Seminário O 25 de Abril e o Poder Local Democrático CIMAC, Évora, out 2014 PLANEAMENTO MUNICIPAL Jorge Carvalho RESUMO Partindo de uma definição de planeamento, questiona-se a eficácia do planeamento municipal, na formulação de objetivos, na adequação dos planos à realidade e sobretudo na articulação entre planos e execução. Apontam-se razões explicativas das deficiências detetadas, nomeadamente de natureza ideológica. Consideram-se, em breve abordagem, três grandes conjuntos de domínios de atividade, distinguindo o papel do município em cada um deles. - Ordenamento, Infraestruturas e Equipamentos; - Educação, Cultura e Ação social; - Emprego e Desenvolvimento Económico. Abordando Ordenamento, Infraestruturas e Equipamentos Urbanos, reconhecem-se nas transformações ocorridas pós 25 de Abril: - Transformação radical no serviço de infraestruturas e de equipamentos, com a resolução das enormes carências existentes. - Ocupação edificatória desordenada e excessiva, reveladora da irracionalidade do mercado imobiliário, mas também da ineficácia do Sistema de Ordenamento. Procura-se explicação para a ineficácia do Sistema que tem vindo a ser praticado: - Assinalando o confronto entre Ordenamento e interesses fundiários. - Identificando os instrumentos de que os municípios dispõem para ordenar o território e a forma como têm sido dominantemente utilizados - Encontrando explicação para a ocupação que aconteceu na forma de utilização desses instrumentos. Referindo que o presente e o futuro colocam desafios bem diferentes dos do passado (regeneração e não mais expansão), considera-se: - Que o Sistema de Ordenamento necessita de ser profundamente alterado. - Mas que, agora como antes, para uma transformação ordenada do território é indispensável muito mais iniciativa municipal, fazendo acontecer, nos locais e momentos adequados, as intervenções de que o território de facto necessita. Jorge Carvalho, out2014 1
Seminário O 25 de Abril e o Poder Local Democrático CIMAC, Évora, out 2014 PLANEAMENTO MUNICIPAL Jorge Carvalho 1. Em seminário em que se aborda O 25 de Abril e o Poder Local Democrático importa sublinhar um facto indesmentível: os Municípios desempenham hoje um papel central no dia-a-dia da população. Esta afirmação é tão mais importante quanto à frente questionarei a eficácia ou até, em muitos casos, a existência de planeamento no dia-a-dia da atividade municipal. 2. Entenda-se por planeamento o conjunto de estudos e ações que vão sendo desenvolvidos para atingir determinado(s) objetivo(s). PROCESSO DE PLANEAMENTO De acordo com esta definição, para que haja planeamento terá então que existir uma entidade (neste caso o Município) que, formulando objetivos, mobilize os meios necessários à realização de estudos e ao desenvolvimento das subsequentes ações. Trata-se, assim, de um processo e a questão que se coloca é a de saber se tem sido assumido pelos municípios e se tem sido conduzido de forma coerente, eficaz e eficiente. Jorge Carvalho, out2014 2
Com o 25 de Abril e a consagração da autonomia municipal, nomeadamente financeira, assistiu-se a um intenso processo de aprendizagem, em que o planeamento, com a necessária mobilização de meios e com grande envolvimento das estruturas populacionais, começou a ser praticado. Entretanto, os instrumentos de planeamento foram-se burocratizando e a atitude perante o planeamento foi-se dividindo entre um forte ceticismo e um voluntarismo discursivo desmentido pelos factos. Mais em concreto: - Os objetivos formulados têm sido muito vagos (muitas vezes chavões decorrentes de paradigmas dominantes) e têm sido pouco estáveis (casuísticos, ao sabor das oportunidades). - Os planos têm-se subordinado excessivamente a uma normativa crescentemente distante da realidade (é o caso de muitos PDM), ou correspondem a ideias genéricas que pressupõem forte envolvimento de agentes económicos, não os tendo envolvido (é o caso de muitos Planos Estratégicos). - Entre planos e execução as relações são ténues, desde logo porque a maioria dos planos é omissa sobre o como serão executados e também porque a execução exigiria iniciativa municipal na articulação de agentes, o que poucas vezes acontece. 3. Buscando razões explicativas desta situação, ressaltam-me duas de natureza ideológica e outra circunstancial: - O individualismo dominante e o ceticismo relativo ao que é coletivo e à importância do papel do Estado tendem a favorecer a iniciativa individual, o casuísmo e o espetáculo, em detrimento do planeamento municipal, o qual não poderia deixar de ser estável e preciso, não obstante poder e dever estar aberto ao aproveitamento de oportunidades. - O monopólio ideológico em que vivemos origina uma ténue diferença de objetivos entre forças políticas alternativas, conduzindo-as a uma recusa esquemática do que a anterior tenha feito e a um bota-abaixo sem sentido. - A integração europeia e os fundos estruturais marcaram excessivamente a agenda, distanciando-a de problemáticas locais e pondo a ação municipal a reboque de um financiamento que obviamente teria que ser alcançado, mesmo se destinado a obras de utilidade duvidosa. Jorge Carvalho, out2014 3
4. Ao abordar objetivos municipais não podem deixar de ser consideradas as respetivas atribuições institucionais e os meios de que dispõem (competências jurídico/ administrativas, meios financeiros e capacidades humano/organizacionais). Considerem-se, em breve abordagem, três grandes conjuntos de domínios: - Ordenamento, Infraestruturas e Equipamentos; - Educação, Cultura e Ação social; - Emprego e Desenvolvimento Económico. O Ordenamento (especialmente de territórios urbanos) e a conceção, construção e gestão de espaço público, infraestruturas e equipamentos são desde sempre as grandes atribuições dos Municípios, aquelas por que são indiscutivelmente os responsáveis e relativamente às quais - mesmo que vão dizendo o contrário têm disposto de meios suficientes. Educação, Cultura e Ação Social são domínios onde os municípios vão tendo atribuições crescentes, a maioria das quais pode ganhar eficácia e eficiência se desempenhada à escala local. A questão que se coloca é a de que a descentralização de atribuições não tem sido acompanhada de meios, nomeadamente financeiros, para que as possam desempenhar a contento. Emprego e Desenvolvimento Económico é domínio onde os municípios podem e devem desempenhar algum papel, estimulando dinâmicas e sinergias locais. Mas é importante que não haja ilusões, os municípios dispõem para tal de muito poucos meios. O processo de globalização provoca uma inevitável concentração económica e demográfica. Existem, contra a corrente macro, casos de sucesso local, mas são a exceção que confirma a regra das crescentes assimetrias regionais. 5. Centremo-nos no conjunto de domínios da quase exclusiva responsabilidade municipal, o do Ordenamento, Infraestruturas e Equipamentos Urbanos. Olhando para as transformações que foram ocorrendo no território durante os 40 anos pós 25 de Abril, conclui-se facilmente que: - Ocorreu uma transformação radical no serviço de infraestruturas e de equipamentos, as enormes carências na altura existentes foram resolvidas na quase totalidade. Tal aconteceu graças a um esforço notável dos municípios e (referidos agora pela positiva) aos fundos estruturais europeus. - A dinâmica edificatória traduziu-se numa ocupação desordenada e excessiva, muito casuística, essencialmente fragmentada e dispersa, obrigando a um indesejável estender de infraestruturas e a percursos quotidianos muito extensos, com os Jorge Carvalho, out2014 4
consequentes gastos energéticos e impactos ambientais. Esta ocupação desordenada revela bem a irracionalidade de funcionamento do mercado imobiliário (quando analisado numa perspetiva coletiva), mas é também prova inquestionável da ineficácia do Sistema de Ordenamento em vigor. Importa perceber as razões da ineficácia do Sistema de Ordenamento. Algumas razões já atrás foram invocadas, quando referi a existência de algum menosprezo pela disciplina do planeamento, sendo sobrevalorizado o aproveitamento casuístico da oportunidade e a afirmação individualista do empreendimento espetáculo. Mas outras razões podem ser apontadas. 6. Antes de mais, importa recordar que atualmente a quase totalidade do solo é propriedade privada de alguém. Surge então como legítimo e expectável, numa sociedade de mercado, que cada proprietário procure alcançar com o seu bem o máximo de vantagem económica, agindo em conformidade. A ocupação desordenada, que numa perspetiva coletiva se afigura irracional, é facilmente explicada pela procura individualizada de renda fundiária, atualmente obtida através da edificabilidade. A pressão para edificar que tem sido exercida sobre a Administração, nomeadamente sobre os Municípios, é muito desigual. A pressão dos interesses fundiários individuais, legitimados pelo direito de propriedade, é uma constante. A defesa militante e organizada de interesses difusos e coletivos são, em Portugal, muito débeis ou inexistentes. Não é de estranhar, portanto, que a atuação da Administração reflita a relação de forças, os valores e a cultura dominantes. Esta pressão é muito generalizada, transversal a vários extratos sociais, podendo ser identificados: - Um clientelismo difuso, "democrático", correspondente à miríade de pequenas intervenções, pequenas propriedades, pequenos promotores, estando implantada a convicção política (não comprovada e até com indícios em contrário) de que a recusa, mesmo que devidamente fundamentada, retira votos. - Um outro clientelismo, o da grande concentração de capital financeiro que se procura atrair a cada local, que é encarado como um "Dom Sebastião Investidor" e que, como tal, aproveita para ditar as suas leis (sem que tal corresponda, necessariamente, a corrupção). Olhando para a transformação ocorrida no território, percebe-se bem que interesses fundiários, grandes e pequenos, venceram o confronto, impediram os desígnios de Ordenamento. Jorge Carvalho, out2014 5
7. Há que perceber, então, porque falhou o Sistema de Ordenamento que tem vindo a ser praticado. De forma muito elementar, podem começar por referir-se alguns dos instrumentos de que o Estado dispõe para ordenar o território: - A fiscalidade sobre o imobiliário, uma espécie de "música de fundo" que determina o comportamento dominante dos proprietários, tornando-os mais ativos ou mais imobilistas. - Os planos de ordenamento do território, de escala territorial mais ou menos abrangente, que estabelecem as regras de uso do solo. - O licenciamento urbanístico, através do qual cada iniciativa privada é autorizada. - A realização de iniciativas públicas, concretizadas de forma direta ou em parceria, e que podem corresponder à construção de uma infraestrutura ou abranger uma urbanização completa. 8. Como têm sido dominantemente utilizados estes instrumentos: - A fiscalidade sobre o imobiliário que vigorou na maior parte deste período premiou o imobilismo (mantendo as antigas matrizes com valor desatualizado) e inibiu a renovação e o funcionamento do mercado (taxas de valor elevado para estes casos). O resultado é muito visível no território, edifícios e terrenos desaproveitados e degradados. Esta situação foi alterada recentemente, mas aconteceu na pior altura, no momento em que o mercado imobiliário está paralisado. - Os planos elaborados foram essencialmente PDM, planos de zonamento com grande admissibilidade edificatória, sem programação nem orientações executórias. - O licenciamento urbanístico foi casuístico, individualizado, fechado nos limites de cada propriedade, dependente da iniciativa de cada proprietário. Sendo os planos muito permissivos e o licenciamento casuístico, podem todas as licenças respeitar o plano, que mesmo assim a desordem se mantem e até se pode agravar. - A realização de iniciativas públicas (salvo algumas importantes exceções) foi também ela muitas vezes casuística, dependente de fundos estruturais, incidindo quase apenas em infraestrutura e equipamentos, poucas vezes originando sinergias e complementaridades ao nível do uso do solo e ao nível económico/financeiro. Com uma fiscalidade desadequada, com poucas iniciativas públicas integradoras, com uma ação pública muito passiva, quase reduzida à elaboração de PDM e a licenciamento casuístico, o Sistema não poderia ter sido eficaz. A transformação ocorrida espelha as insuficiências do Sistema. Jorge Carvalho, out2014 6
9. As operações urbanísticas ocorridas nas últimas décadas foram na sua grande maioria de iniciativa privada, tendo originado enorme criação de mais-valia, a qual foi arrecadada por proprietários ou promotores, não tendo financiado suficientemente infraestruturas e equipamentos coletivos e em nada tendo contribuído para as funções sociais. As operações de iniciativa pública, ao contrário, têm correspondido quase apenas ao gastar de dinheiro público e muito poucas vezes ao seu ressarcimento, à obtenção de receitas. Vale a pena refletir sobre estes factos pois, quanto a mim, reside neles a principal insuficiência do Sistema de Ordenamento. De facto, a iniciativa pública de urbanizar, se planeada com perspetiva integradora e devidamente programada, teria trazido enormes vantagens: - Desde logo, a de uma localização adequada, evitando a fragmentação e dispersão decorrente do casuísmo. - Também o equilíbrio funcional e temporal, originando dinâmicas de vizinhança entre vários usos complementares e aproveitando na íntegra as infraestruturas construídas. - E ainda equilíbrio económico/financeiro, fazendo com que as mais-valias (e não o dinheiro público) suportassem os custos de urbanizar. Porque será que isto não aconteceu? Ouvem-se muitas vezes afirmações de que os municípios não têm meios suficientes para tal, mas é argumentação que não colhe. Os meios jurídicos e financeiros, ao contrário do que muito se afirma, existem e sempre existiram. Essas operações poderiam e deveriam, na maior parte dos casos, pagar-se a si próprias. O que tem faltado é atitude, é iniciativa. Esta falta de atitude radica, a meu ver, em razões ideológicas: o paradigma de que o Estado e os Municípios devem ser reguladores e não promotores. O Estado inibe-se, então, de assumir iniciativa empresarial. E o problema é que o mercado imobiliário funciona muito mal, não origina racionalidade. Um ordenamento do território eficaz e eficiente exige mais iniciativa pública, não necessariamente grande investimento público, mas mobilização e articulação de investidores. É curioso notar que as administrações de esquerda e de direita têm desempenhos, neste âmbito, que pouco se diferenciam entre si. A atitude perante a propriedade poderá talvez ser explicada pela diversidade de atores sociais com interesses fundiários, já que, grandes e pequenos, na respetiva proporção, todos disputam a renda fundiária. Mas a inibição relativa à iniciativa pública empresarial, essa, sobretudo, é bem reveladora da situação de monopólio ideológico em que vivemos. Jorge Carvalho, out2014 7
10. Fazendo um balanço, uma retrospetiva explicativa do que foi acontecendo, temos estado sobretudo a falar do passado. Importa notar que o presente e o futuro próximo são substancialmente diferentes. Os números relativos a edifícios, há muito conhecidos, mas que só recentemente foram saltando para o domínio público, falam por si. Nas três últimas décadas: - O número de alojamentos cresceu 2,5 milhões, enquanto o aumento do número de famílias pouco ultrapassou 1 milhão. - Investiu-se quase apenas em edifícios novos, enquanto na média europeia o investimento em reabilitação e renovação representou 60%. - A ocupação dispersa originou um enorme estender de infraestruturas, que por isso mesmo se encontram muitíssimo subaproveitadas. Este processo de expansão e desperdício originou a crise do imobiliário, inevitável face à construção em excesso, que poderia até ter sido bem mais grave. A crise do imobiliário é agora acentuada pela crise financeira e económica. Se a tudo isto somarmos o processo de regressão demográfica que irá ocorrer nas próximas décadas, logo se conclui que os desafios do ordenamento se têm que concentrar no aproveitamento do existente, no assumir organizado de alguns abandonos e especialmente na regeneração urbana. Estamos, inevitavelmente, numa outra fase, que exige uma nova visão, outros instrumentos de ordenamento, uma nova prática. Todos sabemos que a introdução de mudanças profundas é processo difícil, ainda mais quando se parte de caminhos que já na fase anterior se tinham revelado desadequados. Mas é este o desafio com que nos confrontamos. 11. Voltando à afirmação, atrás desenvolvida, da necessidade de uma maior iniciativa municipal no desencadear de operações urbanísticas, coloca-se a questão de saber se, perante a realidade atual, tal defesa ainda faz sentido. Muitos dirão, seguramente, que em tempo de crise importa facilitar todas e cada uma das iniciativas que forem surgindo. É um argumento compreensível, mas que se limita a deixar tudo como está, continuando a permitir o desperdício de investimentos e fazendo com que a ocupação desordenada se perpetue. Outra linha de argumentação, que adoto, é a de que em tempo de crise (especialmente em tempo de crise) há que rentabilizar ao máximo todos os recursos Jorge Carvalho, out2014 8
(públicos e privados), canalizando-os para locais e programas adequados, contribuindo para uma melhor ocupação do território. Mas há que ter a consciência de que, no que respeita à mais-valia fundiária, o tempo das vacas gordas acabou. Apostando na regeneração urbana, nem todas as intervenções de que a qualificação do território necessita se pagarão a si próprias. Importa então que a pouca capacidade financeira municipal seja utilizada de forma supletiva, para viabilizar o que, sendo desejável do ponto de vista coletivo, não tenha só por si viabilidade económica. Mas atenção, algumas das intervenções que irão ocorrer ainda criarão renda fundiária, sendo importante que uma parte dessa renda seja arrecadada pelos municípios, para financiamento das deficitárias. Perante uma realidade e desafios totalmente diferentes, reafirmo a opinião de que, antes como agora, para uma transformação ordenada do território é indispensável muito mais iniciativa municipal, fazendo acontecer, nos locais e momentos adequados, as intervenções de que o território de facto necessita. No quadro atual (ideológico, económico e financeiro) dificilmente a iniciativa municipal se poderá traduzir em grande investimento público. A aposta terá que incidir na dinamização de parcerias. Há que não recusar oportunidades associáveis a grandes investidores, mas com o maior cuidado, competência e transparência (não ignorando o conteúdo escandaloso das parcerias público/privadas que têm vindo a ser conhecidas). Na maioria dos casos, contudo, tais investidores não existem e não são necessários. O caminho a seguir assenta na ideia de que muitos poucos fazem muito. Grande parte das operações necessárias são possíveis através da articulação de agentes e meios locais, proprietários dos prédios a envolver, pequenos investidores e o próprio município. Uma certeza se mantém: o mercado fundiário e imobiliário não gera, por si só, racionalidade coletiva na gestão dos recursos naturais e financeiros. Para uma transformação ordenada do território, e até para que o mercado funcione melhor, é necessária mais iniciativa pública. Tal iniciativa, para ser operativa, tem que abandonar os corredores da atual burocracia, totalmente paralisante, e perceber que o caminho constrói-se caminhando. Passo importante seria o de passarmos a ter municípios com mais iniciativa na seleção e condução de processos, mais atuantes, assumindo uma atitude empresarial na dinamização de parcerias necessárias à qualificação do território. Jorge Carvalho, out2014 9