheiro e a Corrupção (Enccla), iniciada em 2003. Ao tentar conceber um projeto sob encomenda da ABDI, voltado para a melhoria do ambiente jurídico com a finalidade de realização de negócios no País, verificouse a existência de um cenário bastante parecido com o encontrado pela mesma equipe, quando iniciou o trabalho de combate à lavagem de dinheiro. Existência de legislação não-aplicada ou utilizada juntamente com uma multiplicidade de diagnósticos sobre os problemas a serem enfrentados, bem como uma variedade muito grande de eventos para debater o tema no País. Faltava, entretanto, um planejamento integrado que articulasse a multiplicidade de ações dos órgãos públicos com competência direta nesse tema, delimitando um horizonte comum de atuação, bem como facilitando a circulação permanente de informações e a cooperação mais estreita entre as instituições. Diante de um contexto bastante parecido ao encontrado na Justiça, em 2003, foi formatado um projeto que trazia a metodologia básica da Enccla, mas deixava espaço para as adaptações que se fizessem necessárias
devido a especificidades temáticas, bem como ao papel diferenciado que a ABDI desempenharia no processo como um todo. Isso porque a Agência, por sua própria natureza, não se propunha a coordenar a aplicação da metodologia como faz o Ministério da Justiça, mas a atuar como um facilitador e apoiador dos diferentes atores institucionais que desempenhariam essa função central, de acordo com o tema a ser tratado.
. CARACTERÍSTICAS PRINCIPAIS OU PREMISSAS AUTONOMIA Promover encontro de trabalho entre órgãos públicos com competência no tema específico. Os participantes devem ter, necessariamente, autonomia/liderança suficiente no órgão ao qual pertencem para poder decidir em nome da instituição. LIDERANÇA É preciso haver uma instituição coordenadora do processo, responsável por fazer a mobilização prévia para o encontro, garantindo a presença de pessoaschave, bem como assumindo a responsabilidade posterior por acompanhar o plano de medidas que será elaborado. OBJETIVIDADE O plano de medidas é o produto final do encontro. Tratase de um documento objetivo, no qual se apresenta a situação que se pretende enfrentar, as medidas propostas e as ações envolvidas no cumprimento dessas medidas. COMPROMISSO Para cada ação específica é atribuído um órgão responsável e um prazo para a finalização da tarefa. É em cima desse documento que se faz todo o monitoramento do andamento das medidas nos 12 meses seguintes ao encontro inicial.
PUBLICIDADE A sociedade também deve tomar conhecimento desse plano por meio de sua ampla divulgação na mídia. ACOMPANHAMENTO Os órgãos responsáveis pela execução das medidas promovem todas as atividades necessárias para alcançar a meta dentro do prazo estipulado, com a participação dos eventuais órgãos envolvidos. As informações sobre o andamento das ações são prestadas pelo órgão executor para a coordenação do processo, nas reuniões periódicas de acompanhamento. INFORMALIDADE O fato de ser uma reunião informal de trabalho, preferencialmente num sistema de imersão, aproxima as pessoas e conseqüentemente as instituições que representam. Em outras palavras, todos os presentes participam ativamente do desenho do plano de medidas trazendo sua experiência acumulada, bem como alinhando o trabalho desenvolvido pelo grupo com os planejamentos internos de cada um dos órgãos. ARTICULAÇÃO NÃO-HIERÁRQUICA A riqueza da metodologia está em garantir um espaço amplo e franco de debate entre as instituições, que leve à elaboração de um plano estratégico que integre todos os participantes, tendo em vista objetivos comuns com os quais todos estão de acordo. A natureza não hierárquica do grupo reunido, no qual todos têm o mesmo papel e importância, também facilita o processo. 10
FOCO EM RESULTADOS Em termos de resultados, o principal diferencial em relação a outras metodologias é permitir, em um curto espaço de tempo, aproveitar os diagnósticos existentes sobre gargalos e fortalezas em temas específicos, para avançar no sentido de promover ações concretas. A metodologia foi pensada especialmente para temas amplos, nos quais existe uma multiplicidade de atores governamentais cujas ações geram impacto direto na execução das políticas públicas. PERIODICIDADE E CONTINUIDADE A metodologia funciona em ciclos anuais e permite o encontro sistemático dos órgãos para o acompanhamento das medidas. E, depois de um ano do primeiro encontro, ocorre outra reunião de trabalho, na qual se faz uma avaliação conjunta do ciclo anterior e se acordam novos compromissos para o ano seguinte. A falta de um formalismo maior como a criação de grupos de trabalho ou estruturas específicas para dar seguimento ao plano de medidas elaborado, acaba facilitando o consenso e o comprometimento dos participantes. APROVEITAMENTO DE DIAGNÓSTICOS A coordenação do processo com o apoio do Projeto Ambiente Jurídico irá elaborar um diagnóstico da situação, aproveitando documentos e outros subsídios existentes. Para cada gargalo apontado é importante trazer à mesa propostas iniciais de solução. A partir dessas informações, os órgãos participantes iniciam 11
o debate com vistas à elaboração de um plano de medidas temático. CARÁTER COLETIVO A maior parte do tempo da reunião está dedicada aos trabalhos em grupo. Nesse aspecto, o papel dos relatores e coordenadores de cada grupo ganha grande importância como fator de facilitação para o bom termo do encontro. Benefícios esperados: Aumento do grau de coordenação entre os órgãos; Nivelamento de conhecimentos, bem como de visões a respeito do tema; Maior nível de confiança entre os órgãos; Maior facilidade para trabalhar integrados; Possibilita que resultados concretos e objetivos sejam colhidos e apresentados à sociedade. PAPEL DA ABDI O objetivo principal do trabalho realizado pelo Projeto Ambiente Jurídico tem sido o da simplificação e a desburocratização dos processos. Todas as ações são orientadas para que o Estado possa melhor atender 12
às necessidades do setor produtivo para transformar o ciclo atual de crescimento do país, numa realidade permanente. O projeto oferece todo o suporte para aplicação da metodologia, como também apoio logístico para a realização das reuniões periódicas de trabalho para a elaboração dos planos anuais de medidas. No processo de monitoramento, a ABDI também pode, caso seja do interesse do órgão coordenador do plano, colocar à disposição uma ferramenta de tecnologia da informação que permita o acompanhamento das medidas, bem como a compilação de documentos relevantes. No caso específico da Estratégia Nacional de Simplificação do Comércio Exterior, a Câmara de Comércio Exterior (CAMEX) optou por utilizar a ferramenta. O referido sistema foi desenvolvido para o monitoramento da PDP e comporta atualizações constantes de informação, além da incorporação de documentos de interesse do grupo. Tudo é agregado ao sistema que tem, como eixo, as medidas contidas no plano. Assim, torna-se fácil a prestação de contas à sociedade, e uma avaliação mais detalhada do andamento de cada uma das ações propostas. Essa ferramenta facilita ainda, o trabalho de acompanhamento como um todo, desenvolvido pelo órgão coordenador dos trabalhos. 13
. ESQUEMA METODOLÓGICO A metodologia do Projeto Ambiente Jurídico funciona da seguinte forma: - Seleção do tema: Escolha de uma área com impacto significativo no ambiente de negócios nacional para trabalhar a metodologia. - Articulação: Seleção dos órgãos relacionados com o tema escolhido. - Elaboração consensual: Participam desta reunião os representantes técnicos dos órgãos envolvidos, com o objetivo de discutir e apresentar soluções para os principais problemas que envolvem o aspecto da segurança jurídica para investimento no tema prioritário em questão; a partir destas discussões, as soluções são documentadas como Metas, com descrição clara e objetiva, prazo e órgão responsável determinado. - Transparência: Esse documento é amplamente divulgado para a sociedade. 14 - Acompanhamento: Participam desta reunião os representantes dos órgãos, entretanto, por se tratar de um colegiado de natureza
mais técnica, não se faz necessária a presença constante dos mesmos representantes que estiveram na reunião inicial. O importante nessa etapa é que cada órgão tenha um representante que acompanhe diretamente a execução das medidas e possa manter o grupo informado a esse respeito, bem como contribuir tecnicamente para as discussões que surgirem. O ideal é que esses encontros ocorram uma vez a cada dois ou três meses, durante o período de execução das medidas. É recomendável que a coordenação produza relatórios de acompanhamento ao final de cada reunião, circulando a informação entre os participantes. - Avaliação: É o momento inicial das reuniões técnicas a partir do segundo ciclo de aplicação da metodologia. Antes de iniciar a elaboração de um novo plano de medidas para o próximo período, faz-se uma avaliação conjunta das dificuldades enfrentadas, avanços obtidos e necessidades de eventuais ajustes. Essa discussão se dá a partir de um relatório de acompanhamento consolidado, preparado pela coordenação do processo. 15
. O EXEMPLO DO COMÉRCIO EXTERIOR A CAMEX E A FACILITAÇÃO DE COMÉRCIO * Lytha Spindola Secretária-Executiva da Câmara de Comércio Exterior (Camex) A internacionalização da economia brasileira e o crescimento acentuado do comércio exterior, que saltou de US$ FOB 122 bilhões, em 2003, para cerca de US$ 300 bilhões previstos para 2008, exigem uma nova abordagem no tratamento administrativo dos fluxos comerciais. A continuidade desse crescimento, em face do ambiente de acirrada concorrência internacional, impõe a revisão e modernização dos métodos e padrões de intervenção governamental nestas operações, de forma a reduzir a burocracia e facilitar o comércio, sem comprometer a segurança da cadeia logística ou a eficácia dos controles necessários. O termo facilitação de comércio é largamente utilizado e tem por objetivo o aperfeiçoamento da interface de regulação dos órgãos de governo e dos diversos operadores privados. A Organização Mundial do Comércio (OMC) o define como a simplificação e harmonização dos procedimentos do comércio internacional, sendo os procedimentos, por sua vez, as atividades, práticas e formalidades relacionadas com a coleta, apresentação, comunicação e processamento de informação necessária para o movimento de 16
mercadorias no comércio internacional. Caberia ressaltar que propostas de facilitação de comércio vêm sendo objeto de amplos debates em vários outros fóruns internacionais, inclusive no âmbito do Mercosul e da Organização Mundial de Aduanas, não apenas no tocante às iniciativas de segurança da cadeia logística, mas também àquelas voltadas à ampliação dos fluxos de comércio no contexto regional e multilateral. A nova dinâmica das relações comerciais e os inadiáveis requerimentos de maior eficiência na gestão e controle dos fluxos de comércio têm demandado redobrados esforços e crescente atuação da Câmara de Comércio Exterior (Camex), órgão do Conselho de Governo que tem por objetivo a formulação, a implementação e a coordenação de políticas e procedimentos relativos ao comércio exterior de bens e serviços. Tendo em vista a relevância do tema, o Conselho de Ministros da CAMEX, em 11 de dezembro de 2007, aprovou a Resolução nº 70, que visa, fundamentalmente, aperfeiçoar processos, eliminar duplicidades e diminuir os custos operacionais e a burocracia nas atividades de comércio exterior. Foram estabelecidas diretrizes para a racionalização, harmonização, simplificação e facilitação do comércio exterior brasileiro. Tais diretrizes objetivam uniformizar e padronizar rotinas, horários de atendimento, exigências e documentos, além de outros requerimentos e obrigações estabelecidos pelos 17
diversos órgãos intervenientes. Também determinam a priorização de verificações físicas fora de recintos primários e o estabelecimento de metas de celeridade, de forma a conferir maior transparência, segurança jurídica e previsibilidade aos processos. Com o importante apoio da ABDI e no contexto do Projeto Ambiente Jurídico - Investimento e Inovação, que visa à melhoria do ambiente jurídico para a realização de negócios, investimentos e inovação no Brasil, foram identificadas e selecionadas ações prioritárias para a facilitação de comércio sob a coordenação da Camex. Para coordenar tais ações, foi criado, pelo Conselho de Ministros da Camex, o Grupo Técnico de Facilitação de Comércio (GTFAC), que atua com o objetivo de harmonizar processos e potencializar as atividades de controle, de modo a assegurar a segurança e o cumprimento da legislação, sem criar embaraços desnecessários ao fluxo de comércio. Tais ações, que integram a Estratégia Nacional de Simplificação do Comércio Exterior, no âmbito da Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP), resultam do esforço conjunto de representantes de 35 diferentes órgãos do Governo Federal, que se reuniram em Atibaia/SP, em abril de 2008, com o objetivo de compartilhar experiências, harmonizar procedimentos e buscar soluções conjuntas para a facilitação e o desenvolvimento do comércio exterior brasileiro. As diversas ações direcionadas à facilitação de comércio, à melhoria da logística e dos processos administrativos, 18
e ao aperfeiçoamento das normas e procedimentos relativos ao comércio exterior buscam estabelecer uma dinâmica mais moderna, racional e articulada, além de maior coordenação entre os diversos órgãos e agências de governo que intervêm no comércio exterior do País. Em resumo, foram aprovadas diversas ações, dentre as quais caberia mencionar as seguintes, a título de ilustração: Definir e implementar o conceito de Operador Econômico Autorizado, para todos os intervenientes e anuentes, com o objetivo de universalizar a utilização de instrumentos de gestão de risco, em moldes semelhantes, embora mais flexíveis, aos atualmente vigentes para a Linha Azul da Receita Federal do Brasil; Criar mecanismo de licenciamento instantâneo na importação e exportação por meio da definição de parâmetros estabelecidos por cada anuente; Rever e atualizar toda a base legal que confere competências para anuências na exportação; Revisar o sistema de trânsito aduaneiro brasileiro a fim de permitir a dispensa das anuências como regra geral nesse regime; Aperfeiçoar os padrões de gerenciamento de risco 19
sobre as importações de mercadorias, embalagens e acessórios de madeira com o objetivo de conferir celeridade ao processo de licenciamento desses produtos; e Disciplinar, desenvolver e implementar a utilização de documentos eletrônicos no comércio exterior. Importante medida sugerida pelo GTFAC refere-se à implementação do conceito de Operador Econômico Autorizado para a gestão de risco nos processos de controle das operações de comércio exterior, não apenas para a Aduana, mas também para o conjunto dos órgãos públicos que atuam nesse controle. Tratase de aperfeiçoar procedimentos de seleção e análise baseados em ferramentas inteligentes de parametrização de riscos, com o objetivo de conferir maior eficácia e efetividade às ações de governo, ao mesmo tempo em que permite reduzir as inspeções sobre as cargas pertencentes a operadores que apresentam histórico de regularidade no cumprimento de suas obrigações. Tais ferramentas, ao eliminar anuências e intervenções que podem ser dispensadas ou substituídas por outros controles, menos burocráticos ou onerosos, certamente contribuirão para dar maior agilidade à liberação das cargas de importação e de exportação, e para reduzir, conseqüentemente, os custos de transação no comércio exterior do país. Ademais, a Resolução criou sistemática para que, doravante, pedidos de incorporação de novas 20
exigências burocráticas sejam previamente apreciados pelo GTFAC, ressalvados os casos considerados urgentes ou que possam representar riscos a saúde ou a segurança. Desde a criação do GTFAC, a Secretaria Executiva da Camex tem promovido inúmeras reuniões com os órgãos intervenientes no comércio exterior brasileiro, as quais já resultaram na adoção de diversas medidas, com efeitos concretos de facilitação de comércio, dentre as quais releva mencionar as seguintes: Exclusão da Cotac/Anac da condição de órgão anuente para todas as mercadorias destinadas à exportação ou importação sob sua responsabilidade, tais como partes e peças de aeronaves; Publicação da Resolução Anvisa RDC nº 27/08, que dispensa o registro de todos os produtos de saúde, fabricados no País e destinados exclusivamente à exportação; Publicação de norma Anvisa que dispensa anuência em trânsito aduaneiro para as mercadorias que cumpram determinados requisitos (não sejam perecíveis ou necessitem de armazenamento especial) e não constem em lista específica de trânsito proibido; Disponibilização, na Internet, do serviço de consulta pública externa pela Receita Federal, 21
que possibilitará à sociedade conhecer e oferecer sugestões sobre propostas de alterações da legislação aduaneira, antes da sua entrada em vigor. Ademais, caberia sublinhar outras medidas que se encontram em andamento e que possibilitarão o contínuo aperfeiçoamento dos procedimentos: Implementação, no Siscomex, de filtros e critérios adicionais de seleção de operações, a serem definidos e gerenciados pelos próprios órgãos anuentes, para a emissão de Licenças de Importação (LIs) instantâneas; Desenvolvimento de ferramenta, pelo Serpro, atualmente em fase de homologação, que permite a anexação de documentos eletrônicos no Siscomex; Elaboração de minuta de Instrução Normativa do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA/VIGIAGRO), que permitirá construir uma Linha Azul fitossanitária para as empresas que se comprometam em importar mercadorias que não contenham embalagens de madeira bruta; Desenvolvimento, pelo Serpro e Anuentes, de relatórios gerenciais para a gestão de licenças baseadas em riscos e para a definição de ações estratégicas de fiscalização; Apresentações e prestação de esclarecimentos, 22
pela Receita Federal, do Modelo da Linha Azul, para que os anuentes se familiarizem com as técnicas já disponíveis de análises de risco da Aduana; Mapeamento e seqüenciamento dos fluxos de importação e exportação no Brasil, com o objetivo de esclarecer processos, harmonizar, padronizar e coordenar as atividades de anuência e inspeção, além de subsidiar definição e o desenvolvimento do Operador Econômico Autorizado ; Levantamento do número de funcionários e horários de atendimento em portos, aeroportos e pontos de fronteira, com o objetivo de identificar as carências e oportunidades de aperfeiçoamento nas rotinas de atendimento; Exame da dispensa de licenciamento na importação para operações realizadas pelo Exército Brasileiro, com base na Lei nº 4.731, de 14 de julho de 1965. O GTFAC e o Comando do Exército estão avaliando as questões de regulamentação da mencionada lei, bem como sua operacionalidade no Siscomex. Sublinhe-se, portanto, a disposição do governo em estabelecer uma nova ordem e padrão de eficiência no tratamento das operações de comércio exterior no Brasil. A implementação de nova sistemática de acompanhamento e execução dos controles necessários à segurança e fluidez das trocas internacionais já se faz refletir em mudanças concretas no dia-a-dia do 23
operador comercial. Os procedimentos operacionais do comércio exterior brasileiro estão sendo reformulados, pouco a pouco, com a introdução de técnicas mais modernas de gestão, para que se alcance a tão reclamada redução de custos e de tempo na liberação de mercadorias que chegam ou se destinam a outros países, sem prejuízo da segurança do processo como um todo. Sabemos que ainda há muito a fazer e que foi dado apenas um primeiro passo em direção à maior eficiência da atuação governamental no controle das operações de comércio exterior. Cabe destacar, sobretudo, que a cooperação dos órgãos envolvidos tem sido permanente e certamente produzirá os resultados almejados pela comunidade do comércio exterior brasileiro. 24
Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial SBN Quadra 1 Bloco B 14º andar Edif. CNC CEP: 70041-902 Brasília-DF Brasil Fone: + 55 61 3962 8700 Fax: +55 61 3962 8715 www.abdi.com.br 25
26 Manual de Gestão
27
Manual de Gestão 28