Percurso de implementação de uma política socioambiental no Brasil: Programa de Apoio à Conservação Ambiental, Bolsa Verde

Percurso de implementação de uma política socioambiental no Brasil: Programa de Apoio à Conservação Ambiental, Bolsa Verde Renata Corrêa Apoloni 1 Juliana Faria Nunes Larisa Ho Bech Gaivizzo Sofia Araujo Alves O presente trabalho tem como objetivo apresentar o processo de estruturação do Programa de Apoio à Conservação Ambiental Programa Bolsa Verde (PBV) desde a sua criação em 2011 e os caminhos abertos enquanto uma política socioambiental nos territórios contemplados. Ao compartilhar a experiência de mais de dois anos de construção desse programa, pretende-se gerar subsídios para a discussão de alternativas para lidar com a complexidade da questão de fortalecimento dos territórios agroextrativistas, aliando a proteção social à conservação ambiental. Para isso, primeiramente são estabelecidas algumas das bases conceituais consideradas relevantes à política e em seguida descrevem-se os principais elementos que a compõem. Apresentam-se também pontos de aprimoramento ao Bolsa Verde sugeridos a partir de avaliações realizadas por distintos atores. Ao final, são descritos os principais desafios e potenciais da política identificados até o momento. Uma relação intrínseca: conservação ambiental e erradicação da pobreza As metas da erradicação da pobreza têm suas bases na abordagem dos direitos humanos. Essa relação vem sendo enfatizada por meio de diferentes instrumentos assinados pelos países no âmbito das Nações Unidas, como a Declaração Universal de Direitos Humanos (1948), o Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (1966) e a Reunião da Cúpula Mundial de Desenvolvimento Social (1995) (FERES e VILLATORO, 2013). Um dos acordos mais recentes entre 190 países que participaram da Cúpula do Milênio, promovida em setembro de 2000, pela Organização das Nações Unidas, foi a elaboração da Declaração do Milênio, um documento que estabeleceu, entre oito Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM), a erradicação da extrema pobreza até 2015. No Brasil, apesar de iniciativas anteriores nesse sentido, os esforços para a erradicação da extrema pobreza foram sistematicamente impulsionados por meio da implementação do Plano Brasil Sem Miséria. O Plano foi instituído em 2011, pelo governo brasileiro, com a finalidade de superar a situação de extrema pobreza da população em todo o território nacional, por meio da integração e articulação de políticas, programas e ações em três eixos: garantia de renda, acesso a serviços públicos e inclusão produtiva. A abordagem em diversos eixos vem ao encontro do caráter multidimensional da pobreza. Ainda assim, pode-se avaliar que o cálculo para a medida escalar das faixas de pobreza ainda precise de aprimoramento para abarcar os diferentes aspectos do conceito de pobreza. 1 A autora e as co-autoras agradecem as contribuições dos membros da equipe do Programa Bolsa Verde: Andréa Arean Oncala, Gabriel de Mendonça Domingues, Gabriel Henrique Lui e Nadinni Sousa. 1

Não se pretende nesse trabalho aprofundar a questão multidimensional da pobreza e nem mesmo a diferenciação do conceito de pobreza de acordo com os diferentes grupos populacionais em diferentes regiões. Apesar disso, acredita-se que essa discussão é de grande relevância para o aprimoramento das políticas de proteção social. As ações para a superação da pobreza, no âmbito do Brasil sem Miséria, possuem como base o Cadastro Único do Governo Federal para Programas Sociais (CadÚnico), um importante instrumento para coleta e gestão de dados sobre as condições sociais e econômicas das famílias brasileiras de baixa renda. Corroboraram com a urgência desses esforços, os resultados do Censo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), que em 2010, apontou para um número de 16,2 milhões de pessoas na faixa da extrema pobreza no Brasil, sendo que destas 47% se concentravam na zona rural. Em consonância com esta discussão, tem havido o reconhecimento dos tomadores de decisão e do aprendizado das próprias políticas de que a degradação ambiental é uma grande barreira para a redução da pobreza, ao mesmo tempo em que para alcançar as metas de conservação ambiental é necessário avançar na erradicação da pobreza. Essa relação indissociável demonstra a necessidade de implementação conjunta das iniciativas ambientais e de redução de pobreza (RODRIGUEZ, 2011). Nesse mesmo sentido, tanto a Convenção sobre Diversidade Biológica (CDB) (BRASIL, 1994) como o Tratado Internacional sobre Recursos Fitogenéticos para a Alimentação e a Agricultura (TIRFAA) reconhecem a estreita relação e importância do papel das comunidades locais na conservação da biodiversidade. A CDB orienta os países a preservar e manter o conhecimento, inovações e práticas das comunidades locais e populações indígenas com estilo de vida tradicionais relevantes à conservação e à utilização sustentável da diversidade biológica e incentivar sua mais ampla aplicação com a aprovação e a participação dos detentores desse conhecimento, inovações e práticas; e encorajar a repartição equitativa dos benefícios oriundos da utilização desse conhecimento, inovações e práticas (CDB, 1994, Artigo 8º) No âmbito da agrobiodiversidade, o TIRFAA tem como base o reconhecimento das contribuições passadas, presentes e futuras dos agricultores, em especial nos centros de origem e de diversidade, na conservação, melhoramento e disponibilidade dos recursos (BRASIL, 2008). Signatário de ambos os acordos, o Brasil possui uma rica sociobiodiversidade, pois além de apresentar uma das maiores taxas de diversidade biológica do planeta, é um país com grande diversidade cultural, representada por mais de trezentas diferentes etnias de povos indígenas (IBGE, 2010), povos e comunidades tradicionais de diferentes segmentos e agricultores familiares. 2

O Sistema Nacional de Unidades de Conservação SNUC, que estabelece critérios e normas para a criação, implantação e gestão das unidades de conservação no país, sob responsabilidade do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBIO/Ministério do Meio Ambiente), tem como um de seus objetivos proteger os recursos naturais necessários à subsistência de populações tradicionais, respeitando e valorizando seu conhecimento e sua cultura e promovendo-as social e economicamente (BRASIL, 2000). Para isso, sua estrutura prevê as Unidades de Uso Sustentável que tem o propósito de compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais. Para além das categorias de reconhecimento de territórios do SNUC, a imensa diversidade sociocultural do Brasil é acompanhada também de uma diversidade fundiária, cada grupo com diferentes territorialidades (LITTLE, 2002) e níveis de reconhecimento e suporte do estado brasileiro. Em virtude dessa intrínseca relação, Arruda e Diegues (2000) falam de uma biodiversidade que pode pertencer tanto ao domínio do natural como ao cultural, sendo que é a cultura enquanto conhecimento que permite às populações tradicionais entendê-la, representá-la mentalmente, manuseá-la. Desse modo, a biodiversidade não é simplesmente um produto da natureza, mas em muitos casos é produto da ação das sociedades e culturas humanas. As espécies vegetais e animais são objetos de conhecimento, de domesticação e uso, fonte de inspiração para mitos e rituais das sociedades tradicionais e, finalmente, mercadoria nas sociedades modernas (ARRUDA e DIEGUES, 2001:3) A urgência da questão ambiental nos últimos anos traz especial atenção a áreas conservadas e consequentemente a populações que mantêm esses ativos ambientais; ativos esses cada vez mais escassos em qualidade e quantidade e alvo de diferentes tipos de pressão. Desse modo, há que se tomar cuidado ao avaliar as ações necessárias para o fortalecimento dessas áreas, a partir da lógica territorial diferenciada e sob a ótica da população beneficiária, apoiando a construção de alternativas para o uso sustentável de seus territórios. Na avaliação dos dez anos do Sistema Nacional de Unidades de Conservação, são evidenciados como principais desafios: a consolidação das unidades de conservação criadas e um modelo de gestão participativo, que abarque o manejo da conservação. Esta constatação pode ser estendida para outras categorias de territórios reconhecidos a povos e comunidades tradicionais e agricultores familiares. São necessárias ações de apoio à gestão territorial e ambiental das áreas, incluindo alternativas sustentáveis para o manejo dos recursos naturais diante de tantas pressões externas sobre a sociobiodiversidade. Nesse cenário, acompanhando os acordos internacionais relacionados aos direitos humanos e ao meio ambiente, o Brasil lança em 2011, no âmbito do Plano Brasil Sem Miséria, o Programa de Apoio à Conservação Ambiental Programa Bolsa Verde (PBV), que se caracteriza, desde seu início, como um programa de transferência de renda com condicionalidades socioambientais. O PBV tem como público os povos e comunidades tradicionais e agricultores familiares localizados em áreas prioritárias. 3

A escolha dos objetivos, territórios e público-alvo do PBV parte também da constatação de que existe um grande número de brasileiros em situação de extrema pobreza, distantes dos centros urbanos e vivendo em áreas com vegetação preservada. Por essas características, um fenômeno que se observa, é que o público potencial do PBV acaba por sofrer de uma dupla invisibilidade - por sua condição de pobreza e pelo fato de pertencerem a segmentos socialmente excluídos, distantes dos grandes centros urbanos, fatores que contribuem para a dificuldade das políticas públicas chegarem até eles. Desde sua concepção, o Bolsa Verde traz a semente para a discussão do pagamento por serviços ambientais. Isso acontece uma vez que, grosso modo, o Bolsa Verde é também um reconhecimento de que a população que vive nessas áreas mantém uma forte relação com a conservação de ativos ambientais em áreas prioritárias, relevantes a todo o país. Nesse sentido, os contornos da política a ser apresentada no decorrer do texto carregam outras potencialidades. Parte-se do princípio proposto por Arruda (1999), de que o caminho mais adequado para a política ambiental, de maneira geral, atingir seus objetivos, é a inclusão da perspectiva das populações rurais no conceito de conservação a partir do reconhecimento de sua identidade, valorização de seu saber, melhoria das condições de vida e garantia de sua participação na construção de uma política de conservação da qual sejam beneficiadas. Por fim, para a elaboração de políticas socioambientais efetivas encara-se o duplo desafio de, por um lado, reverter o estágio atual de degradação dos ecossistemas provocado por modelos produtivos insustentáveis, e por outro, e ao mesmo tempo, promover e consolidar formas de agricultura e desenvolvimento rural praticados em bases sustentáveis (HUGUENEY, 2013). O Programa de Apoio à Conservação Ambiental Programa Bolsa Verde O Programa Bolsa Verde é coordenado e executado pelo Ministério do Meio Ambiente (MMA) do Brasil, a partir de uma complexa estrutura de distribuição de competências junto a órgãos e instituições nos níveis federal, regional e local. O Bolsa Verde é regido pela Lei 12.512/2011 2, tendo como regulamento o Decreto nº 7.572/2011 3. Apesar de ter sido concebido à luz das discussões de programas de pagamentos por serviços ambientais, desde que se concretizou com as primeiras famílias beneficiárias em outubro de 2011, os elementos que o compõem o caracterizam como um programa de transferência de renda condicionada a critérios socioambientais. 2 O Programa Bolsa Verde foi instituído pela Medida Provisória nº535, de 02 de junho de 2011. Essa medida foi posteriormente convertida na Lei nº 12.512, de 14 de outubro de 2011, que institui o Programa de Apoio à Conservação Ambiental e o Programa de Fomento às Atividades Produtivas Rurais; altera as Leis nº 10.696, de 2 de julho de 2003, 10.836, de 9 de janeiro de 2004, e 11.326, de 24 de julho de 2006. 3 O Decreto nº7572, de 28 de setembro de 2011, que Regulamenta dispositivos da Medida Provisória nº 535, de 2 de junho de 2011, que tratam do Programa de Apoio à Conservação Ambiental Programa Bolsa Verde. 4

O Programa faz parte do Plano Brasil Sem Miséria, no eixo de inclusão produtiva. Dessa forma, busca aliar a superação da extrema pobreza à conservação ambiental através dos seguintes objetivos específicos: incentivar a conservação dos ecossistemas, entendida como sua manutenção e uso sustentável; promover a cidadania, a melhoria das condições de vida e a elevação da renda da população em situação de extrema pobreza que exerça atividades de conservação dos recursos naturais no meio rural nas áreas definidas; incentivar a participação de seus beneficiários em ações de capacitação ambiental, social, educacional, técnica e profissional. Nesse contexto, o Programa concede um benefício de R$300,00 (trezentos reais), trimestralmente a famílias que estejam no perfil estabelecido por um conjunto de critérios territoriais, sociais e ambientais. Esses critérios são definidos primeiramente pela Lei e Decreto que regem o PBV, e posteriormente priorizados pelo Comitê Gestor do Programa, o que orienta o fluxo de identificação e seleção de áreas e famílias beneficiárias. Uma vez que as áreas são inseridas no Programa e as famílias selecionadas, o gestor da área leva até a família o termo de adesão ao Programa para assinatura, por meio do qual o responsável familiar se compromete a cumprir os acordos estabelecidos na área para a conservação e uso sustentável dos recursos naturais. Para que este compromisso seja consciente, o encarregado pela entrega do termo de adesão tem a responsabilidade de explicar para a família os objetivos do Programa e os compromissos a serem assumidos. A família então inserida no Programa pode realizar o saque do benefício em agências da Caixa Econômica Federal (CAIXA), casas lotéricas e similares, por meio do cartão do Programa Bolsa Família 4, do Cartão Cidadão ou via boleto bancário em agências da CAIXA. Os critérios territoriais para a seleção de áreas, apesar de potencialmente mais amplos por Lei 5 quaisquer áreas rurais definidas como prioritárias pelo Poder Executivo foram priorizados pelo Comitê Gestor como as seguintes áreas federais: Unidades de Conservação de Uso Sustentável, Projetos de Assentamento instituídos pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) e território ocupados por ribeirinhos sob gestão da Secretaria de Patrimônio da União (SPU). É importante ressaltar que áreas estaduais e municipais hoje não fazem parte do Programa. 4 O Programa Bolsa Família é um programa de transferência direta de renda, parte do Plano Brasil sem Miséria, que beneficia famílias em situação de pobreza e extrema pobreza em todo o país. Possui três eixos principais: a transferência de renda promove o alívio imediato da pobreza; as condicionalidades reforçam os direitos sociais básicos nas áreas de educação, saúde e assistência social; e as ações e programas complementares objetivam o desenvolvimento das famílias, de modo que os beneficiários consigam superar a situação de vulnerabilidade. 5 Pela Lei nº 12.512/2011, são potenciais áreas do Programa Bolsa Verde: I - Florestas Nacionais, Reservas Extrativistas e Reservas de Desenvolvimento Sustentável federais; II - projetos de assentamento florestal, projetos de desenvolvimento sustentável ou projetos de assentamento agroextrativista instituídos pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária Incra; III - territórios ocupados por ribeirinhos, extrativistas, populações indígenas, quilombolas e outras comunidades tradicionais; e IV - outras áreas rurais definidas como prioritárias por ato do Poder Executivo. 5

Já os critérios sociais para a família entrar no PBV são: i) estar cadastrada no Cadastro Único do Governo Federal para Programa Sociais (CadÚnico), ii) estar em situação de extrema pobreza - receber até R$77,00 per capita 6, e iii) ser beneficiária do Programa Bolsa Família 7. Um ponto interessante da seleção do titular familiar para efeito de recebimento do benefício é a utilização do mesmo critério do Programa Bolsa Família, a priorização do cadastro de mulheres - por serem elas socialmente tidas como responsáveis pela administração das despesas do lar e pelos cuidados com os filhos. Em consequência, os beneficiários do Programa Bolsa Verde acabam sendo prioritariamente mulheres. O Programa Bolsa Verde é um dos poucos no âmbito do Brasil Sem Miséria a trabalhar na faixa da extrema pobreza. Há discussões no sentido de avaliar a pertinência e viabilidade de ampliar o critério de renda do Programa para a faixa da pobreza. Por fim, como critérios ambientais, as áreas devem atender aos percentuais de cobertura vegetal definidos para o bioma, verificados por meio de diagnóstico ambiental anual através de imagens de satélite. Os percentuais de cobertura vegetal atualmente utilizados e definidos pelo Comitê Gestor do Programa são: oitenta por cento no bioma Amazônia; trinta e cinco por cento no bioma Cerrado dentro da Amazônia Legal 8 ; ou vinte por cento nos biomas fora da Amazônia Legal. Além disso, as áreas devem possuir algum tipo de instrumento de gestão; hoje são aceitos pelo PBV mais de vinte tipos diferentes de instrumentos de gestão. Instâncias de Gestão e Execução do Programa A gestão do Programa Bolsa Verde está a cargo de um grupo interministerial, o Comitê Gestor do Programa. O Comitê é presidido pelo Ministério do Meio Ambiente, e conta com a participação da Casa Civil da Presidência da República; dos Ministérios do Desenvolvimento Social e Combate à Fome; do Desenvolvimento Agrário; do Planejamento, Orçamento e Gestão; e da Fazenda. Participam ainda, representantes de órgãos federais responsáveis pela gestão das áreas, dentre os quais o Instituto Chico Mendes para a Conservação da Biodiversidade ICMBio, Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA e a Secretaria de Patrimônio da União SPU. 6 As situações de pobreza e extrema pobreza, no âmbito do Plano Brasil Sem Miséria, são definidas através do Decreto nº 8.232/2014, respectivamente em renda familiar per capita até R$154,00 e renda familiar per capita até R$77,00. 7 Pelo Decreto nº 7.572/2011, devem ser preferencialmente beneficiadas pelo Bolsa Verde as famílias que, no momento da adesão, já estão no Programa Bolsa Família. Porém, por deliberação do Comitê Gestor do Programa, para entrar hoje no Programa a família precisa necessariamente estar no Programa Bolsa Família. Essa decisão foi tomada pelas facilidades operacionais de ter como família beneficiária do PBV, famílias que já estejam no Bolsa Família, como recebimento do benefício pelo cartão do Bolsa Família, entre outros. 8 A Amazônia Legal engloba os estados do Acre, Amapá, Amazonas, Mato Grosso, Pará, Rondônia, Roraima, Tocantins e parte do estado do Maranhão (oeste do meridiano de 44º) (BRASIL, 1988) 6

O Comitê Gestor é uma instância de decisão do Programa e possui como principais atribuições: i) aprovar o planejamento do Programa, compatibilizando os recursos disponíveis com o número de famílias beneficiárias; ii) definir a sistemática de monitoramento e avaliação do Programa; e iii) indicar áreas prioritárias para a implementação do Programa. Desse modo, o espaço do Comitê é o principal espaço de articulação de todas as ações do PBV. O Programa também possui uma instância de monitoramento das metas estabelecidas, a Sala de Situação do Plano Brasil Sem Miséria, coordenada pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Para além dessas duas instâncias de gestão do Programa, cada órgão tem suas responsabilidades específicas. O Ministério do Meio Ambiente é órgão responsável por coordenar, executar e operacionalizar o PBV, observadas as indicações do Comitê Gestor. Como órgão gestor do Cadastro Único, o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome é o responsável por fazer, a partir dos dados do Cadastro, a identificação das famílias que preenchem os requisitos sociais para entrar no Programa e articular, junto aos municípios, a inclusão das famílias identificadas em situação de extrema pobreza que ainda não constem de sua base de dados. Já o Ministério do Desenvolvimento Agrário e o ICMBIO são responsáveis por levantar e disponibilizar ao MMA a base de dados georreferenciada dos projetos de assentamento e unidades de conservação, coordenando a identificação, seleção e inclusão das famílias. Fazendo a ligação entre os níveis federal e local, os órgãos responsáveis pela gestão das áreas contempladas pelo Programa o ICMBIO, INCRA e SPU, com sede em Brasília 9 são encarregados de fornecer as listas atualizadas de famílias beneficiárias das áreas, e realizar a indicação de gestores locais, que prestarão o apoio para implementação do Programa nas bases. Chegando finalmente às áreas, os gestores locais do Programa gestores vinculados ao ICMBIO, INCRA e SPU, em coordenações distribuídas em diferentes regiões do país - são responsáveis por coletar as assinaturas das famílias nos termos de adesão ao Programa e encaminhá-los ao Ministério do Meio Ambiente. Também devem prestar informações e esclarecimentos sobre o Bolsa Verde e atuar no monitoramento ambiental. Por fim, eles ainda podem auxiliar os municípios na localização das famílias em condição de extrema pobreza para inclusão no CadÚnico. Como agente operador do Programa tem-se a Caixa Econômica Federal, responsável, dentre outras questões, por organizar e apoiar a logística de pagamento do benefício. A CAIXA também é agente operadora do Programa Bolsa Família. 9 Os órgãos responsáveis pela gestão das áreas do Programa INCRA, ICMBIO e SPU possuem sua sede em Brasília/DF, de onde coordenam a elaboração e execução das políticas nos territórios. A execução das políticas em si, é realizada através de uma estrutura descentralizada, por meio de coordenações ou superintendências regionais e até mesmo locais. Nessas coordenações locais é que se têm designados os gestores locais do Programa. 7

Fluxo Operacional do Programa De acordo com as definições do Comitê Gestor do Programa Bolsa Verde (2014), o fluxo operacional do PBV deve seguir os seguintes passos: 1) indicação de áreas pelos órgãos parceiros os órgãos responsáveis pela gestão das áreas priorizadas para o Programa; 2) realização do diagnóstico ambiental, coordenado pelo MMA; 3) validação e publicação das áreas aptas, pelo Comitê Gestor; 4) fornecimento da base de dados oficial de famílias pelos órgãos parceiros ao MMA; 5) identificação do perfil de renda das famílias cadastradas e beneficiárias do Programa Bolsa Família, por meio do cruzamento da base de dados de famílias com o Cadastro Único, pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome; 6) seleção de famílias com perfil, e inserção no cadastro do Programa Bolsa Verde, pelo MMA; 7) coleta de assinatura do Termo de Adesão ao Programa pelos órgãos parceiros; 8) envio de termos de adesão assinados ao MMA, que realiza a análise de conformidade do preenchimento do Termo de Adesão; 9) indicação dos potenciais beneficiários para a Caixa Econômica Federal, pelo MMA; 10) inserção das famílias na folha de pagamento do Programa, pela Caixa Econômica Federal. Em algumas dessas etapas, o MMA já firmou parcerias para a consecução dos trabalhos. O diagnóstico ambiental é atualmente realizado através de uma parceria com a Universidade Federal de Lavras (UFLA). Essa parceria engloba também ações para o aprimoramento do sistema de monitoramento ambiental. Já a atividade de coleta de assinaturas dos termos de adesão pode ocorrer de distintas maneiras, de acordo com a estratégia elegida no PBV. O fluxo padrão é aquele em que os gestores locais realizam a coleta. Porém, ao se deparar dificuldade para a coleta dos termos, foram estudadas e implementadas uma gama de estratégias, que serão descritas adiante. Evolução e dados sobre o Programa Os esforços iniciais da Política tiveram como foco a identificação e a seleção de famílias beneficiárias nas áreas indicadas para o Programa. Nesse momento, encarou-se a dificuldade enfrentada pelos órgãos gestores das áreas, em manter atualizados o cadastro de famílias beneficiárias das áreas contempladas pelo PBV. Uma das grandes lacunas na elaboração e implementação das políticas para o público agroextrativista é a ausência de dados sobre sua população, que possam fornecer um retrato das suas condições sociais e econômicas. Nesse sentido, os dados fornecidos pelo Cadastro Único, em especial por meio da iniciativa de cadastramento dos grupos populacionais tradicionais e específicos (GPTE s) são de extrema relevância. A partir desse desafio inicial, soluções vêm sendo desenvolvidas a fim de atender a essa carência de dados atualizados. O Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade iniciou, em 2014, com apoio financeiro do MMA, uma grande operação de atualização cadastral de todas as Unidades de Conservação de Uso Sustentável, incluindo a discussão, caso a caso, dos perfis das famílias beneficiárias das unidades junto à população local. É um trabalhoso processo, mas de grande importância para subsidiar todas as políticas voltadas para esse público. 8

Para além do cadastro de famílias beneficiárias das áreas, outra lacuna que teve de ser encarada trata-se do deficit de famílias inseridas no Cadastro Único. Como descrito no fluxo operacional do Programa, ambas as informações (famílias beneficiárias das áreas X cruzamento de dados do Cadastro Único) é o que permite a verificação das condições sociais, de modo que as famílias dentro do perfil do Programa possam ser selecionadas. O deficit de famílias cadastradas do CadÚnico ocorre principalmente em virtude das grandes distâncias em relação as sedes das prefeituras, o que implica dificuldades logísticas tanto para as prefeituras municipais realizarem o cadastro, quanto para as próprias famílias se deslocarem às prefeituras, com toda a documentação necessária. Além disso, há divergências e incompletudes cadastrais entre o Cadúnico e os cadastros dos órgãos parceiros. É nessa situação onde se encontra a dupla invisibilidade dessa população. Foi nesse contexto, no entanto, que se demonstrou também uma das grandes contribuições iniciais do PBV apoiar a discussão e o processo de dar visibilidade a essas pessoas, possibilitando o acesso a políticas públicas. A constatação dessa invisibilidade é um dos focos de atuação do próprio Plano Brasil sem Miséria, no qual a estratégia de Busca Ativa tem por princípio levar o Estado ao cidadão, sem esperar que as pessoas mais pobres cheguem até o poder público. O desafio é alcançar aqueles que não acessam os serviços públicos e vivem fora de qualquer rede de proteção social. A ausência de documentação civil, migrações constantes, residência em territórios com conflitos, pertencimento a populações tradicionais que habitam áreas isoladas ou distantes, pertencimento a segmentos socialmente excluídos, desconhecimento de seus direitos, entre outros, dificultam o acesso dessas famílias aos programas sociais municipais, estaduais e Federais (MDS, 2014). Assim, a Busca Ativa tem como foco à localização, inclusão no Cadastro Único e atualização cadastral de todas as famílias extremamente pobres, assim como o encaminhamento destas famílias aos serviços da rede de proteção social. Nesse sentido, em 2012 e 2013, o PBV apoiou o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome na realização de seminários de mobilização e sensibilização nos Estados - com participação de prefeituras-chave - de Busca Ativa voltados para o público do Bolsa Verde. Em relação a coleta de assinaturas dos termos de adesão, encararam-se as dificuldades de campo da gestão local, com cerca de 40% das famílias já selecionadas para o Programa, com a coleta das assinaturas pendentes. Nesse sentido, diversas estratégias de coleta foram estudadas e implementadas como: envio de termo de adesão pelo correio, com retorno gratuito ao MMA; realização de mutirões; e a estratégia atualmente em curso, a contratação de uma empresa de campo especificamente para este fim. A estratégia dos mutirões merece destaque, pois agregou conhecimento sobre diversos aspectos da política na prática. 9

Os mutirões foram uma grande operação realizada em 28 municípios do estado do Pará, na região amazônica, durante os meses de julho a dezembro de 2013, com dois objetivos principais: 1) cadastramento de famílias no CadÚnico, incluindo serviço de documentação básica em algumas localidades, por meio da ação de Busca Ativa; e 2) coleta de assinaturas em termos de adesão. A ação contou com apoio do Ministério do Desenvolvimento Social, prefeituras, e dos órgãos responsáveis pela gestão das áreas: INCRA, ICMBIO e SPU. Contou ainda com a participação de mais de 40 voluntários, técnicos das sedes desses órgãos em Brasília, que viajaram as grandes distâncias dessa região, e tiveram contato com a implementação da política e a realidade local. Como resultados dessa ação, foram atendidas cerca de 40 mil famílias, de forma que 10 mil foram beneficiadas com a Bolsa Verde. Atualmente, o PBV tem mais de 60 mil famílias beneficiárias, distribuídas em todo o território nacional. A concentração dos beneficiários ocorre na região norte, com 78% dos beneficiários, sendo a maior concentração nos estados do Pará (60%), Amazonas (10%), Acre (3%) e Tocantins (3%). A segunda região com o maior número de beneficiários é a nordeste, com 16% dos beneficiários, concentrados especialmente nos estados da Bahia (8%) e Maranhão (3%) (Gráfico 1). Quanto a origem desses beneficiários, 59% são provenientes de projetos de assentamento do INCRA, seguidos de 33% de unidades de conservação do ICMBio e 8% de territórios ribeirinhos reconhecidos pela SPU (Gráfico 2). Os gráficos 3 e 4 apresentam a evolução do número de famílias e áreas beneficiárias desde o início do Programa. A opção sobre a inclusão de novas famílias tem sido a de manter o público atual priorizado pelo Programa, não ampliando nesse momento, o PBV para outros públicos como, por exemplo, as comunidades remanescentes de quilombos. A proposta tem sido voltar os esforços para a universalização do acesso às famílias que tenham o perfil do Programa, dentro das áreas já contempladas. Esta iniciativa pretende diminuir possíveis conflitos em áreas que, de maneira geral, tem a gestão coletiva do território, mas que nem todas as pessoas com perfil para entrar no Programa, foram beneficiadas. O mesmo movimento tem sido feito em relação à inserção de novas tipologias de áreas. Após um esforço inicial de inserção de novas áreas, a proposta tem sido manter as categorias priorizadas pelo Comitê Gestor, a fim de permitir a estruturação de outros componentes do Programa, para então discutir-se a ampliação dos tipos de territórios atendidos. O que tem acontecido é a inserção de novas áreas, na modalidade de projetos de assentamento, especialmente nos estados do nordeste, na região do semiárido. Adicionalmente as questões de identificação, seleção e inclusão de famílias, ao longo desses dois primeiros anos do Programa, completos em outubro de 2013, parte dos esforços foram na estruturação de um amplo arranjo governamental e não governamental que permitiram o desenvolvimento de padrões operacionais necessários para a implementação do Programa. 10

Nesse período, foi criado o banco de dados do PBV e o módulo básico do sistema para manipulação desse banco de dados o SisVerde. O módulo do SisVerde permite ao público geral e aos gestores locais, de maneira diferenciada, uma série de consultas públicas, através do link do Programa Bolsa Verde no sítio eletrônico do Ministério do Meio Ambiente. Concomitantemente a estruturação do banco de dados, foram formuladas rotinas para a inclusão de famílias, elaboração de folha de pagamento mensal, acompanhamento pelos gestores locais do Programa e de monitoramento da cobertura vegetal. O monitoramento da cobertura vegetal é feito anualmente em aproximadamente 900 áreas que correspondem a cerca de 470.000 km 2, ou 5% do território nacional. O Comitê Gestor está discutindo atualmente a metodologia de diagnóstico e monitoramento ambiental do Programa, com vistas ao seu aprimoramento. A perspectiva é que o monitoramento ambiental seja realizado por meio de um sistema informatizado, o que permitirá diferentes tipos de alerta para índices de desmatamento considerados relevantes, mesmo que as áreas estejam dentro dos limites permitidos para o Programa. Hoje o monitoramento é de certa forma, ainda estático, analisando somente os casos em que estão dentro ou fora dos percentuais permitidos. Outra questão estratégica que se aponta é o tratamento a ser dado às áreas em que foram identificados desmatamentos acima dos percentuais permitidos pelo Programa. Há a necessidade de se instituir uma nova rotina, principalmente pelos órgãos gestores locais, para apuração do ocorrido, com identificação das causas e dos responsáveis, além da necessidade de se institucionalizar um componente de recuperação de áreas degradadas. Esse fator gera um novo nível de complexidade ao PBV, que caso não consiga efetuar a articulação necessária para esse componente, trará a necessidade de excluir as áreas do PBV com índices de desmatamento acima do permitido, independente de suas causas e responsáveis. Essa posição estaria mais atrelada à lógica de comando e controle, e nem tanto às novas direções buscadas pelos objetivos da política. Uma possível saída para essa questão, é a possibilidade de integração do PBV com outra política estratégica do MMA, o Cadastro Ambiental Rural CAR. O CAR é o registro público eletrônico de âmbito nacional, obrigatório para todos os imóveis rurais, com a finalidade de integrar as informações ambientais das propriedades e posses rurais, compondo base de dados para controle, monitoramento, planejamento ambiental e econômico e combate ao desmatamento. 10 O CAR prevê, a partir do cadastramento do imóvel, a construção, implementação e monitoramento de projetos de recuperação de áreas degradadas PRAD s nos casos necessários. Os prazos de cadastro dos imóveis rurais são de um ano, a partir de maio de 2013, prorrogáveis por mais um ano. A partir do cadastramento das áreas do PBV, a integração dos processos trará boas perspectivas. 10 O Cadastro Ambiental Rural foi estabelecido pela Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012, e dispõe sobre a proteção da vegetação nativa, dentre outras providências. 11

Ainda em relação ao monitoramento ambiental, percebe-se a necessidade de elaboração de diagnóstico e monitoramento específico para as áreas costeiras e marinhas, ponto que deverá ser aprofundado nas próximas atividades do Comitê Gestor, a partir de sugestões de metodologia a serem apresentadas pelos órgãos gestores locais. Até o momento, o diagnóstico ambiental do Programa é focado em uma metodologia de avaliação dos percentuais de cobertura vegetal, que não trazem elementos para verificar o estado de conservação dos ecossistemas costeiros e marinhos. Outro componente estratégico do Programa é o monitoramento amostral. Sua metodologia foi desenvolvida entre 2012 e 2013, em parceria com a Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ). A proposta é voltada para avaliação do impacto da política sobre as famílias beneficiárias, e foi discutida junto a representantes da sociedade civil em um seminário realizado em setembro de 2013 em Brasília. Discute-se também a possibilidade do monitoramento amostral ser utilizado para a verificação in loco de desmatamentos. Porém, nessa primeira rodada de coleta de dados, com previsão de realização no segundo semestre de 2014, o foco se restringe ao monitoramento da política. Atualmente, o PBV encara o desafio de avançar na articulação e fortalecimento das políticas públicas voltadas aos extrativistas para as áreas atendidas, o que seriam as portas de saída do Programa. Isso representaria a cessação da transferência de renda, uma vez que o acesso a políticas públicas para esses territórios seria oferecido e as comunidades estariam fortalecidas o suficiente para não precisarem do benefício. Outra possibilidade, caso o PBV comece a caminhar nesse sentido, é a manutenção de uma transferência de recursos, não em um contexto de proteção social, mas sim, em um contexto de pagamento por serviços ambientais, dentro de outra lógica de Programa. Além da articulação com outras políticas, como próximos passos o PBV deve seguir com a implementação e análise dos resultados do monitoramento amostral o que permitirá uma avaliação qualitativa do Bolsa Verde; implementação da assistência técnica extrativista e da capacitação ambiental; e fortalecimento de sua estrutura de governança. No quesito de assistência técnica extrativista, foi lançado em 2013 um edital para o atendimento a cerca de 26 mil famílias beneficiárias e não beneficiárias do PBV - nas áreas do Programa, nos estados do Pará e Acre. A metodologia para este edital foi desenvolvida de forma a atender demandas do movimento social extrativista, de um modelo diferenciado de assistência técnica voltado ao extrativismo. O resultado foi obtido a partir de uma construção conjunta entre Serviço Florestal Brasileiro (SFB), Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), INCRA, ICMBIO e MMA. Ainda há muito que se avançar na implementação e monitoramento da assistência técnica diferenciada, porém, considera-se um passo importante no atendimento a realidade específica dessas populações. Já a capacitação para os gestores locais e beneficiários do Programa Bolsa Verde foi pensada como um mecanismo de fortalecimento da inclusão social e produtiva, através de três eixos: acesso a políticas públicas, gestão sustentável dos recursos naturais e fortalecimento do associativismo/cooperativismo. A metodologia de capacitação ambiental foi desenvolvida por meio da parceria entre o Ministério do Meio Ambiente e o Instituto Internacional de Educação do Brasil (IEB) com apoio da Embaixada Britânica. 12

A construção da proposta seguiu uma perspectiva metodológica inovadora a partir da consulta prévia aos beneficiários e gestores locais, parceiros do Programa Bolsa Verde (INCRA, ICMBIO e SPU). As consultas ocorreram, em 2012, por intermédio de oficinas realizadas nos Estados da região Norte, por concentrar a maioria dos beneficiários do Programa. Em continuidade ao diálogo e contribuições da sociedade civil, em setembro de 2013, o MMA em parceria com o IEB e apoio da Embaixada Britânica realizou um Seminário junto a representantes dos movimentos sociais do Conselho Nacional das Populações Extrativistas (CNS), Comissão Nacional de Fortalecimento das Reservas Extrativistas e Costeiras Marinhas (Confrem), Movimento dos Trabalhadores Rurais sem Terra (MST), Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG) e beneficiários do Programa Bolsa Verde. Em outubro de 2013, foi lançado pelo IEB, o MMA e o Instituto Federal do Pará (IFPA Campus Castanhal) um edital para o Curso em Gestão dos Recursos Naturais e Agroextrativismo na Amazônia Paraense, com seleção de 120 profissionais de nível técnico e superior nas áreas de ciências agrárias, humanas e sociais, que atuam diretamente em campo com os agricultores familiares e populações agroextrativistas na Amazônia Paraense. Os cursos desenvolvidos no Pará atuaram como um piloto para as futuras estratégias de implementação da capacitação ambiental que será articulada pela coordenação do Bolsa Verde. Atualmente, o desafio tem sido a forma de implementar a capacitação a nível nacional, e em diferentes modelos, a fim de atender as necessidades de capacitação ambiental e técnica das famílias beneficiárias. Pode-se trabalhar com uma gama de opções: a) investir na capacitação dos gestores locais incluindo gestores do Cadastro Único - sobre o PBV, os quais irão apoiar e capacitar às lideranças locais e famílias beneficiárias, b) oferecer capacitação técnica na gestão sustentável dos recursos naturais aos jovens, c) oferecer capacitação aos técnicos locais que trabalham diretamente nas áreas, nas ações de assistência técnica, entre outras. Garantir a estrutura para oferta de capacitação nas áreas abrangidas pelo PBV tem sido o principal esforço no quesito capacitação ambiental. Tem-se buscado levantar as demandas de cursos técnicos junto a membros da sociedade civil organizada, o caso do Conselho Nacional das Populações Extrativistas (CNS). Como são diferenciados os públicos e os formatos que abarcam as necessidades de capacitação nessa temática, o caminho seria estruturar um Programa de Capacitação do PBV, articulando as iniciativas, em grande parte, já existentes. A partir da descrição dos diversos componentes que compõem o Programa Bolsa Verde, percebe-se a diversidade de atores, novas metodologias e políticas que devem ser articuladas, em um arranjo positivo de avanço do PBV. 13

Recomendações para o aprimoramento do Programa Bolsa Verde sob olhares de diferentes atores O Programa Bolsa Verde tem chamado a atenção de distintos atores, que fizeram avaliações e recomendações para seu aprimoramento. O quadro 1 mostra os diferentes atores, seus estudos e principais recomendações para o Programa. Algumas das recomendações destacadas nos estudos, já aparecem na análise ao longo do texto ou são identificadas como próximos desafios. Outras delas ainda não entraram em nossas discussões sobre o PBV, porém é interessante tê-las em vista, para que a medida que se tornem ou não relevantes, possam ser consideradas no aprimoramento do Programa. Além disso, esses estudos apontam para diferentes visões, de organizações da sociedade civil, universidades, institutos de pesquisa e mesmo beneficiários, que devem cada vez mais estar integrados na formulação dessa política, fazendo parte de seu sistema de governança. Um dos desafios do Programa Bolsa Verde, como destaca Hugueney et. al. (2013), é que apesar de caminhar na direção certa quando propõe o tratamento conjunto das questões sociais e ambientais, deve ter em vista que não poderá cumprir sozinho os seus objetivos se outras políticas governamentais, que fortalecem um modelo produtivo insustentável, não passarem por profundas transformações. Um aspecto que fica muito claro em todas as análises, é que o PBV traz uma forte relação com as demais políticas de gestão territorial e ambiental do país e seu aprimoramento depende da capacidade de articulação e do fortalecimento das políticas voltadas a esses territórios. Próximos desafios A concepção e o desenvolvimento dos primeiros anos do Programa Bolsa Verde demonstram seu potencial na construção de uma nova narrativa em nível nacional de apoio aos territórios e famílias agroextrativistas, aliando políticas sociais, desenvolvimento sustentável e manutenção de ativos ambientais que beneficiam o país como um todo. Sob essa ótica, a base para articulação de políticas de fortalecimento desses territórios tem sua semente plantada. O desafio maior é a capacidade do PBV em impulsionar e ser protagonista dessa narrativa de maneira a atender as reais necessidades das populações agroextrativistas, em um discurso que também venha a atender os anseios da população global, dentro da lógica de conservação dos ativos ambientais. A integração do Programa Bolsa Verde com o Cadastro Ambiental Rural (CAR) traz boas perspectivas, dentre outros potenciais, como uma forma de institucionalização do componente de recuperação de áreas degradadas. As políticas de combate ao desmatamento, como é o caso do Plano de Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal - PPCDAm 11, também poderão dialogar com o PBV, unindo esforços de agendas e metodologias que tratam da mesma temática, no âmbito da política ambiental nacional. 11 O PPCDAM foi lançado em 2004 como resposta governamental às crescentes taxas de desmatamento na Amazônia. Tem como objetivo promover a redução das taxas de desmatamento por meio de um conjunto de ações integradas de ordenamento territorial e fundiário, monitoramento e controle ambiental, fomento a atividades produtivas sustentáveis, envolvendo parcerias entre órgãos federais, governos estaduais, prefeituras, entidades da sociedade civil e o setor privado. 14

Outra questão primordial, é o fortalecimento do componente ambiental do Programa, por meio de elementos que permitam o apoio efetivo a conservação ambiental dos territórios entendida como a conservação da vegetação e o uso sustentável dos recursos naturais. O propósito, a longo prazo seria estabelecer uma clara relação entre a introdução do PBV nessas áreas e a sua conservação. Nesse sentido, o Programa deve ser capaz de trazer soluções mais condizentes com a melhoria da gestão territorial e ambiental, ao invés de caminhar no sentido de políticas de comando e controle. A discussão de alternativas para a ausência de instrumentos de gestão nos territórios, de forma a possibilitar uma construção participativa de regras sobre o uso dos recursos nas áreas até mesmo por meio da capacitação - também é uma ação que poderia fortalecer a gestão ambiental dos territórios, e consequentemente, suas ações de conservação ambiental. O esforço de aproximação das diversas instâncias de governança em diferentes níveis do Programa também merece constante tratamento. Deve-se dar especial destaque ao papel da sociedade civil subsidiando a política e sendo consultada e informada sobre decisões pertinentes do Comitê Gestor do Programa. Por fim, acredita-se que o objetivo de incentivar a participação de seus beneficiários em ações de capacitação ambiental, social, educacional, técnica e profissional, seja um dos mais importantes a ser trabalhado, concomitante à transferência de renda. Bibliografia Arruda, Rinaldo S.V. (1999), Populações tradicionais e a proteção dos recursos em unidades de conservação, em Ambiente & Sociedade, Ano II Nº 5, 2º Semestre de 1999, pp. 79 93. Arruda, Rinaldo S.V.; Diegues, A. C. (2000), Saberes tradicionais e biodiversidade no Brasil. Brasília/São Paulo: Ministério do Meio Ambiente, Universidade de São Paulo, 211 p. Brasil (1988), Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF, Senado Federal, 1988. Brasil (1994), Decreto Legislativo nº 2, de 03 de fevereiro de 1994 - aprova o texto da Convenção sobre Diversidade Biológica, assinada durante a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento realizada na Cidade do Rio de Janeiro, no período de 5 a 14 de junho de 1992. Brasil (2008), Decreto nº 6.476, de 5 de junho de 2008 - promulga o Tratado Internacional sobre Recursos Fitogenéticos para a Alimentação e a Agricultura, aprovado em Roma, em 3 de novembro de 2001, e assinado pelo Brasil em 10 de junho de 2002, Diário Oficial da União, Poder Executivo, Brasília, DF, 06 de junho de 2008. Brasil (2000). Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000 - regulamenta o art. 225, 1o, incisos I, II, III e VII da Constituição Federal, institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza e dá outras providências, Diário Oficial da União, Brasília, DF, 19 de julho de 2000. 15

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